（公共管理专业论文）我国突发公共卫生事件应急机制研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名：举日期：鲨2 二型 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，郎：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：犁导师签名：二袒日期：础熙f 廿 。 f 摘要 近几年来如s a r s 、禽流感等突发公共卫生事件的爆发，阻碍了我国社会、 经济的健康发展，危及到社会稳定。在处理这些突发事件时，我国公共卫生部门 的危机意识、决策机制、协调和控制等方面都存在着明显的不足，有时甚至诱发 了更严重的危机。因此，在公共卫生领域尽快完善突发公共卫生事件应急管理体 系具有重要的战略意义。特别是作为我国东部沿海发达地区的上海市，在人才、 技术、物质等方面具有相对的优势。完善上海市公共卫生危机管理体系不仅对区 域经济和社会发展有重要意义，而且对我国中西部地区公共卫生危机管理体系的 建设也具有参考和引导意义。 论文运用管理学、伦理学的理论对公共卫生突发事件进行界定；运用经济学 的基本原理，对危机和突发公共卫生事件关系进行分析；通过比较分析法对国内 外突发公共卫生事件的应急管理体系现状进行深入剖析，从理论高度总结各自的 得失。针对我国目前初步建立的突发公共卫生事件应急机制的现状和问题，提出 建设性建议和方案；在相关经验材料的基础上，对上海市公共卫生突发事件应急 管理体系进行分析。力图为今后防范突发公共卫生事件提供理论参考，为政府制 定执行公共卫生政策提供科学依据，有效开展疾病预防控制工作，推动我国公共 卫生事业的全面发展。 【关键词】公共卫生；突发事件；应急机制；危机管理 中图分类号：c 9 3 3 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r st h ee r u p t i o no f p u b l i ch e a l t he m e r g e n c y , s u c ha ss a r sa n db i r d f l u e i l a sh i n d e r e dt h es o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nc h i n aa n d e n d a n g e r e dt h e s o c i a ls t a b i l i t ya sw e l l i nt h ep r o c e s so fd e a l i n gw i t ht h e s ee m e r g e n c y s ，t h ec r i s i s a w a r e n e s s ，p o l i c y - m a k i n gs y s t e m ，c o o r d i n a t i o na n dc o n t r o lc a p a c i t yp e r f o r m e db yt h e p u b l i ch e a l t hd e p a r t m e n t sw e r eo b v i o u s l yi n s u f f i c i e n t s o m e t i m e se v e ne v o k e d m o r es e r i o u sc r i s i s t h e r e f o r e ，w es h o u l di m p r o v et h ee m e r g e n c y m a n a g e m e n ts y s t e m o f p u b l i ch e a l t he m e r g e n c ya ss o o na sp o s s i b l e t h i si sac r u c i a ls t e pi nr e f o r m i n gt h e p u b l i ch e a l t hs y s t e m ，e s p e c i a l l yi ns h a n g h a i a st h ec o r em e t r o p o l i si nt h ee a s tc o a s t a l d e v e l o p e dr e g i o ni nc h i n a , s h a n g h a ih a sp r i v i l e g e si nd e v e l o p e de c o n o m y , a d v a n c e d t e c h n o l o g ya n dt a l e n t e dp r o f e s s i o n a l s i t sg o o da n do fg u i d i n gs i g n i f i c a n c en o to n l y f o rs h a n g h a ib u ta l s of o rt h em i d d l ea n dw e s t e r nr e g i o n si nc h i n at op r o m o t ep u b