（工商管理专业论文）电子政务工程项目管理的实践.pdf

论文摘要 论文摘要论文摘要 电子政务建设是一项宏大的政务信息化系统工程， 它如同其他的工程 项目一样，在组织和实施过程中必须进行有效的管理。本论文以项目业主 为主要研究对象通过运用主流项目管理的理论和方法， 分析当前典型电子 政务工程项目的特点及其管理中存在的主要问题， 提出一套适用于项目业 主有效组织实施电子政务工程的项目管理模式，并在实践中加以验证。本 研究成果对从事电子政务建设的相关人员， 特别是各级政府部门的信息化 主管具有一定的参考价值。 本文共分四个部分： 第一章简要阐述了我国电子政务工程项目的目标、内容及其主要特 点，指出目前电子政务工程项目管理中存在的主要问题，并阐明业主引入 项目管理方法的必要性。 第二章运用项目管理的基本理论和方法， 针对当前我国电子政务工程 项目建设中存在的管理缺位问题， 提出一套适用于项目业主的项目管理模 式。重点阐述了项目业主的主要工作流程及其管理方式。 第三章剖析一个运用上述模式进行 “厦门市企业基础信息交换试点工 程”建设的成功案例。 第四章总结：本文以美国项目管理协会所开发的项目管理知识体系 （pmbok）为主要理论依据，结合我国电子政务工程建设的实际，提出 由项目业主为主导的项目管理模式，并付诸实施，取得良好的效果。最后 提出进一步改进和提高电子政务工程项目管理水平的几点建议。 关键词关键词：电子政务；项目管理 abstract abstract e-government is a complicated system engineering. it should be well managed through the whole process as any other engineering, this paper attempts to provide an effective project management mode for the owner of an e-government engineering, which is based on the study of the dominating project management theory and the analysis of practical management state of e-government engineering .it would be a useful reference for anyone who acts as a profession relative to e-government engineering , especially for chief information officers of government . this paper consists of four chapters: chapter 1 introduces briefly the aims, contents and characteristics of e-government ，and explains the necessity of applying project management method to e-government engineering by analyzing the critical problems existing in the implementing of e-government engineering in china. chapter 2 puts forward an owner-dominate project management mode appropriate for owners to implement an e-government engineering project, included with the basic working flow diagrams and management means. chapter 3 describes a successful case-“ xiamen enterprise basic information exchange system” applying the mode mentioned above. chapter 4 summaries that the owner-dominate management mode presented in this paper, which is based on the basic theory of pmbok and the reality of the e-government engineering in china ,is an effective way to solve the critical problems in e-government engineering management ,and puts forward some suggestions to improve the performance of implementing e-government engineering as well. key words: e-government ; project management 前 言 1 前前 言言 随着信息技术的迅速发展，特别是互联网技术的普及应用，我们正处 在一个划时代的全球信息革命的浪潮中。 