（公共管理专业论文）论有效的社区参与：公共管理的视角.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或 _ 一 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 作者签名： 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：二里牟导师签名蝉 内容摘要 随着社区在中国的不断发展，社区参与成为近年来社区理论问题中备受关注的热 点。与社区参与有关的理论研究和实践不断增加。但是在这一过程当中，对杜区参与 有效性问题的探讨却没有受到应有的重视。 本文从对社区参与的概念、现状成因的阐述和分析入手，指出公共管理者对于 社区参与存在的认识误区和社区参与可能的消极作用。进而提出有效的社区参与应当 代表社区公共利益，内容广泛。具有效率和一定的深度，并应当是社区成员主动参与 的。继而，通过对有效的社区参与基本特征的分析，提出有效的社区参与的核心价值 是实现社区的。善治”。 本文没有采用较为常见的社会学、政治学等学科的研究角度，而是力图从公共管 理的视角出发，探讨了公共管理者应当如何促进，引导、培育有效的社区参与。文章 认为，公共管理者应当从转变公共管理观念，重视和强化社区参与教育、提供便利可 及多样的有效社区参与途径、采取灵活多样的社区参与组织形式四个方面培育和促进 有效的社区参与，并就公共管理者在实际操作过程中应当注意的问题进行逐项分析。 最后，文章指出，公共管理制度选择与安排与社区参与之间是相互作用的：一方面， 公共管理对于促进或制约社区参与具有重要作用；另一方面，社区参与也影响了公共 管理。 关键词：社区参与公共管理有效性 中图分类号：c 9 1 2 6 8 a b s t r a c t e f f e c t i v ec o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o n ： av i e w p o i n to fp u b li cm a n a g e m e n t i nc h i n a , c o m u n it yp a r t i c i p a t i o nh a sb e c o m eo n ep o p u l a rt o p i ci n c o 衄u n i t yt h e o r yr e a l m ， a n d t b er e s e a r c ha n dp r a c t i c ea b o u ti th a s i n c r e a s e dc o n t i a n a l l y b u tt h ed e b a t eo i lt h ee f f e c t i v e n e s so fc o m a u n i t y p a r t i c i p a t i o ni sn o te n o u g hi nt h i sp r o c e s s t h ea u t h o ri l l e s t r a t e dt h e c o n c e p t ，t h er e a l i t ya n dt h ec a u s eo f c o m m u n i t yp a t t i c i p a t i o n ，t h e np o i n t e do a tt h ew r o n gt h o u g h th e l db yt h e p u b l i cm a n a g e r sa n dt h ep a s s i v ee f f e c t i o n ，t h e r e f o r e ，t h ea u t h o rd r e wo n e c o n c l u s i o na sf o l l o w s ：t h ee f f e c t i v ec o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o ns h o u l di m p l y t h ec o m m o n a l i t ya d v a n t a g eo fw h o l ec o m m u n i t y 。b e a ra na b u n d a n tc o n t e n t s ， a n db ee f f i c i e n ta n dm e a n i n g f u l ，a n da l s on e e da c t i v ep a r t i c i p a t i o no f c o m u n i t ym e m b e r s t h e n ，t h r o u g ht h ea n a l y s et ob a s i cc h a r a c t e r i s t i c so f e f f e c t i v ec o 咖u n i t yp a r t i c i p a t i o n ，a u t h o rd r e wa n o t h e rc o n c l u s i o n ：t h ec o r e v a l u eo fe f f e c t i v ec o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o