（工商管理专业论文）营口经济技术开发区失地农民社会保障问题研究.pdf

摘要 随着我国城市化进程的快速发展，在我们的现实生活中迅速形成了一个新的 社会群体，即失地农民，在从农民转化为市民这一过程中，随之而来的是他们的 生活、就业和社会保障等问题，如若处理不当，很容易引起社会纷争和矛盾，影 响社会的稳定和经济的发展。妥善解决失地农民问题，尤其是他们的社会保障问 题，这既是摆在我们面前的理论课题，也是我们当前亟待解决的现实问题。 本文简要地回顾了营口开发区城市化发展历程，从城市化及社会保障的一般 理论内涵出发，阐述了当前失地农民在社会保障方面存在的问题，并对其原因进 行了分析，在此基础上提出解决失地农民社会保障的政策性建议建议以提高失 地农民自身素质为前提不断完善就业保障机制；以保障失地农民生产生活为目标 不断完善社会保障机制：建议改革城市化土地利用与管理制度，为失地农民参加 社会保障提供资金来源；希望能够有助于我们在理论上、政策上进行探索和创新， 进而对科学推进城市化战略的具体实践活动提供参考。 关键词：城市化；农民：社会保障 a b s tr a c t w i t ht h ef a s td e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r yu r b a n i z ep r o c e s s i no u rr e a l i t yl i f ei t h a sr a p i d l ym e l t e di n t oan e ws o c i a lg r o u p s ：f a r m e rl o s tl a n d ，d u r i n gt h ep e r i o do f c o n v e r t i n gi n t oc i t i z e n r yt h i sf r o l nt h ef a r m e r w h a tt of o l l o wi st h e i rl i f e 、o b t a i n e m p l o y m e n ta n ds o c i a ls e c u r i t yp r o b l e me t c ，m i s c o n d u c tc a ne a s i l yc a u s et h es o c i a l c o n f l i c ta n dc o n t r a d i c t i o n s ，t h r e a t e nt os o c i a ls t a b i l i t ya n de c o n o m i cg r o w t h r e s o l v e t ot h ep r o b l e mo ff a r m e rl o s tl a n dc a r e f u l l y ，e s p e c i a l l yt h e i rs o c i a ls e c u r i t yp r o b l e m ， i ti st h et h e o r i e st h a tp u t si no u ri nf r o n t ，i sa l s ot h er e a l i s t i cp r o b l e mt h a tt r e a t st o r e s o l v e t h eam a g i s t e r i a lt h e s i si sl o o k e db a c kt h eu r b a n i z ep r o c e s so fy i n g k o u e c o n o m i c & t c c h n i c a ld e v e l o p m e n tz o n e 。