（会计学专业论文）政府对公路bot融资项目监管问题的研究.pdf

摘要 公路建设采取b 0 亨式进行融资是解决公路建设资金不足的有效途径。由于我国迄 今为止仍没有一部关于b a t 的专门立法，各地政府对b a r 项目的运作管理仍处于探索之 中，出现了项目确定草率、投资人选择方式不规范、特许期限不合理、资金不到位，风 险分担不对称，政府对一些本不应该承担的风险大包大揽等系列问题。从政策指导意义 上讲，政府在公路b o t 融资项目运作过程中，扮演着特许权授予者、管制者、合作者和 支持者的角色，是公路b o t 融资项目成功实施的关键所在。在这种背景下，研究政府对 公路b o t 融资项目的监管问题，具有重要作用和实际意义。本文结合湖南省交通厅科技 项目“公路b o ，明玎项目风险评价与管理研究”，解决政府对公路b c r r 融资项目监管过 程中存在的问题。 本文首先分析了我国公路建设发展水平与现状，以及b o t 融资模式的基本概念，并 运用公共产品理论、委托代理理论、政府管制理论、激励管制理论等理论和思想，分析 了加强政府对公路b o t 融资项目监管的重要性和必要性。然后分析了政府对公路b o t 融 资项目监管的现状，对监管过程中存在的问题进行了探讨，本文认为公路b o t 融资项目 监管过程中存在b o t 政策和法律不健全，传统政府监管方式与b 0 唧垂作体制相矛盾，公 路b o t 融资项目监管中政府角色缺位、错位，政府监管缺乏有效的约束机制，监管人员 专业素质不高等问题。针对上述问题，本文建议建立政府对公路b a t 项目的监管框架， 修改和完善b 0 耐去律和政策框架，重塑政府对b 0 ，i 项目的监管理念，采取三级管理的监 管方式，引入激励约束机制，确立监管约束机制，加强政府监管队伍的建设。 关键词：公路b o t 融资项目；政府监管；特许经营 a b s t r a c t h i g h w a yb o tm o d e l i s 粗e 侬斌i v em e t h o d t or c l i e v et l l eb u r d c no ff i l n di n s u 伍c i e n c y i ) l l et ot h ca b s 锄c c0 f 姐s p c c i a l i z c dl e g i s l a t i u pt on o wa th 伽e ，f o rr c l a t c dg o v e 舢c n t sa t e a c hl e v e lt h c 叩e r a t i 叩m 卸a g c m 吼to fb o tp f 巧e di ss t i l la t t i y i n gs t a g c s o m 柚y p m b l e m sa p p e 盯o n eb yo n c ，s u c h 勰c 嘲r yd c c i s i o nm a l 【i l l g 佃p r o j e ds t a ：r t u p ，m e 如c j ；i l l 盯 s e l e c t i o nm o d e0 fi n v e s t o r s ，u n ”弱a b i cb c c 璐c dp m j e c t 蛔m ，d c l a y e df i i n d s u p p l y ， 呲s y m m e t r i c a lr i s kd i s 砸b u t i o n ，m a n yw o n m e 豁r i s ba 北a s s u m e db y9 0 i v e m m 蛐坞e i c 缸腿 t h cp o i l i t0 fv i e wo fp o l i c yg i l i d a n ，g o v 咖朗tp l a y st h e l eo fc o n f c e r ，鲫p c f v i r ， c o o p c m t o r 姐d 蚰p p o n e rj n 圮0 p e r a t i p r o 蹒o ft h ep r o j e c tf i i i l d e db yb 0 1 - t h i si s i n d i s p c n s a b l et 0g i l a 啪t e ct h es u c 鹤f i l li m p l e m c n t a t i o no ft h e a dp r o j e c t u n d e rt h i s b k g r o u n d ，i ti s 髂p c c i a l l yj m 脚t 卸ds i 鲥6 锄ti nr e a l i t y t or c s e a 玎c h l a t c d p m b l e m s 伽m es u p e n 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o