ni s “g o o dg o v e r n a n c e ” t h ea u t h o rd i d n td ot h er e a s e a r c hf r o mt h ev i e w p o i n to fs o c i o l o g y o rp o l i t i c s ，b u tt r yh a r dt ot h i n ka b o u tt h e q u e s t i o n o fe f f e c t i v e c o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o n f r o mt h e v i e w p o i n to fp u b l i cm a n a g e m e n t i t d i s c u s s e dh o wp u b l i cm a n a g e r sb o o s t 。c h a n n e lo f fa n dc u l t i v a t ee f f e c t i v e c o m u n i t yp a r t i c i p a t i o n t h e r ea r ef o u rm e t h o d s ：t oc h a n g et h eo l di d e a so f p u b l i cm a n a g e m e n t ：t o a t t a c hi m p o r t m a n c et oe d u c a t i o no fe f f e c t i v e c o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o n ：t op r o v i d e a p p r o a c h e s w h i c ha r ec o n v e n i e n t ，a t c a i n a b l ea n dm u l t i f o r m ；t oa d o p ta g i l i t ya n dv a r i o u sp a r t i c i p a t i o n f o r m 。a n da n a l y s et h ep r o b l e m st h a tp u b l i cm a n a g e r sn e e dt on o t i c e i nt h e e n d ，a u t h o rp o i n t e do u tt h a tt h er e l a t i o nb e t w e e np u b l i cm a n a g e m e n ta n d c o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o ni si n t e r a c t i o n a l k e yw o r d s ：c o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o n ，p u b l i cm a n a g e m e n t ，e f f e c t i v e n e s s c l j c ：c 9 1 2 6 8 2 一、闯题的提出 导论 自1 8 8 7 年，德国社会学家滕尼斯首次使用了“社区”这一概念之后，社区开始逐 渐被人们所熟悉和认知。与国外社区发展状况相比较我国社区发展的历史只有短短 几十年。但是正如我国迅速腾飞的经济，社区从一开始就承载了社会发展的历史重任， 在向前的轨道上飞速行进。在这个过程中，社区发展模式、社区建设等问题不断引起 人们的注意。 相比较而言，社区参与问题是近年来才成为关注热点的这与人们对社区建设和 发展的内在动力问题的思考密不可分。尽管实践中的社区参与状况并不非常令人满 意。但是这并没有使人们对社区参与发展的明天失去信心。实际上，社区参与承载了 很多人对促进社区建设与发展的希冀，因而被视若“珍宝”，受到加倍呵护，有时还 被刻意。追求”。 社区参与的发展要求确实与现实发展的需要相符合首先，人们对自身利益的关 注以及多年来民主参与意识的不断增强，使人们有了对与自身利益关系较为密切的社 区事务发表意见的意愿；其次，经济、社会和科学技术的发展，已经为人们了解社区 事务、参与社区事务提供了非常方便的途径，除了传统的会议、报纸等形式和媒介， 互联网的广泛使用，使人与人之间的沟通更加便捷，也更加随意，人们可以联合起来 形成与社区公共管理者对话的力量，而且社区管理的透明度越来越高，也使社区管理 者不得不对自己确定、推行社区管理政策的行为更加审慎；第三，公共管理者在推行 社区管理政策及规划社区发展时，会遇到越来越多的阻力，这些阻力或是来自于人们 对政策的理解和认可程度低而导致的抵触心理或执行缓慢，或是来自于对社区公共利 益的考虑不够全面而影响到部分人的合法权益，从而导致反对意见，或是来自于社区 已经发展到一个比较成熟的阶段，对以后社区的发展方向管理者感到茫然，这些阻力 可以通过社区参与得到一定程度的化解。 在民主意识和传统浓厚的国家，社区参与的状况还是比较理想的：但是在我国， 受历史与现实的制度、文化、观念等诸多方面制约的影响，人们的参与意识和能力都 不强，导致社区参与的实际情况并不理想，与经济、社会的发展不相适应。