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社会保险计算机管理信息系统建设中的问题分析 摘要 随着我国社会保险制度改革的深入发展，社会保险计算机管理信息系统成为工作必 备的物质条件和管理手段，但由于缺乏全国统一标准和组织指导，目前各地自行建设的 社会保险管理信息系统在网络互联、系统整合时难度很大，硬件和系统软件的浪费现象 比较普遍，系统整体的投资利用率很低。及时总结、分析和探索问题的原因成为当前社 会保险行业管理信息系统建设中迫切要解决的一个课题。 文章针对我国社会保险管理信息系统建设的现状及建设过程中必须考虑的众多因 素，以包头市社会保险信息系统建设过程为实例，利用管理信息系统、组织学和管理沟 通等有关理论，通过对实施前准备和实施过程的分析，论述了技术解决方案和非技术因 素两个方面对社保管理信息系统建设的影响。通过论述提出：增强领导意识、建立管理 规范、加强队伍建设、注重数据管理等非技术因素是保障社保管理信息系统建设成功和 运行良好的必要条件：对系统建设项目应实施全过程精细管理，努力实现技术人员与管 理人员、项目甲方与项目乙方在建设全过程中的互动。 文中对社会保险信息系统建设中的非技术问题的分析和解决方案，不仅可以对社保 管理信息系统建设或升级改造时具有指导作用，还可以对一般的管理信息系统的实施过 程管理提供参考。 关键词：管理信息系统；技术因素；非技术因素；互动过程 垫叁堡堕盐墨蔓i 笪堡焦星丕堑垄堡! 塑囹墼坌堑 a b s t r a c t a l o n gw i t hd e e p l yr e f o r mo ft h es o c i a li n s u r a n c es y s t e m ，m a n a g e m e n t i n f o r m a t i o ns y s t e mh a sb e e nb e c o m i n gt h en e c e s s a r ym e a n so fm a n a g e m e n t ， h o w e v e r ，b e c a u s eo ft h el a c ko fu n i f o r mc r i t e r i a ，e a c hl o c a lg o v e r n m e n tb u t i d s i t so w ni n f o r m a t i o ns y s t e mr e s p e c t i v e l ys ot h a th a r d w a r ea n ds o f t w a r ea r e s e v e r e l yw a s t e d s oi t i su r g e n tt oa n a l y z et h ec a u s e so ft h e s ep r o b l e m s i nc o n s i d e r a t i o no ft h ep r e s e n ts i t u a t i o no fs o c i a li n s u r a n c ei n f o r m a t i o n s y s t e m t h i sp a p e rd i s e u s s e st h ei n f l u e n c eo n t h ec o n s t r u c t i o no f8 a o t o u s o c i a li n s u r a n c ei n f o r m a t i o ns y s t e mt h r o u g h t e c h n i e a ls o l u t i o na n d n o n t e c h n i c a le l e m e n t sb yu t i l i z i n gm i s ，o r g a n i z a t i o n a lm a n a g e m e n ta n dt h e t h e o r yo fm a n a g e m e n tc o m m u n i c a t i o n a st oi m p l e m e n t a t i o no fs o c i a li n s u r a n c e i n f o r m a t i o ns y s t e m ，i ta l s oo f f e r sas u g g e s t i o nt h a tc o m p u t e re n g i n e e r ss h o u l d c l o s e l yc o o p e r a t ew i t hm a n a g e m e n ts t a f f s ，s od ob u y e r sa n ds u p p l i e r s o nt h ew h o l e ，t h es o l u t i o nt ob a o t o us o c i a li n s u r a n c ei n f o r m a t i o ns y s t e m n o to n l yh a st h er e a l i s t i cs i g n i f i c a n c eb u ta l s oc a d _ b eu s e df o rr e f j r e n c et o g e n e r i ci n f o r m a t i o ns y s t e m s b u i i d i n g k e y w o r d s ：m i s ：t e c h n i c a i s oj u t j o n ；n o n t e c h n i c a ie i e m e n t s ：c o o p e r a t e n 社会保险计算机管理信息系统建设中的问题分析 0 引言 我国现行的社会保险制度是从8 0 年代起边实施边探索，逐步发展和完善起来的， 相应的社会保险的工作模式和工作手段也随之不断地变化发展。