v e m m 吼ta 姐a l y z c di nd c t a i l 胁e 咖佗 b 舔c d 恤t h e 壮a l y s i s 彻m ei 粥t a n c c s 衄p 加j e c io p e r a t i 缸p m d i c e ，t h ep r o b l e m se x i 砒i n gi nt h eo p e r a t i o n p r o c c 鹞o f t h ep f q e c t l a t c dt 0b o ta 坤d i s c l l s di nd c p t h ，锄d ，s 叫ep d m a r yp r o b l e m sa l i s t c d 鹞f o i l o w s ：d e v o i dp o l i c y 柚dl a w 伽b 0 皿i 璐u 硒c i c m 鲫p c f v i s i 蛐p p o nh d m g o v e m m t ，辄p c r v i s i 咖f ! f 盯ea b s to fs p c c i a l i z c d 酉f i ，恤d i t i a l 鲫p c r v i s i o nm o d ci s i n c o 硒i s t e n tw i n lo p c 朋舡n gs y s t e mo fb o t ，m er o a dp r o j e da d o p t i i l gb o ta 北s h o no f 窖o v e 舢e n ts u p p o n s ，j i r e 窖：i i l 盯m a n a g e m e n to fb o tp r o j c c i ，m c c h a n i s m sf o rg u 糊t i n g c 陀d i t 卸dr c s p o n s i b i l i t yi n v e s t i g a t i ，e t c a tl a s t ，a j ：m i l l ga tm ee x i s t i n gp r o b l 锄si nt h e o p c m t i 伽p r o c c 鹞o fb o tp r o j c c t ，t l l i s 烨fp u t sf o 刑a r d m ev a l u a b l cs u 鹊e s t i o 璐册 s t 化n g t h e n i n gs u p c r v i s i s u c h 雏b u i l d i n g 如p c f v i s i 胁e w d r k 咖b ( ) tp r o j c c tf b f g o v e m m e n t ，t h ep r i n c i p l e ，如n d a m e n t a lh a m e w o r k 锄d 咖t e n ta 化p r c n t c di nd e t a i l 缸t h e s 锄et i m c m o 舢i ti s 明g g c s t c dt or w i 柚dp c r f e c tl a w 卸dp o l i c yp l a t f b 册，i 船t i t l l t c n e c c 豁a r yl e g i s l a t i o 璐，s t 坨n g t h e nt l i e 璐t m c t i 伽o fs u p e r v i s i o ns t u 噩c h a n g eo u t - 0 血n c m a n a g e m e n ti d e 勰o fg o v e m m e n to nb ( y rp i 蜘e c t ，a d o p ts u p e i s i m o d ew i t hs t i m u l a t i 衄， p u t t h ef o l eo ft h ea g c n t - b a s c do r g a n i z a t i o n 孤dg i f t c ds t u f fi n t of i i l lp l a y ，s 埘v et oi m p l e m e n t s t a n d a r d i z c do p e m t i o no fb o tp 删e c t ，d e v e l 叩c r c d i tc 0 衄i 蟠i o ns y s t e m 姐dc s t a b l i s ht h c r e g i l l a t i 砌c v i n ga n di l l v e s t i n gt h ep e r s o n a l s t h a tt a k er e s p o n s i b i l i t y k | e yw o r d s ：h i g h w a yb o tp m j e c t ；g 吖e m m e n ts u p e r 恤i 蚰：c o n o 嘲i 蛐a r ym a n a g e m e n t i 长沙理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 弛韵种 醐7 啊日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权长沙理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者盘名：弦。