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我国征地补偿机制研究 摘要 我国作为一个农业大国和世界上最大的农民国家，农村土地之于农民和国 家均利害攸关。随着我国工业化和城市化进程地加快，大量农村集体土地被征用， 不少农民成为失地农民。失地农民失去土地保障，因此，维护失地农民正常的生 产生活，不仅是政府必须解决的民生事，也是关系社会稳定和发展的大事。由于 当前征地补偿机制不足，加之整个社会就业压力增大，社会保障制度不健全，失 地农民的生活状况急剧下降，一些失地农民甚至沦为“种田无地、就业无岗、保 障无份、创业无钱的“四无弱势群体。失地农民补偿问题引起了国家和社会 的高度重视，成为社会各界关注的热点问题。本文在前人研究的基础上，研究征 地补偿基本理论，分析失地农民补偿现状，提出了完善征地补偿机制的原则和政 策建议，从建立科学的补偿机制入手寻求解决我国失地农民补偿问题的对策。 本文主要分六个部分进行阐述和论证。第一部分为前言部分，除了说明选 题背景和依据外，该部分主要综述了国内外学者对征地补偿机制的相关研究，包 括对征地补偿起源、理论、标准、原则、范围和安置方式的具体研究。第二部分 为征地补偿机制的理论基础，主要阐述了征地补偿理论依据、科学发展观和社会 保障理论，其中征地补偿理论依据着重于对产权理论、地租理论、效用价值理论 和补偿理论四个理论进行研究。第三部分为我国失地农民补偿现状分析，分别从 利益补偿、就业保障和心理关注三个方面具体分析了失地农民的补偿现状。第四 部分为我国征地补偿机制发展历程及存在的问题。征地补偿机制的发展历程主要 回顾了建国后我国征地补偿机制所经历的起步、调整、完备和发展四个阶段，分 析了各阶段的主要特点和征地补偿的相关规定。征地补偿机制的问题分析主要指 出了当前征地补偿机制中存在的不足，包括受益主体不明确，补偿标准不合理， 补偿方式不灵活和补偿程序不完善四个方面。第五部分分析了完善征地补偿机制 应该遵守的原则。最后一部分具体提出了完善当前征地补偿机制的建议，包括完 善土地产权制度，明确征地收益主体，提高征地补偿标准，建立失地农民就业和 社会保障体系等。 关键词：征地；失地农民；补偿机制 r e s e ar c ho nc o m p e n s a tio nm e c h a nis mo fl a n d e x p r o p r ia tio nino u rc o u n t r y a b s t r a c t o u rc o u n t 巧i sab i ga 鲥c l l l t u r ec o u n t r y 孤dt h em o s tv i l l a g e r - p o p u l a t e d c o u n t s o t h ev i l l a g el a n di sv i t a lt of a 肌e r s a n d c o u n t r yb e n e f i t w i t h t h e a c c e l e n t i o no fi n d u s t r i a l i z a t i o n 如du r b a n i z a t i o ni no u rc o u n t l o t so fn l r a lc o l l e c t i v e l a n da r ec o n f i s c a t e d 弛dm a n yp e 舔a n t sb e c 0 m el a n d l e s sp e a s a n t w h e nt h ep e a s 姐t s l o s tt h e i rl a n d ，t h e 9 0 v e n l 】m e n t m u s tr e s 0 1 v et h e i fs u i v a la l l d d e v e l o p m e n t i s s u e s ，w h i c hr c s u l t sa 彘c tt h es o c i a ls t a b i l i t y 锄dd e v e l o p m e n t h o w e v e r b e c a u s eo f t h ew e a k n e s so fc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mo fl a n de x p r o p f i a t i o n ，t h eb i gp r e s s u r co f e m p l o y m e n t 锄dt h em o r b i d i t yo fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，t h es i t u a t i o no fl 锄d l e s s p e a s a n t