（工商管理专业论文）湛江鹤地水库灌区农业供水管理研究.pdf

论文原创性声明 j 本人郑币= 声明：所翟交的学位论文煺本人在导师的指导下，独兢进行研究。l 作所 墩得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 办，标1 1 月。小人完全意识到本声明的法律结果山本人承担。 学位论文作者签名： 鹏， f 悯：硼吁年1 1 月彩同 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位论 文j t ：l 匈喇家主管部门或其他指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用，r 非瓶利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被奄阅，有权将学位论 文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学t 讧论文作者签名：姚 ! j l ：叩p 和 阮 h 坶j ：2 0 乎 ：i ij “n 湛江鹤地水库灌区农业供水管理研究 专业：高级管理人员工商管理硕士 硕士研究生：吕英明 指导教师：李善民教授 摘要 鹤地水库灌区在当地水资源极为短缺的情况下，其灌溉水资源利用效率低 下，农业供水管理存在诸多问题。引起这些问题的原因有多方面，但根本性原因 是政府农业供水公共政策的失衡。本文通过分析这些问题的实质及其关联性，提 出解决问题的思路和对策措施。政府制定农业供水公共政策必须同时兼顾到供、 用水户利益和节水型社会建设的需要。解决当前问题需要从工程措施、制度措施 和组织措施着手，做到开源与节流并举，着力于解决灌溉用水浪费和管理效率低 下问题，保障灌区工程良性运行，充分发挥灌区工程和水资源效益，以灌区水资 源的可持续利用支持当地经济社会的可持续发展。 关键词：政策失衡，需水管理，体制改革 i t h em a n a g e m e n t o f a g r i c u l t u r a lw a t e rs u p p l yi nh e d i r e s e r v o i ri r r i g a t i o nd i s t r i c ti nz h a n j i a n gc i t y m a j o r ：e x e c u t i v em a s t e ro fb u s i n e s sa d m i n i s t r a t i o n n a m e ：y i n g m i n g l v s u p e r v i s o r ：s h a n m i nl i a b s t r a c t e v e nt h e r ei sas e r i o u ss h o r t a g eo fw a t e rr e s o u r c e s ，t h eu t i l i z a t i o nr a t i oo f i r r i g a t i o nw a t e rr e s o u r c e si nh e d ir e s e r v o i ri r r i g a t i o nd i s t r i c ti sn o th i g h t h e r ea l e q u i t eaf e wp r o b l e m so nt h em a n a g e m e n to fl o c a la g r i c u l t u r a lw a t e rs u p p l y m a n y r e a s o n sr e s u l tt h ep r o b l e m s ，b u tt h ef u n d a m e n t a lc a u s et ot h e s ep r o b l e m si st h e g o v e r n m e n tp o l i c i e s i m b a l a n c eo na g r i c u l t u r a lw a t e rs u p p l y t h r o u g ha n a l y z i n gt h e e s s e n c ea n dr e l e v a n c eo ft h e s ep r o b l e m s , t h i sp a p e rd r a w so u ts o m ei d e a sa n d m e a s u r e so ns o l v i n gt h e s ep r o b l e m s w h e ng o v e r n m e n tf o r m u l a t ep o l i c i e so n a g r i c u l t u r a lw a t e rs u p p l y , b o t ht h eb e n e f i t so fs u p p l i e