l i c h e a l t he m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e mi ns h a n g h a i t h i sp a p e rd e f i n e sc o n c e p t i o no ft h ep u b l i ch e a l t h e m e r g e n c yi nt e r m so f m a n a g e m e n ta n de t h i c a lt h e o r i e s ，a n a l y s e st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h i sh i l do f e m e r g e n c ya n dc r i s i s ，c o m p a r e st h ed o m e s t i cw i t ht h ef o r e i g np u b l i ch e a l t h e m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e mi np r e s e n ts i t u a t i o n , s u m su pt h e i ra d v a n t a g e sa n d d i s a d v a n t a g e sr e s p e c t i v e l y , e s p e c i a l l yr e b u i l d st h en e wm o d e lo fp u b l i ch e a l t h e m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e mi ns h a n g h a io nt h eb a s i so f r e l a t e de m p i r i c a ls t u d y i n t h e l a s t ，t h ep a p e rp u t sf o r w a r dt h ec o n s t r u c t i v ep r o j e c t sa n ds u g g e s t i o n s c o r r e s p o n d i n g l yf o rt h es y s t e ma tt h es t a t el e v e l s o a s t op r o v i d et h es c i e n t i f i c f r a m e w o r ka n dp r a c t i c a lm e t h o da n d p r o c e d u r e s k e yw o r d s p u b l i ch e m t h ；p u b l i ch e a l t he m e r g e n c y ； e m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e m ；c r isism a n a g e m e n t c h i n e s el i b r a r yc l a s s i f yn u m b e r ：c 9 3 4 导论 一、问题的提出 改革开放以来，我国各方面事业的发展取得了世人瞩目的成就，市场经济体 制逐步建立，特别是加入世界贸易组织后，我国融入全球经济体系的步伐加快， 获得了更多的发展机会，机遇与挑战并存。随着跨国贸易、投资和人员流动规模 的迅速扩大，国际交流的e l 益频繁，公共卫生领域同样面临巨大挑战。近年来， 围绕全球化对公共卫生和国民健康可能产生的正面和负面影响及影响大小的问 题。经济、社会及学术界有广泛的争论。传统的经济学观点认为，经济开放可增 加国际贸易，贸易的增加可促进经济的增长，特别是发展中国家的经济增长，经 济增长可增加收入，特别是穷人的收入，收入的增加可促进对卫生服务资源的投 入，因而可促进公共卫生事业发展和国民健康，对全球化可能产生的负面影响可 通过调整卫生政策来解决。然而现实并非与这种推断完全一致。从全球的情况看， 大部分国家的经济开放了，贸易迅速增加了，但富国和穷国的差距加大了：卫生 保健和民众健康取得了一定发展和成就，但贫富国家以及同一国家的贫富地区间 差距拉大，卫生服务的不公平性问题越来越严重，并有进一步恶化的趋势；很多 国家的健康改善目标没有完全实现，由于能力不足，发展中国家面临严峻挑战。 根据世界卫生组织的分析，“入世”对我国公共卫生领域的影响集中体现在 八个方面；传染病控制、烟草控制、环境、药品的可及性、卫生服务、食品安全、 食品保障和营养、生物技术。其中，传染病的控制被提到首要位置。进入2 0 世 纪9 0 年代以来，一些古老传染病死灰复燃以及一些新发不明原因传染病的流行， 严重威胁着人类的健康和社会的安定。造成这种情况的原因有很多，一般来讲， 疾病产生和传播的条件基于自然界和入类社会两方面的变化。自然界的变化主要 包括土壤、水、气候、生物链等方面的变化。产生这些变化的原因，一方面是自 然本身的客观演变，另一方面是人类的短期利己行为所致。科学研究表明，生态 环境的改变在很大程度上影响传染病病原体和寄生虫的繁殖，影响其传播疾病的 能力与范围。