（工商管理专业论文）沙河口环卫处企业化管理模式研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 大连市位于辽东半岛南端，处于国家振兴东北战略的突出位置，背后依附的是东 北三省的老工业腹地；大连以环境干净，风景优美闻名于国内外，而环境卫生工作越 来越受到政府和人民的关注。 城市环境卫生是衡量城市文明程度与管理水平的重要标志之一，直接关系到城市 文明形象和人民群众的生产生活环境。提高城市环境卫生水平，对提高城市人民生活 质量和城市国际知名度，实现城市的可持续发展具有重要意义。 国内一些先进的地区，已经放开环卫作业、垃圾处理、设施建设和运营市场。加 快了环卫事业单位向企业化改制的步伐。 本文希望从战略管理等理论的综合因素分析，研究适合沙河口区环境卫生管理的 对策。目前，沙河口区的环境卫生是政府监管，模拟企业化管理的模式运作，对它的 研究将有助于众多的社会公益性事业单位的管理决策，以及为政府的政策导向起到参 考作用，研究的结果希望对沙河口区的环境卫生管理及其他的趋向企业化运作的公益 性事业单位有所启发和帮助。 关键词：环境卫生；企业化模式；改革；关系理版 沙河口环卫处企业化管理模式研究 r e s e a r c ho rt h ee n t e r p r i s e - o p e r a t e dm o d eo fs h a h e k o ue n v i r o n m e n t a l s a n i t a t i o na d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t a b s t r a c t d a l i a nc i t ) ri sl o c a t e di ne a s tl i a o n i n gp e n i n s u l as o u t he n d ，t h eo u t s t a n d i n gl o c a t i o n v i 姚a n gn o r t h e a s tc h i n as t r a t e g yi nt h ec o u a t r y ，d i n g st oa tt h eb a c kt ob eo l dt h i n e p r o v i n c e si nn o r t h e a s tc h i n ai n d u s t r yh i n d e r l a n d ，d a l i a nw i t ht h ee n v i r o n m e n td e a n , f i n e s c e n e r yi sf a m o u sa l lo v e rh o m ea n da b r o a d , b mt h es a n i t a t i o nw o r k sm o r ea n dm o l et o c a t c ht h eg o v e r n m e n ta n da t t e n t i o no f t h ep e o p l e t h ec i t ys a n i t a t i o ni st oj u d g eo n eo fc i v i l i z e dd e g r e eo fc i t ya n dt h es i g nm a n a g i n g h o r i z o n t a li m p o r t a n c 圮，t ob er e l a t e dt oc i v i l i z e dc i t yi m a g ea n dp e o p l ed i r e c t l yt op r o d u c ea b a g i m p r o v ec i t ys a n i t a t i o nl e v e l ，a n dc i 母i n t e r n a t i o n a ln o t a b i l i t yt h eq u a l i t yo fl i f et o i m p r o v i n gc i t yp e o p l e ，t h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tr e a l i z i n gac i t yh a si m p o r t a n c e i nt h eh o m e l a n dal i t t l ea d v a n c e da r e a , h a sa l r e a d yl i f t e dt h ec o n t r o lo v e re n v i r o n m e n t a l s a n i t a t i o ns c h o o la s s i g n m e n t ，r e f u s ed i s p o s a lf a c i l i t i e sc o n s t r u c t i o nc o m p o s i n gi nr e p l ya m a r k e t p l a c eb e i n gi nm o t i o na n dd o i n gb u s i n e 鼹，h