电子政务的兴起和发展已成为当 今信息化最重要的领域之一，在信息化程度较发达的国家，如美国、加拿 大、英国、德国、澳大利亚、新西兰和新加坡等国已经开始全面建设国家 电子政务工程，亚洲的日本和韩国也在迎头赶上。而我国的电子政务建设 尽管随着改革开放和社会主义现代化建设的进一步推进已经起步， 也相继 建设了一批重要业务系统，如“金关”和“金税”工程已取得显著成效， 但相对完整意义上的电子政务是在 2000 年以后发展的，从总体上看，仍 处于初始阶段。近年来，党和国家对电子政务建设高度重视。2002 年 8 月，国家信息化领导小组作出关于“把电子政务建设作为今后一个时期我 国信息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化”的战 略决定，以应对加入世界贸易组织后的挑战，加快政府职能转变，提高行 政质量和效率，增强政府监管和服务能力，促进社会监督，实施信息化带 动工业化的发展战略。同年 11 月，党十六大进一步明确了“大力加强电 子政务建设”的方针政策，明确提出“推行电子政务，提高行政效率，减 低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理 体制” ，以电子政务带动政府管理体制改革。为落实党和国家的方针政策 和战略部署，各级政府部门空前重视电子政务建设。成百万、上千万的电 子政务工程项目一个接一个。例如，2002 年开始建设的，投资 2000 多万 的“厦门市地下管线探测和信息化工程”项目；2003 年开始建设的，投 资 1600 多万的“厦门市市民服务信息系统工程”项目（已通过科技成果 鉴定） ；2004 年开始建设的，投资 250 多万的“厦门市法人基础数据库系 电子政务工程项目管理的实践 2 统” （现已完成，其一期工程完成的是国家第二批八个企业基础信息交换 试点工程之一） 。 从许多有关的资料报道中可以看出： 当前中国各地的电子政务建设正 在如火如荼地开展， 而且从中央到地方对电子政务建设的投入和推广的力 度也在不断加大，所取得的建设成就是巨大的，但是也要清醒的看到由于 各级政府部门对我国电子政务建设仍处于初级阶段，认识不足，只抓项目 快点上马，不抓项目管理，导致投资失败的案例很多，造成极大的浪费。 作为一名电子政务建设的推动者和实践者，本人希望能以自己所学的 mba 知识，通过剖析电子政务工程建设的特点和存在的突出问题，进一 步探讨如何对电子政务建设实施更有效的管理，使项目投资一个，成功一 个。 为此， 本文以 “电子政务工程项目管理的实践” 为题进行探索与实践。 一个以业主为主导的项目管理模式是本论文的主要成果。 这个项目管理模 式通过让业主主导，强化项目管理理念。模式中所展示的工作流程和管理 方式是根据电子政务工程自身的特点设置的工作程序， 可以有效地避免项 目建设过程中目前经常发生的突出问题，从而提高工程建设的成功率。该 研究对从事电子政务建设的相关人员， 特别是各级政府部门的信息化主管 具有一定的参考价值。 由于该项探索与实践是初步的， 还有许多相关的问题需要继续探讨与 实践，文中不妥之处，敬请各位老师批评指正。 第一章 我国电子政务工程项目管理概述 3 第一章第一章 我国电子政务工程项目管理概述我国电子政务工程项目管理概述 一、电子政务的建设目标和内容一、电子政务的建设目标和内容 电子政务主要是指利用信息技术和其他相关技术支持更加适合时代 要求的政府结构和运行方式的实现，其根本目的在于：促进政府信息资源 的开发利用和共享，提高行政效率和决策水平，改善公共服务质量和增加 服务内容，增加办事执法的透明度，加强政府有效监管，建立政府与人民 直接沟通的渠道，推动国民经济和社会信息化发展 。为此，国家信息化 领导小组于 2002 年作出“把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化 工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化”的战略决定。 电子政务建设项目所涉及的内容十分广泛，归纳起来，可以分为以下四种 类型（如图 1 所示）：一是政府间的电子政务（g2g）；二是政府与企业 间的电子政务（g2b）；三是政府与居民间的电子政务（g2c）；四是提 高政府内部效率和有效性。 图图 1：电子政务类型示意图：电子政务类型示意图 焦宝文 主编： 政府 cio 战略管理与技术实施 ，清华大学出版社，2004 年 5 月，p38。 电子政务工程项目管理的实践 4 二、电子政务工程项目的主要特点二、电子政务工程项目的主要特点 电子政务工程项目是各级政府部门为实现某项电子政务目标而运用 信息技术开展的一次性活动。其除具有一般项目的一次性、整体性、目的 性、 约束性和生命周期属性等特征外， 还具有一些不同于传统项目的特点。 这些特点主要是： 1、需求很难一次性确定。