遇- 移日期：卯年f 月冶日 剔程轹a 跳醐2 矿j 协日 第一章绪论 在我国进入全面建设小康社会的新时期，交通运输行业发挥着越来越重要 的作用。交通是顺应国民经济发展日益国际化以及基础产业结构调整趋势的要 求，是对内对外开放、提高国家或区域经济竞争能力的重要条件，是加快城市 化进程的物质基础，是发展农村经济的前提条件，是实现西部大开发战略的依 托保障，是国家可持续发展战略的重要组成部分，是建立现代化综合运输体系 的基础。 改革开发以来，我国交通基础设施建设得到了全面发展，公路建设发生了 历史性的变化，公路建设投资额保持稳定。特别是“十五”期间，是中国交通 建设发展最快的时期，全国公路运输持续增长，路网规模持续扩大，技术等级 普通提高，运输枢纽设施建设加快，公路交通条件不断改善，公路里程为1 9 5 万公里，增长约4 0 ，其中高速公路增长1 5 倍，二级以上高等级公路达到1 6 左右，提高2 5 个百分点1 1 1 。全社会累计完成交通建设投资2 1 9 5 7 亿元，年均增 长1 8 7 ，超过建国头5 1 年完成投资总和，是“九五”期间完成投资的1 9 2 倍。 其中公路、沿海港口、内河建设分别是“九五”期的2 倍、2 7 倍和1 3 倍【2 l 。截 至2 0 0 5 年底，全国公路总里程达1 9 2 万公里，其中高速公路总里程达4 1 万公里， 是“八五”和“九五”建成高速公路总和的1 5 倍。“两纵两横三个重要路段” 全部建成，山东、广东两省高速公路突破3 0 0 0 公里；完成农村公路建设投资4 1 7 8 亿元，是。九五”的3 倍；全国乡镇、建制村通公路率分别达到9 9 8 和9 4 5 ； 乡镇客车通达率达9 8 ，建制村通车率达8 l ；公路水路客运量、旅客周转量、 货运量、货物周转量年均增长4 6 、6 7 、5 8 和1 3 7 ；在综合运输体系中， 公路客运量和周转量、公路货运量、水路货物周转量4 项主要指标均占第一位 【3 1 。2 0 0 5 年是“十五”计划的最后一年，交通各项工作取得了新成绩，全年新 增公路里程4 9 万公里，其中全国新增高速公路通车里程6 7 1 7 公里【4 】。全国公路 总里程中，国道1 3 2 6 7 4 公里、省道2 3 3 7 8 3 公里、县道4 9 4 2 7 6 公里、乡道9 8 1 4 3 0 公里、专用公路8 8 3 8 0 公里，分别占公路总里程的6 9 、1 2 1 、2 5 6 、5 0 8 和4 6 。公路技术等级和路面等级不断提高，2 0 0 5 年底，全国等级公路里程 1 5 9 1 8 万公里，占公路总里程的8 2 5 ，比上年末提高1 4 个百分点，比“九五” 期末提高4 2 个百分点。其中二级及二级以上高等级公路里程3 2 5 8 万公里，占 公路总里程的1 6 9 ，比上年末提高o 9 个百分点，比“九五”期末提高3 8 个百 分点；按公路技术等级分组，各等级公路里程分别为：高速公路4 1 0 0 5 公里、 一级公路3 8 3 8 1 公里、二级公路2 4 6 4 4 2 公里、三级公路3 4 4 6 7 1 公里、四级公路 9 2 1 2 9 3 公里，等外公路3 3 8 7 5 2 公里；全国有铺装路面和简易铺装路面公路里程 9 9 4 6 万公里，占总里程的5 1 5 ，比上年末提高3 6 个百分点；按公路路面类型 分组，各类型路面里程分别为：有铺装路面5 3 2 6 9 7 公里，其中沥青混凝土路面 2 2 6 0 7 5 公里，水泥混凝土路面3 0 6 6 2 2 公里；简易铺装路面4 6 1 9 0 1 公里；未铺装 路面9 3 5 9 4 5 公里i 。 “十一五”期间，我国仍处于公共基础设施投入引导经济增长的阶段，公 路建设面临更为艰巨的任务：进一步完善公路网络，发挥路网整体效率。全国 公路总里程将达到2 3 0 万公里，五年增加3 8 万公里。高速公路里程达6 5 万公里， 五年增加2 4 万公里。继续完善国省干线公路网络，提高技术等级，二级及以 上公路里程达4 5 万公里，五年增加1 3 万公里。县乡公路达1 8 0 万公里，五年增 加3 0 多万公里，新改建农村公路1 2 0 万公里。区域交通一体化进程明显加快。 