（公共管理专业论文）论县域内教育均衡发展——结合鄂尔多斯市准格尔旗教育发展状况研究.pdf

内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 原创性声明 i i i i i ir l l l l l l l l l i l l l l l l l l i i l l l li i i l l l l l l i l l l l l l l l y 18 8 7 7 5 8 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除本文已经 注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得凼蓥直太堂及其 他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日 期： 指导教师签名： 日期： l h ，一 弘，艿i 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古 大学就读期间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日期： 指导教师签名： 日 以l 竹叼一 7 , 口1 1 1 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 论县域内教育均衡发展 结合鄂尔多斯市准格尔旗教育发展状况研究 摘要 构建和谐社会、全面提高国民素质需要和谐的教育作为支撑和基础，而和 谐的教育必然是均衡发展的教育。均衡发展，对实现区域教育的均衡发展，保 障教育公平的实现，使每个学生接受相对均衡和优质的义务教育具有重大的现 实意义。现阶段在我国整体推进教育均衡发展是不切实际的，区域推进应当成 为_ 种重要策略，且主要着力点应该在县域，其中县域教育均衡发展，更是实 现社会公平和教育公平的重要手段。 但长期以来，因为经济发展存在明显的地域不均衡，我国教育发展也存在 显著的地域差异性。目前，我国东部一些经济发达地区，已基本普及了高中阶 段教育，义务教育进入了初级均衡阶段，有的正在努力向高级均衡阶段迈进： 而广大中西部地区，“两基”正在攻坚进行或巩固中，义务教育发展尚处于低水 平均衡阶段。因此；作为我国教育工作的重要指导思想和价值诉求，均衡发展 是也是我国义务教育科学发展的战略选择。义务教育均衡发展作为一种政策选 择已经贯穿到各级教育行政部门的工作中，但是，如何设计出一套科学合理的、 具有较强操作性的、能够切实推进教育均衡发展的制度和策略仍然是困扰广大 义务教育工作者的问题。而如何从政策层面将其落实也将是今后很长一段时期 内广大义务教育工作者与研究者的重要使命。 本研究以公共管理的微观研究视角，针对当前研究的薄弱环节一县域教育 尤其是县域教育均衡发展探讨还很不够的现状，以内蒙古自治区鄂尔多斯准格 尔旗这一县域教育发展状况为个案研究对象，以实证分析为切入点，通过对准 格尔旗教育状况的调查，在对县域教育均衡发展的科学内涵进行明晰把握的基 础上，探讨了县域教育发展不均衡的主要表现及造成不均衡发展的原因，提出 了现阶段我国推进县域教育均衡发展需要以县域为着力点、工作重点应放在以 下几个方面：提高县级政府教育资源配置的有效性，实现优质教育资源共享， 缩小不均衡差距；重点推进县域师资力量均衡发展，并提出了一系列推进县域 内义务教育均衡发展的促进和监测激励机制，为进一步推进县域内均衡发展提 供对策，为促进本地区县域教育的相对均衡发展提供方法参考。 关键词：县域教育，均衡发展，对策建议 t h es t u d yo ft h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n t inl a n d e d u c a tio n a b s t r a c t t h em a i ni d e ao fb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fe d u c a t i o n i nt h e l a n di n c l u d e st h e d e v e l o p m e n to fp e o p l e ，d e v e l o p i n gi na na l l r o u n dw a y ，d e v e l o p i n gi nh a r m o n ye t c i n a d d i t i o ni th a se x p l a i n e de s p e c i a l l yw h a tc o n c r e t ew o r ks h o u l db ed o n ei no r d e rt o r e a l i z et h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n t ，f o re x a m p l e ，g a t h e r i n gu ps t r e n g t ht os o l v et h e p r i n c i p l ec o n t r a d i c t