（公共管理专业论文）当前我国县级政府绩效评估指标体系研究.pdf

摘要 自2 0 世纪8 0 年代初西方发达国家开展“新公共管理 运动以来，提高政府工 作效率成为各国政府普遍追求的目标。在这场运动中，政府绩效评估以其在持续提 高政府工作效率上的改进能力获得各国政府重视，在实践中得到广泛应用。在我国， 地方政府绩效评估已成为行政改革领域的一个热点问题。各地方政府开展了形式多 样的政府绩效评估探索，而科学的指标体系是地方政府绩效评估的基础和关键，同 时也是绩效评估操作过程中的重要组成部分。我国地方政府绩效评估还处于发展和 应用的初级阶段。由于县级政府在我国地方行政管理体制中所处地位的特殊性，更 是政府绩效评估研究的重点。因此，对县级政府绩效评估指标体系进行深入研究具 有重要的理论意义和实践意义。 本文以县级政府为研究对象，在厘清绩效评估基础理论和相关概念的基础上， 对我国地方政府丌展的绩效评估实践活动进行了归类和分析，探讨了我国县级政府 绩效评估存在的主要问题。其次，对英、美两国的地方政府绩效评估活动进行了回 顾和分析，得出经验，从中获取对我国县级政府绩效评估的启示；然后，根据我国 县级政府的特点，结合调查问卷，对原人事部中国政府绩效评估研究课题组提 出的地方政府绩效评估指标体系进行了研究和分析，尝试设计了一套针对县级政府 的绩效评估指标体系，主要包括影响指标、职能指标、潜力指标和满意指标4 个一 级指标，经济发展水平、社会发展水平等2 0 个二级指标，人均g d p 、全员劳动生产 率、恩格尔系数等6 4 个三级指标，并对指标的获耿、处理与应用问题进行了讨论。 关键词：县级政府；政府绩效；绩效评估；指标体系 s i n c et h ee a r l y1 9 8 0 sw h e nw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s p r o m o t e n e wp u b l i c m a n a g e m e n t c a m p a i g n ，i m p r o v i n gt h ew o r ke f f i c i e n c yh a sb e c o m et h ep e r v a s i v e p u r p o s ea n dg o a lo fe v e r yg o v e r n m e n ti nt h a tc o u n t r y ，b yc a m p a i g n , t h eg o v e r n m e n t a l p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tt ob ep u ti np r a c t i c ef o rp r e v a l e n ta p p l i c a t i o nh a sg a i n e d r e c o g n i t i o no ni t sa b i l i t yt oc o n t i n u o u s l yi m p r o v et h eg o v e r n m e n t a lw o r ke f f i c i e n c y m e a n w h i l e ，p e r f o r m a n c em e a s l l r e m e mo fl o c a lg o v e r n m e n th a sb e c o m eah o ts p o ti nt h e f i e l do fa d m i n i s t r a t i o nr e f o r m a t i o no fo u r c o u n t r y a n de v e r yl o c a lg o v e r n m e n ta l s o d e v e l o p sv a r i o u se x p l o r i n ge v a l u a t i o n s m o r e o v e r , s c i e n t i f i ct a r g e ts y s t e mi st h eb a s i sa n d k e yt ol o c a lg o v e r n m e n t ，a sw e l la sc r u c i a le l e m e n to fi t sp r o c e s s i ti sn o ws t i l la tt h e p r i m a r ys t a g eo fd e v e l o p m e n ta n da p p l i c a t i o n d u et ot h es p e c i a ls t a t u so fc o u n t y g o v e r n m e n ti no u ra d m i n i s t r a t i v es e t u p ，m o r er e s e a r c he m p h a s i ss h o u l db ef o c u s e do ni t n u s ，t h e r ei si m p o r t a n t l yt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et of u r t h e rs t u d yt a r g e t s y s t e