ra n du s e r , a n dt h ec o n s t r u c t i o n o fw a t e r - e f f i c i e n ts o c i e t ys h o u l db ec o n s i d e r e d t h em e a s u r e so fe n g i n e e r i n g ，s y s t e m a n do r g a n i z a t i o ns h o u l db et a k e nw i t hf i r s t i r r i g a t i o nw a t e rw a s t ea n di n e f f e c t i v e m a n a g e m e n ts h o u l db ec o n c e n t r a t e do n t h ep r o j e c t si nt h ei r r i g a t i o nd i s t r i c tm u s tb e o p e r a t e do na s o u n dt r a c k , a n dt h eb e n e f i t so fb o t hp r o j e c t sa n dw a t e rr e s o u r c e sm u s t b e 如l l yd e r i v e d o n l yw i t ht h es u s t a i n e du t i l i z a t i o no fw a t e r 托! s 0 嗽，t h es u s t a i n e d d e v e l o p m e n to fl o c a le c o n o m ya n ds o c i e t yc a l lh ea c h i e v e d k e y w o r d s ：i m b a l a n c eo f p o l i c i e s ，w a t e rd e m a n dm a n a g e m e n t ，r e f o r mo fs y s t e m i i 目录 摘要i a b s t l 认c t i i 目录i i i 图表目录y 第1 章引言1 1 1 问题的提出1 1 2 国内外研究文献回顾3 1 3 研究的目标1 4 1 4 研究方法和范围1 4 1 5 论文的基本框架1 5 1 6 论文的主要内容和章节安排1 5 第2 章鹤地水库灌区农业供水管理现状与问题1 7 2 1 灌区基本情况1 7 2 2 灌区工程现状与问题2 0 2 3 管理单位现状与问题2 2 2 4 农业供水收费现状与问题2 3 2 5 现行农业水价政策失衡及其影响2 5 第3 章区内水资源供需矛盾与解决办法2 9 3 1 区内水资源供需现状2 9 3 2 未来区内水资源供需平衡预测2 9 3 3 灌区水资源在区内的配置状况3 0 3 4 解决区内水资源供需矛盾的基本途径3 1 第4 章农业节水的政策与制度需求分析3 5 4 1 农业节水的意义3 5 4 2 关于灌溉定额与灌溉制度3 5 4 3 灌溉水边际效用与灌溉节水3 7 4 4 水价对农业灌溉的影响3 8 4 5 农业节水的博弈行为4 1 4 6 农业节水的政策与制度安排4 2 第5 章改进灌区农业供水管理的对策措施4 3 5 1 加快灌区工程续建配套建设和节水改造4 3 5 2 开展灌区供水管理体制改革4 5 5 3 建立灌区可交易灌溉水权体系与水权留转制度4 7 5 4 建立农业水费制度体系5 2 5 5 转变灌溉水配置管理方式5 9 5 6 本章小结：改进灌区农业供水管理的总体思路一6 1 第6 章结论：注重政策平衡与需水管理6 3 6 1 本论文研究的结论6 3 6 2 有待进步研究的问题6 3 参考文献6 5 后记6 9 i v 图表目录 图目录 图1 - 1 论文结构图1 5 表3 - l 鹤地水库向各县( 市) 供水统计表( 多年平均) 3 l 表3 - 2 区内新增水资源供应的可能途径及其难易评价3 2 表3 - 3 区内工业、农业及城镇生活节水前景评估表3 3 表3 q 区内水资源供需平衡表3 4 表4 - 1 雷州半岛农业区一年二、三熟设计静灌溉定额表3 6 图4 - 1 收入效应与替代效应的影响4 0 图5 - 1 灌溉水票运作机制：5l 图5 - 2 灌区农业水价制度基本框架5 6 图5 - 3 灌溉水配置机制6 0 图5 4 解决灌区供水管理存在问题的基本路径橄榄图6 l v 表目录 表2 - 12 0 0 1 年以来逐年灌溉保证率2 1 表2 - 22 0 0 1 - 2 0 0 6 年管理单位财务收支状况表2 3 表3 - 1 鹤地水库向各县( 市) 供水统计表( 多年平均) 告3 l 表3 - 2 区内新增水资源供应的可能途径及其难易评价3 2 表3 - 3 区内工业、农业及城镇生活节水前景评估表3 3 表3 - 4 区内水资源供需平衡表3 4 表4 - 1 雷州半岛农业区一年二、三熟设计静灌溉定额表3 6 1 1问题的提出 第1 章引言 水是人类赖以生存的资源，也是经济社会发展的战略性资源。