（会计学专业论文）政府绩效审计机制研究.pdf

摘要 政府绩效审计是政府审计发展的必然趋势，是衡量国家审计是否具有活力的标 志之一。政府绩效审计已在世界范围内得到广泛开展，在许多国家的政府审计工作 中占有相当大的比重，并且有不断增加的趋势。实践证明，政府绩效审计在促进政 府改善管理、提高公共资源使用效益方面发挥了巨大的作用。当前在我国市场经济 不断发展和政府政务公开趋势的必然要求下，政府绩效审计已经越来越受到社会各 界的关注，成为近年来审计理论研究的热点之一，政府绩效审计的实践也取得了一 定的进展。但从总体来看，我国政府绩效审计仍处于起步阶段，与西方发达国家开 展的较成熟的绩效审计相比，各方面还有较大差距，在理论研究、实践应用等方面 都还未形成统一的体系。因此，现阶段我国应采取积极措施，大力推进政府绩效审 计的发展。审计署2 0 0 6 至2 0 1 0 年审计工作规划指出，全面推进效益审计，促 进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节 约型和环境友好型社会；充分发挥审计监督在宏观管理中的作用，注重从政策措施 以及体制、机制、制度层面发现问题并提出审计意见和建议，促进深化改革，加强 宏观管理。在审计内容和审计方式上坚持“两个并重”：坚持财政财务收支的真实 合法审计与效益审计并重，每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右。 坚持审计与专项审计调查并重，每年开展的专项审计调查项目占整个项目的一半左 右。 在上述背景下，本文以政府绩效审计机制为研究对象和方向，从机制层面对我 国政府绩效审计展开研究，着重研究了动因机制、风险控制机制、审计结果披露机 制和问责机制。这四种机制的相互关系是：动因机制是政府绩效审计的起点，政府 绩效审计的动因是公共受托管理责任，它需求高质量审计；风险控制机制是满足高 质量审计需求的关键；审计结果披露机制主要是审计结果公告，它促使审计结果透 明，接受社会监督；问责机制强调权责对等，强化责任意识，对于落实处理审计结 果公告中所存在的问题，提升未来审计质量，提供有效保证。 l 本文的主体内容如下： 第一部分，包括第一章和第二章，主要是介绍选题背景和研究意义，界定政府 绩效审计的相关概念，以及对国外国内相关研究文献进行回顾。 第二部分，包括第三、四、五章，重点对政府绩效审计机制进行研究。依次对 动因机制、风险控制机制、审计结果披露机制和问责机制展开论述。本文认为，政 府绩效审计的根本动因是公共受托管理责任；新公共管理运动的发展、资源合理配 置的要求和外部不经济的存在，构成了政府绩效审计的需求动因；政府绩效审计的 供给动因是为了解除政府公共受托管理责任；政府绩效审计的外部动因是与国际审 计的发展趋势接轨，便于开展国际交流与合作；内部动因是出于我国经济转型时期 顺利实现政府职能转变的需要，弥补我国政府财务审计工作的缺陷和不足。风险控 制贯穿政府绩效审计整个过程，由于政府绩效审计的审计风险可分为内生性风险和 外部环境所产生的风险，所以风险控制机制的运行，应区别不同政府绩效审计风险， 在政府绩效审计的不同阶段，采取相应的控制措施。风险控制是保证高质量审计工 作的关键；审计结果披露机制的通行做法是审计结果公告制度，由国家审计机关进 行披露，向人大、被审计单位的主管部门、社会公众进行公告。目的是促使审计结 果透明，接受社会监督；为了落实处理审计结果公告所反映出的问题，应强化问责 机制。政府绩效审计的问责机制应由人大来启动。问责的主体是人大，问责的对象 有直接责任人、间接责任人和连带责任人之分，有明确的问责范围和一定的问责程 序。问责机制是提升未来审计高质量的有效保证。 第三部分，即第六章，主要是对本文研究结论的总结。 本文的贡献在于： 1 选题新颖，紧跟现实需要。中华人民共和国审计署审计署2 0 0 6 至2 0 1 0 年审计工作规划指出，“充分发挥审计监督在宏观管理中的作用，注重从政策措 施以及体制、机制、制度层面发现问题并提出审计意见和建议，促进深化改革，加 强宏观管理。本文正是从政府绩效审计机制层面展开研究的，紧跟现实需要，选 题角度较为新颖。 i l 2 综合性强。本文所进行的政府绩效审计机制研究，涵盖了动因机制、风险 控制机制、审计结果披露机制和问责机制共四个方面，综合性较强。这四种机制各 自侧重政府绩效审计机制的一个方面，又相互联系密切，组成一个有机整体。 本文的研究不足： 由于搜集资料的不足和时间有限，对政府绩效审计机制研究，仅仅局限在 动因机制、风险控制机制和审计结果披露和问责机制四个方面，未能在更多方面、 更大范围内展开研究，而且，在研究过程中，只是从宽泛的角度进行解释，研究 方法单一，微观分析不足，理论深度不够。因而，本文在研究的广度和深度上都 显不足，需要进一步地加以学习完善。 关键词：政府绩效审计；动因；风险控制；审计披露；问责机制 i i i a b s t r a c t n e p e o n l l a n c ea u d i t i i l gh a sb e c o m et h ec e r 山nt e l l d e n c yf o r 也eg o v 黝e n t a u d i t i n gs y s t e m ，a n di ti s0 n eo fs i 盟s 州c hm e a s u r et l l eg o v e n l i i l e n ta u d i t i n ga c t i v e 0 rn o t t h e 蹿f - 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da d l v i c e s 龇l do 