f r o mt h eu r b a n i z a t i o na n ds o c i a ls e c u r i t y e n u n c i a t et h ep r o b l e mo ff a r m e rl o s t1 a n di ns o c i a ls e c u r i t ya tp r e s e n t a n dm a k ea c o n c r e t ea n a l y s i so ft h er e a s o n ，p u tf o r w a r dt h ep o l i c ys u g g e s t i o nt h a ts o l v e st ol o s t l a n df a r m e r ss o c i a ls e c u r i t yo nt h i s f o u n d a t i o n s u g g e s tt oc o n t i n u a l l yr e f o r n l e m p l o y m e n ts e c u r i t ys y s t e mb yr a i s et h ef a e u l t i e so ff a r m e rl o s tl a n d ：t or e a l i z e t h e t a r g e tt h a ts a f e g u a r d e dt h ep r o d u c t i o na n dl i f eo ff a r m e rl o s tl a n d ；s u g g e s tt h er e f o r m u s eo fl a n da n dm a n a g e m e n ts y s t e m ，p r o v i d et h ef u n d ss o u r c ef o rf a r m e rt oa t t e n dt h e s o c i a ls e c u n t y ；h o p et oh e l pu st oi n v e s t i g a t ea n di n n o v a t eo nt h e o r e t i c a l l ya n dp o l i c y , t h e np r o v i d ear e f e r e n c eo fp r a c t i c et h a tp u s hf o r w a r du r b a n i z ep r o c e s s k e y w o r d s ：u r b a n i z a t i o mf a r m e r ；s o c i a ls e c u r i t y 1 i i 营口经济技术开发区失地农民社会保障问题研究 1 引言 1 1 问题的提出 干百年来，我国农民一直沿袭着“土地和家庭保障”模式，农民的生、老、 病、死完全依赖于自身及家庭。改革开放以来，我国在农村社会保障方面做了许 多工作，取得了一些成功的经验，但由于受各方面客观条件限制，相对于城镇居 民，农民的社会保障相对滞后。同时，在城市化进程中产生了新的问题。在城市 化进程中。农村集体土地大量被征用，大量农民将成为失地农民。由于农村的社 会保障体系的不完善，农民唯一的保障途径土地也被征用，加之现行的征地 安置标准过低且方式单一，导致大量失地农民转化为城市贫民，它直接关系到我 国经济的发展和社会稳定以及我国市场经济体制的完善。十六大提出了全面建设 小康社会的目标，标志着我国政府的工作重点从重视速度的增长转向了速度与质 量兼顾的发展。在去年年初的中央农村工作会议上，胡锦涛总书记指出：“全面 建设小康社会的重点和难点在于农村，没有农村的全面小康社会也就没有全国的 全面小康社会的建设”。因此，妥善安置失地农民，是我国社会发展中一个不可 忽视的问题，也是全面建设小康社会的项重要任务。当务之急是解决失地农民 “种地无地，上班无岗，社保无份”的问题。随着中国加入w t o ，农村劳动力的 合理流动和计划生育国策的推行，原有的以“土地和家庭” 为主的社会保障模式正面临严峻考验，如果依然坚持“就业靠土地，保障靠 家庭”，将阻碍农村社会生产力的发展和剩余劳动力的转移。 ( 1 ) 失地农民问题产生的原因 中国改革开放的实践证明，只有不断地把农民从土地上剥离出来才是实现中 国现代化的唯一出路。当我们把实现小康的希望放在城市化的道路上时，城市化、 工业化在中国古老的大地上掀起了波澜壮阔的新篇章。城镇的铺开，改变着土地 上千百年来未曾动摇过的生产方式，也剥离出一时间手足无措的农民。