公共管理 者们在积极欢迎社区参与的同时，不够重视社区参与的实效性，导致社区参与效率低 下、水平不高。 对于社区参与，必须要清醒认识到的是：社区参与的作用并不都是正面的：没有 全面而充分地认识社区参与的有效性溺题，就无法判别社区参与对社区建设和发展所 发挥的作用到底是推进还是阻碍；甄别、培育、引导有效的社区参与是非常值得关注 的。 随着。社区参与”出现的频率越来越商，公共管理者们势必要面对社区参与的有 效性问题，但目前对此似乎缺乏足够的重视和深入的探讨。国内外的大量实践证明， 社区参与的理想状态是需要培育、引导的。所以对公共管理部门而言，如何应对日 益发展的社区参与，如何在与社区参与的互动中占据主动，无不值得深入思考。 对有效的社区参与的研究是建立在社区发展、社区治理、社区参与以及公共决策 等理论基础上的。在理论上，从公共管理角度探讨有效的社区参与问题是种新的尝 试；而在实践中，或许能够为社区公共管理者提供思考问题的切入点和行为模式选择 方面的参考。 二、研究现状 关于社区参与问题，国内夕 有很多学者专家撰文进行阐述。根据研究的角度与研 究目的不同，很多学者就社区参与概念作出自己的定义。王刚、罗峰认为。社区参与 是指社区居民作为社区管理的客体，更作为社区管理的主体参加社区各种事务的行 为。陆发玉、梁海波则将王剐等的观点进一步深化，将社区内的政府、单位、社会团 体三种法人也归为参与主体。张亮认为社区参与是指社区居民自愿参加社区各种活动 或事务的决策、管理和运作。杨荣认为，居民参与是指居民个体参与社区公共事务决 策与管理的过程和行为。陈雅丽认为所谓社区参与，是指社区居民自觉自愿参加社区 各种活动或事务的行动，综上所述，对社区参与概念的理解，研究者大都认为社区参 与是社区居民作为社区管理的客体与主体，自觉自愿地参加社区各种活动或事务的决 策、管理和运作的过程和行为。但是王骥洲对社区参与的主体界定有不同的看法，他 认为社区参与主体有广义和狭义之分：广义指的是在社区发展运动的宏观背景之下， 居民群众、政府组织、单位组织和中介组织都作为主体参与社区的发展和建设；狭义 社区参与主体，即居民是在社区发展运动宏观背景之下，在政府组织，企事业单位法 人和中介组织所建构的三维空间的中观环境之中的社区参与主体。随着社会经济文化 的发展，很多研究逐渐倾向采用后者的界定。 有的学者侧重于对社区参与概念的研究，有的学者进行国内外社区参与的比较， 有些学者侧重于对社区参与的领域进行探讨，社区参与意愿、参与形式及途径也是社 区参与研究的重要课题。孙慧民在对社区参与的内涵进行分析后，指出社区意识的基 本内涵包括志愿性、自治性、精神性、公益性等特征；他总结上海社区的具体情况， 认为自愿性社区参与行为主要分为直接的慈善服务( 或称社会扶助活动) 、协助社区治 安的维护、参与社区文体活动、参与。同类群体”的自助活动、金钱资助与参与居民 之问的互助活动六种类型。他还特别堤到现代城市由于人口异质性、高流动性，以及 社会关系特质、社会的组织特质和文化特征等方面的变化。都市人越来越远离本来意 4 义上的“社区”( 滕尼斯书中所述) 。叶南客认为居民参与主要分为三类途径和形式： 以个人身份参与社区的选举或建设规划、作为某个组织或单位成员参与到社区发展 中、组合成多种类型的非正式组织，如志愿者团体或其他中介性机构参与社区的福利 服务和保障性工作等。徐中振等指出社区参与的程度由浅及深则可分为观察、表态、 执行、管理、决策等。肖富群分析居民社区参与的动力机制，认为对参与行为的价值 预期或价值的大小是影响居民的社区参与行为的最主要因素：陈万灵对“社区参与” 的微观机制进行研究后。得出能否获得利益是参与的重要影响因素的结论。 我国以社区参与为主题进行的调查为数不少，从不同调查目的出发，学者们关注 着不同的问题。有关注社区参与的体育事业、文化建设等方面的，有关注青年居民对 社区参与态度的。王小章、冯婷根据对某市的调查，分析城市居民的社区参与意愿， 认为城市居民参与社区公共事务的意愿在总体上是比较弱的，此外，除了经济参与意 愿较强一些，其他如社会参与意愿、文化参与意愿都不是很强，其中利益关联与情感 认同是主要影响因素，他们提出社区工作应该转移到关注人们对个人周围切身环境方 面的满意感方面。 综上所述，学者们从理论到实践对社区参与的方方面面都进行了比较深入的研 究但是大部分研究中的社区参与主体仅限于狭义的社区居民，对社区参与作用的辨 证认识和对有效的社区参与等问题的研究相当缺乏，从公共管理角度来认识有效的社 区参与就更是少之又少了。本文拟从公共管理的视角对社区参与有效性问题进行研究 与阐述。 三、研究思路与方法 本文力图通过对社区参与现状及成因的分析，指出公共管理者对社区参与存在一 些认识上的误区。文章认为，应当辨证地认识社区参与的作用，公共管理者应当积极 引导和培育有效的社区参与。理论和实践都对有效的社区参与提出了必要性要求。有 效的社区参与应当代表社区公共利益。内容广泛，具有效率和一定的深度，并应当是 社区成员主动参与的。通过对有效的社区参与基本特征的分析，提出有效的社区参与 的核心价值是实现社区的“善治”本文没有采用较为常见的社会学、政治学等学科 的研究角度，而是力图从公共管理的视角出发，探讨了公共管理者应当如何促进、引 导、培育有效的社区参与。