而人类社会生活的变化，工业化进程的加快，可持续发展观的淡漠， 则会形成威胁我们健康的诸多因素，如抗生素的滥用、不良生活方式、交通事故、 家庭暴力、犯罪、战争等，人为的、社会的、经济的各种原因导致人类社会总是 难以避免各种突发性危机，比如，水灾、火灾、地震、瘟疫、恐怖主义行动、战 争。这些都给人类的生存带来了严峻的挑战，也给人类社会的发展敲响了警钟。 二、选题的意义 在各种危机当中，突发公共卫生事件给人类的健康带来了强大的冲击。2 0 0 3 张文康，加入w t o 与中国卫生事业改革与发展，中国卫生政策。2 0 0 2 ( 5 ) 5 年春夏之交，席卷中国大地并波及世界许多地区的非典疫情就是典型的突发公共 卫生事件。疫情发生后，政府束手无策，民众人心惶惶，在很短的时间内社会上 出现了抢购风潮，导致了一种无序的生活状态，暴露出我国公共卫生体系的一系 列问题，特别凸显了政府在处理突发公共卫生事件应急机制建设上的重大缺陷， 公共卫生服务组织结构长期弱化，公共卫生监督机制及公共卫生预警系统运转失 灵，信息与政令渠道不畅，专业公共卫生人员素质差等一些人为或非人为因素， 已经使我们的公共卫生服务体系不足以控制s a r s 之类严重传染病所造成的疫 情。尽管非典已经过去，但非典留给我们的却是深深的思考：面对突发公共卫生 事件，政府、社会、民众应该如何应对? 在非典爆发后近2 个月的时间里，以国务院颁布实施的突发公共卫生事件 应急条例2 ( 以下称条例) 为代表，国家及地方政府、最高人民法院、最高人 民检察院、卫生行政部门等紧急制定出台了大量的控制非典型肺炎的法规性和规 范性文件，但还不足以形成一个完备的法律法规体系。在此之前，我国尚无关于 应对公共卫生紧急状态的专门立法。能够适用于应对非典型肺炎危机的法律法规 只有1 9 8 9 年公布实旎的传染病防治法和1 9 9 1 年发布实旌的传染病防治法 实施办法，由于“年久失修”，这两部法律法规己跟不上时代需要。例如，没有 把乙类或者丙类传染病病种确定权下放至省级人民政府，疫情报告时限过长，没 有设置具体的程序制度以充分保障传染病疫情的及时如实公布，没有规定对于被 征用的财产所有人和征调的医务人员或者其他人员的补偿问题等。 毋庸置疑，国务院颁布的条例为控制非典型肺炎紧急疫情以及未来公共卫生 突发事件搭起了初步的法律框架，它的出台，标志着我国将突发公共卫生事件应 急处理纳入了法制化轨道。条例是在总结非典型肺炎防治经验和教训，借鉴国际 上先进经验的基础上制定的，其科学性自不待言。然而，由于事态紧急，立法任 务繁重，条例也不可避免地存在若干方面的缺陷。首先，条例中的相关规定有悖 于立法法所确定的“法律保留原则”，根据立法法第八条的规定，涉及 人民政府的职权和对公民人身自由予以限制的强制措施及处罚的事项只能以法 律的形式加以规定。条例作为位阶低于基本法律的行政法规，设置了“突发事件 应急处理指挥部”这一新的权力机构，并赋予它处理突发事件的权力，这会导致 这一机构的权力合法性不足；其中所规定的一系列强制措施，也会限制甚至取消 公民的基本宪法权利。其次，条例未能弥补传染病防治法、 传染病防治法实 施办法已有的不足。一些应该依法规定的内容如：公民知情权和新闻媒体的监 督权，公民因对付紧急事件而蒙受损失的合法赔偿和补偿，假借处理突发事件造 成滥用职权的法律责任，应急费用的合理支出与审核，因贫困和其他原因导致无 2 国务院，突发公共卫生事件应急条例，人民日报，2 0 0 3 年5 月1 2 日 6 力就诊的费用安排等等，在条例中仍然没有明确的规定。第三，条例中有些规定 与已有的法律不一致。例如条例所确立的领导机制与传染病防治法的相关规 定存在差异。条例规定突发事件发生后，由国务院有关部门和军队有关部门组成 全国突发事件应急处理指挥部与省、直辖市及自治区的地方突发事件应急处理指 挥部，分别负责对全国和地方突发事件应急处理的领导和指挥，但传染病防治 法却规定以卫生部门为主成立相关处理机构，法律法规之间的冲突显丽易见。 由此不难看出，对于紧急状态下的立法以及应急机制的完善，以条例为先导， 只是迈出了第一步。本文运用公共管理的相关理论，探讨突发公共卫生事件应对 机制研究，提出一些建议和对策，具有一定的现实意义。加快建立统一、高效、 权威的突发公共卫生事件应急机制，是促进经济社会协调发展的必然要求，是完 善政府社会管理和公共服务职能的现实需要。 三、已有的文献综述 早期西方学术界对危机的研究主要集中在对自然灾害的研究上，危机研究还 没有成为一门独立的学科。对危机特别是公共危机管理进行系统理论研究则是 2 0 世纪6 0 7 0 年代以后的事情。以美苏为代表的两大国际阵营的冷战对峙形势 以及西方的社会矛盾，促使人们开始关注危机。上世纪6 0 - 8 0 年代初，西方危机 理论在政治学、社会学和国际关系领域出现了一个研究高潮。世纪之交危机事件 频繁进入人们的视线，学者们逐渐认识到国际问题国内化、国内问题国际化趋势 越来越明显，自然危机与社会危机紧密相连，在一定程度相互转化，危机的产生 越来越复杂，危机的表现形式也越来越多样化。人们也逐渐意识到，这些危机都 是公共领域之内的，对于危机管理需要多学科、多角度系统地进行研究。 进入新的世纪以后，国际学术界对于危机管理的研究掀起了又一个高潮。