一个新的 社会群体随之迅速扩大：失地农民。加之一些地方的不规范操作，使问题变得更 加严重，使失地农民数量以几何级数增长。概括起来主要有如下原因：一是一些 地方政府的领导干部发展经济的指导思想存在偏颇。曲解了发展才是硬道理和 “发展是执政兴国第一要务”的方针，急功近利，追求局部的、地方的、短期的 效益和经济的增长，以发展城市为名，剥夺农民的土地承包权。不少地方政府以 低价征用农民土地搞开发区、工业园区，以非常优惠的条件甚至零地价把土地送 给投资者，争相以最低廉的条件获得招商引资的成功，并把这种做法视为经验加 以推广；二是一些地方政府的干部法治观念淡薄。不能依法行政，而是不懂法、 营口经济技术开发区失地农民社会保障问题研究 不学法，更有甚者是知法犯法；三是干部政绩考核制度存在问题。在考核地方领 导干部政绩时，过分看重g d p 的增长速度和财政收入。“数字”使干部升了官。 也造成了土地资源的破坏：四是对违法批占土地查处不力。姑息纵容，查处不力 是圈占土地之风愈演愈烈的重要原因：五是现行土地管理法对于征用土地没 有把公益性和经营性用地分开，规定所有建设用地均由政府征用，使地方政府征 地的权力过大过宽，缺乏限制。这些原因导致了失地农民的大量产生。而失地农 民，说他们是农民，他们已经没有土地：说他们不是农民，他们却在城市的边缘 徘徊，有的已经沦为城市贫民。他们渴望能和城市人一样获得工作机会、社会保 障来支撑起未来的生活。 ( 2 ) 妥善解决失地农民问题的重要性和必要性 近年来全国有近亿亩耕地被征用，其直接后果是造成了4 0 0 0 多万徘徊在城 市边缘的“失地大军”，他们有着一个共同特点务农无地、上班无岗、低保 无份。2 0 0 3 年，九三学社进行的一项调查表明，目前6 0 的失地农民生活处于十 分困难的境地。失去土地的农民，不仅付出了惨重的代价，而且就业和社会保障 均无着落。根据九三学社对辽南一些地区的调查，失地前平均每个劳动力年收入 在l 万元左右，户均收入2 万元左右。失地后，不仅收入减少，还由于搬进楼房， 取暖费、电费、水费、物业费、饮食费等支出增大。平均每年每户农民减收i 1 3 万元。因为生活拮据，甚至出现了失地农民以捡破烂为生的群体，有的农户夜里 连电灯都舍不得点，到农贸市场捡菜吃、到河边洗衣服、在楼下支起锅灶做饭的 农民大有人在。特别是城乡结合部或城市郊区农民，失去土地后，很大一部分成 为游离于城乡社会之间的“边缘人”。他们别无选择，只能在未经任何培训的条 件下进入城市，又因为这些城市并没有做好接收吸纳他们的准备，使得他们面临 被彻底“边缘化”的危险。他们中间条件和运气好一些的，经过百般周折和十分 繁琐的手续就业，但是即使找到一份工作，也要时常处于怕失业、怕生病、怕孩 子失学、怕暂住证上找麻烦的惴惴不安的心态之中。处于这种心境的农民并不认 同城市是自己的家，他们与城市间存在着难以消除的隔膜。这些成千上万游荡于 城市边缘的“失地大军”，如不及时引导，必然会对整个社会甚至国家的发展稳 定产生负面影响。 ( 3 ) 营口经济技术开发区失地农民的安嚣问题闩益突出 近年来，随着营口开发区对外丌放、招商引资步伐的不断加快，以及“产业 发展园区化，城市丌发生态化，港口建设现代化，商贸物流国际化”战略的不断 推进，丌发区内的村屯和土地得到成片开发，城市化水平明显提高，由此也产生 了一个新的社会群体失地农民。由于大多数失地农民文化素质和劳动技能普 遍偏低，年龄偏大，在农村向城市、农业生产向非农业生产的转移过程中，难以 找到新的就业岗位。随着开发区“建设大港口、引进大项目、建设大城市”战略 营口经济技术开发区失地农民社会保瞳塑壁婴塞 的深入实施，失地农民与开发区大发展之间的矛盾将越来越突出，如何解决失地 农民的生产生活，实现开发区社会大稳定前提下的经济大发展，是当前和今后一 个时期所必须考虑解决的一个重要的问题 从营口开发区的实际情况看，从开放立区至今，全区包括新扩入的“三镇” 的失地农民及农村剩余劳动力总数为5 8 0 0 0 人，这部分失去了土地生存底线的农 民们希望能和城市人一样获得工作机会、社会保障来支撑起未来的生活，但却难 以如愿，征地后的货币补偿，也很难让他们真正从第一产业转移出去。