mo fc o u n t yg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n n j sa r t i c l ef o c u s e so nc o u n t yg o v e r n m e n t b a s e do nc l e a r i n gb a s i ct h e o r ya n d r e l e v a n tc o n c e p t s ，i tp r o m o t e sc a t e g o r i z a t i o na n da n a l y s e s , a n dd i s c a s s e sm a i np r o b l e m a i m e da tp r a c t i c a la c t i v i t i e so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fc o u n t yg o v e r n m e n t w h a t s m o r e ，m a k e sar e v i e wa n da n a l y s et ol o c a lg o v e r n m e n t s e v a l u a t i o ni nb r i t a i n ，a m e r i c a ， b r i n g so u te x p e r i e n c ea n dh e l p f u l n e s st ob e n e f i tt h ei n s p i r a t i o no fo u rc o u n t r y t h e n ，i t r e l i e st h ef e a t u r eo fo u rc o u n t yg o v e r n m e n to i lq u e s t i o n n a i r et om a k eas t u d yf o ri n d e x s y s t e mp r o m o t e db ye x p e r s o n n e ld e p a r t m e n ti n s t u d yo fc h i n a g o v e r n m e n t s p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t a n di tt r i e st o d e s i g nas e r i e so fi n d e xs y s t e mf o rc o u n t y g o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c em e a s l l f e m e n t ，m a i n l yc o n t a i n e d 砌u e n c ei n d e x ，f u n c t i o n i n d e x ，p o t e n t i a li n d e xa n ds a t i s f a c t i o ni n d e x ，t h ef o u rp r i m a r yi n d e x e s ，a sw e l la so t h e r s i x t y - f o u rt h i r di n d e x e ss u c ha sg d pf o rp e rp e r s o na n de n g e lc o e f f i c i e n t ，d i s c u s st h e q u e s t i o nt oa c q u i r i n g ，p r o c e s s i n ga n da p p l y i n gf o ri n d e x e s m e a n w h i l e ，a i m e da tt h e p r a c t i c eo fe v a l u a t i o nih a v ep u tf o r w a r ds o m eo fs u g g e s t i o n sa n dc o u n t e r m e a s u r ef r o m t h ea s p e c t so fe s t a b l i s h m e n to fl a w , m a i nb o d yo fr e g u l a t i o no fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t ，e s t a b l i s h i n gs y s t e mo fp e r f o r m a n c ep l a na n d i m p r o v e m e n to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ts y s t e m k e y w o r d s ：c o u n t yg o v e r n m e n t ；g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ；p e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t ；i n d e xs y s t e m 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中依法 引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上已属于 他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：了，j 久煎乡日期：2 。