a sa c c e l e r a t e de n v i r o n m e n t a ls a n i t a t i o n i n s t i t u t i o nf a c ee n t e r p r i s e - r i z a t i o nt h es t e pc h a n g i n gs y s t e m t h es y n t h e t i c a lf a c t o rt h em a i nb o d yo fab o o ki sh o p e dw a i t i n gf o rt h e o r yf i o m s t r a t e g i cm a n a g e m e n ta n a l y s e s ，s t u d i e st h ec o u n t e l m e a q u r et h a tt h es h a h e k o uc i t ys a n i t a t i o n s u i t a b l en l a l a g e s a tp r e s e n t ，m yc i t ys a n i t a t i o ni sg o v e r n m e n ti n s p e c t i o n ，t h ep a t t e r n s i m u l a t i n gb m i n e 站a d m i n i s t r a f i o n - r i z a f i o n 。so p e r a t e s ，t h er e s e a r c ht oi tw i l lb eh e l p f u lt oal o t o fs o c i e t yc a l l s eo ft h ep u b l i cg o o du n i ta d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n , a sw e l la sb e i n gt h a t g o v e r n m e n t sp o l i c yg u i d i n gp l a y sa r r i v ea tr e f e r e n c er o l e ，t h es a n i t a t i o nt h a tt h er e s d t s t u d y i n gh o p e st os h a h e k o um a n a g e sa n dt h e i rh i se n t e r p r i s e - r i z a t i o no p e r a t i o nc a u s eo ft h e p u b l i cg o o du n i te n l i g h t e na n dh e l pt os o m ee x t e n l 酗rw o r d s ：e n v i r o m e n m ls a n i t a r y ；伽橱p d - 0 p e 扭t c dm o d e ：r e f o r m a t i o n ： r e l a t i o nr e g u l a t i n g i i 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外： 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位 论文版权使用规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送 交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理 工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也 可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名： 刷磁铄斗虹 盘立年且月卫日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 绪论 1 1 问题的提出 大连市位于辽东半岛南端，处于国家振兴东北战略的突出位置，是东北地区最大 的出海口、环渤海经济区的重要城市，位于东北亚经济圈的地理中心。近年来，大连市 加大了对外引资的力度，而城市环境作为国际投资的软条件已经是不争的事实，随着 2 0 0 1 年“全球环境5 0 0 佳”、2 0 0 4 年“全国人居环境奖”等奖项落户大连，以及2 0 0 7 年英特尔项目成功落户大连、中国夏季达沃斯盛会的圆满召开等更使大连以环境干净， 风景优美闻名于国内外，更加助推了大连以旅游城市的快速发展，而环境卫生工作则越 来越受到政府和人民的关注。2 0 0 4 年1 月2 0 日，国务院正式批复了大连市城市总体 规划( 2 0 0 1 - 2 0 2 0 ) ，争取在2 0 2 0 年前后达到发达国家城市建设平均水平，成为经济 繁荣、功能完善、环境优美、社会稳定的清洁、舒适、文明的现代化国际名城。 城市环境卫生是衡量城市文明程度与管理水平的重要标志之一，直接关系到城市文 明形象和人民群众的生产生活环境。