文章认为，公共管理者应当从转变公共管理观念、重视和 强化社区参与教育、提供便利可及多样的有效社区参与途径、采取灵活多样的社区参 与组织形式四个方面培育和促进有效的社区参与，并就公共管理者在实际操作过程中 应当注意的问题进行逐项分析。最后，文章指出，公共管理制度选择与安排与社区参 与之间是相互作用的：一方面，公共管理对于促进或制约社区参与具有重要作用；另 一方面，社区参与也影响了公共管理。 为完成本文的研究，笔者大量收集并阅读了与社区参与有关的文献资料，结合在 日常工作生活中的观察和思考，以及2 0 0 3 年在美国考察“社区治理”时所了解到的 情况采用文献研究、生活观察等方法来全面认识社区参与的作用，并探讨其有效性 问题。由于篇幅及研究水平的限制，本文对有效的社区参与的基本理论分析还不够透 彻，而且文中提出的对公共管理者的建议由于没有经过实践的足够考验，暂时只能够 作为一种理论上的思考，比较缺乏实践的印证。 四、文章结构 本文分为三章。 第一章“对杜区参与现状的反思”。从对社区参与的概念、现状、成因的阐述和分 析入手，通过对我国目前社区参与的现状及其成因的分析，指出公共管理者对于社区 参与存在的认识误区和社区参与可能的消极作用。 第二章“有效的社区参与”，在理论和实践对有效的社区参与提出必要性要求的基 础上，集中探讨了有效的社区参与的基本特征及其核心价值实现社区的。善治”， 为具体提出公共管理部门的行动方法进行铺垫。 第三章“公共管理如何促进有效的社区参与”，指出公共管理者应当从转变公共管 理观念、重视和强化社区参与教育、提供便利可及多样的有效社区参与途径、采取灵 活多样的社区参与组织形式四个方面培育和促进有效的社区参与，并就公共管理者在 实际操作过程中应当注意的问题进行逐项分析。最后，文章指出，公共管理制度选择 与安排与社区参与之阋是相互作用的：一方面，公共管理对于促进或制约社区参与具 有重要作用；另一方面，社区参与也影响了公共管理。 6 一、社区 第一章对社区参与现状的反思 第一节社区参与 1 8 8 7 年，德国社会学家膝尼斯( f e r d i n a n df o n n i e s ，1 8 5 5 - - 1 9 3 6 ) 在他的著作 g e m e i n s c h a f t u n d6 e s e l f - s c h a f ( 英译本为c o m m u n i t ya n ds o c i e t y ) 中首次使用了 。社区”这一概念。英文中的c o m m u n i t y ，兼有公社、团体、公众以及共同体、共同 性等多种涵义。2 0 世纪3 0 年代初，燕京大学社会学系学生费孝通等人根据滕尼斯的原 意将c o m m u n i t y 翻译成“社区”一词。 改革开放前，我国由于单位制的强化，社会的权力和资源向单位集中，由街道和 居委会组成的街居体系仅有在单位之外的“拾遗补缺”的地位，无论在理论研究还是 在实践中，都缺乏对社区的关注和思考改革开放以来，随着单位制弱化和社会结构 发生深刻变革。传统条线式的“行政一体化”社会结构体系向以地域为依托的结构体 系转化，“单位人”逐步转变为“社会人”，权力和资源的分散和转移，使一个个主 体多元的地区社会日益受到关注，社区在社会结构中的功能及在社会控制中的地位明 显提高。国家民政部于1 9 8 6 年提出开展社区服务的要求，第一次在我国使用“社区” 概念。2 0 多年过去，社区于今日备受重视。其原因主要与我国社会的两个变化有关； 一是由于经济的市场化，“单位制”开始解体，人们希望由社区承担起由原先的。单 位”剥离下来的许多社会功能：二是与经济的市场化相应，原先被国家所覆盖淹没的 “社会”开始与国家分离并走向相对的独立自主，而社区则成为许多人心目中社会 走向自主的首要依托。o 国内外对社区的定义不下百种目前我国民政部对“社区” 一词的的解释是指“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。 二、社区参与 社区参与的定义可分为广义和狭义两种。广义定义是：社区参与既是政府及非营 利组织介入社区发展的过程、方式和手段，更是指社区居民参加社区发展计划、项目 等各类公共事务与公益活动的行为及其过程，体现了居民对社区发展责任的分担和对 社区发展成果的分享。社区居民是社区参与最重要的主体，狭义上的社区参与就是指 居民社区参与，郎社区居民作为社区管理的客体，更是作为社区管理的主体，参与社 m 王小章、王志强：从。杜区”到“脱域的共同体。现代性视野下的杜区和社区建设，载学术论坛，2 0 0 3 年第6 期 7 区公共事务和公益事业及活动的行为和过程。 从社区参与的结构看它包括主体，客体、动机和目标四个方面。社区参与的主 体包括社区中的政府、企业、非营利组织以及社区居民等，其中居民的参与行为将直 接或间接地影响社区发展。社区参与的客体是社区的各种事务，包括政治、经济、文 化和社会等各方面的事务。社区居民在这些事务中主动参与的程度和效果将影响社区 发展状况。社区参与的心理动机是公共参与精神，它是激励并维持参与行为达到一定 参与目标的内在动力。社区参与的目标是促进社区发展和人的发展。社区居民通过广 泛参与，促进社区的积极变革和演化，推动社区发展和社会全面进步，最终推动人的 全面发展。固 大量实践表明，社区参与具有非常积极的意义，主要表现在以下几个方面： 第一，社区参与是社区建设的内在要求。2 0 世纪中叶，在联合国倡导的社区发展 十项原则中。强调了社区参与。