7 年1 月二日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。学校 享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校后发表 或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为青岛大学。 本学位论文属于： 保密 不保密 年解密后适用于本声明。 论文作者签名：孑卜久丝易 导师签名：二强九 日期：加哆年，月，日 魄劢严月乙日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 青岛人学m p a 硕：卜学位论文 选题的目的和意义 引言 2 0 世纪3 0 年代以来，在凯恩斯主义的指导下，西方发达国家普遍对公共事务 实施积极干预，导致行政职能不断扩张，政府机构不断扩大。到2 0 世纪8 0 年代， 由于政府机构臃肿、工作效率低下、资源浪费严重、财政赤字加剧，西方发达国家 普遍面临着严重的政府管理危机和公众信任危机，同时，为应对科技发展变化、经 济全球化和国际竞争的环境条件，西方发达国家相继掀起了一场以市场化为导向的 “政府再造( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ) 挣运动。这次政府改革以绩效管理与评估、 效率与成本控制、公共责任与顾客至上等“新公共管理( n e wp u b li cm a n a g e m e n t ) 理念为指导，围绕着政府的效率、责任和回应性，引入企业或私营部门一些成功的 管理方法，对政府结构进行重塑，通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力 结构以及组织文化等来大幅度提高政府部门的效能、效率、适应性以及创新能力。 在这种背景下，政府绩效评估被引入公共部门，作为“政府再造”的重要内容和根 本措施，在政府中得到了广泛研究和运用。实践证明，政府绩效评估( g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em e - a s u r e m e n t ) 是一种实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、 提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。 2 0 世纪9 0 年代，政府绩效和政府绩效评估概念丌始引入我国行政管理学研究 领域。2 0 0 2 年1 1 月，党的十六大对深化行政管理体制改革提出要求，这就是提高 行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政 管理体制。2 0 0 7 年，党的十七大明确指出，要加大机构整合力度，探索实行职能有 机统一的大部门体制，健全部门协调配合机制。要着力转变职能、理顺关系、优化 结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行 政管理体制。2 0 0 8 年2 月，党的十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改 革的意见明确提出，要“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。 目前我国理论界研究宏观意义( 中央和省级) 上政府绩效评估的文章比较多， 但专门研究县级政府绩效评估的文章还比较少。因此，专门对县级政府绩效评估进 行研究具有重要的理论意义和实践意义。 ( 1 ) 有利于深化县级政府行政体制创新，推进政治体制改革进程。近年来，随 着我困经济体制改革的不断深入，由于政治与行政体制改革滞后带来的矛盾r 益明 显，因此，要进行政治体制改革和政府管理创新，建立一套约束政府权力的体制， 而绩效评估则是最有效的理念选择和技术手段。但是，由于我国行政体制改革对内 0 i言 部“管理问题 很少予以研究，公共部门内部的“管理问题”没有与体制创新、职 能转变有机结合起来，缺乏一种有效的方法来评价改革后的管理水平及改革效果。 虽然县级政府通过行政审批制度改革、政务公开等措施，行政体制改革取得了较大 成效，但与社会主义市场经济体制要求还有很大距离。因此，将政府绩效评估与行 政管理体制改革有机结合起来是深化县级政府行政体制改革的突破口。绩效评估可 可以为政府衡量特定职能的合理性与必要性提供了一个清晰的标准和尺度，这就要 求政府主动界定职能，认真履行职能，为公众提供优质的公共产品和公共服务，从 而达到提高公共管理质量和效益的目的。所以，通过对县级政府绩效评估的研究， 可以初步探索出县级政府绩效评估的规律，有利于进一步深化县级政府行政体制改 革，提高县级政府的行政能力。 ( 2 ) 有利于县级政府树立科学发展观和正确政绩观，推动经济社会协调发展。 