东部地区基本形成高速公路网，长江三角洲、珠江三角洲和京津冀地区形成较 完善的城际高速公路网，基本实现所有乡镇和具备条件的建制村通沥青( 水泥) 路；中部地区基本建成比较完善的干线公路网络，承东启西、连南接北的高速 公路通道基本贯通，基本实现所有乡镇和8 8 以上的建制村通沥青( 水泥) 路； 西部地区公路建设取得突破性进展，实现内引外联、通江达海，9 0 以上的乡 镇和近5 0 的建制村通沥青( 水泥) 路l5 1 。目前，中国公路建设的投融资主要 由中央、财政、地方、银行、外资、民资等几个方面构成。其中，中央财政投 入约1 5 ，地方各级政府和部门自筹资金占4 5 左右，可见，全国公路建设约 4 0 的资金缺口需要通过市场融资解决，而中国交通部发布的信息也显示，中 国将大力继续推行目前实行的多元化、多渠道的公路建设投融资体系，允许社 会资本投资建设经营公路。 t 面对如此繁重的公路建设任务和巨量的资金需求，必须拓宽融资渠道，在 这种形势下公路建设采用b o t ( b u i l d 0 p c r a t e t r a n s f c r ，建设一运营一转让) 方式进行融资是解决公路建设资金不足的有效途径。b o t 是指私营机构参与国 家项目( 一般是基础设施或公共工程项目) 的开发和运营，政府机构与私营公 司之间形成一种“伙伴关系”，以此在互惠互利、商业化、社会化的基础上分 配与项目的计划和实施有关的资源、风险和利益。政府将基础设施的特许权在 一定时期内转让给私营机构；由私营机构负责项目的融资、建设和经营，承担 项目的风险，并获得相应的收益，在特许权期满后，再将项目移交给政府。项 目公司凭借自己先进的管理经验和技术水平，愿意承担较大风险，以期获得丰 厚的回报，政府则可以从私营机构的高效率、先进的技术和管理中获益，实现 一些政府缺少资金或无能力完成的基础建设项目，实现较大的社会效益。 公路建设b o t 融资方式在全国各个省市引起广泛注意和越来越多的实践 操作。在公路b o t 项目的运作过程中，政府的治理理念、治理模式、治理工具 的选择具有决定性的作用。从政策指导意义上来讲，政府扮演特许权授予者、 管制者、合作者和支持者的角色，政府只有通过职能的转变、法律的修正、政 策的调整、与私人关系的整合，才会从根本意义上促进b o t 的发展，而政府对 b o t 融资项目的有效监管是项目成功的关键所在。此外，b o t 方式至今仍然是 2 一种新型项目融资模式，还没有一个项目可以证明它是一种业己完善的模式。 国际金融界较为一致的看法是，b o t 方式在项目融资中表现出无限的发展潜 力，但是还需要做大量的工作才能将它真正移植到不同的项目中去【6 - 引。b o t 融资方式涉及的方面多，结构复杂，项目融资前期成本高，不是一种不加任何 改造就可以从一个项目移植到另一个项目，从一个国家移植到另一个国家的融 资模式。另外，由于我国迄今为止仍没有一部关于b o t 的专门立法，各地政府 对b o t 项目的运作管理仍处于探索之中，b o t 项目运作管理制度和机制缺乏规 范化，出现了项目确定草率、投资者选择方式不规范、风险分担不对称，政府 对一些本不应该承担的风险大包大揽等系列问题。虽然公路b o t 融资项目的投 资主体不是政府，但项目成本的最终承担者是用户，项目的最终拥有者是政府， 政府有责任和义务保证项目的寿命、先进程度和建设质量等，政府对项目实施 进行监管是必要的，也符合公众利益最大化的原则。 ，1 1 b o t 融资方式概述 1 1 1b o t 融资方式的基本概念 b o t 方式有狭义和广义之分。从狭义上讲，b o t 是指 “b u i l d o p e r a t e t r a n s f c r ”的缩写，译意为“建设一经营一转让”，是作为私营 机构参与国家基础设施建设的一种形式1 9 d 们。广义的理解除了这一含义之外， 又有多种具体的变换形式，根据世界银行 1 9 9 4 年世界发展报告，通常所说 的b o t 投资方式还包括b o o t ( b u i l d o w n 0 p e r a t e t r a n s f e r ，即建设一拥有一 营运一移交) 、b o o ( b u i l d o w n 0 p e r a t c ，即建设一拥有一营运) 以及b r t ( b u i l d f e n t t r a n s f e r ，即建设一出租一移交) 等多种具体形式。 ? + 在上世纪7 0 年代中期，大型国际承包公司业务非常繁忙，特别是在石油 丰富的中东地区，因此没有更多的精力以私有化的方式去投资基础设施项目。 但是到了7 0 年代末和8 0 年代初，随着世界经济性产业结构调整的步伐加快， 各国对交通、能源、供水等基础设施的需求急剧膨胀，而经济危机和债务危机 使许多国家的投资能力大为减弱，迫使这些国家在编制财政预算时实行紧缩政 策，同时转而寻求私人资本的投资【1 1 l 。在这种背景下，b o t 方式开始在一些 国家得到应用。