自1 9 9 5 年末圆家出台 了国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度以来，各地为适应社会统筹和 个人帐户相结合的社会保险制度，各级社保经办机构开始建设计算机管理信息系统。可 随着社会保险政策的发展和覆盖面的扩大，各地过去使用的计算机管理信息系统普遍难 以适应形势的发展，需要对系统进行不断地升级改造。以包头社保计算机信息系统的发 展过程为例，我们既可看出我国社保事业的发展历程。 包头社保将计算机应用于实际工作开始于1 9 9 5 年，当时各业务部门使用微机对数 据进行简单的采集、记载和统计：1 9 9 6 年将几台微机互联，在机房搭建了n o v e l l 网 并开发了简单的应用程序支持当时的业务工作；1 9 9 8 年又对整个社保大楼进行了综合布 线，使用w i n d o w s 组建局域网，主要针对养老保险各环节业务的联网运行开发了相_nt 应的应用软件；1 9 9 9 年末按有关要求在全市推开医疗保险，扩展了与全市的定点药店和 医院联网，同时开发支持医疗保险的应用软件：针对下岗职工进中心的问题，又对养老 保险、失业保险信息系统进行了修改；2 0 0 1 年实施社会保险费税务代收和离退休费用社 会化发放政策，社保的计算机信息系统又扩展了和税务、银行、财政的网络互联改造。 经过这些年的不断建设，原有的包头社保计算机信息系统的扩展能力已尽，和上一级社 保机构网络互联、数据共享困难较大。2 0 0 2 年面对机构改革的目标和今后的工作模式， 在有限的财力下，以机构改革为龙头，以计算机信息系统建设为手段，对社保业务和它 所对应的计算机信息系统进行整合。本论文即针对今年包头社保计算机信息系统建设的 规划和实施，结合以前年度的系统建设，分析社会保险计算机管理信息系统建设中存在 的问题及对策。 社会保险计算机管理信息系统建设中的问题分析 1 中国的社保制度与信息化要求 社会保障制度是在一定社会生产力发展阶段上产生的，为了帮助劳动者渡过各种风 险、保障劳动者的最低生活。社会保障实践使人们认识到它对稳定社会的积极作用，是 国家经济政治体制改革、社会稳定的重要配套工程。中国的社会保障体系主要分为社会 保险、社会救济、社会福利和优抚几个方面，社会保险是社会保障体系中一个很重要的 内容。 1 1 中国的社会保险制度 我国现行的社会保险制度是从2 0 世纪8 0 年代以来，随着中国实行改革开放政策， 推进社会主义市场经济体制的建立，开始恢复了职工退休费用的社会统筹制度，并在养 老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险领域进行了改革和探索。 养老保险是几项保险中最先推开的险种，我国政府先后发布了国务院关于职工退 休、退职的暂行办法、国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 等一系列规范性文件；实行了国家、企业和个人三方共同负担，建立社会统筹与个人帐 户相结合的养老保险制度。这种模式是将企业和个人缴纳的养老保险费用一部分记入个 人帐户进行积累，另一部分用于社会统筹。目前，中国参加企业基本养老保险社会统筹 的职工达9 0 0 0 多万人，职工覆盖面为8 7 。参加企业基本养老保险的离退休人员达2 7 0 0 多万人。1 9 9 9 年1 月国家颁布社会保险费征缴暂行条例，规定养老保险实行省级统 筹，覆盖范围由国有企业、城镇集体企业扩大到了外商投资企业、城镇私营企业、城镇 个体工商户。除国家强制实施的基本养老保险外，还鼓励企业为职工建立补充保险，鼓 励职工参加储蓄性养老保险。目前，国家正在抓紧起草制定社会保险法、基本养 老保险条例等法律法规，为进一步全面健全养老保险制度提供法律依据。中国的养老 保险经过近二十年来不断实践、经过几次重大改革，已逐步形成了保障体系多层次、 权利和义务相对等、独立与企事业之外的川”社会保障体系。 失业保险始于1 9 8 6 年，探索性的走过十几年的历程，1 9 9 9 年1 月国务院颁布失 业保险条例，将城镇各类企业和事业单位的职工依法纳入了失业保险，并规定了各类 企业事业单位和职工双方交纳失业保险费用，用于救济城镇企业下岗、失业职工。目前 失业保险覆盖职工达8 5 0 0 多万人。近十年( 1 9 8 仁1 9 9 7 年) 国家通过失业保险共救济失业 人员1 2 0 0 多万人，同时还帮助6 0 0 多万失业人员实现了再就业。为企业改制提供了制度 保障。 与前两项保险相比，我国医疗保险全面推开的时间较晚。