sl i f ei sw o r s e t h a nt h a tb e f o r et h el a n di se x p r 0 两a t e d s o m ec v e nb e c o m et h e v u l n e r a b l eg r o u p sc a l l e dt h e f o u rn o e s ”，w h oh a v en ol a n d ，n oj o b s ，n om o n e ya n dn o s e c u r i t y - t h e r e f o r e ，t h ei s s u eo fl a n d l e s sp e a s a n ti st h ef o c u so ft h eg o v e m m e n ta n d s o c i e t y ，c r e a t i n gm a n yd i s c u s s i o n s b a s e do nt h ef o 衄e rr e s e a r c h ，t h i sa n i c l es t u d i e st h e b a s i ct h e o r yo fe c o n o m i cc o m p e n s a t i o nf o r l a n d l e s sp e a s a n t ，d e s c r i b e s 锄da n a l y z e s t h ep r e s e n ts i t u a t i o n s锄dn a t u r c o f ，a s w e l l弱t h er e a s o n sf o r ，t h ei s s u eo f c o m p e n s a t i o nf o rl a n d l e s sp e a s a n t ，d i s s e c t st h ep m c t i c ei no u rc o u n t r yt od e v e l o pa c o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m0 f l a n d l e s sp e a s 卸t ，a n de x p l o r e st h ew a y st oh a n d l et h e l a n d l e s sp e a s a n ti s s u ef r o map e r s p e c t i v eo fd e v e l o p i n gas c i e n t i f 论cc o m p e n s a t i o n m e c h a n i s m n i sa n i c l ei sd i v i d e di n t os i xp a n s e x c e p tt h eb a c k g r o u da n db a s i s t h e p r e a m b l em a i n l yd i s c u s ss c h o l a r s ，a th o m ea n da b r o a d ，r e s e a r c ho nc o m p e n s a t i o n m e c h a n i s mo fl a n de x p r o p r i a t j o n ，i n c l u d i n gt h eo r i 百n 、t h e o r ) r 、s t a n d a r d 、p r i n c i p l e 、 r a n g ea n dw a y so fc o m p e n s a t i o n t h es e c o n dp a ni st h e o r e t i c a lf b u n d a t i o no ft h e c o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mo fl a n de x p r o p r i a t i o n ，m a i n l yd i s c u s s i n gt h et h e o r e t i c a l b a s i s ，t h e o r yo fs c i e n t i f ：i cd e v e l o p m e n t ，t h e o r yo fs o c i a ls e c u r i t y t h et h e o r e t i c a lb a s i s c o n s i s t so ft h e o r yo fp r o p e n yr i g h t s ，r e n tt h 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o c e d u r e s t h ef i 胁p