目前只有 一部分失地农民通过从事二、三产业能够保障生活，一部分在土地被国家征用后 走向了富裕。但是也有一定数量失业农民处于就业艰难、生活贫困的境地。一是 一些年龄稍大的，失地农民失去土地后，面对现代化的工业大门，只能是望洋兴叹 依靠土地赔付费勉强维持生活，若生病后生活将会更加艰难。二是被征地农民的 文化素质和劳动技能普遍不高，特别是中年以上的人学习新知识较困难，参与市 场竞争能力差，难以实现就业转移，一旦失去土地，就意味着失去了最基本的而且 是长期的生活保障。三是部分失地农民缺乏长远打算，往往在短期内把有限的安 置费消费完，从而出现“坐吃山空”的现象。四是受传统观念束缚和外来劳动力 就业冲击的影响，劳动力供求不平衡影响就业发展。 解决失地农民问题的关键在于保障他们的利益，在于解决他们失去土地之后 的生存和发展问题。而最根本的途径是要依靠失地农民就业率的提高和社会保障 制度的完善，才是解决其基本生存的根本保证。 i 2 国内外解决被征地农民问题的基本实践 我国关于农地征用制度的构建可追溯到新中国成立初期。1 9 5 3 年政务院就发 布了关于国家建设征用土地办法，当时是以个体农民的私有土地为征用对象 的。1 9 5 8 年国务院发布了国家建设征用土地办法征地对象已由个体农民的 私有土地变为农业生产合作社的集体土地。此后，征地法律制度几经修改，逐渐 完善，但征地制度的适用对象始终为集体土地。1 9 8 2 年全国人大常委会批准了国 家建设征用土地条例，1 9 8 6 年全国人大常委会审议通过的中华人民共和国土 地管理法( 以下简称土地管理法) 中关于征用集体土地制度是在吸收了国 家建设征用土地条例主要内容基础上形成的。1 9 8 8 年和1 9 9 8 年，全国人大常委 会先后两次对土地管理法进行了修改，其中1 9 9 8 年8 月的修改不仅涉及面广， 而且修改的内容十分重要，奠定了我国现行征用集体所有土地的法律基础。各地 根据中央精神和地方特点，建立了被征地农民安置办法。然而，从我国土地征用 工作现状来看，对被征地农民的利益补偿与保障还存在着许多不足，主要表现在： 现会补偿过低，补偿不到位，各地的补偿安置差距很大：征地补偿分配混乱：就 营口经济技术开发区失地农民社会保障问题研究 业安置困难，无业农民多；生活无保障，后顾之忧大等方面。“1 特别是近几年来， 由于一些地方政府在土地征用中的粗暴行为引发的群体性矛盾已成为目前农村 社会的主要矛盾之一，由征地中的问题引发的群众信访大幅度增加。因此，我国 的土地征用补偿制度正处在不断探索完善之中，给土地征用立法的呼声越来越 高。 从国际上来看，大多数国家( 地区) 都建立了土地征用法律，以法律形式规定 土地征用权是政府的特有权，按照“公共目的”界定征用土地的范围。各国对土 地征用补偿的标准、范围、额度有诸多差异，补偿项目多以地价补偿和地上物( 土 地改良物) 补偿为主。西方发达国家大都按照市场价格价对土地及地上物等进行 补偿。 1 3 论文的技术路线 图卜1 技术路线图 f i g u r e t 一1t e c h n o i o g yr o u t ec h a r t 营口经济技术开发区失地农民社会保障问题研究 2 城市化进程中失地农民社会保障问题分析 2 1 土地征用的相关理论 2 1 1 土地征用的概念 土地征用是国家因公共事业的需要或为实施国家经济政策，或为国家国防 安全，基于国家对土地的最终所有权，依照法律程序对土地各种权利进行征用的 一种行为。土地征用权是一种具体的行政征用权，是一种社会公共权力，用以垄 断公共强制力资源，以抑制因个体任性而阻碍社会公共利益实现。在我国体现于 对集体土地的征用上。土地征用是指国家为了社会公共利益的需要。依照法定程 序将农民集体所有土地变为国有土地，并依法给予被征地单位和个人一定补偿的 行为。土地征用的过程就是将待征土地的集体所有权转变为国有土地所有权的过 程。土地征用与土地划拨是两个不同的概念。土地划拨是指从国有土地中划拨一 定数量土地给单位或个人使用，划拨后的土地所有权依然属于国家，用地单位只 有使用权。