1 9 9 8 年底，国务院下发了 关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定，提出了建立城镇职工基本医疗保险制 度的四条原则：一是基本医疗保险的水平要与社会主义初级阶段生产力发展水平相适 应；二是城镇所有用人单位及职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理；三是基本医 疗保险费由用人单位和职工双方共同负担；四是基本医疗保险基金实行社会统筹和个人 2 帐户相结合。根据决定的规定，基本医疗保险的覆盖范围不仅包括城镇各类企业、 事业单位，还包括政府机关和社会团体。基本医疗保险制度是目前中国社会保险制度中 覆盖范围最广的保险制度。 在全国各地进行工伤保险改革的基础上，中国政府劳动行政管理部门1 9 9 6 年发布 了企业职工工伤保险试行办法，确立t i 伤保险由过去企业全部负担转变为实行社 会统筹，参加统筹的企业按工资总额的1 左右缴费，设立工伤保险基金，对工伤职工 提供经济补偿和实行社会化管理服务。职工个人不缴费。目前，全国有1 5 0 0 多个市县 实行了工伤保险费用社会统筹，涉及职工达3 5 0 0 多万人。 中国政府劳动行政部门于1 9 9 4 年发布了企业职工生育保险试行办法等行政规 章，国务院还下发了中国妇女发展纲要( 1 9 9 5 - - 2 0 0 0 年) ，提出了在全国城市基本实 现女职工生育费用社会统筹的具体目标。参加统筹的企业按工资总额一定比例f 不超过 1o 0 ) 缴费，建立基金，进行生育保险费用社会统筹。生育保险待遇包括生育津贴和生育 医疗费用。目前，全国有1 2 0 0 多个市县实行了生育保险费用社会统筹，涉及职工达2 5 0 0 多万人。 我国在建立和完善劳动和社会保险制度过程中，五项社会保险险种的业务管理规范 也逐步形成和完善，加之社会保险全覆盖目标的逐步实现，参保人员急剧增加，起初的 手工记账、卡片管理模式已完全不能适应社保业务发展的需求。社会统筹与个人账户 相结合i s 的保社会险制度要求以个人帐户为核心的养老、医疗保险机构面对的不再是 参保企业，而是参保人员。业务管理的核心由对企业管理转变为对参保职工的管理。社 保机构不仅要掌握职工的参保、变动情况，而且要准确计算和记载职工的每一年的缴费 情况。参保人员退休时，其退休待遇要与其养老个人帐户相结合；参保人员就医时要与 其医疗保险个人帐户储存额相结合，业务数据量之大、保存时间之长，靠手工处理已是 不能完成。计算机强大的处理和储存能力恰好能满足这一需求，因此，社会保险计算 机管理信息系统的建设势在必行。 1 2 我国劳动和社会保险管理信息系统建设规划要点 为了满足逐渐深化改革中的劳动和社会保险体制赋予系统建设的新要求，适应信息 技术飞速发展的新形势，在确保信息系统的发展能够满足劳动和社会保障事业发展的前 提下，国家劳动和社会保障部提出劳动和社会保险管理信息系统建设的九五规划要 点，其中有关社会保险管理信息系统建设的重点工作如下： 制定信息系统核心部分的标准，包括软硬件基本要求、数据交换标准、主要的信息分类 和编码标准。进行i c 卡的调研与统一规划。 推广劳动和社会保险统计管理信息系统。建设部级和省级宏观决策数据库，提 高分析预测和决策水平。 完成就业服务和失业保险管理信息系统业务前台统一软件的开发。在中心城市进行 市内网与资源数据库的建设。 社会保险计算机管理信息系统建设中的问题分析 在总结各地系统建设经验教训的基础上，提出养老保险管理信息系统建设的规划纲 要。统一基层数据采集指标分类体系、标准和规范，完成统一版本软件的开发工作。 规范医疗保险业务流程、作好需求分析，建立统一的信息分类编码标准和信息交换标准， 开展主体模式统一软件的开发工作。 由于我国的社会保险制度从8 0 年代起一直处于探索和发展阶段，各地为解决当前 工作中的困难，已自行建设了不少的社保管理信息系统；国家信息系统核心部分的标准 尚在制定中，而在一定规模的城市开展社会保险工作又必须使用计算机管理信息系统， 各地的社会保险业务又各具特色，导致应用软件重复开发现象比较普遍，网络互联困难。 目前为提高统筹层次，需要在保护各级社保机构原有投资的前提下，按照国家有关规划 进行管理信息系统建设，如何在有限的资金投入下进行已有系统的整合成为各地社保工 作着面临的难题。在此背景下产生了社保核心平台，同时也拉开了各地社保计算机系统 建设的新篇章。 1 。3 社保信息系统核心平台简介 随着我国社会保险工作己由粗放转向精深，使得各级社会保险管理机构对 信息系统建设的认识日益提高，要求也更加迫切。而建设社会保险管理信息系统，首先 必须考虑众多的因素，诸如业务的规范性、业务发展的方向、可利用的资源、要克服的 业务或技术难点、系统建设的目标、时间进度约束、各层次使用对象的情况等，从而形 成完整、准确的需求分析，并在此基础上优化业务流程。其次，在同一统筹区域内，所 有劳动者要参加各项社会保险，而跨地区流动的比例日益增长，从信息交换和信息共享 的角度，对数据的标准性要求大大提高。第三，计算机和网络技术发展日新月异，社会 保险各项政策尚有一定程度的震荡，设计和开发一整套的符合社会保险业务需求的 应用软件难度较高。第四，社会保险业务的开展涉及到的部门非常广，如参保单位、银 行、税务部门、财政部门、定点医疗机构、定点零售药店等，需要做大量的协调工作并 要取得各部门的密切配合。