而且从历史上看，早在1 9 世纪中期，英国的经济学家e d w i n c h a d w i c k ( 1 8 0 0 1 8 9 0 ) 就提出了转让具有垄断性质的基础设施建设权利的方 法。法国在1 8 5 3 最早使用了称之为“特许权”的方式，发展了最著名的项目 一一苏伊士运河。进入2 0 世纪后，法国在基础项目领域广泛的使甩了这种“特 许权”方式。在2 0 世纪6 0 年代，法国建立了“私有化特许权系统”来发展它 的现代化高速公路。法国的这种特许权模式在许多国家得到了发展。意大利在 1 9 2 4 年使用这种特许权方式建设了“m i l a n l a l 【e s ”收费公路；西班牙在1 9 8 7 年使用这种特许权方式建设了“g u a d d a r r a m a ”隧道和“c a d i z ”大桥。虽然这 些并非真正意义上的b o t 项目，但可以说是现代b o t 方式的雏形。1 9 8 4 年， 3 土耳其国家总理图尔古特厄扎尔首次提出b o t 的概念1 1 2 1 ，试图采用b o t 这种 市场化的运作方式进行融资和建设基础设施。这在国际金融界引起了广泛重 视，并在许多国家得到了很好的应用i ”d 4 1 。可以说，b o t 作为国际上新兴的 投融资方式正方兴未艾，极大地促进了国际资金的流动和国际经济合作的发展 i l ”。但是b o t 项目的发展还得归因于现代项目融资技术的发展，现代项目融 资技术是由美国的大型银行机构在2 0 世纪5 0 年代到6 0 年代向能源和核资源 投资发展起来的，在2 0 世纪7 0 年代石油危机时期，通过向大型的输油管道和 其他石油领域的项目融资使得这种技术成熟起来。最有名的案例可能就是 “t r a n s a l a s k a ”输油管道工程。这个工程中有两笔典型的无追索权方式的融 资。第一个纯粹的无追索权项目是澳大利亚的。w b o d s i d c ”石油项目，贷方将 承担所有的工程的风险。上世纪8 0 年代初，世界银行和它的分支机构开始广 泛的开展b o t 项目。在美国和其他发达国家，已将类似的项目融资方法应用 于众多的由私人发起的基础设施项目，这些项目包括电厂、废物处理设施、桥 梁、隧道、收费道路和写字楼。 b o t 融资方式是在项目融资的基础上发展起来的，它与传统的融资方式还 存在着很大的差别，主要体现在以下几个方面：( 1 ) b o t 方式是一种项目融资。 b o t 方式是以项目资产、项目有关的权益以及未来的运营收益作为担保来偿还 贷款的项目融资方式。项目融资一般分为无追索权融资和有限追索权融资无 追索权融资方式对贷款人风险太大，一般很少采用。有限追索权的项目融资方 式对项目发起人来说，可实现资产负债表外融资，不影响项目发起人的借贷资 信能力；对政府来说，可以减少政府债务负担，提高项目的运作效率。b o t 项目资金通常由股本资金和贷款两部分组成，而且股本投资部分所占的比例明 显较小。据国际b o t 特许权项目投融资实践，项目发起人直接投入项目中的 资金比例一般不超过项目投资总额的3 0 ，剩余部分由项目公司通过借款方式 筹措。如英吉利海峡隧道1 0 3 亿美元的总投资中，股债比例是2 0 ：8 0 左右； 我国广东沙角b 电厂是3 ：9 7 ；而1 9 9 7 年国家计委三个b o t 试点项目中，该 比例均为3 0 ：7 0 。( 2 ) 特许经营权协议是b o t 方式的核心。政府在b o t 项目 中不仅是项目管理者，而且也是项目直接参与者。在b o t 的法律关系中，通 常由政府的主管部门或地方政府出面，将基础设施特许给项目公司，政府的特 许权对法律关系影响重大，政府的支持程度直接影响着项目的成败，也是与其 它项目融资方式的区别所在。( 3 ) 项目参与方较多，前期工作长，融资成本高。 b o t 项目的前期工作既涉及政府部门与外商( 或非国有机构) 之间的谈判与合 作，又涉及许多关联机构，如政府的外经、土地、税务、物价、城建、城市规 划部门，项目公司、项目投资者、工程承包商、贷款银行、金融、保险机构等， 其法律主体的多样性和复杂性是其他投融资方式所不具备的。参加b o t 融资 项目的各方只有通力合作才能保证项目的顺利实施、如期竣工1 1 6 】。与传统方式 相比，项目公司承担了项目绝大部份风险，大型项目需要好几年才能最终签订 4 项目协议，发起人要耗费巨资用于项目前期可行性研究、咨询、顾问费用和其 它开支，因此项目前期成本较高。但正是由于项目前期的多方专业、独立机构 的参与，项目的合同框架相对比较完善，因此，b o t 项目设计、建设和运营效 率一般较高，因此，用户可以得到较高质量的服务。( 4 ) b o t 具有市场机制和 政府干预相结合的混合经济的特色。一方面，它能够保持市场机制发挥作用， 它的大部分经济行为都在市场上进行，政府以招标方式确定项目公司的做法本 身也包含了竞争机制；另一方面，政府和项目公司达成的特许经营权协议使政 府自始至终都拥有对该项目的控制权。