而土地征用则是所有权的转变土地征用是一种政府权力行为，必须 依照法律的规定和程序行使一旦确定对土地实行征用，被征地单位( 集体所有权 人) 必须服从，因而土地征用具有一定的强制性同时，国家对集体土地实施征用 后，必须对被征地单位进行适当补偿。 2 1 2 城市化的涵义 城市化是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。所谓城市 化，就是“乡村人口向城市人口转化，以及人类的生产、生活方式出农村型向城 市型转化的一种普遍的社会现象”。“城市化率”可以表示城市化的程度，即城 市居民所占的比例；也可表示城市化的进程，即城市发展的速度和方式。本文所 提城市化是指第二项含义。城市化是一个影响极为深广的社会经济变化过程，它 既包括人口和非农业活动向城市的转型、集中、强化和分异，以及城市景观的地 域推进等人们看得见的变化过程，也包括了城市的经济、社会、技术变革在城市 体系中的扩散并进入乡村，还包含城市文化、生活方式、身份待遇、价值观念等 向乡村地域扩散的较为抽象的精神上的变化过程。城市化是人类社会发展和进步 的必然，马斯洛的需求层次理论提示出，人的需要是不断由低级向高级发展的， 当人的低级需要满足之后就必然转向更高层次的需要。农村家庭联产承包责任制 的实施，解决了多年来困扰农民的吃饭问题，这就使得世代以来压抑在农民心灵 深处的“跳出农门”的愿望突出外显化了。“跳出农门”是广大农民告别祖祖辈 辈面朝黄土背朝天的农耕生活方式，渴望进入城市享受现代都市文明的生动写 营口经济技术开发区失地农民社会保障问题研究 照。” ( 1 ) 城市化的动力是效益 为什么人类社会要有一个城市化的阶段? 人们为什么要走出农村向城市集聚? 一个不容置疑的目的是趋利。从经济规律来看，一切生产要素的集散、重组都是 为了以最小的投入创造最大的效益。城市化是为了节省时间，用空问换时间，追 求最大的效益。这种集聚带来的不仅仅是时间的节约、要素的节约，更为重要的 是人口的集聚改变着人的社会关系、人的本质，引起人自身的升华，从而产生更 高的物质文明和精神文明。任何事情都有两个方面，有利则有弊，利弊之间的平 衡力还是效益。效益机制就是市场机制。只要利大于弊，要素就会随着人们趋利 避害的动机而流动。因此，城市大也好、小也好，有利、有效益就好。效益也是 相对的，要把城市的效益放在经济发展的特定阶段、特定区位来考察，城市宜大 则大，宣小则小，不能盲目地用行政力量来人为地崇大抑小。 ( 2 ) 我国城市化的主体是政府 我国城市化进程的发展观、发展战略及其配套政策的形成，其主要责任在政 府。各级政府在城市化进程中不是把人和企业人为地向城里推，而是要加速城市 化进程中农民社会保障问题研究改革，加速排除城市化的一切障碍因素，加速创 新城市化顺畅发展的经济社会环境，把现实生活中城市化的巨大潜力释放出来。 ( 3 ) 城市化的对象是农民 城市化是人们的生产方式、生活方式、交换方式转化升级过程中经济、政治， 文化等社会活动为节约时间向特定空间集聚的过程，它主要表现为人口空间布局 结构的改变，即人口密度的增大，表现为国民经济发展载体的空间转移。因而城 市化的总体对象是一个国家或地区经济与社会结构。人的本质是社会关系的总 和。农民是城市化所要改变的生产、分配、交换关系的主要载体。所以从以人为 本的发展观来看，城市化的主要对象是农民，城市化的本质、主要任务、主要内 容是改变农民的社会关系，化农民为市民。实践己经证明，中国农民收入水平低， 主要不是农产品价格低，而是他们占用的生产资料少，就业不充分，是他们的生 存环境、生产生活方式落后。因而要富裕农民，必须减少农民、分化农民，改变 农民的生产生活方式。”1 ( 4 ) 城市化的关键是化 城市化作为人口等要素向城市集聚的过程，前提是人口等要素需要流动和能 够流动。要加速城市化就必须增加要素流动的动力，减少流动的阻力，关键在于 一个化字。一切要素都存在于一定的经济社会关系中，不改变这些关系，要素就 流不起来，动不起来。要素从分散走向集中，从农村走向城市，要素本身必须适 应流动集聚的变化。变就是变革，能变才能化，加速城市化的关键在于加速改革。 从经济基础到上层建筑都要顺应效益机制、市场机制，进行不断变革。