以人为本”的价值观和指导思想民政部关于在全 国推进城市社区建设的意见( 2 0 0 0 年) 中也指出，我国城市社区建设的基本原耍核心 就是。以人为本。服务居民”中外社区发展的历史也表明，社区建设离不开社区居 民的广泛参与，强化社区居民的参与意识和参与行为是城市社区建设题中应有之意。 离开了社区的积极参与，社区工作就失去了方向和动力。 第二，社区参与是社区建设不可缺少的手段。由于社区建设关系到社区中每一个 成员的切身利益，只有社区成员共同参与才可能实现整个社区的可持续发展，也只有 社区成员广泛参与。才能培养起现代公民应有的社区意识，形成社区范围内有效的组 织结构和运作机制，切实发挥社区固有的功能，社区成员才能真正成为社区的主人和 社区发展的主体。同时，社区建设又是个系统性工程，仅靠政府和社区组织的努力无 法达到预期目标。从某种意义上讲，社区参与积极性的挖掘是社区发展的不竭之源。 一令健康、理想的社区是需要具有归属感的。一旦归属感形成，社区成员就会更加关 注社区的需要，并愿意为社区贡献自己的一份力量( 包括服务、当志愿者、当社区领 袖、向有关当局表达居民需要等) ，改善社区的生活。 第三，居民社区参与是社区建设的衡量指标之一。服务社区成员是我国社区建设 的宗旨，而社区成员是否参与以及参与的程度直接关系到社区建设的成效。社区成员 参与到社区建设中来，及时表达民意，社区建设才能有的放矢，满足社区实际的需要， 最终实现社区和人的共同发展。因此，社区成员的参与状况决定着社区建设的效果。 第四，社区参与可以定程度地弥补体制转型带来的社会职能“真空”。随着我 国由传统的中央集权的政治经济体制向“小政府，大社会”转轨，必然会出现权力下 放，社区管理的重要性随之凸显。社区参与可以弥补基层政权因管理事务庞杂而出现 的资源供给不足的问题，同时社区参与可以解决市场不能管而政府又无力管的公共领 徐辉中：社区参与：社区旋展的动力，袭中共长春市委党校学报，2 0 0 5 年1 0 月第5 期( 总第9 4 期) 8 域问题。如：社区内的家庭服务、小区保洁、保绿、保安服务以及老年人、残疾人及 病人等大量有偿服务的发展，还可以解决部分社会成员的就业问题。 第五，社区参与是扩大基层民主政治的重要途径。社区是人们参与社会生活和政 治生活的主要场所。社区成员是社区民主政治参与的主体社区成员可以通过选举、 监督等行为参与社会政治生活。社区民主政治参与是社区成员对社区政治事务的关注 和参与过程。社区成员的权利意识直接影响民主政治参与的深度。社区成员如果有比 较强烈的自我公民权利意识，就会更主动地参与社区事务否则，社区参与结果的预 期较低，就会严重影响其参与社区公共事务的积极性。社区成员参与程度越高，说明 该社区的基层民主程度与水平越高。 一、社区参与现状 第二节社区参与的现状及成因 对于社区参与的现状，很多学者都进行了实证研究，例如唐忠新在天津市和平区 新兴街的调研。雷洁琼、王思斌等对北京市基层社区参与状况的调研，陈万灵在广州 市南华西街社区的问卷调研，贺妍对成都市金牛区居民参与情况的调查，张红霞对上 海市浦东新区两个届民小区进行的比较研究，等等。归纳这些实证研究的结论，可以 发现：相当一些居民的社区参与意识比较淡薄，无论是参与的广度及居民的参与人数 还是社区参与的深度，社区参与问题都有许多差强人意之处。 具体来说社区参与大体上呈现以下几个特征： 1 参与主体不平衡，总体参与率低。其中老人、青少年参与多，中青年参与少。 2 参与领域不平衡，参与不深入。社区文娱教育活动参与多，社区政治事务参与 少。社区居民乐于参与社区开展的文化体育活动、知识讲座、科普宣传等。对于社区 政治事务，如居委会选举。一般的社区居民则表现出冷漠。主动参与者不多。 3 参与的主观愿望较强，但实际参与率不高。虽然大多数居民愿意更多地参与社 区事务及各种有趣的文化娱乐活动，但居民实际参与社区事务很少，对社区居委会的 管理、社区建设的建议也非常少。 一 4 参与方式被动多，主动少。一方面，不少居民的参与观念仍然受传统观念的影 响，将社区建设视为政府、街道与居委会的事，依赖心理及领受意识强；大量的社会 组织与所在社区之间存在疏离状态，缺少主动参与社区事务的责任感。思想观念与实 际需要尚有不少差距，参与也就被动。另一方面，目前社区建设依靠党组织和政府的 宣传、推动多，社区服务也由多政府提供，并通过行政力量动员社区成员参与，这种 参与方式不能充分调动社区成员的主动性与能动性。 5 参与机制运行的行政化严重。在推进我国城市社区建设过程中，十分重视党委 9 与政府领导、民政部门牵头、各部门配合、社区居委会主办、社会力量支持及群众广 泛参与的整体性合力，但这种社区建设运行模式还未充分形成。一方面我国城市社 区建设一开始就建立在政府强大的行政推动之下，表现为政府的行政规划与推动是社 区建设工作者的直接动力，而且政府的行政号召、协调与监督也直接构成社区单位参 与共建的基础。这种靠行政推动力来整合社会力量的方式吸引不了居民自觉参与。另 一方面，社区建设的法规体系不健全，同时又存在有法不依，执法不严，社区管理监 督、协调及号召力不足的问题。比如，居民委员会不同程度地存在行政化管理现象， 致使社区居委会自治性得不到保障，居委会与基层政权机关之间“协助与指导、服务 与监督”的关系扭曲，无法发挥居委会自治功能，居民参与的积极性受挫，参与渠道 受阻。 