、需求很难一次性确定。与传统项目不同，电子政务工程项目由于 其高技术特征，在项目开始之初，用户往往对其缺乏必要的了解，在进行 需求分析时，难于提出比较明确、完整的要求，一般只有一些初步的功能 要求。随着项目的实施，用户对项目的了解与认识逐步加深，需求会不断 被激发，常常发现原来所提出的需求不能达到自身的期望，因而需要进行 调整，有时甚至是根本性的变化。这种需求随项目进度而变，势必会导致 项目进度、费用等不断变更。这种变化常常会给项目的实施带来很不利的 影响，是导致电子政务工程项目失败的关键因素之一。它不仅要求项目要 做好系统规划和需求分析，还要求要在执行中不断的监控和调整。 2、对人力资源的高度依赖性。、对人力资源的高度依赖性。电子政务工程项目是智力密集型项目， 受人力资源的影响很大。项目成员的结构、责任心、能力和稳定性对项 目质量以及能否成功有决定性的影响。 它要求各项目干系人都要发挥其 应有的作用，如：用户方的业务人员，是项目需求的主要提出者，也是 信息系统最终使用者和评价者，他们在项目中占据着重要的地位；用户 方的高层领导，是项目立项的决策者和项目资源的调配者，他们往往对 项目的成败具有决定性的影响；承建方的技术人员，是信息系统的直接 研发者、系统建设的实施者和技术支持者，他们的效率和质量直接影响 项目的效率和质量；承建方的管理人员，是项目实施的组织协调者和监 控者， 他们的工作方法和力度将很大程度上影响项目开发的可控程度和 第一章 我国电子政务工程项目管理概述 5 推进速度；项目的监管者，可能是用户，可能是用户与承建方组成的联 合小组，也可能是第三方。他们的专业素质和立场将直接影响项目整体进 度，执行质量和绩效的评估。 3、创新性。、创新性。电子政务工程项目并不是将传统的政府管理和运作简单 的信息化，而是需要运用信息技术进行政府管理的创新，它不仅要适应信 息技术快速更新而带来的高技术风险，同时它还要对现有的政府组织结 构、运作方式、行政流程进行优化和重组。这种创新的特性是造成电子政 务项目管理复杂性的重要根源。特别是，电子政务工程项目的建设往往是 政府职能转变与信息化建设交织在一起，更是增加了项目的复杂程度。例 如， “厦门市网上审批信息系统工程”就涉及到政府行政审批部门的一些 审批事项要网上办理，必然牵涉到审批部门的工作流程改变。 4、集成性。、集成性。电子政务工程是电子工程和政务工程的集成，因此它并 不是单纯的技术工程，它依赖于信息技术来实现，但信息技术却无法保证 其成功。在这里，技术是成功的必要条件，却远不是充分条件，甚至不是 失败的主要因素。电子政务的关键词是政务，而不是电子，它要求对政务 要有深入的了解。特别是现阶段，政府部门工作的规范化、标准化程度很 低， 大多数单位的制度和流程没有制度化和规范化， 有的属于 “只可意会” 的范畴，根本就列不进去，即使被列入制度和规范的内容，工作人员也可 能不会严格执行，人为随意性非常大，还经常伴有暗箱操作，或私下掌握 此一时彼一时的宽限尺度。这种状况对电子政务工程项目更是个考验。 5、公益性。、公益性。电子政务不是以商业利润为基本追求，而是以社会公众 利益为主要方向，具有公共项目特征。例如， 2003 年底完成一期工程建 设的“厦门市市民服务信息系统” ，就是一项公益性工程，其实现的目标 之一就是让市民凭一张“市民卡”即可办理医疗、工伤、失业、养老、生 育等保险事务，以及就业、就学、婚姻登记、优抚、低保、生育、住房公 电子政务工程项目管理的实践 6 积金等方面的社会事务，具有极好的社会效益。电子政务项目的这种特性 使得其本身性能、质量、效果与效益等方面指标难于量化，电子政务项 目的验收与评价带有明显的主观特征。同时也由于其公共项目特性，使 得电子政务工程项目必须严格按照政府采购法的要求，通过招标的方式 来寻找承建商。 三、目前我国电子政务建设中存在的项目管理问题三、目前我国电子政务建设中存在的项目管理问题 经过人们长期的探索总结， 项目管理在发达国家中已经逐步发展成为 系统化、整体化的独立学科体系。特别是美国项目管理协会所开发的项目 管理知识体系（project management body of knowledge ,pmbok ）创造 性的描述以项目为研究对象的知识板块， 比传统的以范畴为内核的学科体 系概念更准确反映了项目管理知识急剧增长、演化和聚集的过程与结构， 更是很快在世界范围内得到广泛的传播和应用。 其应用也已不再是局限于 传统的建筑和工程建设部门，而是拓展普及到各行业的各个领域。 目前我国电子政务建设仍处于初级阶段，认识和经验均十分有限，再 加上信息化项目管理人才的普遍缺乏，也缺少成熟、有效的电子政务项目 管理模式指导， 政府部门作为业主单位在项目建设过程中大多没有引入现 代项目管理理念和方法进行管理。因此，在实际项目建设中就容易出现项 目管理方面的问题， 导致项目的失败。 这些问题主要表现在以下几个方面: 1、业主缺乏整体、全程管理的观念。、业主缺乏整体、全程管理的观念。业主在项目建设过程中没有掌 控全局， 起到主导作用， 因而， 未能对项目进行全面的计划、 跟踪和控制。 特别是不重视项目的前期和收尾工作， 项目常常是仓促启动， 又草草收尾。 