发展观规定着政府绩效评估的内容和方式，政府绩效观体现并实践着发展观的理论 思想。“正确的政绩观实际上就是以现代绩效型政府为取向的办实事、务实效、求 实绩的政绩观。落实科学发展观，树立正确政绩观，关键是要建立科学合理的政绩 考核机制，通过制度和机制来引导树立j 下确的政绩观。胡锦涛总书记强调，“要建立 健全保障科学发展观贯彻落实的体制机制，完善经济社会发展评价体系，建立体现 科学发展观和正确政绩观的干部考核、评价、激励机制”。温家宝总理也指出，“科 学发展观与正确的政绩观紧密相关，要树立和落实科学发展观，必须树立和坚持f 确的政绩观；不坚持科学发展观，就不可能有正确的政绩观。”因此，对县级政府绩 效进行评估，可以纠正县级政府领导在发展观和政绩观方面存在的错误认识和做法。 同时，引导县级政府领导者有意识吸收新理念，开拓新视野。戴维奥斯本和特德盖 布勒提出了六个理念，即：政府应该具有企业家精神和竞争力；政府应该是顾客导 向与受使命驱动的；政府应该使用可测量的结果来判断其绩效；政府应该提高公共 责任意识与公共服务技术；政府应该向公民与公共部门雇员授权；政府应该预见并 解决问题。这些理念使县级政府领导者进一步树立“顾客至上”理念，逐步建立效 率更高、效能更好、责任更实的政府，促进政治经济文化社会的和谐发展。 ( 3 ) 有利于提高县级政府的形象和公信力，是建设人民满意政府的重要方式。 随着社会的发展和进步，人民群众更加关注政府治理的结果。绩效评估，实际上是 政府向社会公众展示政府业绩，是实现“更有回应性、更有责任心和更富效率 政 府的具体措施。而政府的这种行为，增进了公众对政府工作的了解，体现了政府敢 于接受公众监督的勇气，加强了公众对政府的信任，从而有助于巩固政府的政治合 法性，提高公众对政府的满意度。同时，由公众对政府的工作绩效进行评估，可以 满足和实现公众参与国家政治生活的愿望，体现公众在社会和i 政治生活中的主体地 位。美国经济学家查尔斯沃尔夫认为：“控制非市场过程的足相对主观的权力一官 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 僚作风，而控制市场过程的则是相对客观的权力一贸易和竞争。 沃尔夫此处所提的 非市场过程就是政府行为过程。因此，公开、透明、客观的绩效评估活动可以促进 公众与政府间的互动，增进政府与公众的亲和程度。同时，政府也通过绩效评估了 解自身工作中的不足，不断改善政府行为，树立“情为民所系、权为民所用、利为 民所谋”的良好形象。 ( 4 ) 有利于县级政府完善工作机制，提高政府管理绩效。首先，政府绩效评估 有助于拓宽县级政府的输入渠道。政府绩效评估中的顾客导向( c u s t o m e r o r i e n t a t i o n ) 理念充分显示了政府绩效评估要以满足公众( 顾客) 需要作为衡量公共 部门绩效的重要手段。这要求政府在制定政策时，必须广泛地建立各种利益表达渠 道，使得政府决策制定前信息输入的过程更具有开放性和包容性。其次，政府绩效 评估有助于规范政府施政过程。绩效评估作为一种激励和控制机制，致力于将政府 治理过程构造成一个有机系统，以结果管理( m a n a g e m e n tf o rr e s u l t ) 为出发点，以 政府能力( g o v e r n m e n tc a p a c i t y ) 的提高为落脚点，强调政府内部结构的合理化和规 范化以有效发挥政府职能，提高行政效率。最后，政府绩效评估要求政府的施政行 为必须有效能。政府绩效评估的一项任务就是成本控制。在评估结果与相应的问责 机制挂钩之后，可以有效地控制政府在行政管理的各个环节进行审慎的抉择和衡量， 合理地配置和使用行政资源，从而达到降低行政成本，提高行政效能的目的。 m a r t h am a r s h a l l ，l y l ew r a y ，p a u le p s t e i n 和s t u a r tg r i f e l ( 1 9 9 9 年) 在2 1 s t c e n t u r yc o m m u n i t yf o c u s ：b e t t e rr e s u l t sb yl i n k i n gc i t i z e n s ，g o v e r n m e n t ， a n dp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t 一文中指出，实现整个社会的有效治理必须具备三 个基本要素：积极的市民参与、完善的绩效评估、政府正确政策的制订与有效实施。 在这三个因素中，市民参与和政府政策制订与实施处于整体环节的两个端点，绩效 评估起到了在二二者之间架设桥梁的作用。 2 国内外研究动态 ( 1 ) 国外研究现状 美国专家学者分别从改革政府、标杆管理、创建高绩效政府和政府未来的治理 模式角度进行了深入研究，提出了各自的研究成果，有力深化了对政府绩效评估指 标体系的研究。 美国学者戴维奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和特德盖布勒( t e dg a e b l e r ) 在改 革政府：企业家精神如何改革着公营部门( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ：h o wt h e e n t r e p r e n e u r i a ls p i r i ti st r a n s f o r m i n gt h ep u b l i cs e c t o r ) 一书指出，政府 不应当成为一个庞大的无效率的机构，政府应该通过挖掘企业家精神和自由市场的 力量，来实现真一的重大改革。