二、社区参与现状成因分析 在我国城市社区发展过程中，明显地存在着政府行为有余、居民参与不足( 甚至是 居民参与度很低) 等许多问题分析社区参与的以上特征，可以了解为何会出现这些 状况 1 现代城市基层政治体制不利于社区参与。长期以来我国推行的是市场经济体 制，与之相适应的是，政治体制也以条为主、形成自上而下的格局。这样，城市基层 的街居组织对其上级有着极大的依附性。尽管一些社区有自己的物业管理部门，经济 上不受上级限制，但其体制没有根本的改变。在这种体制下，政府的行政主导性太强， 社区组织没有多少主动权，居民个人更是被定位在较为狭小的空间里，其政治的控制 与约束也无时不在、无处不在。因此，除了行政资源外，大多数社会资源与民间资源 被闲置。与此同时，随着社会转型与改革的深入，居民的生活方式也由封闭走向开放， 交往与交流的空间大大拓展，这为居民参与社区事务提供了有利条件。然而，因我国 政治体制改革特别是城市基层政体改革的滞后，又导致发展社区参与的热情停留在很 低的水平上。 2 传统家庭本位的意识和“单位意识”是制约社区参与的文化因素。中国传统文 化的基石是家庭，即整个社会关系与社会生活都以家为中心，并由此中心逐渐向外扩 展。现代社会虽然不同于传统社会，但传统社会中的强烈的家庭本位意识还有很大影 响，因家庭主义太发达，中国人缺乏公共心。这种“重家庭、轻社会”的意识必然会 影响居民对社会生活的关心程度，影响到居民参与社会活动的积极性，使居民的社区 参与水平很难有显著的提高。城市。上班族”的社区意识普遍缺乏，不少入不热心参 与社区活动和事务。现在社区居民普遍懂得居委会作为自治组织主体的功能，却看不 到居委会和他们自身有什么关系。大多数“上班族”更是由于对社区的依存关系较 弱，从而造成缺乏社区归属意识和参与意识的结果。当代社会变革正在改变我国原来 1 0 “单位意识”和“组织参与”的社会基础，这要求人们必须在单位之外的领域中寻求 “同类型群体”，必须学会在单位之外的领域中依靠“同类群体参与”和“社区参 与”解决面临的问题。但是，目前无论是在观念上还是在行动上，人们显然还没有摆 脱。单位意识”和。单位参与”的习惯。 3 社区开展的活动不是居民最迫切的需要。这是影响社区参与最直接的原因。社 区居民自觉自愿参与社区活动或事务的程度，是社区开明程度、健全水平和活力效度 的反映。是社区发展的一项综合指标，但目前中国的城市居民社区参与的广度与深度 都较低。其中的一个主要原因是，一些社区出于宣传的目的或树立一个“榜样式的典 型”社区形象而开展诸多公关活动，不关心大部分居民迫切的需要，致使居民的参与 热情难于提升。比如，在一个国企职工下岗很多的社区，如果仅仅强调生活质量的宣 传与开展很多文化娱乐活动，借以提升社区。好”的形象，而没有针对下岗职工的基 本生活需要问题而提供支持与帮助，那么，社区居民( 特别是下岗职工) 对社区事务的 参与就非常冷漠。 4 社区管理体制发展滞后，参与渠道不畅通。在。二级政府、三级管理、四级网 络”的构架下，城市管理重心下移是必然的。这样，街道办事处承接了越来越多的政 府工作职能，街道办事处的权限扩大，街道“政府化”倾向明显，这种行政化倾向不 仅有悖于我国城市社区建设的初衷，增加了政府运作成本，而且有悖于城市社区建设 的基本原则与主要目标，抑制了居民的参与积极性。同时，行政化的社区管理方式使 居民过于依赖政府，届民的自治观念、参与观念淡薄，社区意识与归属感欠缺。这致 使社区内各种力量的整合作用没有充分发挥出来，也在一定程度上导致我国目前的社 区参与主要体现在动员式执行参与和被动性的非政治参与，其参与的理性化程度较 低，难以形成一种公共参与精神。另一方面，杜区为居民提供了一个具有共同需要与 共同目标的生存空间，既是生活共同体，又是利益共同体。在人们生活日益多样化的 情况下，居民要求参与社区事务是必然的。目前，很多社区管理机构对居民的意愿与 要求给予了一定的重视，居民参与的合理化建议得到了一定程度的采纳。但是，社区 居委会作为群众自治组织的功能还未实现，其法律地位也得不到充分保障：志愿者队 伍与各种群众团体在社区服务中虽然发挥了积极诈用，但仍不具规模；社区内的人大 代表、政协委员代表社区说话的声音还不高，居民能够参与社区事务管理的方式很少， 能对社区进行监督的有效形式更少。这些都表明社区参与渠道不畅，有待进一步疏通 与拓宽。 5 社区参与缺乏投入机制，社区资源难于充分开发利用。社区居民参与到社区建 设中离不开物质支持与硬件设施，而硬件设旌建设需要人力、物力的投入。尤其是在 建设初期更需要有较多的资金投入。而目前多数社区居委会的经济力量尚显薄弱，也 影响了社区建设的进一步发展。另外，街道与居委会干部尤其是居委会干部、保洁 员、协管员等经济待遇偏低，而且队伍素质偏低、工作方法老化、内容单调，这些也 在很大程度上制约了社区建设的发展。而国外社区志愿者的资源开发早已突破了这一 层次，他们侧重于充分开发志愿者的劳力、智力与财力( 物质捐赠等) ，甚至对企业、 社团的捐赠资源开发已经制度化。这些状况也显示我国的社区资源过于依赖政府投入 与街道经济的支持。从表面上看，这种经济资源的投入保障了社区工作的财力上的需 要，但无法达到通过社区成员的奉献性参与来提高社区凝聚力的目的 6 现代化进程中伴生的一些不利因素阻滞了社区参与的热情，尤其是居住环境的 改善以及现代都市生活的特征，客观上都不利于社区参与行为。 