结果是项目实施过程中问题成堆，或是建成后也无法正常运行使用，绩效 低下，“信息孤岛”、“重复建设”等现象普遍存在。 第一章 我国电子政务工程项目管理概述 7 2、项目的组织管理体系不适应。、项目的组织管理体系不适应。电子政务工程项目是一项投资大、 涉及范围广、技术要求高、业务需求复杂的系统工程项目，需要有一个临 时性的专门柔性组织或团队来负责项目的建设。然而，目前多数政府部门 只是由个别经办人直接委托社会上的专业 it 公司搞。致命的是，采取这 种方式的政府部门往往就成了“甩手掌柜”，不仅建设方案、系统设计， 工程实施，甚至包括前期的需求分析、工可研究等全都由 it 公司做，自 身介入很少。而 it 公司对政务往往是外行，再加上出于自身的利益考虑， 做出来的方案往往需求分析不充分或片面强调技术的先进性。 到具体实施 时， 业主的监管和协调力度也往往十分薄弱， 这就很容易造成项目的失败。 3、计划的制定和执行不严肃。、计划的制定和执行不严肃。一个电子政务工程项目必须要有一整 套完善计划来指导实施。 但是在许多政府部门中的电子政务工程计划的制 定，往往具有非常大的随意性，用长官的意志计划，用拍脑袋计划，有的 电子政务项目在立项时就没有经过严肃的科学论证就纷纷上马。其后果 是，所制定的计划随意性大，可执行性差，需求、目标不明确，中途计划 变动大。结果是导致项目时限一再延迟，资源浪费严重，工程质量低下， 甚至失败。 4、质量和风险防范意识薄弱。、质量和风险防范意识薄弱。电子政务工程项目比一般传统项目具 有更大的风险，要求业主要有很强的防范意识，才能保证项目按时高质的 完成。然而，目前多数政府部门对这方面的意识十分薄弱，可行性分析往 往流于形式，项目建设过程中也没有相应的质量控制和风险防范措施。结 果是，项目延期、质量低下现象普遍，有的甚至导致项目中途停工，或者 即使勉强建设也问题成堆。 造成上述项目管理问题的原因，在本人看来，主要有三点：一是政府 部门在电子政务工程项目的建设过程中普遍缺乏项目管理理念， 不重视项 目管理，这是问题的根源；二是政府部门普遍缺乏既熟悉业务，又懂信息 电子政务工程项目管理的实践 8 技术和管理的复合型人才，业主无人才可用，这是问题的关键；三是在实 践中业主缺少一套针对性强、 实践性强的电子政务项目管理方法来指导管 理工作，业主不知该如何进行有效管理，这是问题的结症。 解决上述问题我认为可以先从破解问题结症入手，运用现代项目管 理理论和方法，针对当前我国电子政务工程项目的自身特点和建设中存 在的主要问题进行适应性和对策性研究，找到一套能适合业主主导的电 子政务工程项目管理模式。进而，通过对这套项目管理模式的推广普及， 解决业主的人才和观念问题，并在实践中不断丰富完善。这样，就能有 效解决当前困扰电子政务建设中项目管理缺位的问题，保障我国电子政 务建设的健康发展。 第二章 业主主导的项目管理模式 9 第二章第二章 业主主导的项目管理模式业主主导的项目管理模式 一、模式概述一、模式概述 居于上述分析得出的几点看法， 本人借鉴美国项目管理学会所开发的 项目管理知识体系（pmbok）的基本理论和方法，结合自身的实践经验， 针对当前我国电子政务工程项目的自身特点和建设中存在的主要问题进 行适应性和对策性研究，提出一套能适合现行行政管理体制，由业主主导 的项目管理模式（如图 2 所示） 。该模式是把项目从启动到结束的全过程， 分成前期阶段、招标阶段、实施阶段和收尾阶段。据此规范各阶段的工作 流程及项目参与各方的主要工作内容， 并提供了作为业主在主导整个项目 建设中可参照的主要管理方式，包括组织管理、沟通管理、目标和范围管 理、计划管理、进度管理、采购管理、质量管理、风险管理和文档管理等。 表 1 列出了电子政务工程项目建设过程中的四个阶段及其主要工作内容。 前期阶段 招标阶段 实施阶段 收尾阶段 组 织 管 理 沟 通 管 理 目 标 和 范 围 管 理 计 划 管 理 进 度 管 理 采 购 管 理 质 量 管 理 风 险 管 理 文 档 管 理 面向流程 面 向 职 能 图 2 ：业主主导的项目管理模式结构示意图 图 2 ：业主主导的项目管理模式结构示意图 电子政务工程项目管理的实践 10 表 1 ：电子政务工程项目的建设阶段及其主要工作内容 表 1 ：电子政务工程项目的建设阶段及其主要工作内容 项目阶段 前期阶段 招标阶段 实施阶段 收尾阶段 主要 参与方 业主、咨询/监理 机构 业主、招标代理 机构、咨询/监理 机构、投标商 业主、承建商、 监理/咨询机构 业主、承建商、 监理/咨询机构 主 要 工 作 内 容 ? 成立项目组 ? 开展调研 ? 需求分析 ? 确定目标范 围 ? 编制建设方 案 / 开 展 工 可分析 ? 立项审批 ? 落实资金 ? 编制招标文 件 ? 发标 ? 受理投标 ? 开标评标 ? 定标 ? 合同谈判 ? 签订合同 ? 需求调研 ? 制定实施计 划 ? 系统详细设 计 ? 系统实施 ? 进度控制 ? 质量控制 ? 风险控制 ? 范围变更控 制 ? 系统验收 ? 文档整理 ? 系统交接 ? 经费决算 ? 总结评价 从表 1 简单明了的文字表达中可以看出本文提出的电子政务工程项 目管理模式不仅让业主参与工程管理而且作为主导者存在于全过程的各 个阶段中， 其地位是其他任何一个参与方无法取代的。 