人 们从不同的角度对危机管理进行研究，形成不同的研究重点。国际关系研究。 研究者关注国际结构、国际体系的变迁对国家行为产生的影响，以及这种影响对 国际危机的作用。灾害研究。包括自然灾害，也包括人为的各种灾害。研究的 重点在集体紧张局势的发展和管理上。社会冲突研究。主要是政治学和社会学 的一些学者研究较多，成果较多，影响也比较大。一些学者对发展中国家政治稳 定进行研究取得了丰硕的成果，最有名的当数亨廷顿( h u n t i n g t o n ) 的变革社 会中的政治秩序3 ，他提出了政治秩序论。决策研究。危机管理中最重要的 部分之一就是决策，它关系到危机管理能否有效预防和解决。在这方面研究比较 有名的是斯奈德( s n y d e r ) 和艾利森( a 1 1 i s o n ) 等。全面综合研究。一些公 共管理专家从管理的角度运用多学科的知识，对危机的性质、产生原因、类型以 及发展过程等进行研究，并且就危机管理的机制、危机预防、处理、危机教育、 3 【美】亨廷顿，变革社会中的政治秩疗t 北京：华夏出版社，1 9 8 8 年 7 技术准备等方面进行了探讨。 经济合作与发展组织在2 0 0 3 年发表的( 2 1 世纪面临的新风险：行动议程， 提出了危机管理机制的新观点。( 1 ) 以国际先进水平去评估、预防、应对传统的 和新型的危机或危险；( 2 ) 加强应急反应，不仅在灾害或危机发生之前、而且在发 生过程中、发生之后都应立即采取行动；( 3 ) 采取综合、协调的方式，把政府、志 愿者、民间机构团结和互动在一起，做好应对计划、组织和安排；( 4 ) 利用新兴技 术，进行有效监测和监视，落实紧急状态应急计划，做好协调工作，对媒体宣传进 行合适的管理，控制成灾范围，在紧急行动上加强国际协调；( 5 ) 加强预防体系， 明确风险预防、监督的责任和补偿，增加透明度等。 我国学术界对危机管理的研究近些年刚刚起步，早期主要研究自然灾害领 域。这些研究大多也局限于部门内部和行业内部，很少有学者跨学科综合的分析 如何管理自然灾害。改革开放以后，不断出现的各种社会矛盾成为影响社会稳定 的重要因素，社会学和政治学界对此展开了研究，主要集中在收入差距、地区差 距、阶级阶层、就业问题、贫困问题、民族宗教矛盾等方面，他们的研究较多地 剖析问题的原因、类型、可能发展变化的趋势以及社会影响。亚洲金融危机之后， 我国经济学界开始关注突发性金融风险、金融安全与经济安全。国内第一本从政 府管理的角度系统研究危机的著作是危机状态下的政府管理4 ，分析了政府 在危机状态下，如何承担管理职能，正确决策，提升危机管理能力。此后一些专 家学者着重介绍了不少西方发达国家的危机管理做法和经验，也提供了较为丰富 的危机管理案例，但是研究性成果仍然不多。 2 0 0 3 年s a r s 事件之后，引发并加速了我国政府管理和学术研究机构对公共 危机、突发公共卫生事件的关注和研究。2 0 0 3 年可以看作是我国危机管理研究 和教学的起点。杨开忠、陆军等编辑出版国外公共卫生突发事件管理要览5 ， 研究国外的突发公共卫生事件应对体系。薛澜等编写出版了危机管理转型 期中国面临的挑战6 ，比较系统地反映了美国“9 1 1 ”事件发生后全球危机形 态的变迁，并通过理论研究和案例分析，详尽探讨了转型期我国危机形态的根源 和特征。李经中编著 政府危机管理77 从理论到实践，从历史到现实，从国 外到国内，对包括战争、灾害、恐怖、骚乱在内的各种危机进行了较为系统地回 顾、分析、研究与探讨，提出标本兼治，提高政府危机管理能力与水平，更好地 保护公民人身和财产安全，维护国家安全等重要观点。除了学术著作以外，还有 一批学者撰文反思我国当前的公共危机应对机制以及与此相关的公共管理体制。 4 许文惠、张成福。危机状态下的政府管理，北京：中国人民大学出版社，1 9 9 8 年 5 杨开忠、陆军，国外公共卫生突发事件管理要览，北京：城市出舨社，2 0 0 3 年8 月 6 薛澜，危机管理精型期中国面临的挑战，北京，清华大学出版社，2 0 0 3 年 7 李经中，政府危机管理，北京：城市出版社，2 0 0 3 年8 月 8 陈闽红指出政府在危机管理中应采取快速反应积极应对的策略，建立危机预警、 危机处理和善后评估机制，变危机为机遇8 邓征则指出了我国危机管理中的五大 认识误区9 。法学界的专家学者则从法制建设和依法管理的角度提出了我国公共 应急法制建设的问题。张成福进一步提出要建立完善的公共危机管理机制，并作 了简要的系统分析。 四、本文的主要观点 近年来，公共卫生突发事件的频频发生和造成的严重危害，对政府传统管 理模式提出挑战，如何有效应对公共卫生危机是对政府和公众提出的新课题。本 文通过分析我国传统公共卫生管理体制和运行机制应对突发事件的局限性，论述 政府建立应急机制的有效性和可行性，提出“危机反应”的应急机制建构模 式。并运用危机管理理论，借鉴国际先进经验，进一步阐述建立有效应急机制的 可行途径和方法。即转变观念，树立公共安全观和责任政府观，运用公共治理理 论实施制度创新，建立严密有效的组织体系。 五、本文的研究方法 本文研究的是我国公共卫生管理领域的问题，是以上海公共卫生应急机制建 设为具体的案例来研究我国转型期中的政府行为及其责任。考虑到中国的实际情 况，本文将坚持以马克思主义的世界观和方法论为指导，坚持理论与实际相结合 的研究方法。