水资源具有不 可替代性，水资源的持续开发利用已成为本世纪人类面临的战略性课题。我国是 一个水资源严重短缺的国家，人均水资源拥有量仅是世界平均的四分之一。当前 水资源短缺和水环境恶化的状况已引起了全社会的高度关注。 鹤地水库位于我省西部湛江市九洲江流域，是一座大( 1 ) 型水库，总库容 1 2 亿立方米，配套灌区( 又名雷州青年运河) 设计灌溉面积2 0 0 万亩，是我省 最大的灌区。该水库以防洪和灌溉为主，结合发电和城镇供水，是湛江市最重要 的水资源配置工程。自1 9 6 0 年水库建成运行以来，水库对保障湛江地区防洪安 全、支撑农业生产、解决城镇生活和工业用水发挥了不可替代的重要作用。但是， 由于长期以来单一的政府定价政策和过度偏低的水价，水库在支持经济社会发展 做出重大贡献的同时，未能取得合理的回报，管理单位经济陷入入不敷出的困境， 并导致水库灌区工程管理经费不足、失管失修、效益衰减等。此外，由于特殊的 地理和气候特点，湛江市属于我省最为干旱缺水的地区，水资源供需矛盾十分突 出。但是由于受水资源管理体制、机制和水价政策等方面的缺陷和不平衡的影响， 一方面区内长期承受缺水之苦，另一方面水资源浪费严重、利用效率低下的情况 并存，鹤地水库有限的水资源难以同时满足区内当前的农业生产、工业发展、城 镇生活和环境生态用水之需，当地社会经济发展受到很大制约。鹤地水库水资源 管理突出问题主要反映在向农业、工业和城镇供水管理上，其中农业供水管理的 问题尤为突出，主要反映在以下几方面： 一是水库灌区工程体系不健全，老化失修，渠系水利用率低。由于水库和灌 区工程建设年代较早，受当时经济、技术等条件限制，工程建设标准低，质量差， 隐患多，配套不完善，加上长期运行后失修失管，如今老化严重，隐患增多，灌 区工程淤塞残缺不全，渠系水利用率低下。 因位于霄州半岛，开凿者以青年人为主，故名 1 二是供水管理体制缺陷，机制缺失。灌区农业供水管理长期停留在计划经济 时代的体制和机制，与社会主义市场经济发展要求不相适应。水库灌区是一座以 防洪、灌溉为主的综合性工程，但灌区管理局定性为自收自支的事业单位，该工 程承担的公益性任务长期没有财政补贴。管理单位内部机构臃肿，人员超编，缺 乏竞争激励机制，造成管理效率低下。 三是农业水价政策失衡。鹤地水库灌区农业供水的定价权在湛江市政府。市 政府在制定农业水价时，主要关注的是降低农业生产成本，提高农民收入，长期 把水价限定在较低水平。灌区现行农业水价基本属于行政事业性收费，没有反映 出水利工程供水的商品性质和水资源的稀缺性。灌溉水的定价缺乏合理的成本测 算，水价与供水成本严重背离。此外，水价制定只是政府个别部门的操作，缺乏 供水户和用水户的共同参与，而且定价周期长，缺乏调整机制，不能及时反映供 求和成本的变化。 四是水费计收机制缺乏，收缴困难。目前灌区渠系工程缺乏计量设施，供水 收费普遍是统一价格按亩收费或按计划供水量收费，用水者权、责、利不清，农 民没有节水意识和意愿，造成用水浪费。农业水费的征收缺乏有效的收费载体， 依靠供水管理人员上门挨家挨户收缴水费，不但水费征收的成本很高，而且水费 收缴的难度也越来越大，收取率越来越低。 五是供水管理制度不健全。尽管区内水资源严重不足，但灌区长期以来缺乏 以节水为导向的农业供水管理制度，包括灌溉制度，水价制度，灌溉水配置制度， 水权和水权流转制度等。 以上问题在计划经济时代已存在，至今不断积累和复杂化，已影响到经济社 会发展的方方面面，不仅使得区内原已存在的水资源供需矛盾更为加剧，直接影 响到区内农业生产和农民利益，制约了当地经济社会可持续发展，同时也使得水 库灌区工程不能正常运行和发挥工程应有效益，甚至引发重大的公共安全问题。 鹤地水库灌区存在的问题在全省大中型水库和灌区中具有普遍性，可以说是全省 的一个宿影。这些问题为什么长期未能引起地方政府应有的重视，笔者认为不能 把原因简单地归于地方政府对灌区工程和农业供水管理的不重视，或者是对解决 “三农问题的过度关注，更主要的是在政府管理、体制、制度等层面上存在深 层次的问题。因此，围绕以上问题，对鹤地水库灌区农业供水管理进行分析研究， 。三农一即农业、农村、农民 2 提出一些适合灌区实际并解决现实问题的对策和措施，也可以为全省大中型水库 灌区工程管理提供借鉴和指导作用，具有十分现实的意义。 1 2 国内外研究文献回顾 1 2 1 关于应对水资源短缺和水制度安排的研究 l 、国外有关研究文献 世界上很多国家和学者依据其各自的国情，在上世纪中叶就已开始水资源配 置、管理和应对水问题挑战的长期实践和理论探索。较近年代有以下一些较有代 表性的研究文献。 1 9 9 2 年都柏林声明( t h ed u b l i ns t a t e m e n to nw a t e ra n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ) 认为水在它的所有竞争性用途上具有经济价值，需要把水视作经济物品以解决当 前的水问题。