多种因素决定了各地的社保管理信息系统短时间不可能做到 统一，这一点也是社保核心平台建设中必须考虑的因素。 因此，整个社会保险大系统的核心部分，按社会保险业务划分，应包括养老、失业、 医疗、工伤、生育五个子系统，各子系统均既可单独运行，也可任意组合在一起运行。 社会保险管理信息系统的主要数据来源包括参保单位、银行、税务、财政、定点医疗机 构、定点零售药店等信息系统，系统还需制定与这些外部系统的数据接口，以便于进行 数据交换。 在业务流程设计上，按社会保险业务的基本环节划分，包括社会保险登记、社会保 险申报、变更管理、缴费核定、费用征集、费用审核、费用支付、个入帐户管理、基金 会计核算与财务管理等。系统的业务流程设计将这些基本环节按业务发生顺序有机地联 系起来，形成完整的业务流程。在整个流程中，各险种既可以单独处理，也可以合并处 理；各地社会保险经办机构还可以根据自身的情况对流程进行调整。 4 社会保险计算机管理信息系统建设中的问题分析 社保核心平台是劳动部信息中心和社保管理中心经过长期的考察筛选，集众家之长 全面遵守国家有关规范和标准，又为各地扩充这一标准提供良好的解决方案的社保行业 应用软件平台。因此，在各地社保计算机管理信息系统建设面临许多问题时，社保核 心平台无疑是一个方向，同时也拉开了各地社保信息系统建设的新篇章。 5 塾垒堡险计算机管理信息系统建设中的问题分析 2 包头社会保险现状分析 包头市的社会保险工作始于1 9 8 4 年，当时开展了合同制工人的养老保险工作，1 9 9 1 年全面推开企业的养老保险， 1 9 9 9 年部分推开机关、事业单位的养老、医疗、失业保 险。目前在保人数近6 0 万，离退休人数近2 0 万，覆盖全市的各类企业及个体从业人员， 是内蒙古自治区最大的地级经办机构，也是劳动部劳动和社会保险改革试点的重点城 市。 2 1 包头社保组织机构与职责 包头市社会保险工作由包头市劳动保障局统一管理，下设养老保险中一心、医疗保险 中心、失业保险中心等二级经办机构。目前已经全面开展了企业养老保险、机关事业养 老保险、失业保险、医疗保险等业务，工伤保险和生育保险目前还处于试点阶段，各险 种的经办业务均由相应各中心分别负责。各中心一致的业务流程是：缴费工资的采集和 审计、缴费核定并且每月定期向税务部门提供征缴计划、税务征缴的基金到帐后反馈经 办机构财务、记载缴费人员的个人帐户、申请支付费用的人员条件审核、费用支付。 企业社保中心：包头市企业社保中新市包头市社会保险最早成立的机构，目前负责 管理中央内蒙驻包企业、包头市直企业的养老保险业务：管理的在职职工人数近4 0 万， 离退休人数近1 2 万。具体经办养老保险的扩面、企业参加养老保险申报、个人参加养 老保险的管理、每年缴费工资申报、每月制定征缴计划、登记基金到帐情况、记录养老 保险个人账户、审核职工退休待遇、按月发放离退休人员养老金等业务。 机关事业社保中心：包头市机关事业社保中心管理市直机关事业单位的养老保险、 失业保险业务，养老保险业务流程和内容与企业社保中心基本相同，社业保险业务与失 业保险中心相近。同时负责9 个旗县区的机关事业社会保险业务指导工作 医疗保险中心：包头市医疗保险中心负责统筹范围内参加医疗保险的企业的参保申 报、每月制定征缴计划、登记基金到帐情况、记载医疗保险个人账户、医疗费用审核、 医疗费用结算等业务。同时负责9 个旗县区的医疗保险业务指导工作。 失业保险中心：包头市失业保险中心负责驻包所有企业的失业保险业务，按属地化 的原则将各企业的失业保险的征缴计划、下岗进中心人员的管理、失业救济的发放等工 作划分到旗县区失业经办机构办理，市失业保险中心负责统一指导。 2 2 包头市社会保险业务需求 2 2 1 社保工作内容 养老保险包头市的养老保险目前延续执行的主要政策是：国务院1 9 9 7 年颁布的 关于建立统一的职工基本养老保险制度，该文件的目标是：规范养老保险制度管理 办法，逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求的、适用于城镇各类企业职工和个体 6 塾会保险计算机管理信息系统建设中的问题分析 劳动者、资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务 相对应、管理服务社会化的养老保险体系。 基本养老保险的实施范围和对象包括城镇各类企业职工包括外资企业段由件现业以 及这些企业中的离退休人员，城镇劳动者。 基本养老保险基金的筹集由两部分组成，职工个人以本人上年度月平均工资作为缴 费工资基数，按一定比例缴纳基本养老保险费；企业按照全部职工缴费工资基数之和的 定比例缴纳基本养老保险费。基本养老保险费的征缴、拨付实行全额划转，由各级社 保机构通过银行或税务机构按月代为扣缴。 社保机构按照社会保障号码( 身份证号码) 。为每个参加养老保险的人员建立一个 终身不变的基本养老保险个人帐户，并作为职工退休时享受养老保险待遇的主要依据。 个人帐户按本人缴费工资基数的确11 建立，职工个人缴费全部记入个人帐户，其余部 分从企业缴费中划入。个人帐户储蓄额每年按记帐利率不问断计息。职工退休后，符合 按月领取基本养老保险金条件的，其个人帐户余额按银行同期存款利率继续计息。 