在这一基本的方法论指导下，本文主要采取的研究方法是： ( 1 ) 案例或实证研究方法。作为公共管理的研究，案例分析是值得重视的 一个研究方法。在公共卫生应急机制建设不完善的今天，上海市作为我国东部沿 海发达地区，在人才、技术、物质等方面具有相对的优势，完善上海市公共卫生 危机管理体系不仅对区域经济和社会发展有重要意义，而且对我国中西部地区公 共卫生危机管理体系的建设也具有参考和引导意义。 ( 2 ) 比较研究方法。我国危机管理的研究近些年刚刚起步，发达国家建立 公共卫生应急机制则比较早，并积累了一些经验。因此，研究我国的危机管理问 题，可借鉴国外先进经验，并考虑两者之闻的差异，比较分析方法便是较为有效 的研究方法。本文对国内外突发公共卫生事件的应急管理体系现状进行深入剖 析，提出构建我国公共卫生应急机制的有效途径和方法。 六、本文的结构安掉 本文由导论、正文和结束语三个部分构成。在导论中，介绍研究突发公共卫 8 陈闽红，论政府危机管理，北京科技大学学报，2 0 0 3 ( 3 ) 9 邓征，危机管理中的五大误区，中国行政管理，2 0 0 3 ( 1 0 ) ：1 4 - 1 7 9 生应急机制的背景和意义。正文第一章论述了突发公共卫生事件的概念与危害， 分析了突发公共卫生事件高发的原因，并进一步阐述了对突发公共卫生事件的预 防与控制措施。作者提出了一个分析性的理论框架，提出“危机反应”的应 急机制建构模式。第二章介绍我国传统公共卫生管理体系背景，分析其应对突发 事件的局限性，论述变革后我国公共卫生应急机制的初步进展。第三章是一个具 体的案例，分析上海市公共卫生应急机制建设体系的现状和问题，并提出对策。 第四章通过比较分析发达国家先进经验，提出了转变观念和制度创新等构建有效 应急机制的可行途径与方法。在最后的结束语中，对本文的观点进行了进一步的 提炼，并提出有待进一步研究的问题。 1 0 第一章危机与反应： 一个分析突发公共卫生事件应急机制的理论框架 第一节突发公共卫生事件：概念、成因与危害 一、突发公共卫生事件的概念 在我们突然遭到s a r s 袭击的时候，社会和公众对公共卫生给予了最大的关 注，一时间，电视、网络、报刊杂志上频频出现了“公共卫生”、“突发公共卫生 事件”、“卫生防疫体系”等等名词。那么究竟什么是突发公共卫生事件呢? “事件”一词，按照辞海的解释，是指历史上或社会上突然爆发的一切 不测事件。“突发”一词，顾名思义，就是突如其来，出乎人们的意料。“公共卫 生”最简单的定义是“3 p ”，即：p r o m o t i o n ( 健康促进) 、p r e v e n t i o n ( 疾病预防) 、 p r o t e c t i o n ( 健康保护) ”。从广义上讲，它包括防止传染病、生物恐怖袭击、生 化武器袭击、水资源污染、环境卫生、职业卫生、食物中毒等事件，进行健康教 育等等。 公共卫生是医学生物学的一个重要方面，对于维护人类的生命健康，防治疾 病，促进社会和经济发展，起着十分重要的作用。w i n s l o w 早在1 9 2 0 年就对公 共卫生作出了定义：“公共卫生是防治疾病、延长寿命、改善身体健康和功能的 科学和实践。公共卫生通过有组织的社会努力改善环境卫生，控制地区性疾病， 教育人们关于个人卫生的知识，组织医护力量对疾病作出早期诊断和预防治疗， 并建立一套社会体制，保障社会中每一名成员都享有能够维持身体健康的生活水 准。”“几十年来，人们对公共卫生的理解也在不断变化，对公共卫生的定义范 围在所有人能够承受的范围内创造最好健康环境的公共责任也越来越 大。但一般而言，公共卫生包括三个方面的内容：一是作为国家、地区和社会发 展的目标之一，如国家卫生发展规划：二是作为公共卫生措施，如开展爱国卫生 运动、戒烟宣传、健康教育等；三是作为一个学科群，如公共卫生经济学等。显 而易见，公共卫生涵盖社会的各个方面，包括社会经济政策、环境管理、社会福 利政策、健康服务，甚至对战争的避免等”。 公共卫生根据其目标减少疾病和保持人民健康一被定义，而不是根据 特殊个体来定义。公共卫生是以预防医学的观念、理论和技能为基础，针对预防 疾病、促进人群健康而采取的社会性实践的总称，也是以最广大人民群众的根本 杨开忠、陆军，国外公共卫生突发事件管理要览。北京，中国城市出版社，2 0 0 3 年舨t 第2 7 页 “g o s t i nl a w r e n c e0 ，p u b l i ch e a l t hl a wa n de t h i c s 。u n i v e r s i t yo fc a l i f o r n i a ，1 9 2 1 ，p p 3 - 4 1 2 朱敖荣，张觉民，中国卫生事业管理学，长春：吉林人民出版社，1 9 9 2 年，第1 2 页 1 1 利益为出发点和落脚点的卫生服务工作。全球一体化格局的形成，传染病的流行 将突破传统地域与空间的限制，使预防控制更为艰难。在疾病预防和健康状况的 改善方面投入更多的资源是很迫切的。在整体卫生工作中，疾病预防和公共卫生 监督是公众健康保障的第一道防线。疾病的预防比治疗更具有经济性和符合伦理 原则。 总之，公共卫生是一个与人民健康相关的“大卫生”概念，强调“群体健康” 和“预防为主”的观念。