7 由于社会动员不足，居民的社区参与意识和行为和当前的社区建设需求不相适 应以居委会选举为例，虽然有法律明文规定，但由于可以实行居民代表选举，许多 地方都把居民代表选举居委会作为普遍通行的制度。这样，组织选举者可以随意确定 居民代表因而省掉许多麻烦，选举有时成了走过场，居民对居委会也便缺乏认同感。 因为，居民对社区的参与是双向的，如果居委会对居民关系不大一方面居委会没有 能为居民提供所必需的服务，另一方面居民在生活、居住等方面遇到了问题和困难也 很少求助于居委会，因而对居委会的选举也缺乏兴趣。由于缺乏基层选举参与的基础， 居民对居委会开展的各种社区活动缺乏主动参与的积极性，从而导致各类志愿者服务 活动不易开展。 第三节公共管理者认识上的误区 随着我国社区的发展，尽管今天社区行政色彩依然浓厚，但是社区参与已经成为 一个很时尚的词汇，社区参与问题也渐渐被人们普遍关注。社区事务因为有了居民的 参与，从而更加容易获得居民认同和支持。更显生机和活力。 社区参与不仅使参与者关心，同样也引起了社区公共管理者的注意。对于社区参 与的积极作用以及目前的状况，社区公共管理者已经有了一定的认识。无论是从社区 建设和发展的角度，还是从巩固党的执政地位、强化政府管理社区事务的职能要求来 说，公共管理者都希望广泛开展社区参与。但是，在推进社区参与的过程中，公共管 理者却很容易走入认识上的误区。 这个认识上的误区就是不重视社区参与的质量，“抓到篮里都是菜”，甚至刻意追 求形式上的社区参与，忽略了社区参与的实质内容和效果，忽视社区参与的有效性问 题。 社区成员对于社区公共事务的参与，按照内容分可以划分为经济参与、社会参与、 文化参与和政治参与；根据不同形式，依照程度不同，参与行为可以分为观察，表态、 执行、管理和决策。由于社区参与的内容和形式不同，社区参与行为所蕴涵的意义也 是有所不同的。很多学者专家的实证研究发现：社区组织的文化体育活动对社区成员 还是比较有吸引力的，但是例如选举等一些政治性事务却乏人问津：杜区成员在执行 方面做得比较多，但是对管理、决策却做得非常少。显而易见，社区成员对政治事务 的关注和参与程度同参加文化活动相比，更能反映出对他们对社区的认可和归属感， 而参加社区决策、管理过程也更能体现出社区成员参与社区发展的主人翁意识。社区 参与程度不同反映了参与者对社区活动的不同责任，在某种程度上也反映了他们对社 区活动的贡献。一般说来，深度参与更能将参与者的能力贡献于社区的公共事业。 如果公共管理者没有意识到这个误区，并努力加以避免，那么社区参与将很难在 社区的建设和发展过程中发挥出其应有的作用。 首先。假若公共管理者对社区参与的态度是浮躁的、表面的，那些认真参与社区 事务的社区成员就会感到受了伤害，他们进一步参与社区事务的积极性和能动性会被 挫伤，进而可能会与原本就对社区事务毫不关心的成员一样，对于公共管理者发出的 号召报以漠然的态度。那么，公共管理者所希望出现的社区广泛参与的局面就成了无 法企及的目标。 其次，社区成员的参与行为是需要教育和引导的，要是社区参与一直徘徊在比较 简单的内容和形式上，社区成员就可能形成社区参与只是大家在一起唱唱跳跳的肤浅 认识，社区参与就无法向更深层次和更有效的方向发展。 第三，如果公共管理者对于社区参与没有判断和衡量，对于有效的社区参与缺乏 认识和扶持，对于无效的社区参与不及时进行干预和规范，而是采取听之任之的态度， 那么社区参与就很难步入良性发展的轨道。此时，社区参与对社区建设和发展产生的 恐怕就不是推动力，而是阻力了。 因此，要使公共管理者清楚地认识社区参与的有效性问题。就无法回避社区参与 可能的消极作用。 第四节社区参与可能的消极作用 任何硬币，都有两面；任何事物，概莫能外。尽管社区参与具有很多积极的意义 但不能忽视的是，社区参与也可能存在消极作用。 l 社区参与范围引发的利益代表问题。从理论上来说，参与面越广，所代表的利 益就越全面，社区参与的意义和价值就越大。从技术层面来分析上面的观点可以发 现在一个有1 0 0 个成员的社区实现全员参与还是可行的，但是在一个拥有1 0 0 0 0 个成 员的社区，全员参与就是一项浩繁的工程了。无论对于召集者，还是参与者，全员参 与的实际操作难度都是难以克服的。因此，社区参与必定是有一定范围的。 既然只能有一部分成员参加，那么在一个较大的社区里，如果期望十几个或二十 几个成员能够代表所有成员的意愿，可能会引起比较大的争议，除非他们知道如何反 映所有成员的想法，否则很难保证任何项社区参与都会在社区里产生应有的影响。 社区参与应当有怎样的范围，又由谁来界定标准、划定范围昵? 如果说参与者在 决定或执行与社区公共利益有关的事务时，发现与自身的利益发生冲突，是否会为了 保护自己的利益而偏私? 如果有偏私的出现，这样不仅使社区参与不能代表社区公共 利益，反而会损害社区公共利益。 2 社区参与带来公共管理成本的增加，效率的降低。社区参与的决策成本，毫无 疑问要比某一单个机构制定的决策成本要高得多，甚至即便对于社区参与的时间成本 忽略不计，情况仍然如此。一个经过正规训练的行政人员，具有政治的睿智且足够认 识到所制定政策带来的结果，可能会与社区组织所选择的决策相同，有可能这一决策 只花去行政人员一个月的工作量，也许只有一天甚至一个小时的思考。时问上的延缓 与公共管理的效率要求产生直接矛盾。 3 社区参与影响公共管理的质量。正如前面所提到的，社区公共事务的管理者为 社区居民提供了与社区成员利益密切相关的公共产品，不仅有效率要求，同时也必须 保证一定的质量。