将水作为一种经济物品来管理，是实现水的效率和公平使用、鼓励 水的节约和保护的重要手段。1 9 9 2 年都柏林声明还提出水资源的开发和管理应 该建立在广泛参与的基础上，涉及各个层级上的用水户、规划计划者和政策制定 者。 e h o l d e n 和m t h o b a n i ( 1 9 9 6 ) 在 t r a d a b l e w a t e rr i g h t s ：ap r o p e r t yr i g h t s a p p r o a c ht or e s o l v i n gw a t e rs h o r t a g ea n dp r o m o t i n gi n v e s t m e n t 中认为，水资源 和水利基础设施在大部分国家都为国家所拥有，无论是水权的分配，还是水的配 置使用，以及水费如何收取等等，基本上都由政府官员决定。他们对水的行政配 置与可交易水权配置制度进行了比较，认为以行政指令进行水配置导致了在水的 供应和使用上大量的浪费和低效率；通过考察智利等水短缺国家和地区的实践经 验后，他们认为可交易水权可以提高用水户参与水管理的程度，而且可以刺激用 水户对水配置的投资，使水的配置能够随着水需求的变化而快速改变。由于水权 交易可以为拥有水权的穷人带来高效益，因此可交易水权有利于穷人。为保证水 权交易市场的有效运作，应该注意到：保证利益相关者在新立法的设计和履行 过程中的参与；制定初始水权分配以及如何分配的新规则；建立公共注册登 记和查询系统；建立或加强用水者协会组织；预防潜在的垄断行为；保证 水权的交易不损害第三方利益；制定合适的环境保护法律。 a a r a d i f ( 19 9 9 ) 在“i n t e g r a t e dw a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n t ( i w r m ) ”中把水 3 资源管理问题归纳为四个主要方面：一是世界范围的水资源短缺在不断加剧；二 是水质恶化；三是随着世界人口增长带来的水资源供应紧张；四是水资源管理方 式面临保障水资源可持续利用的挑战。为了解决上述问题，a a r a d i f ( 1 9 9 9 ) 认为，在上世纪七十年代以前的一定时期，政策制定和水资源管理普遍实行的是 以供给为取向的管理办法，但实践证明这一方法具有很大的局限性，难以完全解 决现实的水资源短缺问题。为此，a a r a d i f ( 1 9 9 9 ) 提出了以需求管理为导向 的水资源综合管理方法，同时建议在水配置和水供应中广泛应用节水新技术和新 方法。 r j g r i m b l e ( 19 9 9 ) 在 e c o n o m i c i n s t r u m e n t sf o r i m p r o v i n g w a t e ru s e e f f i c i e n c y ：t h e o r ya n dp r a c t i c e 认为解决当前水短缺问题，需要利用经济措施来 提高用水效率和可持续性。现阶段的水供应在经济学上已呈现出三个方面的特 征：一是随着水资源的不断开发利用，水供应的边际成本不断升高，新增水供应 的成本必将大大高于已有水供应的成本；二是水已成为稀缺资源，已不再是公共 产品，必须建立一种有效机制对不同用户或用途之间的水需求进行配置；三是水 资源不可持续利用的威胁将不可避免。随着水资源的稀缺性程度不断增加，经济 措施必须成为水供应和使用管理不可或缺的一部分。 h h gs a v e n i j e ( 2 0 0 2 ) 在“w h yw a t e ri sn o ta l lo r d m r ye c o n o m i cg o o d ，o rw h y t h eg i r li ss p e c i a l 认为，自都柏林会议召开以来，水被视作经济物品的理念已经 在水资源管理者中被广泛接受。但水不是一种普通的经济物品，它与其它经济物 品有着许多不同的特性，这些特性综合起来使水成为一种特殊的经济物品，并导 致一般性的经济学理论在水资源管理上的应用并不十分有效。 2 、国内有关研究情况 由于历史上自然灾害十分频繁，在上世纪九十年代以前，洪涝灾害、干旱缺 水以及水污染等问题是国内水管理行业和政府部门最为关注和着力解决的问题， 而在应对水资源短缺、水价、水权和水市场等制度方面的研究文献并不多见。2 0 0 0 年后，由于水短缺和水管理问题日益突出，在水利部原部长汪恕诚的带动下，国 内业界和学者掀起了应对我国水资源短缺以及水权和水市场制度的讨论和研究 热潮。 钱正英、张光斗( 2 0 0 1 ) 在分析我国当前水资源短缺现状和面临的问题后， 建议我国从八个方面实施水资源管理的战略性转移：一是实施人与洪水协调共处 4 的防灾减灾战略，二是建设节水高效的农业用水战略，三是水资源可持续战略， 四是综合防污减灾战略，五是保证生态与环境用水的水配置战略，六是以需水管 理为基础的水资源供需平衡战略，七是南水北调战略，八是与环境生态相协调的 水资源开发与利用战略。