主要是从健康促进的角度出发，最大限度地维护公共健 康；通过采取多种手段，尽量使人们不生病，保护脆弱群体。如果一旦疾病发生， 人们可以通过完善的公共卫生体系中包含的基本医疗措施而及时得到救治。 “突发公共卫生事件”的内涵容易产生歧义，因为“突发事件”一词在各国 立法上名称不一，近似的提法还有“紧急事件”、“紧急情况”、“非常状态”、“特 别状态”等，此外，还包括一些狭义上的“戒严状态”、“战争状态”等。但“突 发事件”大致上的内容是近似的。比较有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共 紧急状态”( p u b l i ce m e r g e n c y ) 解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险 局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁“3 。紧急状态有以下 几个特征：必须是现实的或者是肯定要发生的；威胁到人民生命财产的安全：阻 止了国家政权机关正常行使权力；影响了人们的依法活动；必须采取特殊的对抗 措施才能恢复秩序等。根据引起紧急状态的原因不同，一般可以把“突发事件” 分为两类：一类是自然灾害引起的紧急状态；一类是由人力社会动乱引起的紧急 状态。 突发公共卫生事件应急条例( 以下称条例) 指出：“突发公共卫生事件” 是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群 体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。这 种突发公共卫生事件指在某一短促时间内意外发生，能造成众多伤亡或对人群的 生命和身心健康构成严重威胁，从而产生一定强度或广度的公共卫生影响，需要 卫生机构联合多方面力量，紧急采取行动救援和处理，由各种自然或人为原因所 引起的事件。 二、突发公共卫生事件成因与危害 人类的发展史也是人类与疾病抗争的历史。2 0 世纪末以来，影响人们健康 甚至致命的重大公共卫生事件时有发生。1 9 8 8 年，上海爆发甲肝，发病人数2 9 2 3 0 例；1 9 9 8 年，山西朔州发生用甲醇勾兑白酒中毒事件，数百人中毒，近3 0 人死 亡；2 0 0 2 年，南京发生食物中毒事件，造成3 9 5 人中毒，4 2 人死亡；2 0 0 3 年上 ”转引自中国行政管理学会诨题组中国转型期群体性突发事件对策研究北京：中国行政管理学会出版 社2 0 0 3 年 1 2 半年，一场突如其来的非典型肺炎灾害波及2 4 个省、自治区、直辖市，5 3 2 7 人 发病，3 4 9 人死亡”；2 0 0 4 年阜阳市因服用劣质奶粉患病的婴幼儿有1 7 1 例，造 成伤亡的有1 3 例”；2 0 0 6 年世卫组织公布的最新资料显示，从2 0 0 3 年1 2 月底 至2 0 0 6 年1 月1 4 日，全球有1 4 8 人感染禽流感，其中7 9 人死亡”。一次次突发 公共卫生事件的发生，给人类高度重视公共卫生问题敲响了警钟。 1 突发公共卫生事件的成因 在突发公共卫生事件中，除一些人为因素( 如投毒、制假贩假) 造成事件发 生，很大的比例是传染病的发生。历史上传染病的流行曾给人们带来了巨大灾难。 人类在同传染病长期斗争的过程中，积累了丰富的经验，并取得了很大的成就。 如天花的消灭，鼠疫、霍乱等急性传染病的控制等。但是当历史进入2 0 世纪以 后，由于种种因素的影响，人类在传染病方面出现了许多新情况，一方面一些已 被控制的传染病死灰复燃、卷土重来，重新对人类构成威胁；另一方面一系列新 传染病相继出现或被发现，新旧两类传染病对人类构成了双重威胁。从国内近些 年发生的突发性公共卫生事件分析，最直接的原因主要有以下几方面： 一是人类的畸形需求和市场经济制度的某些缺陷导致生态环境的破坏当前 一些发达国家甚至有些发展中国家都提倡所谓的“高消费”，盲目追求高投入、 高速度、高消费、高享受，尽管在一定程度上刺激了经济的发展，但却是一种不 可持续的生产、消费模式，它是以消耗大量自然资源为代价的，导致环境状况急 剧恶化，自然资源锐减。同样道理，市场经济作为一种自由竞争的经济制度，它 能够有效地配置资源。当某些急功近利、贪婪追求利润者为追求个人利益最大化 的时候，往往采用杀鸡取卵的方法过分地向大自然攫取财富，从而造成生态环境 的破坏，如大气污染、水土污染、森林资源的破坏、生物物种多样性的破坏，使 得人类生活在一个大垃圾场中，为病毒病原体的孽生创造了条件。 二是政府行为的失范新中国成立后，在很长的时间里，政府把医疗卫生工 作的重点放在预防和消除传染病等基本公共卫生服务方面。当时的口号是“预防 为主”，通过一方面推行预防为主的方针，另一方面采用低成本的医疗技术，中 国得以在经济发展水平不高的条件下保证人人享有基本的医疗保健服务，创造了 名满天下的“中国模式”。广大居民，尤其是农村居民无需支付高额费用就能享 受到基本卫生保健服务。基本卫生保健服务的广泛可及性和公平性大大改善了中 国城乡居民的健康状况。改革开放以后，中国经济创造了连续二十多年高速增长 的奇迹，科学技术取得了长足的进步。与此同时，人均卫生费用大幅上升。在这 “转引自王保真等，突发公共卫生事件应急机制的建立，卫生经济研究。