但是，由于知识、技能、认识等方面的差别，社区居民无法对所有 的社区事务，特别是规划、政策制订等事务提出专业的建设性的意见如果将社区参 与提出的意见都予以采纳，可能这些意见本身就是自相矛盾的，更可能造成公共管理 的质量难以保证。可见，并非所有的社区事务都需要社区成员参与到其中。 4 社区参与影响公共管理者的权威。如果社区参与被误导成社区成员的决策都可 以被执行，那么公共管理者的决策就会被忽视。或者是当社区成员发现他们的参与意 见有时仅仅是作为建议，不会产生任何实际影响和效用，社区成员的不满就会滋生。 这时，就会产生对公共管理者权威的巨大挑战。 结论；对于社区参与在社区建设和发展中的地位和作用，理论研究和实践都已经 给出了比较明确的回答。公共管理者在肯定社区参与的积极作用，了解目前社区参与 尚不令人满意的状况及其产生原因的同时，有必要对社区参与有一个全面的认识，应 当避免走入忽视社区参与有效性问题的认识误区，把握社区参与可能的消极作用。并 不是所有的社区参与都是有效的。 第二章有效的社区参与 ， 第一节理论和现实要求有效的社区参与 众所周知，新公共管理的理念在奥斯本和盖布勒的重塑政府一书中得到了提 炼和普及。成为新公共行政管理理论的精髓企业家政府理论。在上世纪末。现代 公共行政理论又有了新的发展新公共服务理论。在新公共服务理论中，很多地方 都提到了“参与”问题。 所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角 色的一套理念。作为一种全新的现代公共行政理论，新公共服务理论认为，公共行政 已经经历了一场革命。目前，与其说公共行政官员正集中于控制官僚机构和提供服务， 倒不如说他们更加关注“掌舵”而不是“划桨”，也就是说他们更加关注成为一个更 倾向于日益私有化的新政府的企业家。但是，在他们忙于。掌舵”的时候，他们是否 忘记了是谁拥有这艘船呢? 在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组 织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重 点既不应该是为政府航船。掌舵”也不应该是为其“划桨”，而应该是建立一些明 显具有完善整合力和回应力的公共机构。新公共服务理论包括七个方面的基本观点， 其中三点与有效的社区参与相关联。 1 公共利益是目标而非副产品。公共管理者必须致力于建立集体的、共享的公共 利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创 造共享利益和共同责任。新公共服务理论认为，建立社会远景目标的过程并不能只委 托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员。事实上，在确立社会远景目标或发展 方向的行为当中，广泛的公众对话和协商至关重要。政府的作用将更多地体现在把人 们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。除 了这种促进作用政府还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和 公平的规范，确保公共利益居于主导地位。因此，公共行政官员应当积极地为公民能 够通过对话清楚地表达共同的价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台，应该鼓 励公民采取一致的行动，而不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求。 这样，他们就可以理解各自的利益，具备更长远、更广博的社区和社会利益观念。 2 在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。满足公共需要的政策和方案 可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现。新公共服务理论认 为，为了实现集体意识，下一步就是要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确立 具体的行动步骤。而且，这一计划不仅仅是要确立一种远见然后再把它交给政府官 员去执行，而是要使所有相关各方都共同参与对一些将会朝着预期方向发展的政策方 案的执行过程。在新公共服务理论家看来，通过对公民教育方案的参与以及对公民领 袖更广泛的培养，政府可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感， 而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都会出现的一种更强烈的参 与意愿。在这种情况下，所有相关各方都会共同努力为参与、合作和达成共识创造机 会。为此，政治领袖应该扮演一种明确且重要的角色，他们要明确地表示并鼓励对公 民责任感的强化，进而支持群体和个人参与社区契约的订立活动。在新公共服务理论 家看来，尽管政府不能创造社区，但是，政府，更具体地说，政治领袖却能够为有效 的和负责任的公民行动奠定基础。于是，这里的目标就在于确保政府具有开放性和可 接近性，具有回应力，能够为公民服务并且为公民权创造机会。 3 公民权和公共服务比企业家精神更重