本人直接参与的 “厦 门市企业基础信息交换试点工程”就是一个电子政务工程项目，该项目是 按本文提出的“业主主导的项目管理模式”组织实施完成的（参见第四章 应用实例） ，收到良好效果，2004 年 11 月在全国企业基础信息交换试点 工程总结会上得到了充分的肯定。 二、工作流程二、工作流程 一个具体的电子政务工程项目如何在以业主主导的管理模式的框架 下开展工作的呢？从以上模式概述中可以看出，整个工程分为前期阶段、 招标阶段、实施阶段和收尾阶段等四个阶段，并规定了相应阶段的工作流 程。相关的参与者可按流程中的工作程序进行工作。现分述如下： 第二章 业主主导的项目管理模式 11 （一）前期工作流程（一）前期工作流程 项目前期阶段以成立项目管理小组为开始标志， 以项目立项获得批准 并落实建设资金为结束标志。该阶段工作流程如图 3 所示。 电子政务工程项目的自身特点决定了任何一个建设项目都难于单独 依靠某个人的力量和智慧去完成， 需要吸收多方面人员组成项目管理小组 共同完成。 通常情况下， 项目管理小组由政府部门的组织人员、 业务骨干、 技术骨干和外聘专家组成，具体负责项目的统筹组织与管理。大型的项目 还需要成立由主管领导挂帅的项目建设协调领导小组， 加强对项目建设的 领导与协调。 项目管理小组成立以后需要开展一系列的调研工作， 这时可以聘请合 适的专业咨询机构或监理公司参与。调研工作的主要内容包括：一是国家 信息化政策、国家电子政务指导思想、总体规划以及上级政府和部门对电 子政务工作的具体要求，这是指导项目建设的依据；二是本地区、本部门 政务信息化建设的现状，这是项目建设的外部环境和条件；三是具体项目 建设的可行性，这是项目成功实施的关键和保证；四是规模相当、性质相 近的有关案例，这可以为项目的成功实施提供宝贵的经验。 在调研完成之后，需要形成需求分析报告，这是整个项目最基础的环 节，很大程度决定了整个项目建设的成败。其主要内容包括：根据国家以 及上级政府部门在电子政务建设方面的规划和要求，从本地区、本部门电 子政务基础设施和现状出发，理清政府管理的业务流程，分析系统建设的 依据和可行性，分析系统建设的总体目标、系统架构、主要功能、具体任 务以及所遵循的建设原则，最后，形成项目建设需求分析报告。 需求分析完成之后，一般还需通过适当的方式向一些专业机构，如咨 询/监理机构、系统集成商、解决方案提供商、产品供应商等，征集技术 解决方案。并在此基础上编制出项目建设方案或工程可行性分析报告。其 电子政务工程项目管理的实践 12 主要内容包括：项目背景及建设必要性、需求分析、系统目标及功能、系 统技术方案及关键技术、系统规范及标准体系、系统安全及保证体系、项 目组织及进度安排、运行维护机制、投资估算与资金筹措、经济效益与社 会效益评价、结论与建议等几个部分。方案或工可分析报告编制完成后， 还需要组织有关方面的专家和相关部门进行论证， 并根据论证意见对方案 进行相应地调整和修改，以确保方案制定的科学性、可行性、合理性以及 可操作性。 最后，项目管理小组还要总结项目前期工作情况，形成工作报告， 连同项目建设方案/工可分析报告、专家论证意见等材料报单位领导决 策，以进一步向计划管理部门申请立项审批和向财政管理部门申请专项 建设经费。 （二）招标工作流程（二）招标工作流程 项目招标阶段是以委托招标代理机构为开始标志， 以确定中标商并签 订承建合同为结束标志。该阶段的工作流程如图 4 所示。 电子政务工程项目招标是政府采购行为， 应采用严格规范的招投标方 式，一般采用公开招标。项目管理小组在该阶段的主要任务是选择和委托 招标代理机构进行招标，并以建设方案/工可报告为基础，编制招标文件。 招标文件一般应包括： 投标人须知、 招标项目性质、 技术要求、 质量要求、 工期要求、培训要求、验收要求、报价要求、投标人资质等级要求、投标 保证金、 投标文件编制要求、 评标标准、 履约保函、 合同主要条款等内容。 招标代理机构负责组织整个招标工作，其包括很多环节，其中至关重 要的环节是开标、评标和定标。开标是指在规定的日期、时间、地点公开 启封收到的所有投标书，由招标代理机构当众宣布投标者名称和报价；评 标工作是评标委员会在众多参与投标活动的投标人中，依据技术参数、价 格、提供售后服务等因素，客观、公正地评出中标者的评审活动和过程。 第二章 业主主导的项目管理模式 13 定标是指根据评标结果确定中标人，形成评标报告，下发中标通知书 的过程。 中标通知书发出后，项目管理小组要与中标人尽快就合同文件进 行细节上的交流与谈判，达成一致后即签定承建合同。这时，中标人的身 份发生了变化，由中标人改为承建商，并要对所承建的项目负经济和法律 责任。至此，整个招标工作宣告结束，正式转入工程的实施阶段。 （三）实施工作流程（三）实施工作流程 项目实施阶段是以合同生效为开始标志，以进入试运行为结束标志。 该阶段的工作流程如图 5 所示。 工程实施是项目建设的关键阶段， 实施工作的好坏直接关系项目的成 败。工程实施的核心问题是工程的进度和质量。在转入工程实施阶段后， 合同规定的项目建设任务主要由以承建商项目经理为首的项目实施小组 来完成。