i o n ， u s i n gs u c c e s s f u le x p e r i e n c ef o rr e f e r e n c e ，i n c r e a s i n gt h e i n p u ti ng o v e r n m e n tf i n a n c e - , i m p l e m e n t i n ga l lf r e ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ne t c t h i ss t u d yp l a n st oa n a l y s i st h ew e a kl i n kf r o mam i c r op e r s p e c t i v ei nt h ec u r r e n t s t u d y t h es t a t u sq u o t e st h es t u d yo nt h ec o u n t ye d u c a t i o n ，e s p e c i a ll yt h e d i f f e r e n c e s o ft e a c h e r si nt h eu r b a na n dr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nw i t h i nt h ec o u n t yi sn o t e n o u g h ，t a k i n gt h ec o u n t ye d u c a t i o nt e a c h e r s s t a t u s o fz h u n g e e rd i s t r i c ti n e r e d u o sc i t yo fi n n e r m o n g u li a na u t o n a m o ur i g o na st h ec a s es u b j e c t 。t h r o u g hs u r v e y i n g t h es t a t eo ft h er u r a la n du r b a nt e a c h e r so ft h i sd i s t r i c tt oi d e n t i f yt h eg a pb e t w e e n t h eu r b a na n dr u r a lt e a c h e r s t h i sp a p e rb r i n g sf o r w a r dr e c o m m e n d a t i o n sa n dm e t h o d s t os o l v ei nt h ec o u n t yt h e d i f f e r e n c eb e t w e e nt h eu r b a n a n dr u r a le d u c a t i o no f c o m p u l s o r ye d u c a t i o na n dt of u r t h e rp r o m o t et h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fe d u c a t i o n w i t h i nt h ec o u n t yt op r o v i d em e a s u r e sa n dt op r o v i d er e f e r e n c em e t h o dt op r o m o t et h e r e g i o n sr e l a t i v e l yb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n 。 m e a n w h i l ec o u n t yg o v e r n m e n ta l s op l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei np r o m o t i n gc o u n t y e q u a l i z a t i o ni nc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，b u ta l s of a c e sm a n yc o n f u s i o n sa n dp r o b l e m s i nt h ep r o c e s so fi t si m p l e m e n t a t i o n b a s e do nas u r v e yi nz h u n g e e rc o u n t y ，o u r p r o v i n c e ，t h ea r t i c l ep r o p o s e st h a t i np r o m o t i n gc o u n t ye q u a l i z a t i o ni nc o m p u l s o r y e d u c a t i o n ，t h ec o u n t yg o v e r n m e n