提高城市环境卫生水平，对提高城市人民生活质量 和城市国际知名度，实现城市的可持续发展都具有重要的意义。 但我市的环境卫生整体发展严重滞后，现行的环境卫生体制制约了他的良性发展， 阻碍环境卫生事业的发展和提高城市环境卫生水平，如环境卫生投资主要依靠政府，投 资渠道单一，资金不足等，致使环境卫生发展与经济社会发展不相协调。根据目前国家 的政策和法规，建立完善的适应市场经济的政策法规体系，使环卫作业市场全面开放， 促进环境卫生专业化、市场化、产业化的趋势和框架的形成。可以想象，环卫市场化可 以引进其他经济主体，增加环卫行业的物力人力财力总量，提高环卫工作能力；带来竞 争，迫使各个经济主体提高管理水平和服务质量，降低价格与成本；可以促进环卫的产 业化，形成和社会主义市场经济相配套的环卫体制。 传统的环境卫生管理模式是在特殊历史条件下形成并被赋予了相对稳定的特定对 象。随着社会经济的发展，特别是社会成员环境意识的提高和对环境质量的追求，传统 的环境卫生管理对象开始了向新格局演变的过程，在这一过程中，除传统的由政府财政 提供的环境卫生公共产品( 服务) 外，又出现了一部分不是由政府财政提供的环境卫生 产品( 服务) ，如渣土垃圾的收运处理、餐厨垃圾的收运处理、建构筑物的清洗保洁、 机动车辆的清洗保洁等，这些，我们称之为市场( 或个人) 产品( 服务) ，其同前者的 有明显的区别，前者是通过公共财政以税收的形式来实现的，而后者则是通过市场交换 以价格的形式来实现的；前者的生产和供给过程唯一依托的是行政机制，而后者的生产 沙河口环卫处企业化管理模式研究 和供给过程主要依托的是市场机制。由此，传统的以行政一体化为特征的、完全依托行 政手段的环境卫生管理模式，在市场经济条件下，如何适应新的管理格局的需求，更多 地运用经济的、法律的手段来实施管理。对此，习惯于传统管理的环卫部门逐渐会产生 不适应症。 其次，市场经济强调的是资源优化和效率优先。这样，传统的以事业单位模式实现 的环境卫生公共服务供给，则必然会遭到市场公平和和效率优先的质疑，显而易见，缺 乏竞争的行政机制难以创造出比市场运行更高的效率。传统的环境卫生管理模式将接 受市场经济的冲击是不可避免的。在肯定各地环境卫生管理机构建设有较大进步的同 时，对现存管理模式的反思就是不可避免的了，需要形成一个共识，那就是现存的管理 和作业服务大一统的构架有没有理由得以继续存在。 传统模式的形成渊源已无须重复。在市场经济条件下，作为社会共享的环境卫生公 共产品( 服务) ，即使政府作为纳税人的代表通过公共财政予以供给，但是否就意味着 一定要政府自己来组织生产。这里，我们应该把供给者和生产者区分开。政府为维护社 会公众的利益应该承担起环境卫生公共产品( 服务) 的供给责任，但其生产则应是一种 市场行为，而公共财政的支付实际应是政府对市场生产者的选择及其产品( 服务) 的采 购。同时，市场经济体制要求政府切实承担起市场监管者的责任。而在现有环境卫生 作业服务事业型管理的模式下，这种监管只能是一种体内的监督，且不说如此监督的公 正性，即从政府管理职能转变的角度看，这种模式也难以长期为政府所采纳。 再从业内的角度去审视现状，我市的环境卫生工作成绩好，既有大连自身的主客观 优势，同时也隐藏着“亚健康”的忧患。从主观优势上讲，是环境卫生部门的努力：一 是靠特别能吃苦。在全国首创全天候保洁，凭人海战术死看死守，确保每天全市1 7 7 8 万平方米路面干净；二是靠特别能奉献，无论份内份外，道路修到哪里、各级政府指向 哪里，垃圾车就开向哪里；三是靠特别有责任感。每逢城市重大节日或外事活动，环卫 部门最为忙碌，甚至动员全家义务上阵。从客观上讲，我市区位优势也为城市环境卫生 创造了良好的外部环境：如具有三面环海净化空气的地理优势：大范围软硬覆盖绿化、 铺路的城建优势；大手笔建设整治市容所带来的视觉优势；大街上几乎没有自行车、摩 托车的景观优势；城市建筑被群山分割环绕，错落有致的自然优势等。如此多的独特优 势聚集在一个城市在国内是不多见的，也是历届大连决策者、建设者因势利导，建设经 营城市大环境的成果。 尽管2 0 0 7 年以来，随着大连市环境卫生管理体制改革的不断深化，一个适应市场 经济的管理体制正式试行推广。以管干分开为先导，以用工、分配制度为契点的改革， 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 使初步建立起来的新的运行机制显示出了活力。以经济承包责任制为主要形式的作业改 革开始铺开，中心城市垃圾清运部分实行了单车承包，公共厕所试着实行承包；中心城 市环境卫生工8 0 9 6 实行原则上的竞聘上岗；部分宾馆、饮食服务公司及企事业单位的环 境卫生已经由环境卫生部门承揽管理，取得了良好的经济效益，开创了走向市场的新局 面。市政府拟制定开征城市生活垃圾处理费，并按国家、省有关规定，城市生活垃圾处 理将逐步实现特许经营制度。但综上，仍多是名称上的改变，环境卫生的传统模式没 有太大的改变，而且更多的改革仍只是体现在计划中。 总之，从我市环境卫生保障功能上冷静看待，我市除了马路干净还值得一提之外， 其他体制、服务保障建设方面已远远落后于国内、国际同等城市，存在管理粗放、标准 单一、机构重叠、人浮于事、从业人员地位偏低、素质长期得不到提高，对该行业的研 究缺乏系统性、理论结果较少等问题，这些问题已经影响了环卫作业市场健康发展，如 何解决现有的问题，使环境卫生管理体制、作业体制更符合城市的全局发展，提出企业 化改革的可行途径和方式，是本课题研究的重点。 