伍e r s u g g e s t i o n s ，p r o m o t er e f o m ld e 印l y ，s 吮n g m e nm a c r om a i l a g e m e n t ”t h ep a p e rs t a u r t s t or e s e a r c ho nm eg o v e m m e mp e r f b m l a n c ea u d i t i n g 丘o mt l l ea n g l eo fm e c l l a l l i s m s ，i t i sc l o s et o 也er e a l i 够d e m 锄d ，m e 锄g l eo ft h es e l e c tt o p i ci sn o v e l 2 t h er 觚g eo ft 1 1 er e s e a r c hi sc o m p r e h e n s i v e t h er e s e a r c ho nt h eg o v e m m e m p e 面m a i l c ea u d i t i n gc o 姚 t h em o t i v ef o r c e m e c h a l l i s m ， t l l er i s kc o n t r o l m e c h a l l i s m ，t l l ea u d i t i n gc o n c l u s i o nd i s c l o s e dm e c h a i l i s ma r l dt h e2 l s k i l l gr e s p o l l s i b i l i 够 m e c h a 血s m ，t h e r ea r ec o m p r e h e n s i v e e a c ho ft 1 1 e s ef o u rm e c h 砌s m ss n e s s e so nas i d e o ft i l em e c h a i l i s m so ft l l eg o v e m m e n tp e 响n n a n c ea u d i t i n g ，锄dt l l e ya r er e l a t i v eo f e a c ho t l l e rc l o s e l y ，t h e ym a k eu po fa 1 1or g ；疝cs y s t e m t h ed e f e c t so ft h cp 印e ra r ea l sf o l l o w e d ： b e c a u s eo ft l l ed e f c c to ft h ed a _ t ac o l l e c t e d 锄dt 1 1 el h i to ft h er e s e a r c ht i m e ，t l l e v i i r e s e a r c ho nt h eg o v e m m e n tp e r f b n n a n c ea u d i t i n gm e c h a m s m s0 1 1 l yc o n t 面n sf o u rs i d e s ： t l l em o t i v ef o r c em e c h a l l i s m ，t h er i s kc o n t r 0 1m e c h a n j s m ，t 1 1 ea u d i t i n gc o n c l u s i o n d i s c l o s e dm e c h a l l i s m ，a n dt h ea s k i n gr e s p o n s i b i l i t ) rm e c h a n j s m t 1 1 ep 印e rc a r m o t r e s e 2 u r c ho nm o r es i d e si nm o r em g eo ft h et o p i c t h a tm o r e ，d u 打n gt h ec o u r s eo ft h e r e s e a r c h ，i to i l l ye x p l a i n 丘o mt l l eg e n e r a la 1 1 9 1 e ，t h em e t h o d so fr e s e a r c ha r es i m p l i s t i c ， t 1 1 em i c r o - a n a l y z er e s e a r c hi sp o o r ，t h ed 印t l lo ft h e o d ri sn o te n o u 曲t h e r e f o r e ，t h e p a p e rn e e d st ob e 如胁e ri m p r o v e di nt h em 吡e k e yw o r d s ：t h eg o v e m m e mp e 怕1 1 1 ：1 a n c ea u d i t i n gm e c h a 血s m ；m o t i v e ；r i s kc o n t r o l ； a u d i t i n gc o n c l u s i o nd i s c l o s e d ；a s l 【i n gr e s p o i l s i b i l i 够 v i i i 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过奇勺材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。= ，j ；，i ；“。