企业缴纳的养老保险费用一部分划入了个人帐户，其余部分作为社会统筹基金，社 会统筹基金用于支付除个人帐户养老金外的其它养老保险支出费用。 统一制度文件严格规定了人员划分标准和各类人员退休时养老金的计算方法。符合 退休条件的职工，从退休批准的次月起，按月领取基本养老金：对统- - n 度实麓后参加 工作的人员，其基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。基础养老金为退休时 上年全省社会月平均工资+ 2 0 ( 1 5 ) ，个人帐户养老金为个人帐户储存额1 1 2 0 ；对新 老制度并轨期间退休的职工、除了上述基础养老金和平共处个人帐户养老金外，还有过 渡性养老金和调节金。过渡性养老金按照职工视同缴费年限期间的指数化月平均缴费工 资为基数计发。视间缴费每满一年，发给本人指数化月平均缴费的1 4 ，调节金按各地 工资水平，每人每月的发放标准。企业职工的退休养老金将逐步实现社会化直接发放。 由各级社保机构组织直接发放或委托银行代发。 各级社保机构向社会提供基本养老保险业务咨询，向职工公布个人帐户对帐单，企 业和职工可随时了解相关的个人帐户资料和企业缴费情况。 医疗保险医疗保险同样实行社会统筹与个人帐户相结合的方式，费用由国家、用 人单位和职工个人共同承担。用人单位按职工缴费工资总额的一定比例缴纳医疗保险费 用，职工个人按本人缴费工资的一定比例缴纳医疗保险费用。职工发生医疗费用时首先 从个人医疗帐户支付，个人医疗帐户不足时由社会统筹医疗基金支付，同时个人承担一 部分费用。 包头地区在基本医疗保险基础上实行大病医疗费用统筹，即医疗费用超过一定限额 的费用或规定病种的医疗费用，由医疗统筹基金按照一定比例支付。 离退休人员医疗费用的社会统筹，根据离退体人员的医疗费发生情况，按单位工资总额 的一定比例提取基金，实行社会统筹使用。 。 失业保险失业保险是为了推进企业制度改革，完善社会保障体制，保障职工失业 期间的基本生活，促进失业职工重新就业。 7 垫垒堡堕生基垫篁型焦：垦墨堕壁塑生塑塑墼坌堑 失业保险参保对象为城镇所有i , i k 彤r i ，以及外资企业的中方职工。基金的筹集主 要是职工和企业缴纳的失业保险基金，职工按照不高于本人缴费工资的一定比例来缴纳 失业保险金，单位按照本单位职工缴费工资之和的一定比例缴纳失业保险费用，职工达 到法定退休年龄之前、累计工作年限超过一年、并且单位和个人足额缴纳了失业保险费 用，在发生企业破产终止劳动合同等情况职工失去工作时，可以领取救济金。另外，失 业职工领取救济金期间如果出现生病、生育、死亡等情况时，职工或其家属可以得到规 定的补助。 2 2 2 社保工作流程 从保障职工的各种权利出发，社会保险分为：养老保险、医疗保险、失业保险、生 育保险、工伤保险及补充储蓄保险等，但各险种业务管理工作流程是相同的，大致分为 以下几个步骤： 缴费核定：建立参加保险单位及人员的基本档案、确定缴费基数、缴费比例：办理 业务变动、记录变动明细；按月提交征缴计划。 基金财务管理：根据财务制度，记录基金的收支情况，建立相应的基金帐目。 个人账户记录：根据基金到帐情况，记录单位实到帐曰。若由个人账户，则根据基 金实到帐情况及个人账户支出情况，记录个人账户；每年年终个人账户结息一次，同时 发放帐户对帐单。 待遇审核：根据有关政策，确定职工是否可以享受相关待遇，计算享受待遇情况， 记录待遇审核明细，同时提供支付清单。 待遇支付：根据待遇审核结果，按发放要求发放待遇，记录发放明细。 2 3 包头社保管理信息系统运行现状 包头市社会保险各险种起步时间不同，目前的覆盖面不同、经办机构不同，他们的 计算机管理信息系统应用状况不尽相同，有的单位已经运行较长时闯，有的还在待开发 状态，但总的来说，没有统一规划、统一规范，各险种的系统建设处于自成体系的信息 孤岛状态，给实际工作街接，提高办事效率带来阻力。 包头的养老保险经历了这样的发展过程；8 0 年代起参加工作的合同制工人从起薪之 月起缴纳养老保险费，缴纳情况计入个人缴费台帐( 手工卡) ，跨范围转移时所缴费用、 缴费情况随同转移，中断缴费保留其原有缴费记录。从1 9 9 2 年起开始全面的企业职工 养老保险，当时按统计局的有关工资统基数核定各单位的应缴养老金，退休人员业已单 位为核算单位，统一进行支付，当时虽有在职职工3 9 2 万人，退休人员6 7 万人，单核 算单位自由3 2 4 户，仍可由手工完成。到1 9 9 6 年元月起，国家要求实行统帐结合的 养老保险政策。社保经办机构为每个参保人员建立一个终身不变的保险个人账户，以其 帐户的累计储存额及缴费年限作为退休时计发退休待遇的依据。这一业务政策的变化， 8 垫会保险计算机管理信息系统建设中的问题分析 使得原来手工工作方式己不能完成工作任务，这是开始了计算机的简单应用微机辅助 业务。 到1 9 9 8 年，适应业务发展的需要，开始建设养老保险计算机业务管理系统，采用 w i n d o w sn t 为网络平台，当时由于经费等多种原因没有开发应用软件，应用软件仍是 早期在d o s 环境下开发的单机版。随着养老保险业务发展，该软件不断修改完善形成网 络版，以适应业务发展的需要，只是基本满足养老业务要求。但是，由于系统建设较早， 存在技术平台落后、应用软件不够严谨、维护工作量大、系统安全性差等不足。