而业主方的项目管理小组的工作重点则主要转向发挥好协调、监 督和管理的作用，为项目的建设提供良好的外部环境和内部条件，同时严 把工程质量和进度关，将项目的建设目标和任务落到实处。 此外，在项目实施启动后就要有计划、有步骤地对系统管理员、技术 员和使用人员进行培训。培训工作通常由承建商提出计划，报项目管理小 组确认后组织实施。 （四）收尾工作流程（四）收尾工作流程 项目收尾阶段是以业主方接受承建方的验收申请为开始标志，以系统 投入正式使用运行为结束标志，其工作流程如图 6 所示。 工程验收是对工程的全面检查和总结。 该项工作通常由业主组织有关 专家和部门组成验收委员会或验收小组进行。 验收的范围包括合同中规定 电子政务工程项目管理的实践 14 的所有验收条款，具体有：系统的功能、质量、可靠性、安全性和文档的 完备性等内容。 项目验收人员首先对承建方提交的文档材料进行形式上和内容上的 审查。文档资料主要包括：用户需求规格说明书，系统分析、设计、实施、 测试等各种报告和文档，系统安装、运行、使用、维护说明书等。如果材 料不合格、不完整，应立即通知承建方限期修改和补齐。 一般在项目总体测试和试运行完成之后，项目正式验收之前，验收小 组要对项目成果的物理形式进行初步验收。之后，通过召开项目验收会的 形式完成正式验收。验收会一般按照听取项目建设情况报告、监理报告、 测试报告、问题质询和业主单位意见后，形成书面验收意见等程序进行。 对于验收合格的项目，承建方建设的系统将正式移交给业主单位，并开始 正式运行。 众所周知，项目建设的目的在于应用，只有将建设项目很好地应用于 具体的工作实际，才能使系统切实发挥作用，提高工作效率。因此，在项 目进行正式运行之前， 还要确定专门的机构或人员来负责系统运行维护管 理，制定相应的制度和措施，落实相关工作责任制，建立顺畅的运行与维 护机制，确保系统高效运行。 在项目验收后，还需要进行项目的总结评价。这是对一个项目立项、 运作过程、效益、作用和影响进行客观的分析和总结的过程，有利于不断 提高日后的管理水平、技术水平和质量水平。 第二章 业主主导的项目管理模式 15 开展前期调研 需求分析 征集解决方案 编制建设方案/工可分析 报告 提供解决方案 参与编制建设方案/工可 报告 立项审批/落实资金 进入招 标阶段 成立项目管理小组（一般 由政府部门业务专家、技 术专家、外聘专家组成） 项目业主单位 专业机构（咨询/监理机构、系统集成 商、解决方案提供商、产品提供商等） 停止 协助开展前期调研 协助开展需求分析 图图 3：前期工作流程图：前期工作流程图 电子政务工程项目管理的实践 16 选择招标代理机 构并签订委托书 准备并提交招标 文件 接受委托代理招 标工作 审核招标文件 发布招标公告 接受投标书 发售招标文件， 并接受答疑 参与答疑 参与评标 开标 评标 签约前合同谈判 投标前准备 购买标书，并编 写投标书 投标 参加开标会 中标 签约前合同谈判 签约签约 招标人（业主）招标代理机构投标人（承建商) 定标并结束委托 进入实 施阶段 进入实 施阶段 退出 n y 图 4 ：招标工作流程图 图 4 ：招标工作流程图 第二章 业主主导的项目管理模式 17 业主（项目管理 小组） 承建商（项目实 施小组） 需求调研 项目计划项目验收方案 软件需求分析 代码实现 单元测试 软件设计 软件集成调试 软件集成测试 软件确认测试 系统总体调试 系统测试 系统试运行 系统集成需求分 析 系统集成设计 方案实施 单元测试 硬件集成调试 硬件集成测试 硬件确认测试 实 施 监 控 培训方案 培训实施 进入收 尾阶段 图 5 ：实施工作流程图 图 5 ：实施工作流程图 电子政务工程项目管理的实践 18 业主（项目管理 小组） 承建商（项目实 施小组） 组织验收委员会 或验收小组 项目文档验收 项目现场验收 召开项目验收会 系统切换/正式 运行 申请项目验收 提交项目文档 配合现场验收 项目移交 系统维护/项目 总结评价 售后服务 图 6 ：收尾工作流程图 图 6 ：收尾工作流程图 第二章 业主主导的项目管理模式 19 三、管理方式三、管理方式 在以业主为主导的项目管理模式中业主是以什么样的手段或者通过 什么样的形式履行管理职能，并体现、发挥其主导作用的呢？我认为，业 主可以参照“模式”的组织管理、沟通管理、目标和范围管理、计划管理、 进度管理、采购管理、质量管理、风险管理、文档管理等管理方式发挥其 主导作用。现分述如下： （一）组织管理（一）组织管理 项目组织是保证工程项目正常实施的组织保证体系。 电子政务工程项 目要在有限的时间、空间和预算范围内将大量人力、设备组织在一起，实 施集成性和创新性管理，按计划实现项目目标，需要建立合理的项目管理 组织体系 （如图 7 所示） ， 并规定在体系中各方的主要职能 （如表 2 所示） 。 表表 2：项目主要参与方的职能列表：项目主要参与方的职能列表 参与方 主要职能 项目协调 领导小组 电子政务工程项目一般都是一个投资大、涉及面广的系统工程，因 此，通常需要建立一个强有力的组织领导机构，即项目协调领导小 组。该机构主要负责电子政务建设中重大问题的决策与协调，保障 建设项目所需的资金和资源，对项目进展情况和整体管理进行检查 和监督。 