1 2 国内外环卫现状 1 2 1 国内现状 我国政府对环境卫生事业改革的思考始自于上世纪9 0 年代中后期，近十年来，有 关环卫改革的讨论并未间断过，“九五”期间，探讨更多的是如何完善环卫管理构架和 管理方式；“十五”以来，研究更多地集中于市场经济背景下环境卫生公共服务供给方 式和运行机制的创新。应该肯定，所有的这些研究和探讨是具有积极意义的，尤其是“十 五”期间国家有关部委办，特别是建设部颁发的一系列政策性文件，对整体推进环境卫 生事业改革的进程具有前瞻性的意义。 应该承认，市政公用事业改革的整体进程会影响和推动环卫事业的改革，但简单地 停留在对市政公用行业公共服务共性的认识上，无助于对环卫改革政策的细化和实践的 推进。从而导致“十五”以来的一系列政策导向在环卫行业的广大职工中尚难得到普遍 认同，并在改革的实践中尚未体现出明显的催化作用。 环境卫生管理基本上还陷于传统模式，仍滑行在原有轨道上。 ( 1 ) 传统模式的历史渊源。在政府行政管理的各个层面上，市容环境卫生行政管理部 门的机构名称是最不统一的，可以说是绝无仅有的。对此，不能简单地用重视或不重视 来定论。 上世纪9 0 年代，在城市化加速的背景下，各地城市环境卫生行政管理部门经历了 归并或升格的变动，调整反映了城市发展对环境卫生管理的新要求。但从多数城市环境 沙河口环卫处企业化管理模式研究 卫生行政管理部门调整后实际情况看，其管理运行的格局几乎仍沿袭着传统的运行方 式。 在传统格局下，环境卫生管理部门的运作，实际仅是一个环境卫生作业服务的组织 部门，具体实施对环境卫生作业服务运行的组织和管理，即所谓的“老四件”：生活 垃圾收运处理、生活污水收运处理、城市道路清扫保洁、环卫设施维护保洁。 且不说其应予承担的公共管理职能，仅就其管理运行的模式而言，只是一个封闭的、 自我内部循环的自组织体系。这样一种组织管理模式及其独特的管理对象，外界对它功 能的认同，只能是停留在一个环境卫生作业服务的组织机构上。其可能导致的结果：一 是同相关行政管理部门关联性、协调性缺乏，导致部门的影响力不足；二是同社会的沟 通性、调节性缺乏，导致部门的权威性不足。 ( 2 ) 传统模式的理论渊源。“公益性”对于环境卫生行业来说无疑是一个影响最大 最深刻的概念。对“公益性”的理解来自于传统福利经济学理论，它们把涉及环卫在内 的一批行业所提供的服务称之为公共物品( 服务) ；由于公共物品( 服务) 所特具的使 用上没有排他性、竞争性的特点，传统福利经济学认为这类物品( 服务) 不可能依托市 场来实现，而须依靠政府来供给。 基于以上认识，长期以来，环境卫生公共服务的供给责任由政府承担下来，并以事 业单位的组织模式包揽了一切。在传统模式下，城市环境卫生管理的主体是唯一的，那 就是政府，政府是城市环境卫生的管理者又是执法者，是环卫设施的投资者又是建设者， 是作业服务的组织者又是运行者，政府集城市环境卫生管理的所有责任于一身显然， 在市场经济条件下，这种传统管理模式无疑将面对挑战 ( 3 ) 城市化进程及其社会经济的发展。随着人们的环境意识特别是对环境质量要求 的普遍提高，从而对环境卫生公共服务的要求逐步细化，由此推动了环境卫生管理格局 的演变。 尽管环境卫生新的管理格局的形成在不同城市表现出了进程上的差异，但其基本趋 势则是一致的。在新的格局下，传统单一的垃圾、粪便的收运处理已经或正在拓展为城 市固体废物处理系统，即除了生活垃圾和粪便外，渣土垃圾、装潢垃圾、大件垃圾、餐 厨垃圾、一次性塑料餐具等开始形成了相对独立的收运处理的子系统。 同时，传统的环卫保洁也不再局限于公共道路和环卫设施，诸如建构筑物保洁、机 动车辆保洁、各类公共户外设施( 如电话亭、公交车站、邮政信箱等) 保洁、水域保洁、 居住小区保洁等公共服务系统的出现，标志了与现代化城市管理要求相适应的城市环境 卫生公共保洁系统的形成和完善。 - 4 大连理工大学专业学位硕士学位论文 城市环境卫生管理对象的拓展和新格局的出现，使环境卫生传统管理方式面临着 挑战，同样面临着机遇。 国内一些城市的做法：随着城市的建设发展，人们对环境卫生的要求也越来越高， 国内很多城市也更加重视环境卫生的管理与建设。城市不仅把环境卫生部门列入政府机 关职能部门序列之内，而且在机构改革中更加偏重环境卫生部门地位作用，由处变局， 由环境卫生管理局，扩展为市容环境( 卫生) 管理局，如上海、广州、成都、太原、深 圳等。从国际上看，在小政府大社会的发展趋势下，公益事业在市政府中的机构位置更 为突出。 同时，国内一些先进的地区，已经放开环卫作业、垃圾处理设施建设和运营市场， 如上海，就加快了环卫事业单位向企业化改制的步伐，通过政府采购形式，公开招标选 择符合条件的环卫企业承担道路清扫、保洁，垃圾收集、运输作业。通过建立特许经营 制度，选择市场主体，从事垃圾处理处置的投资建设和运营管理。培育和发展环卫技术 与产品市场。逐步消除地区封锁和行业垄断，培育、放开、规范市场，优先保证公众利 益和公共安全，开展公开、公正、公平竞争，实现市场优化配置资源的基础作用。 