ts h o u l da s s u m et h ef u n c t i o n sm a t c h i n gi t sd u t ya n d f i n a n c e s ，u n d e r t a k et h ef u n c t i o n st h a tc a n n o tb er e p l a c e db yo t h e rg o v e r n m e n t s ，a n d m e e tt h ee d u c a t i o n a l d e m a n d so ft h ep e o p l e t h i ss i t u a t i o ni sm a i n l yb e c a u s eo ft h ef o l l o w i n gp o i n t s ：t h ed e v e l o p m e n to ft h e u r b a na n dr u r a le c o n o m yi sn o tb a l a n c e d ：t h en a t i o n a la n dl o c a lt r e a tt h eu r b a na n d r u r a lt e a c h e r sd i f f e r e n c sp o l i c y ：i te x i s t st h es y s t e mo fk e ys c h o o l sc u r r e n t l yi n 2 一 j 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一一_-_-一 t h i sd i s t r i c t ：t h el o wl e v e lo ft h er u r a ls c h o o lm a n a g e m e n tr e s t r i c t st oa u t o n o m y p r o f e s s i o n a ld e v e l o p m e n t s o ，m a n yc o r r e s p o n d i n g c o u n t e r m e a s u r e sa n d a d v i c e sw e r e a d v a n c e do nt h r e el a i e sa sf o l l o w s ：f i r s t l y ，f r o mt h eg o v e r n m e n t l y ，s h o u l ds e tu pt h e d i r e c t i o n a lp o l i c i e sa n ds y s t e m s ，i n c r e a s i n gt h ed e v o t i o n e so fe d u c a t i o n ，d o i n gw e l l t h ep r o g r a m i n g o fb a l a n c i n gd e v e l o p m e n to fa r e at e a c h e r s a n o t h e r ，w es h o u l da l s o s e tu pt h ea m o u n t i n gs t a n d a r da n dt h ee v a l u a t i n gm e c h a n i s mo fb a l a n c i n gd e v e l o p e n t f o re d u c a t i o n sr e s o u r c e ，a n dd ow e l lt h ej o bo fi n t e n d a n c e ：s e c o n d l y ，t h ep r e f e c t u r a l e d u c a t i o ns e r v i c es h o u l dd e f i l i t u d et h ea i mo fa d v a n c i n gd e v e l o p m e n to ft e a c h e r s r e a s o u r e sa n ds h o u l dt oi n c r e a s et h ec o n s t r u c t i o no fd i v e r s i f i e ds y s t e m s a d d i t i o n a l ， w es h o u l dd e e p e n i n gt h ei n n o v a t i o nt h a ta r es y s t e mo fi n n e rd e p a r t m e n t ：t h i r d l y ， r u r a l ss c h o o ls h o u l di n c r e a c i n gt h ec o n s t r u c t i o n i th o p e st h a tt h i sp a p e rc a n p r o v i d et h er e f e r e n c em e t h o do ft h ed e v e l o p