业 主 方 项目管理 小组 项目管理小组是在领导小组的领导下，对项目目标范围、时间、成 本、质量、人力资源、沟通协调、采购、风险和实施进行有效管理， 发挥业主的主导作用。业主单位在项目启动的时候需要任命一个项 目负责人，负责小组的各项日常管理工作。 承 建 方 项目实施 领导小组 由承建方的高级主管组成，其主要职责包括：负责与业主高层领导 的沟通协调，并就项目重大事项进行决策；任命项目经理，为项目 实施小组调配人力资源和其他资源；确定总体实施方案和工程管理 计划；审查项目进度、质量、成本，并组织各个阶段评测。 电子政务工程项目管理的实践 20 （续表） 项目实施 小组 承建方需要成立一个由项目经理负责的实施小组，对项目实施领导 小组负责。其主要职责包括：制定项目实施计划，并对工程实施的 进度、质量、成本等进行控制；负责工程实施过程中内、外部运作 关系的协调；处理在工程实施过程中所出现的问题。 专家咨询 委员会 业主单位根据需要可以聘请一些政务专家、技术专家和管理方面专 家组成专家咨询委员会，作为业主单位的决策咨询机构，包括对项 目建设过程中的一些关键环节的评审论证。 咨询/监 理机构 咨询/监理机构是受业主委托的第三方机构，其主要职责是为业主 提供咨询，协助业主进行调研、需求分析、工可研究、招投标，以 及工程实施的质量、进度和投资的控制等工作，并就项目的重大问 题向业主提供决策建议。 第 三 方 招标代理 机构 招标代理机构是经政府有关部门认定具有信息工程招标资格的，专 门从事协助业主单位按招标法的有关规定进行招标工作的专业机 构。其主要职责包括：审核招标文件、发布招标公告、发售招标文 件、接收投标书、开标、评标以及定标等。 项目协调领导小组 由业主单位主要领导挂帅，各相关部 门负责人组成 项目协调领导小组 由业主单位主要领导挂帅，各相关部 门负责人组成 项目实施领导小组 由承建单位主要负责人担任 项目实施领导小组 由承建单位主要负责人担任 项目管理小组（由项目主管负责） 由若干业务人员、技术人员、管理人 员组成 专家咨询委员会 政务专家、技术专家、管 理专家等 招投标代理机构 工程监理/咨询机构 监理工程师/咨询专家 项目实施小组（由项目经理负责） 下设多个项目专业小组 专业小组 系统分析小组 专业小组 系统集成小组 专业小组 方案编制小组 专业小组 验收小组 业主方 承建方 第三方 图 7 ：组织体系架构图图 7 ：组织体系架构图 第二章 业主主导的项目管理模式 21 （二）沟通管理（二）沟通管理 电子政务工程项目的组织实施对人的依赖性比其他行业更为突出， 因 此， 如何加强项目各参与方之间以及各参与者之间的有效沟通是项目成功 的一个非常关键的因素。 特别是在项目实施阶段更是要有一个良好的沟通 机制来保证项目顺利实施， 业主方和承建方的项目实施小组之间应建立起 有效的沟通渠道，包括：业主方项目负责人和承建方项目经理之间；项目 经理和项目组成员之间；双方项目组成员之间；双方高层之间；项目经理 和高层之间。表 3 列示了沟通的主要方式、特点及其运用要点。 表 3 ：沟通的主要方式、特点及其运用要点列表 表 3 ：沟通的主要方式、特点及其运用要点列表 沟通的主要方式及其特点 方式 特点 频度 例会 这是项目沟通最常用的一种正式沟通方式， 通过例会了解项目进展、 存在问题、并对下阶段工作进行安排。 每周 一次 专题会 根据需要发起，针对某一专题讨论，例如变更分析决策会议、验收 会议等。遵守如下会议规则“会前明确议题，通知与会人员；会中 集中主题，专人记录，及时总结；会后形成纪要” 。 按需 书面报 告 这也是较常用的方式，沟通双方要提前对要沟通的内容进行思考、 整理成文。如备忘录、变更报告、专题报告等。 按需 自由沟 通 这种方式可以用于项目组内部，也可用于项目组与其他参与方成员 之间。其对于项目的完成会起到积极的作用，但是这种方式一般不 形成记录，所以随意性较大。 随时 电子邮 件 这种方式可以在组内也可以在组间进行，沟通便捷，也可以较为明 确的表达项目的一些内容，而且会保留沟通记录，效果较好。如， 项目周报的报送就可采用这种方式。 随时 沟通方式的运用 没有最好的沟通方式， 只有最有效的沟通， 因此， 沟通因人因事而采用合适的沟通方式， 才能达到良好的效果。在具体运用时注意以下几点： （1）除了每周的工作例会以外，项 目小组还可以采用面谈、电话、电子邮件等多种方式随时进行项目信息沟通； （2）项目 组的内部沟通会议可以视具体情况随时进行；（3） 项目实施中的重大问题， 如制定计划、 需求和方案确认、以及计划、范围的变动等，都必须通过双方项目经理直接确认，不允 许项目组成员在不知会项目经理的情况下直接与高层讨论、确认； （4）双方项目经理在 遇到影响项目进程或自身无法协调解决的重大问题时， 应及时形成书面报告向上级反映。 电子政务工程项目管理的实践 22 （三）目标和范围管理（三）目标和范围管理 相对于其他行业的项目管理， 电子政务项目的目标刚开始时往往是不 精确的，任务的边界也是模糊的，大多数业主只能给出一个总目标和一些 初步的功能要求和想法， 而对这些功能和要求的技术实现方法和可能性更 不了解。