( 5 ) b o t 方式的应用范围。b o t 方式 一般适用于可以通过收费获得收入的具有公益性质的基础设施项目。运用 b o t 方式承建的工程一般都是资本技术密集型、通常为东道国带有垄断性的基 础设施项目，包括电厂、交通( 隧道、桥梁、机场、港口、公路等) 、通讯、 供水、环保( 污水和垃圾处理) 等方面，这些项目一般规模较大，所需资金多， 技术要求高，建设周期长，经营风险大。 1 1 28 0 t 融资方式的基本运作程序 一个采用b o t 方式投资建设的项目，涉及到投资、融资、建设、运营和 转让等一系列活动，前期准备和建设周期一般较长，投资数额较大，而且各类 风险也比较多，因而b o t 项目的实施必须遵循严格的程序，保证项目的每一 步进展都建立在稳固、扎实、可靠的基础上。尽管不同国家和地区在不同的项 目上可能有不同的做法，但总的来说，其基本操作程序还是一致的。b o t 方式 的运作过程大致分为八个阶段： ” ( 1 ) 项目确定阶段。首先是确定项目是否必要，然后再重点研究是否需 要采用b o t 方式。b o t 项目的提出通常分为两种情况：一是政府各主管部门 根据全国或地区发展规划、社会对扩大和新增社会公共基础设施的需求或期 望，以及现有公共设施对经济发展和社会满足程度等，提出可适用于b o t 方 式建设的项目建议；二是由私营企业或财团，根据政府确定的建设规划和重点， 自身发展的需要以及在对市场需求调查研究的基础上，向政府提出可采用b o t 融资方式进行建设的项目，供政府选择决策。不管是政府主管部门还是私营企 业提出的b o t 项目，一般都要向政府经济综合部门申报，进行评审，以确定 项目是否成立。 ( 2 ) 招标阶段。招标方式包括公开招标、邀请招标或者议标方式。政府 对拟采用b o t 方式建设的项目，通过新闻媒体等将项目的概要、政府对此项 目所要达到的社会和经济目标、建设资金和建设计划的安排设想、对意向登记 者自身素质的要求、政府对意向登记者所提方案的评估程序及评估基本标准等 向社会公开发布，邀请有兴趣的私营企业对此项目的建设提出初步设想。由于 实行意向登记的目的主要是考察和确定正式参加投资竞标的候选企业，因此在 此阶段的花费不是很大，时间也较短，各私营企业所提方案可以粗一点。提方 案的时间一般不超过一个月，如果需要组成联合集团以满足大型方案的要求， 5 提方案的时间可以适当延长。政府部门根据意向登记者的资信、所提交的方案 进行资格审核和评价，以确定邀请参加正式投标的候选者名单。此时所做出初 步方案的费用均由各私营企业自己承担。 ( 3 ) 投标阶段。作为对投标邀请书的响应，一些感兴趣的投资者或发起 人通常会组成一个联合体，共同提出一份满足招标文件要求的标书。 ( 4 ) 评标阶段。对意向登记中入选的候选者，由政府部门向其发出报送 项目正式、详细方案的邀请。被邀请的私营企业一般有3 6 个月的时间进行 准备，然后向政府部门提出其正式的投标书和项目实施的具体方案。在报送的 投标书和详细方案中要特别说明的关键问题主要包括：项目的范围和预期的目 标；工程所需投资的预算，工程时间安排表；协议中的资金筹措方式及筹资结 构；审定的收费标准及对项目经营所需时间的要求；社会和经济效益分析；成 本、收入和利润预测；详细的风险分析、风险管理和风险分担的安排以及对政 府支持的期望；项目维护方案及特许期满后项目资产存在的状态；合同纠纷的 解决程序。政府部门对各候选企业所呈报的详细方案进行评审，从中选择最符 合政府意图的中标者。评标工作一般由政府部门设立专门机构并聘请专家进 行。在英国，财政部设立了1 0 人高级私人投融资小组，由金融家、律师等组 成，帮助政府评价私营融资项目。在澳大利亚，政府有关部门也经常委托有资 信的律师事务所帮助政府对私营企业呈报的方案提出评判意见，供有关政府部 门参考。政府对竞标企业所提方案的评估主要集中于：对政府目标的满足程度； 财务方案，即资金的筹措安排；风险安排；合同条件，包括私营企业要求政府 支持的程度；项目实施战略和时间安排等。参加这一阶段的竞标企业对投标所 做工作支出的费用一般由自己承担。在澳大利亚，对一些准备费用大的大型或 综合性项目，政府通常付给落选的被邀请者一定的费用，以适当弥补其做方案 阶段付出的费用。 ， ( 5 ) 项目开发阶段。中标联营体的成员要组成并依照法律注册项目公司， 该项目公司也称为b o t 项目公司或称为特许权公司。成立项目公司的目的主 要是为了能有一个责任主体来具体承担该项目的建设与经营。因为发起单位通 常是有多个私营公司组成的一个松散的联营集团，不是一个独立的法人实体， 不能独立承担相应的法律责任。因此，由发起单位共同出资成立一个专门从事 该项目的b o t 公司，是必经的程序。b o t 项目公司成立后，该项目的融资、 建设和经营管理则全由该公司负责。