m e n tf o rt h ee d u c a t i o na d m i n i s t r a t o r si n t h i sd i s t r i c t ，a n dp r o v i d eg e n e r a lc o m m e n t st op r o m o t et h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to f r e g i o n a le d u c a t i o nf o rt h ec o u n t r yi nt h ep r o c e s so fu n i v e r s a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n k e y w o r d s ：b a l a n c e d c o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s ti o n s d e v e l o p m e n t ，c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ， 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 目录 绪论1 ( 一) 研究目的与意义1 ( 二) 研究的重点与难点l ( 三) 研究的思路与方法2 ( 四) 研究现状2 ( 五) 改进与完善o 4 一县域教育均衡发展的理论重点和现实状况。5 ( 一) 县域教育均衡发展的内涵与外延6 ( 二) 均衡发展是县域教育发展的本质属性9 ( 三) 县级政府促进教育均衡发展的现实状况1 0 ( 四) 县级政府促进教育均衡发展面临的其他困难“1 1 ( 五) 准格尔旗县域教育均衡发展现状1 3 二促进县域教育均衡发展的相关条件1 6 ( 一) 促进县域教育均衡发展的必要条件- 1 6 ( 二) 促进县域教育均衡发展的重点内容”1 8 ( 三) 促进县域教育均衡发展的实践策略”1 9 三县域教育均衡发展的实现路径2 1 ( 一) 县域教育均衡发展的基础保障一一制度建设。一2 1 ( 二) 县域教育均衡发展的主体担当- - w _ 政府责任2 1 ( 三) 县域教育均衡发展的关键内容师资均衡2 1 四结语31 后记一；o o oooooooooooooooooooooooooooooooooo o o ：3 2 注释“：“3 3 参考文献3 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 绪论 ( 一)研究目的与意义 教育均衡发展( 指义务教育均衡发展) 既是构建和谐社会的客观需要，也是实践科学 发展观的必然要求，近年来，我国义务教育发展迅速，成绩斐然，无论是从普及率还是从入 学率来衡量，都有了很大的提升，但是，从我国当前教育的发展现状来看，义务教育还存在 许多问题。 其中，教育的城乡非均衡发展问题日渐凸显，成为了制约当前我国义务教育发展的瓶颈， 义务教育的城乡非均衡发展主要体现在教育资源的非均衡配置上，我国东部的有些经济发达 地区已基本普及了高中阶段教育，进入了教育发展均衡阶段，有的正努力向高级教育质量均 衡阶段迈进；而广大中西部地区已经或正在进行“两基 攻坚，尚处于普及阶段，还需要国 家加大支持的力度，这就需要我们采取恰当的政策和措施来促进教育的均衡发展。从目前看， 实现义务教育的城乡均衡发展，政府教育服务资源的有效配置，制度建设和师资水平的均衡 发展是关键。目前，县域优质的教育资源向城区、重点学校流动趋势比较明显，农村学校、 薄弱学校短缺，少部分农村学校连最基本的师资配备都不能保证。因此，本研究的最主要的 目的之一就是通过对县域教育均衡发展中政府主体责任的担当与教育资源均衡配置如 何实现的理论考察，结合地区教育发展实际情况，对在今后工作中如何促进县域教育均衡发 展，为本地区教育主管部门提供理论支持和方法参考：目的之二，通过对县域教育均衡发展 的制度设计，构建县域教育均衡发展的科学理念和实践模式，为县域教育均衡发展提供可以 借鉴的范例和方法指导。三通过研究县域教育师资均衡状况，了解该区目前师资队伍发展状 况，为下一步地区教师队伍发展提供可供参考的资料。 ( - - ) 研究的重点与难点 本研究以县域教育均衡发展作为主要研究领域和对象。第一，研究的区域范围以区( 县) 具体为鄂尔多斯市准格尔旗这一行政区为单位。之所以以县区作为研究和探讨的基本单位， 一是现在我国东话部差距还很大，城乡差距也很大，要在整个国家范围内实现义务教育和师 资的均衡发展、实现教育公平还是一个比较长远的理想，但在个区域范围内，比如一个县 ( 区) ，实现义务教育的均衡发展不仅是非常现实的，而且是可能的 二是因为国家已经确立 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 了“以县为主 的教育管理体制，其教育的责任和自主权相对较大，比较适于统筹规划和推 行教育综合改革；教育部2 0 0 5 年教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见 也明确提出要把工作的着力点放在推进县( 市、区) 域内义务教育均衡发展上来，并力争在 更大范围内逐步推进。