2 0 0 3 ( 3 ) 1 5 阜阳劣质奶粉事件追踪报道，w w w a hx i n h u a n e t c o m z t z l 2 0 0 4 - 0 4 2 1 c o n t e n t2 0 1 1 2 7 1 h t m 世界卫生组织公布的2 0 0 6 年1 月1 4 日人禽流感确诊病例统计表， , w c w i o u w c o i t l ，日瓜e a d n e 、v s 勰p 州e w s l 胪7 6 5 1 3 个背景下，公共卫生事业本应得到更快的发展，但结果却不尽如入意。世界卫生 组织2 0 0 0 年对全球1 9 1 个成员国的卫生总体绩效进行了排序，中国被排在1 4 4 位，比埃及( 6 3 ) 、印度尼西亚( 9 2 ) 、伊拉克( 1 0 3 ) 、印度( 1 1 2 ) 、巴基斯坦( 1 2 2 ) ， 苏丹( 1 3 4 ) 、海地( 1 3 8 ) 还要低”，而据世界银行( 2 0 0 2 年度世界发展报告显示， 这些国家的人均g d p 都没有中国高。为什么经济底子厚了，科技水平提高了，花 钱多了，公共卫生的状况却恶化了? 非典危机实实在在地给我们敲响了警钟。市 场经济体制的建立，使得卫生事业也逐步被推向市场化。医疗机构改革的重点是 调整医疗服务价格体系，医疗机构为了生存，把盈利作为头等大事来抓。因而医 疗卫生工作的重点悄然从农村转向城市、从“重预防”转向。重医疗”，从低成 本转向高科技、高成本。因此，一些不能带来直接经济效益的疾病预防、检测等 项目的经费就显得捉襟见肘，许多时候是不到疾病蔓延就没有财力上的投入。公 共卫生属于准公共物品，在公共物品的提供上，政府具有不容推卸的责任。发展 市场经济既要靠市场这只“无形的手”发挥调节作用，又要靠政府这只“有形的 手”加以严格管理，才能使经济有序地进行。由于过分依赖市场的调节作用，政 府没有充分发挥制约作用，导致公共卫生体系的破坏，以至于在危机突然来临时 显得被动和无力。 三是经济社会伦理观念薄弱。我国处于社会主义初级阶段，这是我国的国情， 尽管我国的医疗水平有了长足的发展，但是与发达国家相比还有很大差距。因此， 现实的经济发展水平和医学科技水平都表明我国仍然是在不断发展完善的过程 中来满足日益增长的人民群众的需要。非典爆发流行时，对于应及时隔离、而拒 绝隔离并逃跑的传染病人，应受到法律的制裁。同时，从伦理道德上讲，这种逃 跑造成疾病的传播与扩散是严重的“利己主义”，无任何社会公德的表现。因此， 从菲典的防治中我们应该看到，加强伦理道德教育，培养树立社会公德是人类第 二生命的观念，是当务之急”。 同时，在人与自然关系上，公共的生态伦理观念薄弱。据美国新闻周刊 2 0 0 3 年5 月5 日报道。从2 0 世纪7 0 年代至今，新增疾病约3 0 种，导致数以千 万计的人死亡，大多数新疾病源于动物。人类为了一己私利，以主奴关系心 态对待自然界，千方百计榨取和宰割自然，不断“打开”野生自然圈病毒的。潘 多拉魔盒”，结果引火烧身，引狼入室。深圳与香港生物工程专家联合研究发现： 侵袭人类的s a r s 病毒前身可能来自果子狸、蛇、蝙蝠等野生动物，这正是人类 将其纳入食物链而导致的恶果。果真如此，那么这又是一个人类因缺乏生态伦理 观念，长期危害生物多样性必遭恶果报应的重大明证。虽然我国政府多次倡导保 护野生动物，但在公众日常生活的道德行为层面，生态伦理观念非常脆弱，滥捕、 ”转引自常子李，医疗卫生改革体制的探讨，中华现代医院管理杂志，2 0 0 5 ( 3 ) ；5 ”徐陵中，邴媛嫒，卫生服务的公平性研究进展。中华医院管理杂志，2 0 0 1 年5 月，第2 6 5 2 6 7 页 1 4 滥杀、滥食野生动物。不断侵扰自然生态圈现象非常普遍。 2 突发公共卫生事件的危害 突发公共卫生事件对人类生命和健康危害很大，对生命财产安全构成严重威 胁，在2 0 世纪我国约有3 5 0 万人死于自然灾害。据不完全统计，由自然灾害和 人为事故所造成的死亡人数，列居死因顺位前五位，加上由疾病爆发引起的死亡， 突发事件导致的总死亡数，可列死因顺位前三位。另外，每年有更多的人在各种 突发事件中致病、致伤和致残，突发事件可以使一个地区、一个国家，乃至全球 的经济受到影响。 威胁生命安全。世界卫生组织、各国政府及其卫生部门曾经一度将疾病防治 工作的重心转向慢性非传染性疾病，如心脑血管疾病、肿瘤、糖尿病等，而减少 了对传染病的预防和关注，削弱了传染病防治队伍基础设施和能力建设。直到一 些销声匿迹的古老传染病复苏、新发传染病流行，人们才意识到传染病依然是威 胁人类健康的杀手。突发公共卫生事件往往又是在人们毫无防范的情况下突然发 生，有的甚至骤然而至，迅速扩散，一些新的病种还没有有效的治疗手段，因此 无论是中毒、安全事故还是传染病、群体不明原因的疾病，都具有极大的危险性， 都会对人类的健康和生命安全构成威胁并造成极大的损害。 危及社会稳定突发事件造成的最大危害在于社会正常秩序遭到破坏并由此 带来社会心理的脆弱。突发公共卫生事件由于发生突然和它的不确定性，使得事 件发生以后对人们的心理迅速产生影响，并由此引发人们行为的失控，从而导致 盲目行为，打乱正常的社会生活秩序，使社会生活处于无序的状态。