项目公司同政府就最终的特许经营权协议 进行谈判，并就最后的贷款协议、工程承包合同、供应合同以及实施项目所必 须的其他附属合同进行谈判并签署所有上述协议。 ( 6 ) 项目建设阶段。在签署以上协议后，建设阶段正式开始。当工程完 工并通过规定的验收，项目公司和东道国政府接收了已经竣工的项目设施后， 建设阶段便告结束。 ( 7 ) 项目运营阶段。项目运营阶段将持续到特许权期满。在这个阶段， 6 项目公司将直接地或者通过与运营商签订合同来运营项目设施。运营阶段一开 始即可开始偿还项目融资债务。 ( 8 ) 项目移交阶段。特许权期满时，向当地政府或政府指定的机构或另 一公司移交项目设施。当地政府在项目设施移交时关注的问题是确保项目设施 处于良好的状态，这样政府便能继续运营使用该项目设施。 b o t 方式的运作程序见图1 1 图1 1b o t 项目运作程序 1 2 3b o t 融资中主要利益相关者分析 政府一般是项目特许权的转让方，它在项目中扮演着重要的角色，为b o t 项目的运作提供必要的外部环境和一定程度的经济与信用支持。在大多数情况 7 下，政府并不直接参与b o t 项目的融资、建设与运营的具体工作，它的最大 作用在于为项目的顺利实施提供各种便利和履行监察督促的职能。政府不仅在 法令法规、税收制度等方面对项目公司的支持是项目顺利进行的重要因素，而 且担负着重要的监控和协调作用。政府部门的主要工作体现在以下方面：支持 项目的建设；招标招商，吸引投资：转让特许权；制定相关优惠政策；保证政 策的一致性：保证供应；保证最低收益；承担部分风险( 如不可抗拒风险、通 货膨胀风险等) ：竞争保护等。有些b o t 项目中的困难较大，需要政府更多地 参与，例如以股东的身份直接向项目投资、为项目筹集优惠贷款、在项目的建 设和经营出现危机时积极寻求对策等。政府通过特许经营权协议，在一个期限 内转让特许权给项目公司。特许经营权协议也可能规定了适应于项目的法规和 税收制度，包括项目公司的特许经营权利、环保责任等。特许权的条款将需要 满足所有的项目参与者的要求，需要政府和项目公司逐条商定。 项目公司是一个确定的经济法律实体，由项目投资人组建，它是组织协调 b o t 项目融资、设计、建设、运营和管理的核心机构。项目发起人是由一家或 数家资信较强的私营财团或私营企业组成的，它既是提出项目计划的牵头人。 同时也是未来项目的主要管理者之一。项目发起人组建成立项目公司实现对项 目的管理。 作为b o t 项目资金的主要提供者，贷款财团的重要性不言而喻。基础设施 项目对贷款的需求量和借款时限的要求均远远超过普通的工程项目，仅依靠几 家银行很难独立完成融资任务，而且贷款风险也过于集中，一旦发生意外情况， 贷款财团将无力管理风险或追加资金投入有鉴于此，目前国际流行的做法是 由数十家乃至上百家金融机构组成贷款集团，又称辛迪加贷款集团，联合为 b o t 项目筹集调度资金，其中，主要的贷款机构包括商业银行、出口信贷机构、 国际金融组织、商业票据发行机构、租赁公司、基金组织等。 承包商是承担项目建设任务的专业机构。由于b o t 项目的建设规模很大， 风险也较大，全面组织协调项目的设计、施工、安装和调试工作需要很强的专 业经验和领导能力。项目公司在此方面一般都不擅长，所以往往把项目的建设 任务交付给其他专业机构完成。通常，项目公司以“交钥匙”总包合同形式将 项目的建设任务全部委托给总承包商承担，这种合同的特点是固定工期、固定 造价、项目公司只需要提出具体的建设要求、其他工作均由总承包商执行，有 时连项目中的采购任务也一并交付给总承包商。总承包商具有丰富的工程经验 和管理经验，他为项目制定设计方案和施工安装方案，并且全面负责组织协调 建设方案的实施，最终确保项目的完成。完工风险是b o t 项目中危害程度最大 的风险之一，因此项目公司在选择总承包商时需要进行严格的资格审查和方案 对比，力图选取合适的承包商和最佳建设方案。 运营商负责项目的运营管理。与承包商的角色相类似，运营商拥有专业的 项目运营管理能力，从而弥补了项目公司在实际经营b o t 项目方面经验的不 8 足。但是运营商的工作性质与承包商相比有一定的差别，运营商不仅需要具备 丰富的生产管理能力，有时还要应付复杂的市场变化情况。在选择运营商的时 候不仅要考察他的技术与管理能力，还要求其对东道国的市场环境有较深入的 了解。运营公司专门为经营b o t 项目而设立，它的任务是确保项目按照设计要 求可靠的运转，向用户提供规定数量和质量的产品或服务；同时制定正确的经 营策略保证项目的合理收益，并保障贷款的偿还和股本投资的收回，对项目进 行维护保养，保证在项目移交后能够正常地使用。由于b o t 项目的运营时期是 收回投资、获取回报的关键时期，投资者的商业利润完全取决于项目经营水平， 因此选择优秀的运营商和制定正确的运营方案对b o t 项目十分关键。