南京市早在2 0 0 0 年就制定了体制改革三步走的方案：第一步走出去，即建立内部 市场化的运作机制，让区环卫部门进行内部企业化运营；第二步请进来，既由两个当时 为全市下岗再就业组织的企业集团承包鼓楼区的部分路街扫保任务，由鼓楼区环卫处对 他们的作业质量进行监督考核；第三步真正的市场化运作，即把现有区环卫部门的公益 性事业身份打破，道路清扫保洁从现在的属地分配制变成公开招标的工作，但是一直 没有得到落实，原因是环卫系统对把环卫作业单位作为经营性事业单位持有异议，所以 目前环卫作业单位只是进行了内部公司化运作，采用了全员竞争上岗、作业面积承包竞 争等内部改革方式。 深圳由于在改革开放之初就在建立相对完善的市场经济体制，所以环卫市场化率比 较高。目前，路街扫保的市场化率超过8 0 9 6 ，垃圾清运市场化率达到6 5 ，现有从事市 场化作业的公司按所有制的不同分为国有、集体、民营、中外合作合资、独资等形式， 但在承担市政道路的清扫保洁服务中，国有清扫公司还占有较大的份额，根据深圳环卫 处给出的数据，企业化运作之后，每年给财政节约资金2 0 0 0 万元。 上海市除浦东新区环卫作业单位全部企业化之外，其他各区也相继进行了环卫事业 单位的企业划转制，但各区的做法不同，目前在生活垃圾收集运输和公共保洁领域也基 本还是由原来部门转制后的企业在运行，只是通过调整单位原有的运行机制而在企业内 部适度引入竞争。上海市提出通过“体制、机制、费制”三制入手解决环卫的市场化 运行问题。值得一提的是，上海市从2 0 0 5 年开始在环卫内部重新调整了市区环卫职责 沙河口环卫处企业化管理模式研究 分工，进行了事业权利下放和费随事转两项调整，将由市级负责的生活垃圾的中转运输、 长途运输与处置，部分水域、河道环境卫生管理和保洁、船舶生活垃圾的收运处置， 以及由市、区( 县) 及共同负责的生活垃圾源头分类收集、渣土和车辆清洗管理职责等 的事权均下放到区( 县) 级，使各区( 县) 对区域内范围内的各类生活垃圾实施从产生、 收集、运输、处置的全过程和全覆盖管理。区( 县) 级按照市级统一规划和标准，建设 所需的生活垃圾处置设施，不能自行处置的区级单位要将生活垃圾送到老港等垃圾处理 厂，但要按规定交费。原来由市财政支付用于区级生活垃圾长途运输和末端处置的经 费，以核定的各区生活垃圾处理数量为基准，全额下放给各区。 总之，在道路清扫保洁及垃圾运输方面，除深圳环卫作业单位缴纳税金之外，其 他城市环卫服务收费方面使用的收据都是行政事业类收据而不是经营服务类收据，不能 算是真正的市场化、企业化运作，各地环卫的市场化运作大多体现在设施建设上，尤其 是以垃圾中转站、垃圾焚烧厂、垃圾综合处理厂及填埋场等用人相对较少、科技含量相 对较高、利润相对丰厚的领域。 1 2 2 国外现状 国际上多数的发达国家对环境卫生的管理都很重视，环境卫生从一个侧面更能反映 国家的公共管理水平，以及代表一个国家社会水准的重要指标。发达国家的环境卫生管 理，总体趋势是构建统一的服务市场，实行公共服务作业民营或私企化，政府相关管理 职能只有市场准入、市场规范和市场监管。公共部门民营化已经被越来越多的国家政府 所采用，对公共环境卫生管理主要依靠民营企业的竞争，辅之以政府的监管来完成，从 而降低公共部门对政府的依赖性，完善了服务市场，提供的服务多样化，且质量有大幅 提高的态势。 ( 1 ) 新加坡 新加坡是一个城市管理很成功的国家，目前是国际公认的“花园城市”，形成一套 比较成熟和完善的城市管理模式和方法，成功的在国际树立了它的城市品牌。我国城市 规划、管理学界从不同角度对新加坡的城市规划、建设、环境卫生管理进行了大量的研 究和探讨。 新加坡充分利用市场机制发展环卫事业。私营化、招投标、产业化、公开化等一系 列市场化运作方式在新加坡已经习以为常，道路和公共场所的清扫保洁、垃圾收集运输 全部实行市场化运作，由政府部门测定价格，公开招标。招投标过程有相当的透明度和 激烈的竞争，标准规范都有合同约束，提高了工作效率，又降低了经济成本。私营公司 为了提高竞争力和工作效率，在向政府、居民、商业、企业提供环卫优质服务的同时， 一6 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 都在环卫设施上加大投入，配置了遍布道路两侧、学校、企业、店面、公共场所等服务 单位充足的垃圾箱，购置配备了大量的作业机械，使环卫作业实现高度的机械化、自动 化。政府侧重于政策规章制订，把好市场准入关，对私营企业服务质量实施严格有效的 监督。 这种类型的优点是加大市场化运作、提高市场的竞争能力，打破环卫垄断的局面。 前提条件要在推行环卫体制改革的前提下，制定有利于环卫市场发育的各项政策和严格 规范的市场准入制度，强化对各类环卫企业的服务质量和市场秩序监管，促进环境卫生 服务水平的提高。 同时，新加坡有较好的污染者付费原则，除生活垃圾实行数量挂钩收费外，工业垃 圾、建筑垃圾、废木料、电子垃圾等要收取比例更高的费用；资源化利用率也很高，垃 圾再循环利用率达到了6 0 ，已经形成了可观的产业效益。这些都推动了环卫的产业化 运作。 ( 2 ) 美国 9 0 年代初，美国政府把竞争机构引入公共服务机构，逐步消除公营独占事业，把部 分公营私有化，并利用自由市场机制来解决问题，鼓励运用市场机制来代替公营，很好 地解决了环境卫生问题，垃圾收集、清运、处置等环节尽可能的市场化或完全企业化， 尽可能的将环境卫生由政府行为变为企业行为，减轻政府的财政负担，并为企业提供了 商业机会。 ( 3 ) 其他国家 大部分欧洲国家，以德国为例，目前该国环卫作业一般由政府参股的股份制企业进 行经营。 日本环卫作业市场是以政府组织环卫作业实体为主，允许部分私营企业参与作为补 充。 加拿大环卫作业市场则是由政府协调，允许国内的私人企业共同参与。 1 3 本文研究内容及论文结构 i 3 1 研究内容 本文分四部分深入探讨环卫处企业化改革模式，具体如下： 第一部分，对国内外现状以及市场分析的基础上，阐述本文的研究意义以及内容。 第二部分，分析环卫的现状及问题成因，如管理体制、运行模式，主要职能，及 其发展环境，包括社会环境、技术环境、业内环境等，对环卫的企业化战略发展方向的 制定进行论证 沙河口环卫处企业化管理模式研究 第三部分，分几个方面对环卫企业化模式中的可行途径及实施方式进行了研究。 第四部分，对企业化过程中的关系协调作了相应的阐述研究。 1 3 2 基本方法 ( 1 ) 运用系统分析方法，从宏观和微观分析环境卫生在市场监管、竞争机制、企业 化模式转型方面的影响因素以及它们的内在联系，采用定量与定性分析探求其管理改革 的可能性，以求在管理方面寻求突破。 ( 2 ) 运用对比分析方法、波特五力分析等研究环境卫生企业化改革面临的优劣势 以及业内环境，同时借鉴国内外实践成果构建沙河口区环卫企业化管理模式。 ( 3 ) 注重理论与实践相结合，以事实材料、翔实数据为依据，以国家和地方的政策 为依托，归纳分析企业化模式运行的可能 i 3 3 主要结构 图1 1 论文结构及技术路线 f i g 1 ip a p e rs 1 - u c t u r ea n dt e c h n i c a lr o u t e 一8 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 现状分析 2 1 沙河口区环卫处主要职能 2 1 1 环卫管理体制 大连市城市建设管理局是城市环境卫生行政主管部门，负责城市环境卫生的规划建 设、综合平衡、指导协调、监督检查的管理工作，其所属环境卫生管理处负责环境日常 管理工作。区城市建设管理局是区人民政府环境卫生行政主管部门，负责辖区内城市环 境卫生建设和管理工作，所属环境卫生管理处和城肥管理所负责环境日常管理工作。街 道办事处在市、区环境卫生管理部门指导下，负责组织辖区内物业公司和居民委开展垃 圾收集和道路清扫保洁工作。 沙河口环卫处目前实行的是政事合一的运行体制，即行业管理与作业单位，。二位 一体”，一个领导班子。环卫业务隶属于市政公用行业，系全民所有制事业单位，由市 环卫处领导；处领导干部由城建局党委任命，机构编制等由区机构编制委员会核定、控 制。机构和人员实行级别管理，处级、科级分别按照管理权限由局、处管理。 图2 1 管理体制结构 f i 昌2 1m a n a g 唧锄s y s t e ms t m c t i e 沙河口环卫处企业化管理模式研究 沙河口区环卫处是一级事业法人单位，承担相应经济及民事责任，但没有独立的财 产处分权。财政对区环卫处实行差额拨款，实际政府拨款占支出不到6 0 0 , 6 ，处的运行经 费4 0 9 6 靠收费解决。事业建设项目区财政划拨，如车辆中心建设、压缩站等。财务收支 纳入全额预算，同时财务支出纳入政府统一采购，日常收支也需要走财政审批程序。 根据任务和企事业单位、群众需求，处内划分若干职能部门，大致分三部分：综合 保障部门、业务部门、其他职能部门业务运行及人、财、物由处统一领导和配置。 2 1 2 环卫处的职能 沙区环卫处是沙河口区环境卫生管理的主要职能部门，负责贯彻实施有关环境卫生 工作的法律、法规、规章、标准、规范和政策；结合本区实际，研究起草地方性法规、 规章草案和规范性文件，组织编制行业规范和标准。同时根据本区国民经济和社会发展 总体规划、城市总体规划的要求，研究编制和组织实施环境卫生专业规划和发展规划及 年度计划。统一管理全区环境卫生工作，监测和评价城镇环境卫生质量，依法对全区环 境卫生实施监督检查。负责环境卫生作业服务市场的监管；负责城市生活垃圾和特定废 弃物的管理；负责环境卫生设施的规划、建设和管理。负责生活垃圾排放核准，新建、 改建、扩建、迁移、拆除、关闭环境卫生设施或改变其使用性质审批，生活垃圾经营性 清扫、收集、运输和处理服务审批等环境卫生行政许可工作。研究提出城市中心区环境 卫生年度经费计划和专项财政计划；负责环境卫生行业收费管理，组织征收城市生活垃 圾处理费。负责组织、协调重大节日、全区性重大活动期间的环境卫生保障工作：协调 全区环境卫生工作的综合性政策问题。负责制定和实施环境卫生科技与信息发展规划和 年度计划，推进行业重大科技研究与成果转化工作。 2 2 沙河口区环卫处的内部情况 2 2 1 从业人员情况 据统计中心城市现有环境卫生职工1 7 0 0 人，其中，在职职t5 8 8 人，临时工1 1 1 2 人，在职职工总数中男职工占3 6 5 ，女职工占6 3 5 ，平均年龄4 4 岁；在职职工平均 文化程度为1 1 年，其中大专以上文化程度的占在职职工人数的1 1 ，高中文化程度的占 1 3 ，初中文化程度的占7 4 ，小学文化程度占2 ；临时工占职工总人数的6 5 4 ，平均 年龄为4 5 岁，文化程度普遍较低。