三是因为县区一级在人、财、事权等方面具有一定的相对独立性，地 域相对较小，有利于在此范围内对教育的均衡发展做出长期的规划和组织实施。因此，以县 区为范围进行义务教育阶段师资均衡研究，具有针对性，有利于研究成果在实践中的应用。 其中本论文还将以县域教育均衡发展的主体政府教育服务资源有效配置与师资均衡 为重点研究对象，这是因为实现教育效果的相对均衡，最终还要落实到管理活动和具体的教 育教学之中，而这一切都是由实施主体：政府与教师来实现的，它们是教育过程的灵魂，是 教育成败的主要因素。 ( - - ) 研究的思路与方法 本文沿着“提出问题一分析问题一解决问题 这一逻辑顺序，对我国县域教育的有关方 面进行探索性研究。从体系上，分引言、正文、结语三部分。从正文内容上，可分为几部分。 第一部分是对县域教育均衡发展的基本理论问题的分析。在义务教育的视域内研究我国县域 教育发展现状问题，必然要求我们对县域教育进行全面的理论审视，这一部分包括“县域教 育均衡发展的理论审视 和“县域教育均衡发展的现状研究 。第二部分是在前一部分基本理 论的反思中，从政府主体责任担当、师资均衡发展内容、教育均衡发展制度建设等方面对县 域教育均衡发展体系构建进行了论述。其中还结合准格尔旗的教育状况为个案研究对象，从 微观角度进行实证分析，通过对地区教育状况的调查，对县域教育师资队伍、办学条件、办 学水平等发展条件等方面的状况作以探讨，结合准格尔地区教育教学实际状况，提出解决县 域教育发展差异的建议和方法，为进一步推进县域内师资均衡发展提供建议和对策。同时还 结合其他地方县域教育均衡发展的典型案例，进一步深化县域教育均衡发展的实践思考。 本文的研究方法主要采取：1 、文献资料法，通过文献资料的搜集、梳理、提炼、消化和 吸纳，为研究提供借鉴；2 、问卷法，通过问卷调查目前鄂尔多斯市准格尔旗教育现状详细状 况；3 、比较研究法，通过查阅资料，了解其他省市有关教育均衡发展的主要做法，为本课题 研究工作提供借鉴或参考。 ( 四) 研究现状 义务教育均衡发展，特别是义务教育的均衡发展是教育公平和教育和谐发展的基本保证， 也是国家孜孜追求的目标，近几年来，研究教育均衡的学者很多。在国内，以2 0 0 2 年3 月 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 人民教育发表的为了每一个孩子的幸福成长山东省寿光市教育均衡发展透视一 文为标志，教育均衡发展的探讨和争鸣由此展开。国家教育发展研究中心专题组的学者、朱 家存等人针对我国目前义务教育非均衡发展的表现与成因进行了详细的表述，然后提出了矫 正这一现象需要确定政府的教育责任和应予均衡发展的教育要素，从而促进义务教育整体质 量的螺旋上升。袁振国针对我国目前义务教育阶段现状，提出建立起相关的教育均衡发展指 标体系，来判断教育发展是均衡还是失衡。杨军则主要介绍了美国促进教育均衡发展的诸多 成功的经验，为我国促进教育均衡发展提供了积极的借鉴价值。其他研究义务教育均衡发展 的主要有，毛伟宾关于基础教育均衡发展的几点理论思考；郭丹丹基础教育均衡发展的 政策思考；韩清林推进教育均衡发展要解决的问题；杨颖秀基础教育均衡发展的政策 视点；顾月华基础教育均衡发展的实质及其实施；杨想森落实科学发展观，促进基础 教育均衡发展；田芬的基础教育均衡发展研究( 中国电子期刊网优秀硕博论文) j 丁金泉 的我国义务教育均衡发展问题研究+ ( 中国电子期刊网优秀硕博论文) ，刘惠林的基础教 育均衡化发展中的问题及对策( 教育探索，2 0 0 4 年9 期) ，鲁林岳的基础教育均衡发展 之我见( 中国教育报，2 0 0 5 年4 月6 日) 范艳玲发展。汪丞、方彤则从造成同一区域( 一 市、一县范围内) 内校际发展不均衡的原因入手，提出借鉴日本实行的教师“教师定期流动 制”，以解决同一区域内义务教育师资发展不均衡的问题。城乡教育均衡发展探析( 继续教 育研究，2 0 0 6 年5 期) 等等。以上这些研究都是从国家层面分析了造成教育不均衡的各种 原因，提出在国家层面上应采取的措施和应制定的政策。另外还有一些研究人员从一个区域 尤其是在当前以县为主的教育管理体制下，研究如何在县域内推进义务教育的均衡发展。陈 音的区域性推进基础教育均衡发展的实践与对策研究( 中国电子期刊网优秀硕博论文) ， 于发友的县域教育均衡发展研究( 中国电子期刊网优秀硕博论文) 等等。 这些学者均是以县域教育为研究对象，结合本地区教育实际情况，提出了促进本地区教 育均衡发展的一些建议和策略。以上这些研究均是针对义务教育均衡发展的整体状况做了很 多探讨，但没有针对某一方面进行深入的研究，尤其是关于师资均衡发展没有做更进一步深 入的研究。当前，研究义务教育师资均衡发展的并不多见，尤其是以县域内师资均衡发展的 几乎没有。通过查阅，找到的关于师资均衡的资料有以下这些： 。陈俊珂、曲铁华、马艳芬首先探讨了我国义务教育教师资源均衡发展面临的困境以及造 成这种困境的原因，他们认为义务教育的师资发展在质量和数量上都存在严重的失衡，然后 给出了促进师资均衡发展的对策。