至2 0 0 0 年不得不进行系统改造，采用c s 模式，s u n _ u n i x 操作系统，o r a c e l 数据库平台， 同时开发了相应的应用软件。 医疗保险中心从1 9 9 9 年起步时就开始计算机系统的建设，采用c s 模式，操作系 统，s q s e v e r 数据库平台，并开始开发应用软件。目前硬件设备已全部到位，应用软 件已部分启动运行，整体软件仍在开发中。 失业保险中心目前还没有独立的信息系统，依靠劳动力市场的劳动9 9 软件作辅 助，基本处于手工作业模式，几台微机用来处理报表、文字材料，对失业保险参保人员、 领取救济人员依靠花名册管理。 机关事业中心从1 9 9 8 年开始建设机关事业养老保险信息系统，后来随着机关事业 单位的失业保险的开展，2 0 0 0 年对系统进行改造。目前采用w i n d o w s n t 为网络操作系 统，s q s e v e r 为数据库，开发有自己的信息系统。 税务机关每月定期接受各保险中心的征缴计划，税务已有的系统无法接受目前各险 重的数据，目前仍为报表形式。对帐、回单、分类统计困难非常大。 通过本文2 、2 对包头市的社会保险工作流程、相关政策、适用对象等内容作了简 单的说明，我们不难发现：一个单位或个人参加多种保险，每个险种均需要记录参保人 员、参保单位的基本信息：每年均需采集参保人员的缴费基数：而且业务的大部分变化 均为同步。在实际业务管理中，这些信息数据均是各险种经办机构的各业务环节运行的 基础。 包头市目前对不同种类的险种分设不同的管理机构办理，各机构之间没有信息共 享、信息交换机制，所以各经办机构均设有基础信息管理、缴费工资采集这些环节。这 样的机构设置直接导致：以下的弊端： 工作量大：每年各经办中心都投入较多的人力集中对所有参加保险的企业和个人采 集一次缴费工资并进行审计。此项数据采集工作直接涉及后续工作的开展，时限性较强、 工作量大；企业也需配合各中心的数据采集工作分别报送每年度的工资情况，重复工作， 既缺乏一致性，又浪费人力。 管理难度大：上级部门需要统计数据时，需要各经办部门分别统计后在责成一处汇 总，不能及时反映出业务需求变化，同时还存在同一指标口径的数据不一致的现象，严 重影响了统计数据地准确性和决策的科学性。 投资不合理：目前社会保险管理越来越细，离开计算机可以说无法处理业务，包头 市不同险种分设不同经办机构办理，每个机构均建设计算机管理信息系统，限于经费和 9 社会保险计算机管理信息系统建设中的问题分析 专业人员等因素，不能建设较为完善的管理信息系统，且每年均需支付各自系统的维护 费用。 系统建设难：各险种分开建设管理信息系统，总体的实施周期、费用增大；各自采 用不同的平台、不同的数据模式，提供整体的对外服务难度较大。 维护难度大：社会保险政策在不断的改革中，系统分险种分开建设，对于政策调整， 每个经办机构均需调整自己的系统，反映时间、费用增大。另一方面，系统正常运行要 有批精通计算机和业务的人员来不断地维护，目前这种机构分设状况下，限于人员编 制，每个机构配置的计算机管理人员不可能多，难以承担维护工作。 由于上述问题，当地政府、社会保险主管部门为处理好业务和提供良好的服务，适 应当前机构改革的潮流，目前要对现有各险种的信息系统进行整合，提出建立五保合 一的计算机管理信息系统。但目前各险种的子系统各自采用不同的平台、不同的数据 模式，办公地理位置又相距较远，多种因素造成进行五保合一的计算机系统整合所 需投资巨大，技术解决方案不能达到理想的状态。经过反复调研和论证，我个人认为： 要使五保合一计算机信息系统一步到位，首先应解决管理机构不配套的问题，这样 不但可以压缩系统建设的投入，还可以从根本上解决当前技术方案中的瓶颈问题。若管 理机构不配套的问题得不到根本解决，投入巨大的系统建设资金就目前当地的经济实力 是不可能达到的，即使投入了巨大的资金，在网络技术中还存在着瓶颈问题，将来系统 建成后的效率很难保证。介于目前的现状，我认为包头社保计算机信息系统建设应分布 实施。 2 4 包头社保信息累统建设的中长期规划 一般情况下，各地社保计算机管理信息系统项目的建设资金主要依靠财政预算支出 专项资金，如何在一定资金投入的前提下，最大限度地满足实际工作需求，在后期建设 中保护前期投资应成为项目规划的核心。不应片面去追求先进性，避免因选用了先进的 设备，却搁浅了些系统功能，导致系统不能一体化运行：或者是系统大而全，但稳定 性差，运行不畅通，这是很可惜的。对社保信息系统建设的规划要短期计划与中长期规 划相配合，系统建设与社保政策发展紧相随，任何一点都不可忽视。 包头市社会保险信息系统建设的总目标是：运用现代系统管理理论与方法，利用先 进的信息处理技术和手段，建立起比较完备、高效、统一的五保合一的社会保险信 息系统；建立以计算机网络为基础，可灵活连接劳动行政、财政、税务、金融及医疗机 构等部门，具有高可靠性、高安全性的社会保险计算机管理信息系统：全面实现决策管 理、信息交换、信息服务和业务处理的科学化、规范化、系统化与自动化。 按照包头当前的实际情况及管理现状，本次系统建设按照总体设计、分期实施，后 需业务变更是能够保护先前投资的原则。按照五保合一信息系统建设的总体目标， 结合目前包头市社会保险组织机构、基础设施、业务分工等情况，首先重点建设养老保 险系统。