按2 0 0 4 年服务人口计算，沙河口区环卫职工配备达 到2 8 o ，其中在职职工配备只有1 1 ，环卫职工配备标准数为服务人口的2 ，但其 中大部分为临时工，这是由于受环境卫生的经费限制只能大量使用i 临时工来代替，造成 大连理工大学专业学位硕士学位论文 人员流动性大，且难以保证从业人员素质水平，同时临时工工资偏低，未纳入社会保 障系统，现有的队伍无法适应现代化和产业化的城市环境卫生作业管理 图2 2 在职人员年龄结构图 f i & 2 2 i i lo f f i c ep e r s o n n e la g es u u f t u r ed r a w i n g 图2 3 文化结构 f 嘻2 3 c u l t u r a ls 仃u c t m e 2 2 2 设施设备情况 ( 1 ) 作业车辆 沙河口区环卫作业车辆共有6 l 台。其中，从事环卫垃圾清运车辆5 5 台，从事粪肥 清运的粪罐车6 台。 表2 1 车辆情况 t 曲2 1v e h i c l 嚣s i t u a t i o n 车辆类别数量购置时间 8 吨挤压车 2 9 9 7 年1 2 台，9 8 年1 0 台，2 0 0 1 年l 台，2 0 0 2 年1 台， 2 0 0 3 年5 台 5 吨挤压车 5 5 吨自卸翻斗车4 d s 0 装载机 l 泔水车1 扫路车 7 洒水车3 保洁车 2 小货车 2 吸粪车 l 粪罐车5 合计 6 1 9 4 年 9 5 年 9 9 年 9 9 年 2 0 0 0 年1 台，2 0 0 1 年6 台 2 0 0 1 年7 月 2 0 0 1 年7 月 9 9 年7 月、2 0 0 0 年5 月 2 0 0 0 矩 9 7 年1 台, 2 0 0 0 年4 台 ( 2 ) 环卫职工休息点 截止2 0 0 5 年2 月底，环卫处共有职工休息点1 2 个，总面积为1 2 1 2 时，人均面积 仅为0 9 时。休息点设施简陋( 现仍有一处无取暖设施) ，分布不均。 一1 2 一 台a 口年年 7 6 9 9 台台月月 大连理工大学专业学位硕士学位论文 表2 2 休息点现状 t a b 2 2r e s tp r e s e n ts i t u a t i o n ( 3 ) 公厕状况 沙区现有普通公厕4 2 座，其中，一类公厕3 9 座，二类2 座，三类1 座；星级旅游 公厕7 座。公厕内部设旌配套严重不足，普通公厕中设施齐全的有6 座，只占1 4 ；设 施不全的3 6 座，占8 6 5 ，其中9 座无水、无电，占2 1 ；3 座有电无水，占7 1 ；2 座 有水无电，占4 8 ；2 2 座无取暖设旋，占5 2 3 。 2 2 3 经费情况 环卫处与城肥处均为市财政差额拨款事业单位，以环卫处2 0 0 6 年经费使用情况为 例，市财政拨款2 6 7 3 万元，预算外收入1 9 9 8 5 万元，事业支出5 1 6 8 8 万元，经费缺 口4 9 7 3 万元。环卫处2 0 0 2 2 0 0 6 年经费情况见图表2 3 。 沙河口环卫处企业化管理模式研究 表2 3 经费状况( 单位：万元) t a b 2 3f u n d sc o n d i t i o n 2 2 4 业务情况 ( 1 ) 路街扫保 目前，沙河口区环卫处路街清扫保洁总面积约4 4 0 万时，实行每日。两扫”、。全 天候保洁”，扫保质量按市里要求达到“七净两不准一定时”。作业时间由早4 点3 0 分至晚6 点，重点地段延时至晚1 0 点，实行1 7 个小时滚动式保洁。 ( 2 ) 垃圾收运 近年来，随着城市建设的逐渐西移，原沙区城乡结合部地段多改建为居民小区。环 卫处现负责区内2 7 万户居民生活垃圾的清运工作及1 2 万户非物业居民小区的垃圾收集 工作，日清运垃圾5 0 0 吨。为保证垃圾日产日清，在车辆紧缺的情况下，将现有车辆分 为上、下午两个班次，实行二次清运，循环作业。 ( 3 ) 楼院扫保 区环卫处在做好路街扫保、垃圾收运的同时，还负责全区1 2 万户非物业管理居民 小区，约1 7 0 万吖近1 8 0 0 个居民楼院的清扫保沽工作( 具体分布见图表2 5 ) ( 4 ) 公厕管理及粪肥清运 沙区城肥所负责区内4 2 座公共卫生间的清扫保洁、全区2 4 5 个早厕的掏挖和粪便 清运工作，年清运粪便约1 5 万吨。全年公厕清洁率和设施完好率保持在1 0 0 9 6 ，旱厕满 溢率控制在3 以下。 为提高公厕服务质量，自2 0 0 0 年以来，新建6 座公厕，对7 座公厕进行了升级改 造，各级别公厕数量变化如图2 4 大连理工大学专业学位硕士学位论文 表2 4 t a b 2 4 路街情况 表2 5 楼院情况 t a b 2 5m i d 吐蛐o r i e dh o u s ec o m p o u n ds i m e o n 一1 5 沙河口环卫处企业化管理模式研究 图2 4 五年来各级别公厕数量变化图( 单位：座) f i g 2 4 f i v ey e a r sa l ll e v e l so f p u b l i ct o i l e t sq u a a f i t i c sc l m g cc h a r t 2 3环卫运行存在问题及成因 2 3 1 经费不足 以路街清扫保洁为例，目前，我市执行的城维费标准为每平方米每年1 6 5 元，按 建设部规定人均5 0 0 0 时计算，一年的人均费用为8 2 5 0 元( 1 6 5 元x 5 0 0 0 时) 仅够一 名临时职工一年的工资。