a np o i n t so u tt h ep 血c i p l e so fp e r f e c t i n gt h e c o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m t h el a s tp a r t 百v e ss o m ea d v i c e s ，w h i c ha r ec l e a r i n gt h e s y s t e m o fl a n d o w n e r s h i p a n dt h e s u b j e c t s ，i m p r 0 v i n g t h e c o m p e n s a t i o n s t a n d a r d ，b u i l d i n gt h es y s t e mo fe m p l o y m e n ta n ds o c i a ls e c u r i t y - k e yw o r d s ：l a n de x p r o p ria tjo n ； l a n die s sp e a s a n t ；c o m p e n s a tio nm e c h a nis m l l 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 洼! 翅逡直墓丝益塞犍别直明的：奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：户尸概 签字日期：卅年r 月2 8 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者答名：唧柳毛 刷噬氰 签字同期：刎年，月刀同 衣锨 签字日期：6 1 年扩月孑日 我国征地补偿机制研究 1 前言 1 1 研究背景 经济发展的普遍规律告诉我们：工业化、城镇化是经济社会发展的必然趋 势，也是实现现代化的必经阶段和必由之路。我国要实现现代化建设战略目标也 必须走工业化、城镇化道路。随着我国工业的不断发展和城镇数量、容量的不断 扩张，对土地的需求也大幅增加。为了解决土地的供给问题，政府每年从农民手 中征收大量的土地，导致大批的农民不得不离开栖息的土地，失地农民由此而产 生。失地农民是一个国家城镇化进程中必然出现的一种正常的社会现象，是工业 化与城镇化的必然结果。 改革开放以来，随着我国城镇化进程的加速，以征地搞开发建设为标志的 城市扩展进入了高潮，失地农民的数量急剧增加。从1 9 9 0 2 0 0 2 年全国用于非农 建设占用耕地达4 7 3 6 万亩，其中1 9 9 0 1 9 9 6 年非农占地3 0 8 0 万亩，平均每年 4 4 0 多万；1 9 9 7 2 0 0 2 年非农占地1 6 4 6 万亩，平均每年约2 7 4 万亩。因这些非农 建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不 足0 7 亩，每占用一亩耕地就会造成1 4 人失去土地，依此推算，到2 0 0 2 年末 来全国共有6 6 3 0 万农业人口失去了赖以生存的土地。从国土资源部发布的全 国土地利用变更调查报告中可以测算出2 0 0 3 2 0 0 8 年建设用地占用耕地近1 8 3 7 万亩，按人均1 4 亩耕地计算，2 0 0 3 2 0 0 8 年新增失地人口数为1 3 1 2 万，因此 截至2 0 0 8 年全国失地农民数量约为7 9 4 2 万。加之我国已经进入工业化、城镇化 的高速发展时期，被征用土地数量依然呈刚性增长趋势，失地农民数量还将大幅 增加。 数量庞大、增长迅猛的失地农民数量给经济社会的和谐发展埋下了极大的 隐患，如何切实保障这部分群体的切身利益就显得至关重要。为此，国家和地区 纷纷颁布法律法规加强对征地补偿工作的管理，其中就包括全国人民代表大会颁 布的中华人民共和国土地管理法，国务院颁布的中华人民共和国土地管理 法实施条例，国土资源部发布的国土资源部关于征用土地公告办法系列规 i l l 南方周末：深入到失地农民中去腾讯新闻h t t p ：n e 、鸭q q c o n l 舵0 0 5 0 7 1 4 0 0 1 9 0 6 h t m 1 我国征地补偿机制研究 章，以及各个省、自治区、直辖市制定的地方规章和党中央、国务院发布的政策 文件。在这些法律法规中，土地管理法对征地补偿的规定是最详尽的，不仅 仅包括征地补偿的范围和原则，还涉及到补偿标准、安置办法、征地裁决等内容。 尽管如此，当前征地补偿工作仍存在许多不合理的地方，征地过程中被征 地农民利益受损的现象时常发生，农民对征地的积极性不高，对所获的征地补偿 安置费也不太满意。福建省农调队2 0 0 5 年对福建省征地补偿情况进行调查的结 果显示，“满意 和“较满意 的被调查者仅占5 2 ，“不满意 和“极不满 意”的占了6 1 5 ，1 6 个被调查村有1 5 个在土地出让及补偿安置过程中发生过 纠纷，占9 3 8 。