他主张用企业家精神来改革政府，借以克服官僚主 3 引言 义，提高政府绩效。提出了建设企业化政府的l o 条原则，即从划桨到掌舵、从服务 到授权、从垄断到竞争、从规章到使命、从投入到效果、从官僚到顾客、从浪费到 收益、从治疗到预防、从集权到分权、从政府到市场。 美国学者帕特里夏基利在公共部门标杆管理：突破政府绩效的瓶颈一书 中全面阐释了标杆管理的实施过程，揭示了政府实施标杆管理所具有的巨大潜力， 前瞻性的剖析了标杆管理将对政府变革产生的巨大影响力，对提高政府的绩效具有 十分重大的意义。 美国学者马克g 波波维奇( m a r kgp o p o v i c h ) 在创建高绩效政府组织一 书中，精辟地指出了政府改革成功的关键在于提高政府绩效，并对如何创建高绩效 政府进行了深刻的分析与阐述。他将“有益的组织评估”作为政府改革的重要方面， 把“更好的绩效评估、绩效改进的评估、内部组织特点的评估、顾客和利益共享者 看法的评估”看作判断组织高绩效的标准。f 2 l 美国政治学家b 盖伊彼得斯在政府未来的治理模式一书中，提出了政 府再造的四种模式：市场型政府模式的理念是相信市场和社会的自我完善能力，着眼 点于建立公众对公共机构的直接控制机制；参与型政府模式的理念是要进行参与管 理，认为基层官员是组织有效运作的核心，寻求合作方式和利用个人参与来提高政 府效能是公有社会的特征；解制型政府模式的理念是简化内部规章制度，强调道德 驱动原则，认为解除内部控制能够提高公共管理者的管理能力；弹性化政府模式的 理念是行政管理的各个方面要随客观要求和环境变化丽权变，认为政府的永久性问 题是政府缺乏活力的原因。p 3 ( 2 ) 国内研究现状 国内有关专家从不同的研究视角对政府绩效评估指标体系进行了分析和研究， 提出了各具特色的评估指标体系，为进一步研究县级政府绩效评估指标体系提供了 有益的探索。 国家行政学院刘旭涛教授指出，政府绩效的改进和评价与公共组织管理模式内 在的制度基础之间有着必然的联系。他在政府绩效管理：制度、战略与方法一 书中，以政府管理模式的变革为主线，通过对西方发达国家行政改革过程中政府管 理模式变迁的描述和分析，认为在政府绩效评估过程中必然用“绩效途径”取代“效 率途径 ，并构建出政府绩效管理和绩效评估的战略框架：基于战略导向的绩效管理 模型、各种资源管理的整合系统以及综合性绩效评估体系和方法。 f i i 戴维奥斯本，特德盖布勒改革政府一企业家精神如何改革着公营部i j m 上海：上海译文 出版社，1 9 9 6 1 2 1 马克g 波波维奇创建高绩效政府组织 m 北京：中国人比火学出版社，2 0 0 2 p l b 盖伊彼得斯政府朱米的治理模式 m 吴爱明，夏宏图译，北京：中国人比人学出版社， 2 0 0 1 ：2 4 青岛大学m p ai 顽士学位论文 中山大学蔡立辉教授认，为当代政府公共管理强调在社会公平基础上的公共责 任和民主参与，使效率、秩序、公平和民主成为政府绩效评估的基本价值取向。他 提出，政府绩效评估要谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与社 会公众之间进行沟通与交流的广泛运用，谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部 门的直接控制，政府对立法机构负责和对顾客负责的统一。1 1 1 浙江大学范柏乃教授在广泛调查的基础上，从行政管理、经济发展、社会稳定、 教育科技、生活质量和生态环境6 个领域遴选了6 6 个指标，构成了中国地方政府绩 效评价体系，采用隶属度分析和鉴别力分析等多种方法对指标进行分析和实证筛选， 最后得出具代表性的3 7 个政府绩效评估指标。闭 湘潭大学彭国甫教授等人基于地方政府绩效评估的理论体系，构建了一个由业 绩指标、管理成本指标和内部管理指标3 个维度3 3 个单项指标构成的地方政府公共 事业管理绩效评价指标体系，并运用模糊综合评价模型和d e a 模型分别对湖南省11 个地市政府公共事业管理绩效做了实证分析。t 3 1 中山大学倪星教授从政治合法性基础以及政府所应遵循价值标准的角度出发， 按照投入一管理一产出一结果的实际政府运行过程，在理论上构建了一套完整的地 方政府绩效评估指标体系，最终得出一套由投入指标、管理过程指标和产出及结果 指标3 个一级指标、人力资源等1 2 个二级指标、领导班子团队建设等6 5 个三级指 标的地砝政府绩效评估指标体系。 4 1 本文 j | 开究方法 本论文主要运用了文献研究法、历史研究法、定性方法与定量方法相结合的研 究方法。 ( 1 ) 文献研究法。运用文献研究方法收集和整理国内外关于政府绩效评估的研 究资料，并进行细致的梳理，在参考前人研究成果的基础上提出自己的理论研究框 架和分析思路。 ( 2 ) 历史研究法。在研究分析的基础上，按照有关事件发生的先后顺序，对西 方国家政府绩效评估的演变进行了阶段划分，并分别归纳总结了各个阶段的特征。 ( 3 ) 定性方法与定量方法相结合。在文章的分析过程中，大量引用了有关数据、 图表进行佐证，进一步丰富了论文。 