随着社会对环境卫生工作质量的要求越来越高，环卫工人的作 业时间远远超过了每天8 小时工作制。常规扫保主干道作业时间为早4 点3 0 分至晚6 点，即1 3 个半小时：小街巷作业时间为早6 点至晚6 点，即1 2 个小时。并且还要根据 季节变化进行适时调整，1 7 小时滚动保沽作业时间约占全年工作的2 3 。换言之，环卫 清扫保沽作业其实是用8 小时工作量的费用来完成1 7 小时的工作量。 再比如，目前我市公共卫生间的维护费用为1 8 5 0 0 元座年，沙河口区共有4 2 座 公共卫生间，总拨款为7 7 7 万元，用于公共卫生间日常维护及人员开支。沙河口区内 现有的公厕8 5 为2 0 0 0 年前兴建的，因建造时间较早，许多公厕都没有配备取暖设施及 水冲设备。为了与城市建设发展相配套，需要对公厕进行翻修、改造，仅解决现有无取 暖设备的公厕就需要投资1 5 0 万元，城维费可谓“杯水车薪”。 以2 0 0 6 年我区环卫处的收支情况为例，市财政拨款2 6 7 3 万元，预算外收入1 9 9 8 5 万元，事业支出5 1 6 8 8 万元，经费缺口4 9 7 3 万元。造成经费不足的主要原因： 政策性调资、增加福利等上级只给政策不给钱。近年来，随着政府出台的多项政策， 如：为退休职工每月增加1 0 0 元生活补贴、为在职职工参加“五险”、提高职工住房公 大连理工大学专业学位硕士学位论文 积金、法定节假日加班费等，大大解除了职工的后顾之忧，但在政策落实的同时，市财 政对环卫行业的拨款并未增加。就以加班费为例，因环卫行业的特殊性，每逢年节为了 给海内外游客及百姓创造一个优美的外部环境，环卫工人不但不休息，还要投入大量人 力加班加点，环卫处每年仅元旦、春节、“五一”、“十一”法定假日的加班费就需要 5 0 余万元。 社会福利负担重。环卫处现有在职职工5 8 8 人，其中8 0 的人员为1 9 8 2 年招工时录 用，当时为政府安置了许多智障及残疾人员就业，职工素质低，家庭生活困难。正式职 工中，因身体原因不能正常工作离岗休息的有1 1 0 人。全处女职工占职工总人数的8 0 5 以上，随着近年来许多企业的转制，环卫处近一半的女职工家属纷纷失业。根据有关文 件规定，环卫处要承担这些女职工的取暖、家属等福利费用，仅采暖费一项就高达7 0 余万元。 新增路街的城维费增发不及时。近年来，随着城市建设的不断西移，沙河口区的城 区建设发生了翻天覆地的变化，2 0 0 4 年以来，全区新增路街面积3 2 5 万砰，预计2 0 0 8 年又将新增路街1 6 5 万i n ( 其中未纳入管理的土路改造3 5 2 0 0 时) 。城维费并未随着 路街的增加而增发，环卫路街扫保工作因经费不足一直处于被动状态。 外来人口聚集，属于重污染区。沙河口区地处城乡结合部，是外来人口聚集的地区。 由于污染相对较重，无形中给沙河口区的路街扫保、垃圾清运、粪便掏挖等工作增加了 难度。以粪便掏挖为例，旱厕的清运较其他区周期短，平均3 天就得挑运一次，同时， 因这些旱厕多分布于偏远地带，路况差、运距长，对车辆的损耗很大，每年仅无偿清运 工作就需对车辆配件、维修资金投入近1 0 万元的资金 “区中区”、“区中湾”现象使环卫管理标准不统一。在沙河口区境内有高新园区 和星海湾广场，这两处地方的环境卫生管理为白行管理区域。但在日常管理工作中，因 无法统一管理，给沙河口区环境卫生工作造成了一定的负面影响。以中山路、五一路为 例，由于城维费拨付渠道和管理的方式方法不同，沙河口区与高新园区的作业质量标准 也不尽相同。而人大代表、政协委员及广大市民又分不清哪一段归沙区管，哪一段归园 区管，给我们的环卫工作带来了不同程度的负面影响。以位于沙河口区位于我区东起永 平街、西至西安路、北至成义街、东至成仁街区域内属高科技园区管理的科技谷商城周 边为例：其周边扫保面积为7 2 2 3 6 平方米，日产居民生活及商服网点垃圾3 0 吨。其扫 保工作现由环卫处管理，而其垃圾清运工作因其运力不足，无法完全清运，常会导致该 地区垃圾滞留，环卫处从大局着想，一直为其免费清运。西安路高新园区科技谷周边所 需环卫经费具体情况见表2 6 ： 沙河口环卫处企业化管理模式研究 星海湾物业承担着星海广场及其周边的环境卫生日常管理工作。由于其自身的人 力、物力有限，每遇烟花爆竹节、国际啤酒节等大型活动，沙河口区政府从全市大局出 发，每年都要派出环卫处大量的人力、物力予以无偿支援。以2 0 0 4 年国际啤酒节为例， 1 0 天里，环卫处每天专门派出两台8 吨挤压车，分白班、晚班两个班次为其清运垃圾， 同时，每日还要从路街抽调出近百名环卫工人协助他们清扫保洁。为此，每年多支出经 费数十万元。 垃圾托运、有偿掏挖收费难度逐年加大。区环卫处约有一半的资金需要自筹解决。 而这部分自筹资金主要来源于垃圾托运费收入。 据了解，中山区环卫处年收费总额与沙河口区大体相近，年清运垃圾量与我区相差 无几，但由于我区居民多，有偿服务相对较少