j ? ， 。， 毛i ，； 、- i 乡、 学位中；火? ( 学位毒羔0 ；二：7 ，主鋈：塑 ， 一 ? ? j j j ? ，j q 一。一j 、。 ， _ i 。f ? 气a 、? 移j i ? i l ? ? ：。l 。? j | j j t ? ，。， 7， ，：7 吐。，。：。，参多。”幺孑；菇jj 2 0 0 9 卑6 月2 ，目 篱：。：? o i ： i 眵 _ j ? j ! j _ ，j ：j ? t ? 犯 鬻：? ? 。 ；j i 譬 ，o l 1 t ：? 。i t ， 誓 建”。，红。孝jj ? ，爹 j 织。| j ：一”j 乏 爹j ；0 7 。ji ? 仍；7 ，、：_ 、 j ：； 。 ，j 7、 ?叭一，j 弩，。关于学位论文著作权使用授权书象 篱；”z h? 篆移，毫。疗一；一i ，；鬈：! 二，j ：，；。- 。 夕。：j 争 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信，卧瓦构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论交( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、奎阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学住论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名：望兰望 2 0d 易年6 月z 目 学位论文指导教师釜名： 2 0 1 引言 政府绩效审计是对公营部门管理资源的经济性( e c o n o m y ) 、效率性 ( e 衔c i e n c y ) 和效果性( e 位c t i v e l l e s s ) 所做的评价与监督( i n t o s 触，1 9 8 6 ) 。 政府绩效审计产生于2 0 世纪三、四十年代，七十年代以后在英国、美国、加拿大、 瑞典等国得到了蓬勃发展，同时纷纷通过有关强制性立法将其确定为法定审计， 从政府审计的发展趋势看，开展绩效审计是审计发展的必然。同时，政府绩效审 计在一个国家或地区的重视与运用程度，也是衡量该国家或地区审计发展水平及 审计是否具有活力的重要标志之一。随着我国公共财政管理体制的建立和政府职 能的转变，社会各界对政府资金使用的安全性和有效性也越来越关注，强化资金 绩效观念也越来越成为社会各界关注的焦点，国家使用财政资金的绩效也需要政 府绩效审计来进行分析评估。近年来，我国社会经济环境变化迅速，政府政务公 开及其施政绩效备受社会各界关注，推行绩效审计已成为现实所需( 戚啸艳等， 2 0 0 5 ) 。在这种情况下，开展对政府绩效审计机制的理论研究就非常必要。 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 政府绩效审计在国外的发展历史较为悠久。美国开创了政府绩效审计的先河， 2 0 世纪3 0 年代美国将绩效审计引入政府审计，起初为经济性和效率性的“2 e ” 审计，后又将效果性引入提出“3 e ”审计；随着经济的发展和社会的进步，考虑 到环境污染和生态保护等问题，美国政府又将政府绩效审计扩展至“5 e 审计。 7 0 年代以来，英国、加拿大、瑞典等国的政府绩效审计也蓬勃发展起来并日益受 到重视，这些国家纷纷通过有关强制性立法将其列入法定审计的范畴。政府绩效 审计发展至今已成为国外政府审计的主导，在美国甚至达到了政府审计工作的 9 0 以上。 为了支撑审计实践，国外关于政府绩效审计的理论研究相对较为成熟，形成 了一套较为完善的政府绩效审计理论体系。相关研究首见于1 9 4 8 年3 月阿 瑟肯特在美国内部审计师杂志上发表的经营审计一文；据相关文献记 载，最早有关绩效审计的论著，当属美国管理咨询师威廉伦纳德于1 9 6 2 年撰 写的管理审计( w i l l i a mp l e o n a r d ，1 9 6 2 ) 。随后，也有一些述及该方面的文章 和专著，如1 9 6 6 年美国学者n e i lc c h u r c l l i l la 1 1 d 砌c h a r dmc y b e r 发表的“a m e x p 耐m e n t 谊m a l l a g 锄e n ta u d i t i n g ， ( t h ej o 啪a lo fa c c o u n t a n c y f e b 兀l a 吼19 6 6 ) 及 1 9 7 2 年美国管理协会出版的经营审计、1 9 8 8 年美国利奥赫伯特所著的管 理绩效审计学、1 9 9 0 年英国约翰格林所著的绩效审计、1 9 9 2 年美国r 茁布 朗，t 加勒，c 威廉斯合著的政府绩效审计等。 我国自1 9 8 3 年恢复审计制度以来，提出了经济效益审计，此时的经济效益 审计较为偏重企业的经济效益，对行政事业单位的效益问题较少问津，即使进行 了某种意义上的“政府绩效审计 ，也仅仅限于国有资产部门绩效问题的事前审计， 以及其它较小规模和较小范围的审计。与西方国家不同的是，我国的公共支出既 包括国有资产又包括公共财政支出，而公共财政支出部分的绩效审计几乎未涉及； 审计方法上只限于会计记录的真实、完善及财政收支的合理合法，与真正意义上 大规模、大范围的政府绩效审计还相差甚远。 近几年来，我国进行了某种意义上政府绩效审计的积极探索。我国兴起的领 导干部经济责任审计和专项资金审计，除了对其真实、合规、合法性进行审查外， 还开始对其经济性、效率性、效果性进行评价，这说明绩效审计的观念在我国已 经开始萌芽、成长。2 0 0 3 年7 月，审计署2 0 0