n 1 农民与征地方的矛盾日益升级，摩擦与冲突不断，一些失地 农民为了引起政府的关注，甚至不惜采用一些过激的行为，如阻挠施工、频繁上 访、故意阻塞交通、干扰政府工作等。 征地补偿问题的产生主要是因为早期制定的征地补偿机制，随着现代化建 设和城镇化进程的不断加快，已经无法继续适应当前的市场经济环境，存在的问 题主要表现在征地补偿标准偏低、安置办法不完善、社会保障制度缺失等方面。 现行的征地补偿规定普遍仅限于失地农民的生活保障，而对养老、医疗、就业等 社会保障功能鲜少涉及。失地农民合法权益难以获得充分的保障，失地农民的生 活质量令人堪忧。 对于征地补偿所存在的问题，中央和地方有关部门给予高度重视，并采取 了一系列有针对性的措施，如建立和健全失地农民社会保障制度，清理拖欠征用 土地补偿款等。国土资源部在发出认真学习和贯彻中共十七届三中全会精神通知 时指出，征地补偿问题涉及被征地农民的切身利益，要进一步深化征地制度改革， 逐步缩小征地范围，完善征地补偿安置机制，充分保障失地农民的合法权益，逐 步缩小征地范围，在原有划拨用地目录的基础上，抓紧研究确定公益性和经营性 建设用地范围，建立相应的协调裁决机制，并在有条件的地方开展试点，加快建 立和完善土地征用及补偿制度。专家学者们也对征地补偿问题进行广泛和深入地 研究，探讨解决问题的方法。尽管如此，当前的征地补偿实践仍存有许多的不足， 建立的征地补偿机制缺乏合理性和说服力，无法为失地农民的利益提供全面的保 1 1j 福建省失地农民生存现状及满意度调查中困农绛信息叫 h t t p ： ) n 们 rc a e i l l c o m i n d e x a s p ? 气c t i o n = x r e a d n e w s n e w s l d = 1 2 1 1 3 2 我国征地补偿机制研究 障，采取的措施也多是借鉴西方发达资本主义国家的做法，较少考虑我国的现实 国情，缺乏站在科学发展观的高度研究当前的征地补偿机制。因此，研究和完善 当前征地补偿机制既是现实需要，也是贯彻落实科学发展观的必然要求。本文希 望在总结国内外学者关于征地补偿研究的基础上，阐述征地补偿相关理论，分析 失地农民补偿现状，总结当前征地补偿机制中存在的问题，为完善我国征地补偿 机制提供指导原则与建议。 1 2 文献综述 土地征收的产生源于土地资源的稀缺性、不可再生性和不可移动性。土地 征收被认为是政府的一种公共权力，具体而言，是指各国政府基于公共利益的需 要，强制取得其他民事主体土地所有权的行为。各国均有法律来保障政府的这种 权力，英格兰和威尔士实施的强制征购土地法就规定，用地部分若能确定土 地的使用有利于公众利益就能获得强制征用土地的权力。同本土地收用法也 规定，只要获得相关的事业认定，同样能够获得征用土地的权力。 土地征收的补偿制度最早可以溯源到罗马法。在整个罗马古典法时代，土 地征收是不存在的，因为在当时土地绝大部分归国家所有，但到了罗马一希腊时 代，出于公共利益的土地征收似乎真j 下得到了承认，虽然是否具有强制性尚有疑 问，但确实出现了关于补偿的规定，并设立了主管此项工作的官职。近代有关土 地征收补偿的权威论述，始见于荷兰法学家格劳秀斯。他认为，土地征收的基础 在于领主对其臣民有“最高统治权”。依此原则，为“公共用途”领主便可以取 得私人土地，但国家在如此行为之时，必须给受损失的私人予以补偿。在1 8 世 纪之前，只要是为了公共用途，私人土地即可被征收，不需特别的法律作为依据。 直至法国大革命之后，在自由法治国家的理念之下，才将土地征收的补偿要件列 入宪法之内，成为一项法律制度。【1 】1 8 1 0 年3 月8 日拿破仑颁布世界上最早的土 地征用法，此后世界各国( 地区) 通过法律建立了土地征用制度，如英国的“强 制收买”，日本的“土地收用 或“土地收买”，美国的“最高土地权的行使”， 法国、德国及我国台湾地区的“土地征收”，我国香港地区的“官方收回”等1 2 j 。 l l 】f f i 戍斌农村土地征收补偿制度研究 d ：中南民族大学硕 ：学位论文湖北：中南民族人学，2 0 0 7 1 2 j 王秀兰世界部分国家( 地区) 征地补偿理论分析与借鉴 j 生态经济( 学术版) ，2 0 0 7 ( 2 ) ：7 6 7 8 3 我国征地补偿机制研究 西方专家学者对征地补偿制度进行了相当详细的研究，已达成共识的是： 国家或政府行使行政权力征用土地，对于土地所有者和使用者造成损失的，有义 务向被征地方进行补偿，以保证被征地方的合法权益。 征地补偿的理论主要有既得权说、恩惠说、公用征收说、无过错责任说、 公共负担平等说、特别牺牲说等，其中特别牺牲说得到大部分学者的认同。该理 论源于公共负担平等说，认为国家有合法征地的权力，人民有服从征地命令的义 务。