同时建议进行三项改革，包括水资源管理体制改革、水 资源投资体制改革和水价制度改革。他们认为长期以来我国的水价政策极为不合 理，与我国水资源十分短缺的国情和所不断提倡的节水防污战略不相适应，必须 根据国家现阶段水资源战略，重新研究制定与我国国情相适应的水价政策和水价 体系。 胡鞍钢、王亚华( 2 0 0 2 ) 在 转型期水资源配置的公共政策：准市场和政治 民主协商中认为，水已经成为当前制约我国国民经济发展的最大瓶颈，水资源 很可能成为2 1 世纪中国最为稀缺的自然资源。尽管我国经济市场化指数已经接 近百分之八十，绝大部分资源分配已经基于市场机制，但是我国主要流域的水资 源分配体制至今仍是指令配置模式的延续，水价不能反映资源稀缺程度。他们提 出引入“准市场”思路，以提高水资源的配置效率。所谓“准市场一，既不同于计 划经济的“指令配置”，也不同于市场经济的“完全市场”，而是通过“政治民主协 商制度”和“利益补偿机制”来实现。 王亚华、胡鞍钢( 2 0 0 2 ) 对“东阳义乌水权交易案例研究后认为，用行政 手段配置水资源的成本在增加，而引入市场机制配置水资源的收益在提高，因而 不可避免引起水权制度的变迁。但他们同时认为，从制度变迁的形式来看，尽管 “东阳义乌交易”表现出诱致性制度变迁的特征，但并不具有普遍代表性。就全 国整体而言，虽然制度变迁总体收益大于成本，但由于各利益群体获利的不均衡 性，诱致性制度变迁并不容易发生。这就需要中央政府主导进行强制性的水权制 度变迁。水权明晰的过程，就是水市场不断发育的过程。一般而言，水权的界定 宜因地制宜、渐进改革。对跨流域调水，可仍采用国有水权的观点，减少中央财 政补贴，引入市场机制；对于水事冲突严重的流域，可将流域水权分割为更为明 确的区域水权，并广泛引入流域民主协商机制：区域内的水资源管理，可以将更 多的区域水权分割为集体水权甚至私有水权，从取水许可管理逐步转向水权管 中国首例水权交易案椤i 一浙江省东阳、义乌两市双方主管部门经过协商，根据资源共事、优势互补、共 同发展的思路最终达成有偿转让部分水使用权的协议东阳市同意以人民币2 亿元的价格一次性把东阳 横锦水库每年4 9 9 9 9 万立方米水的永久用水权转让给义乌市，并保证水质达到国家现行一类饮朋水标准l 义乌r 从横锦水库一级电站尾水处接水计量，其计量设备、计量室由义乌方投资建设，双方兆同管理 s 理。 刘伟( 2 0 0 5 ) 以新制度经济学作为研究的理论基础，对全球和中国水制度变 迁的动因、路径、方向和特征进行研究后认为：中国水资源短缺表面上是资源 短缺，实质上是制度短缺。只有构建具有节水激励和约束作用的水制度，由原来 以开发为中心的供方管理模式转向以配置为中心的需求管理模式，才是解决水短 缺的根本出路。水是一种十分复杂的自然、经济、社会物品，具有混合物品属 性。水的配置只能采用包括政府行政配置、水市场配置、基于用户配置相结合的 水资源配置模式，宏观层面以政府配置为主，中观层面以市场配置为主，微观层 面以用水户组织配置为主。水制度可以由水法、水政策、水行政三个部分构成。 中国水制度的不足在于缺乏节水激励和约束机制。水定价制度的作用在于刺激 节水和增加收入两个方面，可以弥补资源和财政的双重缺口。可交易水权具有 公共性、界定不完全性、不确定性、外部性、交易局限性五个特征。水市场可以 提高水生产效率、鼓励节水投资、改善经济增长、刺激私人部门参与，但必须在 制度设计中克服外部性和制度性约束。用水户组织可以克服政府失灵、市场失 灵、技术失灵和外部性，对提高用水效率、降低输水成本等具有正面影响，政府 应该推动建立政府、灌区、用水户组织互动的灌溉管理新机制。 3 、应对水资源短缺的战略 国内外对水资源管理的研究都表明，世界上的水不再丰富，也不再是公共产 品，因为水资源时空分布不均、人口增长、水质恶化等造成的水资源短缺已成为 制约当前经济社会发展的重大瓶颈，世界将不可避免要面对水资源不可持续利用 的威胁。水供应的边际成本不断升高，新增供应成本将大大高于现有供应的成本。 以行政手段进行水配置导致了水的浪费和无效率，以往单一的以供给取向的供水 管理方式已不适应新形势的要求。 研究者普遍都认为，新时期应对水资源短缺的办法，需要采取经济、制度等 综合措施，并实现管理方法的转变。经济措施是制定以节水为导向的水价制度来 管理水资源，采用水定价机制调节灌溉水的需求；通过水权制度安排，引入水市 场机制，以水权的交易提高水的配置效率和效益，达到促进节水的目的；提倡以 需求管理为导向的水资源综合管理方法，并在水配置中广泛应用节水新技术等。 可交易水权可提高用水户参与水管理的程度，能够根据水需求的变化及时改变水 配置，而且有利于穷人。从美国等国家水市场比较发育和健全、水权交易日益频 6 繁的情况来看，水市场机制不但实现了高效配置灌溉水资源的目的，而且给农场 主带来了更高的经济效益。 