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 b o t 的概念被提出之后，迅速得到了许多发达国家和发展中国家的响应， 各国纷纷展开对b o t 融资方式的探索和实践。国外学者对b o t 方式的研究也 是随着b o t 融资方式应用推广而深入开来的。一些学者是从b o t 项目的一般 模式的角度展开研究，主要是b o t 项目的融资结构、风险的控制、政府在b o t 项目中扮演的角色等，另一些学者从实际的b o t 案例出发，研究b o t 方式应 用的成败因素。马丁( 1 9 9 0 ) 分析了b o t 方式中的许可权问题【1 7 】，普林德斯 ( 1 9 9 3 ) 分析了公路融资中的b o t 私人融资问题1 1 8 】，阿里坎( 1 9 9 4 ) 分析了 土耳其电站利用b o t 的经验【1 9 】，尼格( 1 9 9 7 ) 等分析了b o t 项目融资中的谈 判问题【2 们，吉穆( 1 9 9 8 ) 等人分析了b o t 项目融资的准备工作【2 ，塔穆( 1 9 9 9 ) 分析了亚洲利用b o t 融资方式的失败和成功的因素【2 2 j ，z h a n g x q ( 2 0 0 1 ) 等 分析了香港b o t 的经验【2 引， 这些研究为b o t 方式的有效运用和推广提供了理论基础。随着b o t 方式 的逐步推广，人们逐步意识到政府行为对b o t 融资项目的成败起着至关重要 的作用。 m m k u m a r a s w a m v ( 2 0 0 1 ) 研究了政府在b o t 项目中所担当的角色的问 题【2 4 1 。由于b o t 项目的周期很长，私营机构面临着政策和经济环境的变动， 有较大的风险，一个b o t 项目的顺利完成需要政府和私营机构的共同努力， 尤其是政府在b o t 项目中承担着重要的责任。k u m a r a s w a m y 认为政府的目标 是平衡私营机构和公众的利益，政府既要努力通过政策法规营造一个良好的经 济环境，使得私营机构能够在b o t 项目建设和运营中获得应有的回报，也要 保证b o t 项目为公众提供了优质的服务或产品，保障公众的利益。因此， k u m a f a s w a m y 提出政府在b o t 项目中承担的义务主要有两个：一是通过优惠 的政策法规将私有资金吸引到社会的基础建设项目中来，二是保证项目高效顺 利的实施和完成，能为公众提供优质的服务或产品。 9 日本东京大学的s a n t ic h a f o e n p o r n p a t t a n a 和t a k a y u “m i n a t o ( 2 0 0 3 ) 在 “g o v e r n m e n ts u p p o r t sa sr e a lo p t i o n si n b u i l t o p e r a t e r r a n s f e rh i g h w a y s p r o i c c t s ”一文中指出私营部门从事b o t 项目不应该自身承担所有的风险，相 反，b o t 项目的成功在很大程度上取决于政府合理的担保或者是风险分担1 2 5 1 。 b o t 方式在交通领域的应用也比较广泛，许多国家和政府在交通建设项目 中采用了b o t 方式，以解决政府资金的不足，实现交通建设庞大的计划。交 通方面的项目是b o t 市场的重要部分，它超过总共b o t 项目价值的8 0 【2 ” ”。美国、澳大利亚和英国等发达国家都不同程度地利用“b o t ”方式修建高 等级公路。美国是b o t 项目较多的国家之一，他们多数采用b o t 方式【2 引。在 英国b o t 方式应用最多的是电力及公路项目，称之为p p i 项目( 即私人融资) 。 为了大力推行私人融资项目，英国环境交通区域部1 9 9 9 年甚至要求，所有公 路项目都必须是p p i 方式，否则不得立项【2 乳3 。在b o t 融资事业中，进行得 最成功的是法国，主要集中于高速公路的建设融资上。 国外学者对b o t 方式的研究已经比较成熟，为本文的研究提供了可参考 的经验。、 1 2 2 国内研究现状 我国学术界对b o t 融资方式的研究主要可以分为三个阶段；1 9 9 4 年以前 是对b o t 融资方式的概念引入阶段；1 9 9 4 年初到1 9 9 5 年末是对b o t 融资方 式在我国推广和运用的目的和意义的阐明以及对国际上b o t 项目融资运作方 式的介绍；从1 9 9 6 年开始，随着b o t 试点项目的实施，开始对运行中的一些 具体问题进行比较深入的探讨【3 2 】。随着b o t 方式在我国公路建设中的应用， 政府在b o t 项目中的角色问题受到了重视，国内的许多学者对此做了大量的 深入研究。李静武( 2 0 0 4 ) 认为作为特许协议的一方当事人一一政府和另一方 当事人一一私营企业之间的法律地位是平等的，政府在b o t 中