南京市教育科学研究所从研究义务教育均衡发展与教师资 源配置的相关性入手，提出义务教育阶段教师资源的合理配置是实现区域内教育均衡发展的 关键因素。熊才平、吴瑞华提出以信息技术促进教师资源配置城乡一体化的整体方案，并在 浙江省部分地区验证了方案的可行性和可操作性，由此缩小城乡教师资源配置的差距，促进 城乡教育和谐。综上所述，县域内均衡发展研究在国内并不多见。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 五) 改进与完善 该课题对促进县域教育均衡发展的理论的梳理和确立、对国内实践的总结、对调节策略 和实施对策的探讨，有着较高的理论价值和实践价值。比如，关于县域教育均衡发展的科学 含义、基本观念、促进县域教育均衡发展的策略意义，关于政府的权责以避免促进县域教育 均衡发展的政府的主观失职和客观失职，在理论上具有科学性，又有很强的可操作性。 该课题研究还存在一些不足：一是对促进县域教育均衡发展的投入需要及其供给可行性 的研究不够深入。其原因在于涉及面比较宽、研究的力量有限，因而只进行了宏观的定性分 析，没有进行定量的数据分析。二是对各级财政负担县域教育经费的份额及其拨款机制的研 究不够深入。三是基础教育的课程政策和招生制度是影响县域教育均衡发展的一个重要因素， 但该课题主要着眼于宏观研究，对它们的研究也不够深入。四是考虑到主要是公共管理学的 研究内容、以及本课题的力量有限，对政府促进县域教育均衡发展的履职约束研究也不够深 入。 坚持教育公平、促进县域教育的均衡发展，是教育发展乃至经济社会发展的一项永恒课 题。从目前促进县域教育均衡发展的实践需要和理论研究的趋势出发，从本课题现有的研究 状况出发，今后需要关注和继续进行下列问题的研究：一是关注和参与对县域教育财政的研 究。二是关注和参与对基础教育课程和考试制度的研究。三是关注和参与对政府发展基础教 育的履职研究。四是关注和参与样本县促进基础教育均衡发展的实践。 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、县域教育均衡发展的理论重点和现实状况 义务教育是国民素质提高的起点、人才强国的基点、国家富强和民族振兴的基石。2 0 0 0 年，我国基本实现“普九之后，一些地方就已开始相关的探索。并在努力促进义务教育均 衡发展的实践中逐步形成了全新的教育发展观。2 0 0 5 年，教育部关于进一步推进义务教育 均衡发展的若干意见正式发布。2 0 0 6 年，第一次全国推进义务教育均衡发展现场经验交流 会在四川成都召开；同年，“义务教育均衡发展写进了新修订的义务教育法。国家中 长期教育改革和发展规划纲要( 2 0 1 0 - - 2 0 2 0 年) 更是重点强调指出：“把促进公平作为国家 基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是 保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施 是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。应 该说，义务教育均衡发展是社会对教育事业进一步发展的必然要求，是我国在“普九 之后 又一次重大的方向性选择，在当前和今后一段时期，都将成为基础教育改革和发展的战略性 任务。 把均衡发展作为义务教育的重中之重，是教育事业发展的必然要求，对于义务教育健康 发展，促进教育公平，推进素质教育具有重要意义。在现实社会中，由于历史和现实的原因， 我国义务教育还存在着较为严重的发展不均衡现象。这种不均衡主要表现在：区域之间、城 乡之间、学校之间教育资源配置不均衡群体间受教育机会不均等。同一地区之内，在教育经 费、办学条件和师资队伍等方面，城乡间、校际间的差距也十分明显，致使一些地方特别是 大城市“择校”现象严重。导致义务教育发展不均衡的原因是多方面的，既有经济社会发展 不均衡的客观原因，也有制度政策导向方面的因素。区域经济发展不平衡和城乡二元经济结 构分别是导致地区差别和城乡差别的深刻根源。教育政策的导向和偏差造成校际间教育资源 配置的不公和失衡，是导致区域内义务教育发展不均衡最直接、最主要的原因。改革开放初 期实行的重点中小学制度，虽然在当时资源紧缺的条件下对于我国多出人才、快出人才、出 好人才产生了一定的积极作用，但由于忽略了大多数学校，从而人为地拉大了学校间的差距， 导致了大量薄弱校的产生，造成的不良影响也是显而易见的。 近些年来，一些地方在办学指导思想上仍然延续过去的思路，在制定教育政策措施、配 置公共教育资源时，往往偏重锦上添花，忽视雪中送炭，个别地方甚至把建设所谓“窗口学 校 作为政绩工程，从而更加剧了义务教育阶段资源配置的失衡。当前，我国义务教育最突 出的矛盾，就是人民群众对优质教育的强烈需求和优质教育资源的供给不足。仔细分析，我 国义务教育近年来出现的诸如学生学习负担过重、“择校风 、“奥数热等现象，都是从这个 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 基本矛盾派生出来的。这些问题不仅严重制约了我国义务教育事业的健康发展，恶化了教育 生态，也严重损害了教育在人民群众心目中的形象，给社会公众的心理承受带来了很大压力。 