若养老保险管理系统运行成功，医疗保险等其他业务系统可以直接以此为基础， 1 0 社会保险计算机管型信息系统建设中的问题分析 适当扩展计算机主机、数据库管理、业务管理系统，既保护投资也减少系统切换和维护 难度。在应用软件上，将系统分为养老保险管理系统、医疗保险管理系统、工伤保险管 理系统、生育保险管理系统、财务管理系统、决策管理系统、办公管理系统、信息服务 系统和系统管理系统等九部分，彼此间的关系如图2 - 1 所示。 图2 - i 社保管理信息系统各子系统彼此间的关系图 f i g m e2 - it h er e l a t i o no f s o c i a li n s u r a n c em i s 这些系统将建立在信息系统公用的中心资源数据库基础上，中心资源数据库包括社 会保险管理基础数据、社会保险管理业务处理数据和统计决策数据，是信息系统各部分 的数据核心。建立中心资源数据库也是对现有信息系统基础资源的整合，是推进五保 合一的计算机信息系统建设的第一步工作。在实践中。如何将现有的不同平台、不同 数据格式的数据统一建立数据库管理，并能满足当前业务工作的需要，应该加以详细分 析论证。 在建立中心资源数据库的同时，还应考虑社会保险信息系统具有数据量庞大、数据 保存有效期长、安全性和可靠性要求高等特点。根据权威部门测算，社会保险信息系统 数据规模、数据增量如表2 - i 所示： 表2 - i 社会保险信息系统数据规模表 t a b e i2 1d a t as c a l et a b l eo fs o c i a li n s u n n c em i s j 杜保机构类型四类区县三类区县b 类区县l 一类区宴二类地市i 一类地市 i 参保人员规模l 万人以下1 3 万1 3 5 万1 5 1 0 万1 0 2 0 万乜0 6 0 万 1 1 0 年数据量 ( 1l g b1l - 2 9 g b b 9 - 4 7 g bb7 92 g b1 9 2 18 2 g b182 - 5 42 g b 社会保险计算机管理信息系统建设中的问题分析 我国的社会保险事业还处于发展和完善的阶段，社会保险信息系统也需要随着社保 政策和信息产业的发展而发展；社会保险信息系统具有信息量大、储存周期长、安全性 和可靠性要求高，系统适应性要求强等特点。因此，系统设计必须遵循以下原则：实用 性、可靠性、安全性、开放性和可扩展性。 实用性原则充分利用成熟的先进技术，采用性能价格比较高的产品。要注意避 免盲目追求高性能而造成系统处理能力过份冗余的问题，同时又要防止系统处理能力不 足、可扩展性不强而无法适应业务发展的问题。应用系统设计必须符合实际。 可靠性原则保证整个系统具有很高的稳定性和可靠性。在经受各种不可预见的数 据毁坏事故时，保证具有高比例的数据恢复能力。 安全性原则系统具有多层次的安全保护措施，以满足用户身份鉴别、访问控制、 数据完整性、可稽核性和保密性等要求。 开放性原则采用开放式系统体系结构。网络通信协议和接口应遵从国际标准。要 注意避免采用目前尚不成熟或缺乏统一标准规范的技术和产品。 可扩展性原则能够在较长时期内，随着社会保险业务的不断发展，数据量的不断 增加，系统具备灵活、方便、平滑的升级能力。能够保护用户原有的投资。应用设计能 够满足功能不断扩展的需要。 1 2 社会保险计算机管理信息系统建设中的问题分析 3 系统实施准备阶段的问题分析与对策 根据前面的介绍和分析，我们不难看出包头市社会保险信息系统项目建设中涉及的 管理机构多、起点不一致、社会影响大；另外还有信息系统投入的资金不能一次到位， 项目按照整体规划、分布实施的主导思想去组织实旋，所以预计实施的周期较长。对于 这样一个项目不仅要有一个有效的实施计划，还要做好实施前的准备。 就包头五保合一的社保信息系统建设而言，目前技术解决方案是一个重点，但 有些问题是当前技术不能解决的，还需要通过组织机构调整、管理配合才能达到社会保 险各险种信息系统整合成为信息共享、资源共享、运行畅通的管理信息系统。在过去几 年的项目实践中，我认为在信息系统建设中更应该注重管理配合的因素，应以管理科学 为龙头、技术实施为手段，共同构成管理信息系统的成功。一般来说，管理配合计算机 信息系统实施，在系统实施的各个阶段、各细节工作中有不同的侧重点和表现，在系统 实施的前期，即实施准备阶段主要应侧重：领导意识、管理规范、项目论证、系统调研 等几个方面。本章结通过对社保系统建设在这些方面的问题进行分析，同时提出相应的 解决办法，不一定是最佳的，但是可实践的。 3 1 增强领导意识 在我们目前的状况下，管理信息系统建设项目要立项，意识必先行，尤其是高层领 导的意识要紧跟信息化的潮流。管理信息系统作为组织的一个重要组成部分，它和组织 中的人员、目标、文化、人物等内容都存在紧密的联系，系统一旦被引入组织，就会对 这个组织的管理和行为产生重大影响，也有可能导致权利的再分配并引起一系列的闯 题。所以我的观点是：项目从筹备开始就应确定为一把手工程。一把手工程不 是要求一把手学习计算机的知识，也不是强调内行领导，而是在_ 一把手的 统一指挥下，有计划地进行各方面的筹备，同时动员方方面面的人员从各层次、各专业 角度围绕要计算机干什么这个主题有所发现，有所创新。高层领导应有意识地随时 关注有关新技术动态，不盲信新技术，但也不排次它，不断思考新知识、新技术与自己 事业的结合点，在一定条件下把这种意识上结合点转化为实践；信息部门的人员应及时 准确地把有关业界的最新动态传递给高层领导，通过逐步沟通、逐步渗透，使领导了解 信息技术、理解信息化的具体工作，最终能支持和参与信息化工作。