但征地具有特殊性，不同于一般的赋税负担，它是以被征地方的利益来换取 国家整体的利益，被征地方个体为国家整体利益所作了特别牺牲，出于公平正义 精神，国家应予补偿，且成本应由全体人民共同分担。 征地补偿原则大体有三种：完全补偿原则、不完全补偿原则和相当补偿原 则。完全补偿原则主张所有权至上，认为政府征收土地是对农民土地所有权的侵 犯，政府应给予补偿。因为土地不仅是农民的生活之源还是生存之本，所以补偿 应包括与土地相关联的所有经济利益。不完全补偿原则主张对产权所有者一部分 补偿；相当补偿原则介于“完全补偿原则 与“不完全补偿原则”之间，认为征 地补偿应斟酌征用目的、征用程度等各种要素，结合社会现实，选择性地采用完 全补偿原则或者不完全补偿原则。一般情况下，国家选择完全补偿原则，对被征 收方的利益损失给予完全补偿。但在非常情况下，国家也可以选择不完全补偿原 则。目前大多数国家采用完全补偿的征地补偿原则。 征地补偿范围因各国( 地区) 补偿标准的不同而相异。日本的征地补偿范 围主要由下面几个部分组成：土地征用费；征用损失补偿，即按市价赔偿的 财产损失；通损赔偿，指对相关土地附带物损失的赔偿；失业人员赔偿，在 失业人员寻找工作所需要的时间内，项目人要通过对其支付不超过原工资的适当 赔偿金来进行补偿；其他损失赔偿，指一般公益事业完成后造成的空气污染、 噪音污染、水污染等损害的赔偿。加拿大按市场价格进行征地补偿，土地补偿费 一般涉及以下几个方面：被征用部分的补偿，必须根据当时土地最高市场价格 补偿；有害或不良影响补偿( 如严重损害或灭失价值) ，主要针对被征用地块 剩余非征地和相邻地区非征地因建设或公共工作而造成的损害，包括对个人或经 营损失及其他相关损失的补偿；干扰损失补偿，它是指被征地所有者或承租人 因为不动产全部或基本征用，因混乱而造成的成本或开支补偿；重新安置的困 4 我国征地补偿机制研究 难补偿。【1 】台湾省的征地补偿范围为：被征用土地的地价补偿及负担清算； 被征收土地地上改良物的补偿；被征收土地地上改良物的迁移费；因征用 土地致使其相邻土地受到损失者的补偿。【2 】 我国现行的征地制度是在计划经济时代逐步形成的，随着市场经济的确立 以及经济建设的迅猛发展，该制度已不能适应当前的经济环境，暴露出许多问题， 侵害了失地农民的利益，影响了工业化、城镇化建设的进程。2 0 世纪9 0 年代开 始，我国就有许多学者针对征地过程中存在的问题分别从不同角度研究探索解决 的办法，力图建立合理有效的征地制度。政府也给予高度的关注，1 9 9 9 年国土 资源部开始组成一个研究小组，专门对全国各地征地制度进行研究，并在我国东 部的江苏、江西、上海清浦、北京通洲、辽宁的沈阳等五省九市开展了征地改革 试点。因为征地补偿安置问题一直是征地制度的核心与关键，所以也是研究的重 点。随着2 0 0 4 年、2 0 0 5 年连续两年中央一号文件的颁布，以及土地管理法 的修改，各地要求扩大征地损失补偿范围、提高征地补偿标准的呼声此起彼伏。 不少专家学者因此纷纷著文探讨征地补偿机制、补偿方案、法规建设、安置办法 等问题，提出了不少很有价值的意见，主要的研究方向体现在以下几个方面： 一是关于明晰农村集体土地所有权问题。众多学者将现存的征地补偿问题 归结于不明晰的农村集体土地所有权，认为国家法律法规对农村集体土地所有权 的规定不明确且不易操作，造成土地所有权“主体缺位 ，最终导致失地农民利 益受损。他们认为解决征地补偿问题的关键就是明晰农村集体土地所有权的归 属，但到底如何明晰农村集体土地所有权，各专家学者的观点却不一致。 第一种观点，也是最具代表性的观点，就是在坚持农村土地集体所有制的 基础上，进一步细化明确对土地所有权主体的规定。如张婉丽认为应承认土地管 理法规定的三个农村集体土地所有权主体乡镇、村、组具有同等的法律地位，并 按照法律的要求进行确认与登记，进一步完善集体土地所有权制度，明确集体土 地所有权的主体、内容及收益分配制度。 第二种观点认为国家应拥有集体土地的所有权，农民只享有土地的使用权。 1 1 l 伍冠玲发达国家解决上的农民问题的经验及启示 j 中国房地产金融， 2 0 0 8 ( 1 ) ：4 6 4 7 1 2 l 国外土地征用补偿标准、方式及支付时间资源网 h t l p ：f 枷w w 1 m c n b o o l 【s c o l l e c t i o n m a g a z i n e s m a 百n f o 2 0 0 4 m a 百n f o 2 0 0 4 j 2 0 0 6 1 l t 2 0 0 6 1 1 1 6 2 6 2 4 h t m 5 我国征地补偿机制研究 如李明秋、乔新生等认为将农村集体土地收归国有，农民依旧享有土地使用权， 能够清晰农村集体土地产权，有利于土地的开发、利用及流转。 第三种观点则完全主张土地私有化，认为可以将农村集体土地所有权下放 给农民，并立法明确，这样可以保证农民真切获得土地直接的产出收益以及流转 的增值收益。还有小部分学者认为，农村集体土地可以由国家、集体、个人三元 所有。 