蔡立辉政府绩效评估的理念与方法分析 j 中国人比人学学报，2 0 0 2 ( 5 ) ：9 3 一1 0 0 1 2 1 范柏乃，朱华我国地方政府绩效评价体系的构建和j 实际测度 j 政治学研究，2 0 0 5 ( 1 ) ：8 4 9 5 彭国甫地方政府公e 事业管理绩效模糊综合评价模州及实证分析 j 数量经济技术经济研 究，2 0 0 5 ( 1 1 ) ：1 2 9 - 1 3 6 h 倪吊地方政府绩效评估指标的设计与筛选 j 武汉人学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 7 ( 2 ) ： 1 5 7 1 6 4 与 引言 4 本文创新之处 本论文的创新之处在于选取县级政府作为研究对象。在研究和学习国内外政府 绩效相关理论的基础上，针对我国地方政府绩效评估指标体系存在的问题，按照科 学发展观和正确政绩观的要求，以政府职能转变为依据，构建了我国县级政府绩效 评估指标体系。具体表现在： ( 1 ) 在评估理念和指导思想上力求突破。深刻理解政府绩效及绩效评估的内涵， 运用科学发展观、正确政绩观的思想，提出在政府职能转变的大背景下，政府应如何 有效履行职责、提高自身执政能力和执政水平。 ( 2 ) 在评估的主体上形成上级部门和广大群众共同参与的格局。构建了一套较为 全面完整的评估指标体系，一方面通过可量化的统计数据让上级领导机关对县级政 府的工作成效清楚地了解和掌握，另一方面将公民满意度作为衡量政府行政效果的 最终标准，使绩效评估具体转化成公民对政府工作的参与和监督，增强公民对政府的 信任度。 ( 3 ) 在评估方法上坚持两个“结合”。将统计客观指标与调查主观指标相结合， 定量指标与定性指标相结合，把评估指标体系换算成数量指标，便于观察政府绩效整 体水平，并通过对比使县级政府能够正视自身绩效水平。 6 青岛大学i v l p a 硕上学位论文 第1 章县级政府绩效评估的基础理论与相关概念 1 1 基础理论 罗伯特默顿指出：“理论是指逻辑上相关并与经验相符合的一组命题 。【1 l 理 论的意义在于指导实践，解决实践中提出的问题。对县级政府绩效进行研究和构建 起适合我国国情的县级政府绩效评估指标体系，必须以有效的理论为基础。 1 1 1 公共选择理论 公共选择理论的创始人是美国著名经济学家詹姆斯麦吉尔布坎南( j a m e s m b u c h a n a n ) 。他运用经济学方法分析政治决策过程，将经济分析扩大和应用到社会 一政治法规和制度的结构选择上。丹尼斯缪勒( d e n n i sc m u e l l e r ) 认为，公共选择 ( p u b li cc h o i c e ) 是“对非市场决策的经济学研究”。公共选择理论的独到之处在于 它关注的中心是政府与社会的关系，认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由 政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构 之间的竞争。舒尔茨提出：“我们总是考虑由公共领域来干预私有领域，而不是相 反。有效的改革，有时可能是把市场过程扩大到非市场或政府领域当中去。” 心3 公共选择理论认为，只要有可能，政府的职能就应由私人部门来承担。无论是在 市场还是在像合同这样以市场为基础的机制罩，类似市场的竞争都会使效率最大化， 决策者被迫去寻求f 确的信息并做出最优的决策，否则他人将赶超他们并使其失业。 1 3 1 因此，公共选择理论主张，针对特定的服务需求，选择私人企业、非赢利性公共 机构、半独立性公共公司或政府机构为社会提供最好的服务；通过分权使“权威分 割”( f r a g m e n t a t i o n0 fa u t h o r i t y ) ，允许不同组织之问在职能和管辖区域上有重 叠交叉；进一步放松对市场和社会的管制。 1 1 2 利益相关者理论 利益相关者理论( s t a k e h o l d e rt h e o r y ) 是2 0 世纪6 0 年代在西方国家逐渐发展起 来的。1 9 8 4 年，弗罩曼( r ef r e e m a n ) 在战略性管理：一种利益相关者方法一 书将利益相关者定义为“任何能够影响或被组织目标所影响的团体或个人。12 0 1 1 1 r o b e r tm e r t o n o nt h e o r e t i c a ls o c i o l o g y m n e wy o r k ：t h ef r e ep r e s s ，1 9 6 7 ：3 9 f 1 1 夯尔斯沃尔丈市场戏政府权衡两种不完善的选择 m 谢旭译，北京：中国发展山版社， 1 9 9 4 ：1 4 6 川詹姆斯w 费斯勒，唐纳德w 凯特尔行政过群的政治：公共行政学新论 m 北京：中国 人比人学出版社，2 0 0 2 ：2 6 9 - 2 7 1 h r ef r e e m a n s t r a t e g i cm a n a g e m e n t ：as t a k e h o l d e ra p p r o a c h m b o s t o n ：p it m a n ， 1 9 8 4 ： 2 0 7 第1 章县级政府绩效评估的基础理论与相关概念 世纪9 0 年代之后，利益相关者理论逐渐成为识别和分析一个组织行为影响的既 定框架。企业利益相关者模型如下图1 r 所示。 