尽管国内外应对水资源短缺的研究已很广泛，对基于江河流域的水权理论和 水市场机制的研究也不乏参考文献，但是基于我国国情和广东省情的、特别是以 水库和灌区为纽带的灌溉水权理论和可交易水权体系的研究却不多见，或停留于 较为宏观的讨论。然而对此类问题的深入研究对于改善我省和我国灌区水资源管 理有着十分重要的意义。 1 2 2 关于农业水价方面的理论研究 l 、国内外水价研究情况 国外对于水价的研究开始较早，其中1 9 7 4 年秘鲁对灌溉水资源价值进行的 估算是较早且具有代表性的研究水资源价值和水价的文献之一。二十世纪八十年 代后期，世界上许多国家和地区都呈现水资源危机现象，经济学原理被应用到水 价研究上，经济杠杆被用来研究调节水资源供需矛盾，水价成为调节水需求的重 要手段，而且有关的研究日趋活跃。a l l e nv k n e e s e ( 1 9 9 2 ) 通过对美国水资源 管理的研究，进行了水资源经济学分析。r o b e dc j o h a r l s s o n ( 1 9 9 9 ) 对过去二十 年来为灌溉水定价的多种方法( 包括边际成本定价法、收入支出定价法、阶梯式 水价、两部制水价、水市场定价法等) 的执行和实施情况进行了对比研究，并对 在灌溉水定价方面的资源经济学有关研究文献进行了综合研究，为灌溉水价制定 者提供了一个综合性的指导原则。 近年来，国内学者纷纷就水价的内涵、形成机制、水费结构、水价的制定原 则和方法、水价在水资源管理中的作用等进行了大量的研究，形成了一套可以指 导实践的水价理论体系。比较有代表性的主要有以下一些研究： 畅明琦、尹宝福等( 1 9 9 7 ) 水价格论是国内较早开展水价格研究的文献。 他们以价格的基本理论为基础，阐明了水价格在国民经济中的地位和作用。他们 认为，水利工程供水具有商品的属性，应视为商品。水利工程为农业供水属于商 品，应该按商品水确定价格，并提出农业供水的完全理论价格模式为： 农业供水完全理论价格= 直接成本+ 间接成本+ 利润+ 税金 其中直接成本包括折旧费、大修理费和运行管理费；间接成本包括水资源开 发利用的前期费用及其开发利用后处理其引发的不良后果的费用。 7， 刘伟( 2 0 0 5 ) 提出了边际成本定价机制、公共水配置机制、水市场机制和基 于用户的配置机制四种水价形成机制并进行了比较，认为边际成本定价能反映水 的真实价格，但操作上不实际；公共水配置机制能体现公平原则和清晰的管理， 也是当前最普遍的实践，但会产生无效率；水市场机制实现效率目标，但易产生 博弈行为和私人垄断；基于用户配置机制能体现效率和用户利益，但需要涉及更 广泛的水管理。中国可持续发展的水定价模型应该是完全成本定价方法，需要全 面考虑工程运行与维护成本、资本成本、外部性成本，同时要考虑到用水户的承 受能力。提高农业水价对用水需求、作物种植结构有正面影响，水价对农民收入 的影响程度取决于农业种植结构、水价费率结构、灌溉设施、上涨幅度四个因素。 应该建立新的农业水价补偿机制。 贾绍风等( 2 0 0 6 ) 认为，水价作为水资源需求管理的重要手段，其结构的合 理性直接影响着自然环境和资源的生产与消费格局，因而制定合理的水价具有极 其重要的意义。目前国际上比较通用的水费结构形式主要有：一部制水费，在这 种水费结构中，所有水费都依据用户消费水量的多少来决定；两部制水费，它由 两部分组成，一是固定水费，二是计量水费。按量收费的水价又分单一水价和累 进水价。单一水价就是对同一类用户采用相同的水价标准。累进水价就是对同一 类用户根据用水量的不同采用不同的水价标准。与很多商品根据规模效益原理制 定累进递减价格制度相反，供水价格往往采用累进递增价格制度。为了鼓励节约 用水，水价的设计原则是：为满足基本需求的水量采用较低的价格，满足基本需 求以后的奢侈性用水，用得越多价格越高。 李晶等( 2 0 0 3 ) 经过对国外经验研究与中国改革方向探讨后认为，现阶段我 国水价体系的建立应在保证社会稳定、经济发展、粮食安全等因素的前提下，根 据经济发展的需要，区分行业与地区差异，主要考虑建立以非营利水价体系为主， 但收取的水费应争取能逐渐走上可维持水利工程投资回收和工程的运行、维护、 管理、更新改造等所需开支的良性运营轨道，并适当辅以补贴型和营利型水价模 式的多元化、多层次的符合当前我国社会经济发展水平并具有中国特色的综合水 价体系。 李晶等( 2 0 0 3 ) 根据对不同国家水价体系的研究表明，当前世界各国的水价 体系大致可分为补贴型、非营利型和营利型三种。加拿大、日本和墨西哥是补贴 型水价体系的典型代表。日本将水利事业视为公益性或准公益性事业，政府的出 8 。 资、补贴无处不在。在墨西哥不仅灌区建设成本不需农户承担，而且运行和维护_ 费用也有大量补贴；美国是非营利水价体系的典型代表，联邦法律规定，供水服 务部门不以营利为目的，但须自负盈亏；英国是营利型水价体系的典型代表，它 将公共供水服务和水处理划归工商业范畴，实行企业化管理，水价完全按市场经 济条件下投入一产出模式运作，确保回收成本并有适度盈余。