非典在广州 发现以后，广州在很短的时间内就出现了抢购食醋、板蓝根的风潮，随着非典疫 情的蔓延，抢购风潮也迅速蔓延，一时间，口罩、消毒液、板蓝根、中药甚至食 品都成了抢购的对象，北京有的超市甚至出现了货架空空的局面。在海口市，本 来只有5 元左右一包的板蓝根价格竟然涨到1 0 0 多元一包。往年热闹的五一黄金 周也出现了萧条的局面，人们不敢出门，不敢上街，国内的各旅游景点人员稀少， 酒店、宾馆、交通运输业大多处于半停业状态，导致人们对未来预期减弱，社会 有效需求下降，减缓了社会经济的发展，甚至公众对政府管理社会的能力产生怀 疑。 影响经济发展突发公共卫生事件的负面效应最明显的表现就是对经济的影 响。危机巨大的冲击力和破坏力，会波及到社会各行各业各部门，引起一系列恶 性的连锁反应，从而破坏经济运行规律，如交易市场混乱，金融市场无序，并导 致社会经济发展处于停滞状态，社会生产力发展步伐减缓。处理不当，甚至会造 成国民经济体系的全盘崩溃。非典危机结束后，对于非典造成的经济损失，国内 外的一些官方机构和组织都做过估计。亚洲开发银行对s a r s 在亚洲经济的影响 做了计算，其主要是依据受s a r s 影响的亚洲地区经济指标情况进行估算的。结 果是，s a r s 使亚洲g d p 损失1 8 0 亿美元，占g d p 总量的0 6 ：如果按照最终总 支出计算，s a r s 的影响为5 9 0 亿美元，占g d p 的2 。其中，中国大陆所遭受的 损失最大，g d p 损失为6 l 亿美元，占g d p 的0 5 ；而香港地区所受的影响相对 其经济规模而言最严重，s a r s 对g d p 的损失占到g d p 总量的2 9 ”。 四、公共卫生应急机制的伦理价值 维护公共安全公共安全是政府和公众都特另j j 关注的社会问题，是人类社会 发展和进步的必要条件。没有良好的公共安全保障体系和措施，社会的存在与发 展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国际民生、社会 安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共管理、 建设强大国家的一项系统工程。 近几年来，随着非典、禽流感、诺瓦克病毒性腹泻等疫情爆发，国内外各界 感到公共安全问题越来越严峻，对其越来越关注。如前所述，公共卫生危机是突 然爆发的，而且波及面广、冲击力强、破坏力强、持续时间长。它的出现会给广 大的社会公众心理上造成极大的恐慌，生命安全和身体健康得不到保障，严重影 响公众的生活秩序和社会运行的正常秩序，造成社会动荡不安局面，公共安全受 到威胁。此时，政府若能采取得力措旌，运用有效的公共卫生应急机制，及时化 解危机，就能稳定公众的恐慌心理，保障公众的生命安全和身体健康，还公众一 个安定祥和的社会局面，把无序运行的社会引回到正常轨道上来。尤其在我们这 样一个正处在改革开放的攻坚阶段的转型期国家，“稳”字当头，“稳定压倒一 切”是我国政府工作的重点之一。政府从维护公共安全的高度出发，有效处理公 共卫生危机事件，确保社会稳定有序的发展，其历史意义就更显得“非同一般” 了。 体现政府责任。政府是促使社会团结确定积极目标、领导协调行动的政策执 行者和推进者。从实质意义上讲，一个政府只有其在能够保障社会公共利益，促 进实现社会意志所提出的目的，即真正履行其责任时才是合乎理性、道理的，才 是合法的”。正是从这个意义上讲，民主政府必然是责任型政府。对公共危机的 管理是相关社会尤其是责任政府的职能。政府对各类各类危机负有预测、防范、 控制和清除的责任。 公共卫生危机爆发会危及广大人民的利益，在危机管理过程中，政府是统一 的指挥者和组织者，面对危机，其态度积极，决策果断，措施得力，指挥有序， 运转协调，沟通及时，无疑会在组织和公众中树立起责任型政府的良好形象，从 ”亚洲开发银行：掘r s 对亚洲经济的影响，n c , v s x i n h u a n e ! t c o m w o r | d 2 0 0 3 - 0 6 3 0 c o n t e n t _ 9 4 5 5 7 5 h t m 2 0 张国清，公共危机管理和政府责任，管理世界，2 0 0 3 年，第1 2 期 j 6 而增强公众和组织对政府的公信力。在我们构建社会主义和谐社会的进程中，需 要政府积极稳妥的作为，才能得到组织和公众的全力支持与衷心拥护，才能动员 全社会的一切力量，共同参与到伟大事业的建设当中。政府树立了责任政府的良 好形象，就会起到一种强效粘合剂的作用，把组织和公众的信心与力量聚集成一 股巨大的能量。这股能量是我们建设社会主义各项事业的巨大推动力，也是我们 取得社会主义建设事业伟大胜利的有力保证。 促迸社会经济和谐发展。公共卫生突发事件会造成巨大的经济损失、影响短 期经济增长。日常的防疫工作看起来要花些钱，但这总比疫情爆发后不得不投入 巨额资金要划算得多。非典为何如此肆虐? 公共卫生专家认为：不是因为病毒的 传染性太强，而是因为我们的预警机制太弱。由于缺乏未雨绸缪的公共卫生意识， 缺乏完善的疾病预防控制网络，非典迅速蔓延，导致全国5 0 0 0 多人感染，造成 的经济损失大大高于若干年政府的卫生投入，社会发展受到很大影响。这是对我 们长期忽略公共卫生事业的惩罚。这是一个沉痛的教训。非典启示我们：只有建 立强大的公共卫生应急体系，筑起疾病预防控制的牢固防线，才能实现经济和