q 9 圹 s 互d 6 弋多 图1 1 企业利益相关者模型 资料来源：d o n a l d s o n ，t p r e t o n ，l e 1 9 9 5 t h es t a k e h o l d e rt h e o r yo f t h e c o r p o r a t i o n ：c o n c e p t s ，e v i d e n c e ，a n di m p li c a t i o n sa c a d e m yo fm a n a g e m e n tr e v i e w2 0 ( 1 ) ： 6 5 9 1 由于出发点和利益要求不同，不同利益相关者对同一评估对象会产生不同的关 注焦点和关心重点，进而得出不同的结论。因此，政府绩效评估在选择利益相关者 作为评估主体时，应根据利益相关者的利益要求特点进行指标体系构建。“政府绩 效具有众多的利益相关者，其中起关键作用的是接受或享受其产品或服务的社会公 众、为绩效产出进行投入的上级部门、负责绩效及其行为管理的政府部门自身。 1 社会公众是政府公共产品和服务的直接接受对象，上级部门是政府绩效输入资源 的支配者和调控者，政府部门自身是其自身绩效和行为的管理主体，因而各自从不 同的角度关注着政府绩效水平的高低。在县级政府绩效评估过程中，将利益相关者 的理论溶入，考虑到利益相关者对评估过程和评估结果的影响，建立具有开放性、 包容性的县级政府绩效评估组织体系，容纳更多评估主体、服务对象参与评估过程。 “重要的立法者、政府官员和他们的下属职员、工会、特别利益集团、非营利服务 提供者、承包商和许多其他的人都可以是政府组织操作的利益共享者。”雌1 因此， 在构建县级政府绩效评估指标体系时，应考虑到特定利益相关者的不同利益而设计 综合的绩效评估指标。 1 1 3 系统论 系统论是由美籍奥地利生物学家l v 贝塔朗菲创立，是研究系统的一般模式、 i - 1 彭国甫，颜佳华地方政府绩效评估研究 m 妖沙：湖南人民出版社，2 0 0 5 ：9 4 9 8 1 2 1 马克g - 波波维奇创建高绩效政府组织 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 结构和规律的学问。系统是指由两个以上相互联系、相互作用的要素构成的具有一 定结构与功能的有机整体。一系统论的基本思想是将研究和处理的对象视为系统整体 看待，按照事物本身的系统性，以系统的视野加以考察分析，着眼于整体与部分、 整体与层次、整体与环境的相互联系和相互作用，以求得最优化的整体效益。 系统论为我们分析和构建指标体系提供了基础。县级政府绩效评估指标体系有 什么样的系统结构，就必然表现出相应的系统功能。县级政府绩效评估指标体系的 结构制约着政府绩效评估指标体系的功能，县级政府绩效评估指标体系的功能反映 着政府绩效评估指标体系的结构。县级政府绩效评估指标体系的结构与功能是既相 适应又相矛盾的有机统一体。县级政府绩效评估指标体系的结构与功能的系统原理， 为我们设计和完善县级政府绩效评估指标体系提供了非常宝贵的理论和方法。 1 2 相关概念 1 2 1 绩效与组织绩效 ( 1 ) 绩效( p e r f o r m a n c e ) 绩效最早出现于工商企业管理中，后来在人力资源管理方面又有广泛应用。笔 者认为，绩效是结果和行为的结合，绩效不仅包括行动的结果，还包括行动本身， 是行为和结果的综合。“绩效是员工在实现组织或部门目标的过程中，对于组织和部 门的贡献度，以及在过程中表现出来的行为 。n 1 即“绩效 = 结果产出+ 过程行为。 绩效包含质和量两方面的规定，最终通过客观考核和主观评价表现出来。可以 说，绩效是对组织的成就与效果全面系统的表征，通常与生产力( p r o d u c t i v i t y ) 、 质量( q u a l i t y ) 、效果( 0 u t c o m e ) 、权责( a c c o u n t a b i l i t y ) 等概念密切相关。 ( 2 ) 组织绩效( 0 r g a n i z a t i o np e r f o r m a n c e ) 从绩效的层次来看，绩效包括个人绩效和组织绩效两个层次。任何社会人都隶 属于某个组织，不存在不属于任何组织的个人，因此组织绩效的实现建立在个人绩 效实现的基础上。从静态的角度，劳勒和普里查德认为，组织绩效应当包括有效性 ( 满足顾客需求的程度) 、效率( 公司使用资源的节约程度) 、可变性( 公司适应未 来变化的能力) 。从动态的角度看，组织绩效是一个过程。张泰峰和e r i c r e a d e r 认 为，组织绩效应该包括输入( 提供服务所需资源) 、过程( 传送服务的途径) 、输出 ( 组织活动或提供的服务) 、结果( 每一个产出或服务所产生的影响) 。 1 2 2 政府绩效( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e _ ) 政府绩效，在西方发达国家也称“国家生产力 、“政府业绩”、“公共部门绩效” 等，是指中央和地方政府通过对社会生活各个方面进行管理所体现出的工作业绩与 i l l 张泰峰，e r i cr e a d e r 公共部门绩效管理( 第一版) 姻郑州：郑州人学出版社，2 0 0 4 9 第1 章县级政府绩效评估的基础理论与相关概念 社会效益、自身的工作效率和工作效能，是政府在行使管理职能、实施其意志过程 中表现出的管理和服务能力。