二是关于征地补偿原则与范围。在选择征地补偿原则与范围时，需要考虑 多种因素，其中最主要的是地方财政实力和人们的观念认识。随着市场经济的发 展，征地规模的加大，征地实际操作中存在的不规范的地方也增多。不少地方政 府通过低价征收农民土地然后高价出让给开发商的办法来谋取财政收入，或者是 打着公益项目征地的名义征收经营建设用地，极大地损害了失地农民的利益。对 此该采取何种补偿原则，如何界定补偿范围，成为众多专家学者及政府相关部门 所关注的热点，所持观点也有所不同。陈江龙、陈会广等认为应该在区分公益性 项目和经营性项目的基础上，按照不完全补偿原则给予失地农民合理的补偿，补 偿内容应包括土地补偿费、青苗及建筑物、残余地补偿等。陆红生建议，国家在 征地之前，应进行充分的调查研究，明确“公共利益项目 与“非公共利益项目” 的范畴，并将“公益利益项目”作为征地补偿的依据。如果征地项目属于“公共 利益项目之外的，且性质难于判定的项目，政府应举行听证会，在充分听取群 众意见后再加以确定。陈锡文、钟水映、麻战洪、张全景等则认为，当前采用完 全补偿的条件日趋成熟，政府没有必要继续按照公益性项目与非公益性项目有区 别地对失地农民进行补偿，应该充分举证征地的直接损失，预计与土地相关的间 接损失，对失地农民进行完全补偿。 农村土地承包法第1 6 条规定“承包方享有下列权利：承包地被依法征 用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。这一规定为确定征地补偿范围提供了 明确的法律依据。钟水映、陆红生、梁亚荣、万颖萍等认为家庭联产承包经营的 土地不仅是农民财产经济收入的保障，也是其劳动就业权和社会保障权最后的依 托，农民失去土地也就意味着丧失了财产权和社会保障权，甚至是基本的生存权。 因此，政府在公平正义的原则下，应给予失地农民更充分的补偿，让征地补偿费 更多地倾向于农民。补偿的范围不仅要包括与被征用土地直接相关的损失，还应 6 我国征地补偿机制研究 该包括相应的间接损失，补偿的内容也要增加土地承包经营权补偿费、残余地补 偿费和相关损害补偿等。 三是关于补偿标准确定问题。现行的土地管理法规定以土地征收前三年平 均年产值的一定倍数作为补偿标准，大数学者不赞成这种确定补偿标准的方法， 认为这样确定出来的征地补偿标准非常低且不合理。然而，到底如何确定征地补 偿标准，是否应该按照土地市场价格来测算并确定征地补偿标准，学者们的观点 不一致。 以钟水映为代表的学者们认为应该以土地的市场价格来测算征地补偿标 准。他们认为公益性项目和经营性项目都是社会经济发展所不可或缺的，二者不 应有地位等级之分，更不应该有政策上的区别。不管是公益性项目还是经营性项 目都必须尊重土地市场的规律，按照土地的市场价格水平获取其使用权，充分体 现土地的价值。他们还认为，解决征地补偿安置问题，化解征地中的纠纷，根本 的出路就是体现土地的价值，按照市场价格征地。朱道林、何太痴、崔裴等也认 为当前的征地补偿标准没有体现土地的市场价格，忽略了土地由于优越的区位条 件所带来的收益，扭曲了征地过程中的经济关系，建议征地完全按照“等价交换” 的市场原则进行，以土地的市场价格确定征地补偿标准。黄贤金、陈龙乾认为在 市场经济体制下，土地客观上已经成为一种特殊的商品，其价值由市场确定，所 以应该改掉按土地征收前的平均年产值确定土地补偿标准的做法，采用以土地的 市场价格确定征地补偿标准的方法。对经营性用地，应参照与被征用地相同、相 似或者相邻地区土地的市场价格给予补偿；对公共性质事业用地，应以基准地价 为准或接近市场价格水平进行补偿，具体补偿标准一般低于市场价格的1 0 一2 0 左右。 以周诚为代表的学者则不赞同按照土地的市场价格来确定征地补偿标准。 他们认为土地增值可以分为自力增值和外力增值两种类型，土地改变用途后发生 的增值，不是对土地投资所得，因此农地转非后的土地增值应为外力增值。外力 增值来源于整个社会，应由全体公民共同所有，所以征地补偿只能按原用途即土 地本身的产值和对恢复生产的费用予以充分补偿。 以张柏齐为代表的学者则采取一种比较折中的观点。他们认为农民既是农 7 我国征地补偿机制研究 村集体经济组织的一员，也是集体土地的使用者和所有者，应该由国家和用地单 位共享土地增值带来的级差地租收益，所以征地补偿标准的确定既要考虑土地本 身的经济产出，还得考虑其市场价格。 四是关于征地补偿安置方式。征地补偿安置方式可以分为非完全货币化方 式和完全货币化方式两种。非完全货币化方式，是指将货币补偿方式和其它补偿 方式相结合的补偿方式，长期以来我国都是采用这种方式。完全货币化方式，即 完全以货币支付土地补偿费、安置补助费等补偿费用的补偿方式。 究竟是选择非完全货币化方式还是完全货币化的方式，学者们的观点也是 迥异。张秦伟主张非完全货币化方式，他认为随着经济体制改革和市场经济的发 展，应灵活采用不同的补偿安置方式，可以以货币补偿为主，结合其它安置方式， 比如：地价款入股安置、保障安置、留地安置、用地单位安置、农业安置、土地 开发整理安置等。