因此，需要进行细致的调研分析，逐步明确项目的目标和范围。 表 4 列示了项目的目标和范围的制订过程与变更控制要点。 第二章 业主主导的项目管理模式 23 表 4 ：目标和范围的制订过程与变更控制要点列表 表 4 ：目标和范围的制订过程与变更控制要点列表 制订过程 进程 过程描述 1 通过调研和需求分析初步确定目标和范围。项目管理小组成立以后一般需 要开展详细的调研工作，根据国家以及上级政府部门在电子政务建设方面 的规划和要求，从本地区、本部门电子政务基础设施和现状出发，理清政 府管理的业务流程，分析系统建设的依据和可行性，分析系统建设的总体 目标、系统结构、主要功能、具体任务以及所遵循的建设原则，最后，形 成项目建设需求分析报告，初步明确项目的目标和范围。 2 通过工程可行性研究，进一步明确项目的目标和范围。需求分析完成之后， 还需通过适当的方式向一些专业机构，如咨询监理机构、系统集成商、解 决方案提供商、产品供应商等，征集技术解决方案。并在此基础上编制出 项目建设方案或工程可行性分析报告。方案或工可分析报告编制后，一般 还需组织有关专家和部门进行论证，并根据论证意见对方案进行相应地调 整和修改，以确保方案制定的科学性、可行性、合理性以及可操作性。工 可报告通过论证之后，项目的目标和范围就必须是明确的，它将作为招标 和合同的签订基础。 3 通过承建商的需求调研，修订项目实施范围。签订合同时，业主和承建商 一般是以招标时确定的目标和范围作为基准。但由于以下三方面的原因， 目标和范围可能会在实施过程中进一步修订：一是随着业主对项目理解的 不断加深，在项目实施的过程中，可能会不断产生新需求，希望对项目的 目标和范围进行修改；二是业主的组织结构、业务流程等实施环境发生变 化；三是双方对于项目目标的具体内容和实现方式的理解可能不一样。因 此，承建商在具体开发和实施系统之前仍需进行详细的需求调研和分析， 并通过业主方对需求规格和系统详细设计进行再次确认，使业主和承建商 对项目的目标和范围得到一致的期望和理解。之后，双方应严格执行目标 和范围变更控制流程。 变更控制 用户需求、实施范围的变动控制是项目管理的一项重要工作，由于这些变动对实施 计划、人员投入以及最后的实施质量都会产生很大的影响，双方项目组应建立严格 的变动管理制度，并自觉遵守。 （1）事先约定：业务需求在调研结束后由业主确认，作为需求分析和方案设计的基 础。经过确认后的需求原则上不允许发生变动；实施范围已经在合同、实施计划书 中明确定义，双方项目组在既定的实施范围内开展工作，交付工作成果，不承担范 围以外的工作任务。 （2）变动管理程序：有效的项目管理必须保证需求、实施范围和实施计划被清楚地定 义，并得到严格的控制和执行。若需求、实施范围需要修改，首先应在双方项目组内部 进行讨论，双方项目经理出具意见，必要时提交双方高层批准，签订补充协议。 电子政务工程项目管理的实践 24 （四）计划管理（四）计划管理 有人说项目管理就是按计划管理， 这句话画龙点睛地说明了项目计划 在项目管理中的地位和重要性， 电子政务工程在项目建设过程中的各个阶 段也必须编制各种类型的计划。因为项目是要做从未做过的事情，因此计 划编制对项目来说是非常重要的。 表 5 列示了项目的主要计划类型及计划 编制与调整要点。 第二章 业主主导的项目管理模式 25 表 5 ：主要计划类型及计划编制与调整要点列表 表 5 ：主要计划类型及计划编制与调整要点列表 计划类型列表 计划名称 内容 制定时间 制定人 总 体 工 作 计划 目标范围、 阶段/里程碑、 进度安排、任务分工等 业主方项目组成立后 业主方项目负 责人 实 施 主 计 划 阶段/里程碑、时间、资 源配置、 交付成果、 验收 标准（范围的补充说明） 项目实施小组成立后 承建方项目经 理 采购计划 落实经费后 业主方项目组 需求调研计划 合同签订后 承建方项目组 培训计划 需求调研完成后 承建方项目组 系统开发实施计划 需求调研完成后 承建方项目组 测试计划 需求调研完成后 承建方项目组 验收计划 联调测试完成后 承建方项目组 阶 段 性 计 划 系统切换启用计划 数据转换后(旧系统关闭 前) 承建方项目组 周 工 作 计 划 项目组下周工作安排 每周例会 双方项目经理 计划编制 步 骤 步 骤 内容内容 1 定义项目产品 2 工作分解、明确任务和子任务 3 将工作排序，并用甘特图或网络图描绘活动 4 估算每项任务的时间及成本、为任务分配时间 5 确定项目组成员可支配的时间、确定管理和支持性任务、并修正甘特图或网 络图 6 为任务分配资源并进行平衡 7 估算项目的工期并编制成本预算 8 重复上述过程直至完成计划，并汇总总体计划。 计划调整 在项目实施过程中，项目经理要跟踪项目进度，保证计划得到执行，按期交付 工作成果。但是受种种因素的影响，实际执行情况不一定完全按照原先制定的计划， 会出现任务延迟的情况和提前完成任务的情况，这就需要不断调整下一步的工作计 划；另外由于实施过程中需求、范围、方案的调整，也要做相应的计划调整。 电子政务工程项目管理的实践 26 （五）进度管理（五）进度管理 虽然说，在项目建设的初期必须进行认真细致的计划，才能保障项目 的顺利实施。但是，可以一成不