各国水价体系的主 要特点都反映在对农业的支持上。农业是立国之本。在发达国家，尽管农业在 g n p 或g d p 中所占比例无足轻重，但无论采用那种水价体系的发达国家，对农 业均会在政策上有所倾斜，采取扶持、优惠并适时适当予以补贴的方针。 2 、关于农业需水价格弹性方面的研究 李善民( 2 0 0 6 ) 认为，当商品价格发生变动时，需求量也会相应发生变动， 需求量变化的百分比与价格变化的百分比的比值，就是需求的价格弹性。计算需 求价格弹性的一般公式为： 需求量变化的百分比 一 价格变化的百分比 e p 代表需求价格弹性。 上式表明，需求价格弹性直接反映了价格变动对需求量的影响关系。对于灌 溉用水来说，灌溉用水需求价格弹性是指水价上升或下降的百分比与需水或用水 量下降或上升的百分比的比值，它反映了灌溉水需求与水价之间的关系。美国学 者詹姆斯和罗伯特李经过大量研究认为，商品水的需求弹性可用如下表达式计 算：q ；k x p eq ，其中q 为对应水价的亩均用水量；k 为常数：p 为农业水价； e 为农业用水需求价格弹性( 周春应等，2 0 0 5 ) 。微观经济学一般认为，若弹性系 数绝对值小于l ，则为无弹性或弹性不明显，若弹性系数绝对值大于l ，则表现 为有弹性( 刘东民等，2 0 0 2 ) 。水资源是稀缺商品，需求曲线是向下倾斜的，弹 性系数e p 是负数( 贾绍风等，2 0 0 6 ) 。 国外对农业需水价格弹性的研究开始较早。在1 9 9 5 年联合国开发计划署和 世界银行联合开发的一个项目中，b h a t i a , c e s t t i 等人发现农业用水的需求弹性为 0 4 - - - 1 5 ，远远高于居民用水的需求弹性( 裴源生等，2 0 0 3 ) 。w a r d ，k i n g ( 1 9 9 7 ) 研究指出，根据农作物、土壤、气候等的不同，农业用水的需求价格弹性在1 0 3 0 之间，与工业和生活用水相比，价格的变化对农业用水的影响最大( 裴源生 等，2 0 0 3 ) 。国内近年也逐渐有关于农业需水价格弹性方面的研究报道。裴源生 9 蕊 毒 等( 2 0 0 3 ) 对黄河流域灌溉水需求价格弹性进行分析研究后认为，农业需水量和 水价之间存在明显的相关关系，调整水价能起到很好的抑制水需求的效果。针对 不同的水资源开发利用状况和水价状况，可以通过适当调整水价来缓解水资源供 需矛盾，提高水资源的利用效率。目前我国黄河流域的灌溉水需求价格弹性基本 处在在0 1 3 至o 7 2 之间。对比国外发达国家0 5 至1 4 的水平要低。主要原因是 我国经济仍处于发展中国家水平，现状农业水价较低，故表现出灌溉水需求价格 弹性也相对较低。周春应等( 2 0 0 5 ) 应用美国学者詹姆斯和罗伯特李提出的商 品水的需求弹性计算模型对江苏省高扬程灌区农业水价与用水量进行统计分析 表明，水价上升对农业亩均用水量减少起到了明显的抑制作用，反映了农业用水 需求对水价反应的敏感性：水价上涨1 0 ，农业用水量将下降2 7 8 。过低的水 价会造成水资源的严重浪费，不利于节约用水，同时过高的水价将导致农民用水 量的急剧下降，不利于农业发展和农民收入的增加。一般认为，农业用水的需求 价格弹性高于工业和生活用水，发达国家一般在o 5 1 4 之间。但对于发展中 国家，由于水价偏低，因此价格弹性表现的较小，说明一般情况下，农民对低水 价不敏感，但若水价提高幅度较大，仍可导致需水量的大量减少( 刘伟，2 0 0 5 ) 。 3 、有关研究成果 研究发现，国内外学者对农业水价的研究已相当广泛和深入，对水价与需水 量关系( 水需求规律) 的研究已从定性研究走向定量分析。他们从农业供水的价 格理论、定价方法和依据、水价对农业需水管理的杠杆作用等方面都提出了相应 的理论模型和政策框架。 国内外研究都认为，农业供水通过成本投入和物化劳动，已把水这一种自然 资源转变为一种商品，因此灌溉水具有商品的特征，也应该有价格。但对灌溉水 定价又与其它商品有所区别，因为给灌溉水定价不但要考虑效率和公平，同时要 考虑农业节水、农业发展和用水户的承受能力。因为农业供水过程受自然和工程 条件制约，供需双方都是特定对象，不能自由选择，而且双方不易处于平等地位， 因此国内外农业供水大多数由政府定价或在政府干预下形成价格，而且在制定水 价时大都遵循补偿成本、有利于节水、用户可承受和及时调整的原则。 当前国内对农业水价的研究也还存在局限性，主要是普遍都从理论的角度去 研究如何准确地制定农业水价，却鲜有从我国行政体制和社会现实的基础上，分 析研究农业水价的实现机制、收费机制、补贴机制以及部门协调机制等等。因为 1 0 当前我国特别是我省农业水费管理最关键的问题尚不是水价制定的准确性，而是 水价的实施和水费的有效计收问题。 1 2 3 我国现行农业水价制度及其历史沿革 我国现行农业水价制度以2 0 0 4 年1 月1 日起经国务院同意颁布实施的水 利工程供水价格管理办法( 又称水价办法) 为代表。