运用“政府绩效”概念衡量政府活动的过程和效果， 不仅包含政绩层面，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预 期等含义在内。 1 1 政府绩效包括四个方面：( 1 ) 政治绩效( p o l i t i c a lp e r f o r m a n c e ) 。它是政府绩 效的根本内容。主要指政治生产力及政治产品，即政治的形成与贯彻。在市场经济 条件下，政治绩效表现为制度安排和制度创新。( 2 ) 经济绩效( e c o n o m i c a l p e r f o r m a n c e ) 。它是政府绩效的核心内容，是推进人口、经济和社会协调发展与良 性互动的宏观经济政策能力。良好的经济绩效包括经济可持续发展程度较高、政府 能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。( 3 ) 社会绩效( s o c i a l p e r f o r m a n c e ) 。它是政府绩效的集中体现。社会绩效是经济发展基础上的社会全面 进步，是社会的稳定与发展。关键是要实现社会的教育科学文化卫生系统等各个要 素与环节、层次所构成的社会系统的和谐。( 4 ) 文化绩效( c u l t u r a lp e r f o r m a n c e ) 。 它是政府绩效的内在内容。文化绩效是指精英文化与大众文化的互补与渗透以及文 化的繁荣与整合。1 2 1 在整个政府绩效体系中，政治绩效是核心，为经济绩效、社会绩效和文化绩效 提供法律和制度的保障。经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表现，在整个体系 中发挥着基础作用。社会绩效是政府绩效体系的价值目标，表现为社会的稳定与公 平。文化绩效则是政府绩效的精神支柱，是实现其它三种绩效意识形态领域的保证。 1 2 3 政府绩效评估( g o v e r n m e n tp e rf o r m a n c em e a s u r e m e n t ) 1 9 9 3 年，美国国家绩效评论把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责， 而不仅仅是对过程负责；其目的在于把公务员从繁文缛节和过度规制中解脱出来， 发挥他们的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责。 桑助来研究员认为，政府绩效评估是政府及其他社会组织，运用科学的评估方 式和方法对政府及其部门的决策和管理行为所产生的政治、经济、社会、环境等短 期或长远的影响和效果进行综合分析和科学测评。 笔者认为，政府绩效评估就是政府自身或第三方组织运用科学的原理和方法， 对政府自身的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的分析与 评价，对其管理过程中投入、产出、最终结果及其影响所反映的绩效进行评定和划 i q 臧乃康政府绩效的复合概念与评估机制 j 南通师范学院学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 0 ( 3 ) ：2 5 2 9 1 2 j 陈振明公共管理学一一种不同于传统行政学的研究途径 m 北京：中国人比人学出版社， 2 0 0 3 ：2 7 3 1 3 1 彭国甫对政府绩效评估几个基本问题的反思 j 湘潭人学学报( 哲学社会科学版) ， 2 0 0 4 ( 3 ) ：6 一1 1 1 0 青岛大学m p a 硕士学位论文 分等级，以期改善政府行为绩效的活动，由收集资料、确定评估目标、划分评估项 目、绩效测定及评估结果运用等组成的行为体系l o 政府绩效评估的目的是对产出进 行监测和促进，谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的控制，维护现有社会 秩序、提高服务质量、改善公共责任机制和增强政府的公信力，从而推动政府效率 和服务质量的提高。 “ 可以从三个方面来理解政府绩效评估的内涵。n 1 微观层面，是对个人工作成绩 与贡献的判定；中观层面，是指政府各部门，包括事业单位、非营利组织如何履行 其被授权的职能，如政策制定执行的效果、项目管理实施的状况影响、给民众提供 服务的数量质量等；宏观层面，是指政府在履行职能过程中对社会所产生的影响， 包括政治的民主稳定，经济的快速发展，社会的公正公平，精神文明的持续提高等。 1 2 4 县级政府绩效评估 县级政府，是指中央在地方设置的，位于省、市与乡( 镇) 之间的，相对独立的、 法定的，具有一定管辖区范围的、职能齐全的完整的基层政权组织。在我国整个行 政组织体系中，处于承上启下的特殊地位，“郡县治，天下安 ，县级政府治理好了， 整个国家的稳固与发展就有了坚实基础和可靠保证。 县级政府绩效评估是指运用科学、规范的评价指标体系和评价方法，按照规定的 程序，对县级政府一定年限内( 一般是一年) 的依法行政、经济发展、社会稳定等要 素进行较为全面和科学的定量及定性对比分析，做出真实、客观、公正的综合评定和 划分等级。 本文研究对象主要着眼于县级政府。由于县级政府主要是执行中央、省的相关 方针政策，所以县级政府在绩效评估中多为对贯彻执行上级方针政策的评估。因此， 县级政府绩效评估既要避免“上有政策，下有对策”的困境，