崔裴等众多人则认为，完全货币化方式更能适应市场经济的环 境，操作上更具灵活性，适宜于在经济较发达的地区。 国内外学者对于征地补偿问题进行了深入和广泛地研究，为征地补偿机制 的完善提出了许多建设性意见，也为后人的研究提供了很好的基础。 1 3 论文的总体思路和研究方法 本文的中心思想在于阐明我国当前征地补偿机制存在的不足，提出完善的 原则和建议。文章首先阐述征地补偿机制的理论基础，然后从当前失地农民补偿 现状出发，探求我国当前征地补偿机制存在的问题，最后提出完善征地补偿机制 的原则和具体的政策建议。 研究方法上，主要采用规范分析、文献分析和历史分析相结合，并对相关 数据进行梳理、分析和归纳。 1 4 论文的主要研究内容及结构 根据本文的写作目的，除了结束语外，本文共分为六个部分，各部分主要 内容概述如下： 8 我国征地补偿机制研究 第一部分：前言部分。本部分除介绍论文的选题背景及研究内容、方法、 结构外，主要综述了国内外学者关于征地补偿机制的相关研究。 第二部分：征地补偿机制的理论基础。该部分分别从征地补偿理论依据、 科学发展观和社会保障理论三个方面阐述征地补偿机制的理论基础。 第三部分：失地农民补偿现状分析。 第四部分：我国征地补偿机制发展历程及存在的问题。该部分回顾了我国 征地补偿机制发展的四个阶段，分析得出当前征地补偿机制主要存在受益主体不 明确、补偿标准不合理、补偿方式不灵活、补偿程序不完善四个方面的不足。 第五部分：完善征地补偿机制的指导原则。 第六部分：完善征地补偿机制的政策建议。这是本文的核心部分，该部分 在前面分析的基础上，具体提出了明确农民主体地位、全面补偿失地农民利益损 失、建立失地农民就业保障体系和社会保障体系等完善征地补偿机制的具体建 议。 9 我国征地补偿机制研究 2 征地补偿机制理论基础 2 1 征地补偿理论依据 2 1 1 产权理论 中西方关于产权概念有所不同，西方所说的产权是指人们在经济和生活中 的一种行为性权利，是一种行为规则。如著名产权经济学家h 德姆塞茨 ( h d e m s e t z ) ，在其经典文献关于产权的理论一文中对产权的定义是：所谓 产权意指使自己或他人受损和受益的权利，它是界定人们如何受损，因而谁必须 向谁提供补偿以修正人们所采取的行动【1 1 。这种定义是从产权的功能和作用方面 来指出产权是一种行为权利。中国大陆地区所说的产权是指人们对财产或者某种 生产资料的权利( 主要是所有权) 。本文更倾向于中国大陆地区对产权的理解。 简而言之，产权是对财产的权利，其界定的是经济主体之间通过财产客体而形成 的经济权利关系。产权是一组权利束，主要包括所有权、占有权、使用权、收益 权、处分权等权利，具有排他性、有限性、分割性、可交易性、收益性等本质属 性。收益性是产权的核心，即产权能为行为者带来利益和需要的满足。在市场经 济中，产权明晰是实现资源有效配置的前提，只有明晰产权，明确行为者的权、 责、利，才能促使商品进行有效地交换和转移。 土地产权即对土地这种特殊财产的权利，是指有关土地财产的一切权利的 权利束，包括土地所有权、土地占有权、土地使用权、土地收益权、土地处分权 等多项权利，同样具有排他性、有限性、分割性、可交易性、收益性等属性。拥 有土地产权就意味拥有包括土地收益权在内的多项权利。土地作为一种商品，其 流转实质是土地产权的转移，土地的价格则是土地产权的价值。根据产权理论只 要存在产权的转移，就一定伴随着一定的补偿行为。因此行为者在取得土地时必 须给予土地产权所有者一定的补偿。我国土地管理法规定农村集体土地依法 属于全体村民共同所有，国家不拥有农村集体土地的所有权，所以政府在征收农 村集体土地时必须给予相应的补偿。 1 1 汤哓坷浅析土地征用补偿法律制度【j 】中国十地，2 0 0 4 ( 1 ) ：5 4 5 6 1 0 我国征地补偿机制研究 2 1 2 地租理论 地租是一个历史范畴，与土地所有制和土地所有权有密切的关系。在社会 生产过程的不同发展阶段，有不同的土地所有制形式，因而有不同的地租形式。 “不论地租有什么独特的形式，它的一切类型有一个共同点，地租的占有是土地 所有权借以实现的经济形式。【l 】 马克思认为一切形态的地租都是土地所有权在经济上的实现，一切地租都 是剩余劳动的产物，是以土地所有权的存在为前提的。地租按其形成的原因，有 级差地租、绝对地租和垄断地租。土地的有限性所引起的土地经营权的垄断是级 差地租形成的原因。级差地租由于形成的条件不同可以分为级差地租i 和级差地 租i i 两种形式。级差地租i 是由土地的肥沃程度不同和位置差异引起的。级差地 租i i 是在同一块土地上连续投入等量资本，各等量资本之间的生产率不同所产 生超额利润转化形成的地租。绝对地租，是由于土地所有权垄断，租种任何土地 都必须缴纳的地租。绝对地租的本质是农产品价值高于社会生产价格，由于土地 所有权的垄断，而必须留在农业部门的那部分余额。