均衡配置教育资源，。着力推进义务教育均衡发展，已成为当前义务教育发展的重大任务。 ( 一)县域教育均衡发展的内涵与外延 当前，教育公平已成为全社会共同关注的话题。教育公平是人发展起点的公平，是社会 a 公平的基础，是社会发展的必然要求和最终趋势，是构建和谐社会的重要举措之一。但是虽 然教育均衡发展已成为全国上下、教育内外的普遍共识，究其内涵与外延、现状与成因、规 律与策略等还有待作进一步探讨和研究。 1 、教育均衡发展的内涵。 作为区域经济学中的一种重要发展理论之一，均衡发展理论的基本内容是：经济发展过 程中不仅要求部门间和产业间平衡发展，同时也要求区域间和区域内部平衡发展。这种理念 目前已用以指导我国的义务教育发展，并成为一种科学的发展观。联合国教科文组织国际发 展委员会编著的学会生存一教育世界的今天和明天一文提到：“可能平等的受教育，这只 是求得公平的必要条件，而不是它的充足条件。人们有可能同样受教育，但并不是说他们都 有同等的机会，平等的机会必须包括同样成功的机会。 1 其中有关义务教育均衡发展的理 解，国内学者仁者见仁，智者见智，申仁洪认为义务教育均衡发展主要表现为三个层面：在物 质层面上追求优质教育资源的相对均衡配置，从而为受教育者提供相对平等的教育机会与条 件，在就学过程中得到同等的对待与支持；在制度层面上保障受教育权利平等的实现，获得 平等的入学机会和就学机会；在意识层面关注每个学生潜能的最大程度的发展，并为之提供 最适宜的发展环境及条件。 2 袁振国教授认为，基础教育均衡发展，特别是义务教育的均衡 、发展，是教育公平和教育和谐发展的基本保证，也是很多国家政府孜孜追求的目标。但均衡 发展并不是平均发展。如何既保持教育的竞争力又将教育的差距限制在一个规定的范畴，既 承认客观差距的合理性又采取“保底 措施以保证教育整体水平的不断提高。 3 朱家存教授 t 则认为：教育均衡发展的内涵丰富，首先教育均衡发展是针对现实中教育供需不平衡提出的， 因而它首先意味着教育资源的均衡分配，包括社会总资源对教育的分配，也包括教育资源在 各级各类教育间、各级各类学校间、各地区教育间分配：同时教育均衡发展涉及的主要是受 教育者的教育权利保障问题，以及教育民主与教育公平问题。它是指通过法律法规确保公民 受教育的权利和义务，通过政策制定与资源调配而提供相对机会均等的教育机会和条件，以 客观公正的态度和科学有效的方法，实现教育效果和成功机会的相对均衡。 4 综上所述，笔者认为，教育均衡发展就是指“在教育公平思想和教育平等原则的支配下， 教育机构、受教育者在教育活动中，平等待遇的教育理想和确保其实际操作的教育政策和法 ，律制度。 5 其中教育均衡发展可以从狭义和广义两个方面来界定。从狭义上来理解是指教 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 育责任主体( 指一级政府或学校等) 通过获得相对均等的资源实现均衡、协调的发展，主要 以不同地区之间、城乡之间、区域之间教育责任主体的均衡发展为对象；从广义上来理解是 指受教育群体通过获得均等的受教育权利、条件和资源从而实现均衡的发展，显然，在教育 机构和教育群体之间，均衡地分配教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡就成了其 基本要求。 2 、县域教育均衡发展的内涵。 教育部长袁贵仁近日在教育部年度工作会议上指出，义务教育要以推进均衡发展为突破 1 3 ，率先在县域内实现均衡发展。当前，我国正处在社会转型、改革攻坚、实现科学发展的 。关键时期，全社会对教育问题的关注度、敏感度、期望值空前提高，教育工作的外部环境日 益复杂，推进教育改革发展，必须找准着力点j 选好突破口，抓住牵一发而动全身的关键环 节。义务教育要以推进均衡发展为突破口，加快学校校舍、设备、教师标准化建设，健全教 师校长流动机制，促进基本公共教育服务均等化、建立城乡一体化发展机制，率先在县域内 实现均衡发展。要通过推进义务教育均衡发展，有效缓解“择校 、学生课业负担过重等老大 难问题。 我国县域教育主要是基础教育，义务教育又占基础教育的主体地位，以农业为主是我国 县级经济普遍存在的现象，经济发展缓慢、基础教育的公益性显著以及对基础教育地位认识 不足，致使教育投资长期短缺，优质教育成为一种稀缺性资源，城乡教育发展不均衡、教育公 平性缺失、择校现象狂热和乱收费等教育“综合症 并发。针对上述问题，如何创设县域教 育均衡发展机制，有效协调和拉动教育投资，通过资源整合引导学校内涵式均衡发展，是目 前我国基础教育亟待解决的现实问题。由此可见，我国义务教育在责任主体上突出了“地方 政府 的作用，也反映出我国义务教育地方政府供给的特征。应该说，我国义务教育实行地 方政府供给是具有现实性、效益性和可能性的。但在我国现实条件下，对义务教育实行地方 政府供给必然会造成在义务教育供给上质和量上的不同。针对此，我国提出了“基础教育要 均衡发展 的政策指示。县域教育均衡发展是教育均衡发展的突破口和切入点，也是本研究 的基本内容。这里县域教育均衡发展的理论与实践作为一种尝试，一个起点，试图从一个较 为微观的层面去研究并推进教育的均衡发展，以丰富有关理论，提供实践的借鉴。 。