这点也应是在我国 当前情况下基层信息化工作者的职责。若两者脱节，基层的管理信息化工作就难度较大。 就包头社会保险信息系统建设的具体实践而言，随着我国社会保险制度改革和强 化，进一步加强、规范社会保险基础工作提高业务管理水平，必须采用先进的计算机网 络集成技术，建立社会保险信息系统，这一观念己被普遍接受，大力推进信息化建设已 提到重要的位置。但管理规范与信息系统的相互作用问题，在许多人脑海中还是空白， 甚至有些领导人为信息系统建设就是技术问题和资金问题。 1 3 社会保险计算机管理信息系统建设中的问题分析 在我个人经历中就曾有过此类现象：1 9 9 6 年初包头市养老保险系统立项后，我从当 时的业务科室抽出来负责此项工作，当时我们领导只告诉我财政专项资金己落实5 0 万元，你懂技术，具体事情由你负责7 ，再无其他交代。很快各投标公司不断的要求介 绍包头市养老保险信息系统建设的总体目标，当前的基础设备情况、人员的组成状况、 业务需求等等，可我当时只知道原来的单机运行经常出现相关环节数据不一致、手工业 务居多、报表工作量大、准确性差的状况，根本不知道此次组网后原来的业务在网络环 境下如何运行、原有的科室业务如何衔接、系统建设的该达到什么目标；知道一些业务 的枝节、但对整体业务还没有系统的概念，更别说业务发展趋势。就我的职责范围我努 力把情况介绍清楚，另外还组织了有关人员介绍业务情况。各家的方案很快都完成了， 当我拿到这些方案后总感觉不知系统建成后如何运行业务，但又不知问题的根源。于是 稀里糊涂的开始实施，待网络建成后安装应用软件准备试运行才发现按原有科室的职责 根本无法运行，多种原因导致应用软件被搁浅。一年后，由于业务的迫切需求，主要领 导意识到问题的重要性，亲自组织业务骨干和当时的软件设计人员重新分析养老保险业 务软件的问题，主要原因有：一方面，应用软件只是将原有的手工业务微机化。各科室 在介绍业务时只介绍自己当前的业务内容，不考虑其他环节：只注重核心的业务处理而 忽视了基础工作和数据；另一方面，由于当时养老保险还是一个崭新的领域，政策不完 善，承担项目一方在养老保险业务知识欠缺，提不出合理的、能与计算机流程相容的业 务处理流程：再者，我们当时的科室职责划分也不适合流程化的控制。针对分析中存在 的问题，首先设计科室职能的重新划分，同时按照新的职能修改软件。其次，将原来各 科室的单机数据统一整理规范，对部分不符合规范的原始数据进行修正，作为新系统的 启动初值。经过两个月的运作，修改后的软件投入运行。随着养老保险政策的发展，这 套系统也经过几次大的修改维护，直运行到2 0 0 0 年1 0 月，运行效果总的来说是满意 的。 从包头的实例分析可得出：管理机构不配套是目前包头社会保险各险种独立建设单 一险种的计算机信息系统的一个根源。这些系统经过几年的使用、甚至还未被使用，就 被实践证明已不适应社会保险工作发展的要求，也不利于调动广大参保者的积极性。今 年要对社保信息系统进行整合，我认为：首先应从高层科学合理地规划好组织机构设置 入手；机构设置不合理，系统整合难度大、投资大，甚至可能留于形式；然后再对信息 系统建设项目坚持统一领导、统规划、统一标准、分布实施、信息共享的原则。 在具体实践中，高层领导应从全局上权衡、协调，统一思想认识；在总体规划上把好关， 确立与资金情况相适应的建设目标：提出与业务发展方向相一致的管理规范。面对系统 建设可能遇到的重重困难，还应充分发挥领导对各种可能发生的阻力的应对能力和协调 能力，以保证信息系统建设的成功。信息系统成功的同时也可帮助领导解决机构改革过 程中的工作关系。 1 4 社会保险计算机管理信息系统建设中的问题分析 3 2 建立管理规范 任何管理信息系统的开发必须具有一定的科学管理工作基础，只有在合理的管理体 系、完善的规章制度、稳定的生产程序、科学的管理方法和准确的原始数据基础上，才 能成功实施管理信息系统的开发。一般讲，为适应管理信息化的要求，实施单位自身应 逐步完善以下工作：管理工作程序化，各部门都有相应的作业流程；管理业务标准化， 各部门都有相应的作业规范：数据资料完善化和代码化。 就我国目前社保行业来说，社保业务流程和标准基本遵循劳部险( 1 9 9 7 ) 1 0 8 号文 件印发的社会保险业务管理程序i s l ，但各地的管理模式不尽相同，业务管理程序在 不同的管理方式下，变化出社保业务操作的许多不同。例如：缴费核定环节，依据社 会保险业务管理程序第一部分规定该环节的主要职责是：建立参加社会保险的单位 和个人的基本档案，作为缴费核定的依据；核定单位和个人的缴费工资与缴费金额：负 责单位与个人变更后相关业务的处理及未参加单位和个人的催办工作；制定年度征缴计 划。嘲目前各地在这一环节的管理模式主要可分为：按业务人员将所参保的单位和个 人的该环节业务责任到人，实行对单位和个人业务的专管员制；按人员增加、减少、征 缴计划等职能责任到组，这种模式下多半实行大厅式办公。在前一种方式下，专管员倾 向于将自己所管理的单位和个人的有关数据建立并管理好每期的征缴计划，但对整体数 据的完善性很少维护，同时这一环节的具体业务操作种类较多，如人员增加时，就需判 断是企业新增、再参保、异地转入