垄断地租是级差地租和绝对 地租以外的一种特殊的地租形态，是由产品的垄断价格带来的超额利润而转化成 的地租。垄断地租的形成，除了土地所有权垄断这个前提外，还因为某些土地具 有特殊的自然条件，使得产品的价格大大超过其生产价格，从而形成垄断利润， 由这部分垄断利润转化而来的地租就是垄断地租。马克思认为土地本身不具有价 值，地价不是土地价值的货币表现，而是资本化了的地租，其计算公式为：地价 = 地租利息率。 绝对地租理论为我国的土地征用补偿制度提供了很好的理论基础。凡租用 土地，必须缴纳绝对地租，这是土地所有权借以实现的经济形式，因此在转让土 地时，获得土地所有权的一方必须向出让方缴纳金额等于绝对地租的货币或非货 币补偿，以实现土地所有权的经济形式。政府通过行政手段征收农村集体土地时， 也应该给予被征地农民一定的货币或非货币补偿。 当前的征地补偿制度以征地前土地的实际生产收益作为征地补偿安置费的 标准，但是土地在征用后，其用途的改变通常会导致地价的飘升，因此必然导致 征地补偿安置费与土地市场价格之问形成巨大的价格反差。根据级差地租理论， 1 1 j 马克思恩格斯全集第2 5 卷【m 】，北京：人民f l ；版社，1 9 7 4 7 1 4 1 1 我国征地补偿机制研究 土地由于地理位置差异和开发投资的不同产生的级差地租，应归土地使用者所 有，但是我国的新土地管理法在制定征地补偿标准时仅考虑了土地的直接产 出收益并没有考虑土地改变用途所产生的级差地租收益，土地补偿安置款低于土 地的市场价格，补偿标准偏低。 2 1 3 效用价值论 效用是指商品满足人的欲望的能力，或者说，效用是指消费者在消费商品 时所感受到的满足程度。效用价值论是以物品满足人的欲望的能力或人对物品效 用的主观心理评价解释价值及其形成过程的经济理论，与劳动价值论相对立。在 1 9 世纪6 0 年代前主要表现为一般效用论，自1 9 世纪7 0 年代后主要表现为边际 效用论。效用价值论认为，商品效用越大其价值越高。 按照效用价值理论，土地作为一种特殊的商品，价值是由土地能够带来的 效用的大小来决定。土地价值与其效用的大小成正比，效用越大价值越高，否则 价值低。 我国地少人多，土地资源极其稀缺。作为基本的生产资料，土地不仅仅为 农民带来直接的经济效益产出，为农民提供生活保障，而且在就业、粮食安全、 社会稳定方面发挥着重要的作用。目前土地对我国农民的社会保障功能主要体现 在以下几个方面：产出保障功能。土地能给农民带来直接的经济效益产出，保 障农民的生产和生活。就业保障功能。耕种土地是农民最后的劳动岗位。养 老保障功能。土地具有产出和吸收劳动的功能，对于老年农民而言较易形成自给 自足的自然经济，因而土地对于老年农民而言是其福利底线。流转获利功能。 土地在流转过程中，得到优化配置往往能够被创造出更多的经济效益，拥有土地 就意味着拥有获利的权利。从上面的分析可以看到土地给够给农民带来的效用由 两部分构成：一是土地本身的经济效益产出，二是社会保障功能。土地的自身产 出和社会保障功能一起决定着土地的效用和价值，因此在征地补偿时应充分考虑 土地对于农民的效用。 在社会保障制度不完善的农村地区，土地就是农民的“命根子，最后保障 着农民基本的生活，可见土地能够给农民带来效用，这种效用的大小取决于农民 对土地的依赖性。农民对土地的依赖性越大，则土地的效用越大，价值越高，所 1 2 我国征地补偿机制研究 以在征地补偿时，不仅仅要对土地及其地上附属物等直接损失进行补偿，还应该 对征地给失地农民造成的间接损失如土地的医疗、养老保障价值等给予相应的补 0 髫 陈o 2 1 4 补偿理论 在整个经济社会发展过程中，每个阶段都有各自不同的补偿理论。从补偿 理论的发展历程来看，补偿理论主要包括既得权说、恩惠说、公用征收说，无过 错责任说、公共负担平等说、特别牺牲说【1 】等。 既得权说。该理论认为现代宪法的根本原则和民主国家的首要任务是保障 一般公民的生存权、财产权。人民既得权是合法取得，必须得到宪法和法律的保 障。当政府行政行为损害了人民的既得权权益，必须给予公平补偿，以维护人民 的既得权利，即使这种行政行为是基于公共利益的需要。如果不予以补偿，就违 背了宪法原则和国家的首要任务，难以体现公乖和维护人民的既得权利。持此观 点的学者认为，土地所有权是人民的既得权，是合法取得的，必须得到绝对保障， 国家征用土地必须基于公平的原则给予补偿。 恩惠说。此理论主张法律万能和国家的绝对权力，认为国家与生俱来征用 财产的权力，同时强调国家公益至上，认为国家征用财产是出于公共利益的考虑， 个人不得以任何理由与国家抗争，国家没有义务对私人提供任何形式的损失补 偿，国家给予私人的补偿，完全出于国家的恩惠。 公用征收说。该理论认为法律固然有保障个人财产的一面，同时也有授予 国家政府或机构征收私人财产的一面，因此个人财产权既接受国家的保护，同时 也应受政府合法征收的约束。对于因公共利益