所谓县域教育均衡发展，是指“县市区根据当地经济社会发展实际因地制宜、实事求是 地调整义务教育发展思路，实现城乡之间不同义务教育学校在办学条件和师资建设上的相对 均衡，确保区域内的义务教育均衡协调高质量发展，确保不同的受教育群体在受教育权利、 条件以及成功机会等方面达到相对的平等 6 。县域教育均衡发展的最基本表现是，城乡中 小学校的经费投入、校舍建设、设施配备以及师资队伍建设均按照统一标准进行，在同一县 域内实现学校建设的标准化、师资配备的均衡化以及教育质量的优质化。其主要内容包括三 个层面：县域教育与县域经济的协调发展；城乡之问教育以及学校发展的均衡协调；教育活 动中对待学生的公平和平等。 县域教育均衡发展首先需要研究的一个领域或层面，应该是县域教育与县域经济社会发 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 展之间的均衡协调发展问题。义务教育均衡发展的核心问题，体现在城乡不同学校之间办学 条件和师资配备以及不同群体之间受教育机会和条件等方面的差异。县域教育均衡发展就应 把城乡之间义务教育的均衡发展作为主要的研究领域。重点是城市学校与乡村学校之间在办 学条件、师资队伍及管理水平上的差异程度。教育可以分为作为事业的教育和作为活动的教 育。作为事业的教育的均衡发展可以涵盖在以上的三个领域之内。但是作为活动的教育，是 作为事业的教育的展开，更是其基本支撑，没有作为活动的教育的均衡发展，作为事业的教 育均衡发展也只能是一句空话。因此，义务教育的课堂教学、学生管理都应体现一个公平均 衡的问题，都应列为县域教育均衡发展研究的重要领域。 3 、县域教育均衡发展的外延。 ( 1 ) 县域教育均衡发展不是限制发展，而是共同发展。发展是县域教育事业永恒的主题， 真正意义上的均衡是在发展中实现的，没有发展，就谈不上均衡。落后地区、薄弱学校需要 发展，发达地区、基础好的学校同样需要发展，均衡发展就是要在积极发展中相互促进，在 互帮互促中不断实现高位平衡。均衡发展不是限制或削弱发达地区、优质学校和强势群体的 发展，而是在均衡发展思想指导下，以更有力的措施扶持基础薄弱地区、薄弱学校、弱势群 体和农村学校加快发展，进而把基础教育办成高水平、高质量的教育。 ( 2 ) 县域教育均衡发展不是划一发展，而是特色发展。县域教育均衡发展不能简单地理 解为同一化发展，它不是低水平、低层次上的整齐划一发展，而是高水平、高层次上的多元 化、多样化、特色化发展。要鼓励县域不同区域、不同学校、不同类型的教育根据各自的实 际情况，创造性地探索有自己特色的发展道路，最终实现优势互补、特色发展、整体提升。 教育个性化与办学特色化，不仅是当前教育发展的大趋势，也是实现更高层次均衡发展，深 化教育改革，全面推进素质教育的迫切需要。 ( 3 ) 县域教育均衡发展不是平均发展，而是分类发展。县域教育均衡发展决不是教育的 平均主义，不是把高水平的拉下来，而是要根据县域不同区域的实际情况，分区规划、分步 实施、分类发展。要尽可能缩小区域之间、城乡之间、学校之间的发展差距；尽快用各种方 法把教育水平相对低的地区、学校扶上去；尽量减少甚至消除低水平的学校，让优质教育资 源得到迅速发展，从而实现县域教育的高层次均衡发展。 一 ( 4 ) 县域教育均衡发展不是同步发展，而是含有差异发展的更高层次的均衡发展。县域 教育均衡不等于县域区域之间教育发展的同步化。县级政府也不可能立即解决所辖地区长期 以来因历史造成的教育差异。我们要鼓励县域内教育发展快的地区快速发展并在经济社会和 教育文化条件好的地区积极推进县域教育均衡发展。均衡发展不排除差异发展，是追求更高 层次的均衡发展。 ( 5 ) 县域教育均衡发展不是孤立发展，而是协调发展。要统筹县域内区域教育、城乡教 育、学校教育的协调发展。一是要坚持城乡教育统筹协调发展，把城市和农村教育的发展规 划、学校建设、教师配置统筹起来；二是要促进区域教育协调发展，实行向薄弱地区倾斜政 策；三是要切实保障学校之间协调发展。 8 内蒙古大学公共管理硕壬( m p a ) 学位论文 4 、 县域教育均衡发展的认识误区。 关于县域教育均衡发展，在认识上有三种误区：一种观点是主张县域教育均衡发展应该 尽快解决，一步到位。这是一种超越现实的所谓快速发展观，持这种观点的人，不能正确认 识和理解县域教育均衡发展这种发展，不是短期的一时发展，而是长期的动态的持续发展。 二种观点认为教育范围太广，问题又多，而县域教育长期落后，积重难返，因此实现县域教 育均衡发展是不可能的。这种观点，只看到县域教育或其他教育发展困难的一面，没有看到 它均衡发展的可行条件，故心存疑虑，产生了悲观的思想。第三种观点认为，只要减慢先进 地区或学校教育的发展，县域教育均衡发展就实现了。持这种观点的人，没有正确认识到教 育均衡发展，不是划二发展，而是整体发展，不是对一方限制性的发展，而是对双方都推进 的积极性发展，不能搞一刀切。以上观点都是在教育均衡发展上观念陈旧、滞后的表现，它 影响和阻碍着县域教育均衡发展。 ( 二) 均衡发展是县域教育发展的本质属性 我国义务教育管理体制改革经历了三个阶段，各级政府职能定位也发生了相应变化。1 9 8 6 年至2 0 0 0 年是“以乡镇为主 ，在2 0 0 1 年发布的国