根据水价办法的规 定，农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定，不计利润和税金。水 价办法同时规定，各类用水均应实行定额管理，超定额用水实行累进加价，而 且可实行丰枯季节水价或季节浮动价格。 建国以来，随着社会制度和经济体制的变革，我国农业供水经历了从计划经 济时代的公益性无偿或微价供水，逐步过渡到市场经济时代的经营性有偿供水。 纵观我国水价制度的沿革历史，我国农业水价制度和实施发展过程总体经历了四 个阶段。第一是建国开始至1 9 6 4 年间，基本是公益性无偿供水阶段。在这一时 期，灌区供水基本上不收水费，属于无偿供水。灌区管理单位的经费依靠国家财 政拨付的水利事业费解决，工程维护特别是田间渠系维护大部分依靠受益范围内 的农民投工投劳。第二是1 9 6 5 年水库工程水费征收、使用和管理试行办法 颁布开始至1 9 8 5 年间，国家实行政策性低价供水，规定受益单位需要支付水费， 并按照自给自足、适当积累的原则，同时考虑受益单位的情况和当地群众的经济 承受能力合理确定。第三是1 9 8 5 年国家颁布水利工程水费核定、计收和管理 办法( 又称水费办法) 开始至2 0 0 3 年间，水利工程供水由低价向成本价和 按量收费过渡，但水费办法仍将水利工程水费纳入行政事业性收费范畴。第 四是2 0 0 4 年l ：水价办法开始实施至今。i ：水价办法与先前的水费办法的 本质区别在于从“水费”到“水价”的跨越，反映了国家政策的根本性调整，解决了 水利工程供水的商品属性和价格管理地位问题，并将水利工程供水价格纳入商品 ? 价格范畴实施管理。 然而，尽管水价办法的颁布实施奠定了我国农业水价制度的基础，但自 2 0 0 4 年以来，全国大部分地区实质性开展农业水价改革的并不多，特别是在较 为丰水的东部和南部省份，农业水价改革根本难以推进。究其原因，主要是水 价办法仅是单纯性的水价制度，目前还没有配套建立相应的水价实施机制、水 1 1 费计收机制和政府协调机制，而且农业水费的调整涉及农民的收入和农民的理解 问题，加上不同行业和部门之间矛盾冲突和体制性障碍，在当前各级政府饱受“三 农问题困扰的情况下，如果没有建立相配套的实施机制和政府补贴政策的实施， ：水价办法只是一纸空文而已。 1 2 4 灌区管理体制改革政策、理论研究与实践 针对全国范围的水利工程管理单位管理体制不顺、机制不活，公益性支出没 有财政支撑，机构臃肿，人员总量过剩与结构性人才缺乏，工程管理粗放、管理 水平低下，社会保障程度低，负担沉重等问题，早在2 0 0 2 年9 月国务院办公厅 就下发了水利工程管理单位体制改革实施意见。该实施意见对水利工程 管理体制改革的必要性和紧迫性作了详细的阐述，提出了体制改革的目标和原 则，明确要求水管单位要明确权责，规范管理，严格定性、定编和定岗，加快推 进内部人事制度改革，建立竞争激励机制，实行竞争上岗，落实社会保障政策等。 实施意见为水利工程管理单位体制改革指明了方向。 汪志农等( 2 0 0 6 ) 认为，灌区工程具有较强公益性、一定的经营性、天然垄 断性、灌溉活动的不确定性、专业的综合性与实践性等特点，是准公益性的农业 基础设施。和其他行业不同，灌区提供的是特殊的准公共产品，其生产经营活动 的宗旨是服务，灌区专业管理机构和农民管水组织均为非营利的社会服务组织， 灌区工程的管理和运行需要公共政策的扶持。 汪志农等( 2 0 0 6 ) 对国内外灌区管理体制进行研究后发现，佣水户参与灌 溉管理”是二十世纪8 0 年代中期以来国际上灌区管理体制出现的一项重大变革， 引起了许多国家和国际组织的重视。用水户参与灌溉管理就是把过去由政府管理 的灌区的管理职责部分或全部移交给用水户，由用水户组建起具有法人地位的组 织进行管理，减少政府的行政干预。在上世纪6 0 - 7 0 年代，许多发展中国家为了 加快经济发展，解决粮食和农产品供应短缺的问题，兴建了一大批灌溉工程，其 中很大部分是由世界银行等国际机构支持兴建的。建成的工程作为公共设施由政 府组建专门的机构负责运行、维护和管理。通常是从枢纽一直到田问，用水户基 本上不参与管理。所收水费不足以维持运行、维护和管理开支，亏损部分由政府 补贴。对于众多发展国家来说，巨额的补贴成为财政的沉重负担，愈来愈难以承 受。而农民对工程的运行维护状况和提高水的利用率并不关心，工程逐渐老化损 1 2 坏、用水浪费现象严重。因此，许多国家认识到需要建立一种用水户参与的灌溉 管理新机制，使用水户作为工程的主人真正负起责任，自主使用和管理工程设施。 研究表明，不仅发展中国家，一些发达国家也在推行用水户参与灌溉管理的政策。 如美国、澳大利亚、日本及西班牙等已基本上将政府下属的专管机构的灌溉管理 职责移交给了用水户组织。 汪志农等( 2 0 0 6 ) 通过研究发现，我国在2 0 世纪5 0 , - - - 7 0 年代或称计划经济 时期，灌区实行的是政府机构专业管理和基层群众管理相结合的灌溉管理体制， 这种体制是基本适应当时农村生产管理体制和经济社会发展的。因为农村