对阻碍要 营口经济技术开发区失地农民社会保障问题研究 素流通的过时的经济政策、体制不进行改革，城市化就不能顺利进行，滞后扭曲 就在所难免。要分化农民，化农民为市民，就必须打开城门，改变户籍制度，培 育劳动力市场，就必须改变现存的农业生产方式，理顺农村的社区的经济关系、 城乡之间的交换关系。因而农民、农业、农村的生产方式、交换方式、生活方式 是城市化要化的重要内容。富裕农民首要的任务是减少农民。因此，改革是全方 位的，必须配套进行。 ( 5 ) 城市化的核心是市场 城市化不仅是生产方式变化的结果，而且是交换关系变化的结果。城市化之 市是市场之市，是作为交换关系总和的市场。这种关系无形有质，主体是人，载 体是城。聚人为市，化市为城，城是外形，市是本质是核心。城市化表现为农业 生产方式的变化，农民的分化过程，实际上还取决于城市本身的结构，要有吸收 外来要素的功能，有开放式的结构，要利于集聚人气和市气。所谓无形市场就是 各种交换关系的总和，它是要素流通集聚的内在动力。为利而市，市而生利，为 利趋市，市久成城。这就是人们趋利的机制，也就是市场机制。城市化的核心是 市，是动力所在。利为聚散效益之差，落差越大动力越大。目前城乡收入相差三 倍之巨，要素流动的势能、城市化的动力是相当大的。 2 1 3 社会保障的涵义 社会保障一般是指政府和社会为了保持经济发展和社会稳定，对劳动者和其 他社会成员因年老、伤残、疾病丽丧失劳动能力或就业机会，或因自然灾害和意 外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会 服务，以确保其基本生活和基本医疗需要的一项制度。其主要作用是帮助人们降 低生活和工作中可能遇到的风险，保障社会成员的基本生活，增强他们的生活安 全感。社会保障。是一个很重要的经济和社会问题，是现代市场经济发展的产物。 市场经济的核心就是要充分发挥竞争机制的作用，其结果必然导致那些劳动能力 弱、知识面较窄的个人陷入失业和低收入的境地，从而需要政府出面满足其保障 需要。社会保障制度是与市场经济相适应的基本制度，它对维持社会安全、保证 经济建设顺利进行具有十分重要的作用，是现代市场经济条件下不可缺少的动力 机制和福利机制。越是发达的市场经济国家，越是要有一个健全的社会保障体系。 从某种意义上说，社会保障的发达程度是衡量一个社会文明进步程度的“晴雨 表”。社会保障，其实质就是国家履行管理义务的种职责，是公民维持基本生 活的一种权利，己被公认为是社会长治久安的“润滑剂”和“安全网”，党的斗 四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中，把建立多 层次的社会保障体系作为建立社会主义市场经济体系的重要组成部分，明确社会 保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄 营口经济技术开发区失地农民社会保障问题研究 积累保障。“1 在现阶段，我国目前的社会保障制度通常指的是狭义的社会保障一 社会保险，主要包括： ( 1 ) 五个社会保险( 养老、医疗、失业、工伤和生育保险) ； ( 2 ) 最低生活保障制度； ( 3 ) “两个确保”包括： 确保国有企业下岗职工的基本生活费； 确保离退休人员养老金基本实现按时足额发放； ( 4 ) “三条保障线”： 国有企业下岗职工在再就业服务中心最长可以领取3 年的基本生活费： 3 年期满仍未实现再就业的，可以继续领取失业保险金，领取时间最长为2 年： 享受失业保险金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障会。 以上四方面的内容，构成了我国城镇居民现阶段的社会保障体系。改革开放 2 0 多年来，随着社会主义市场经济的逐步建立和完善，我国社会保障制度改革也 取得显著的成就。主要表现在：一是确立了基本养老保险、企业补充养老保险和 个人储蓄养老保险相结合的多层次的城镇企业职工养老保险制度体系框架截至 1 9 9 9 年，全国9 2 1 7 万名城镇企业职工和2 8 8 3 万名企业离退休人员参加了养老保 险。二是确立了社会统筹与个人帐户相结合的、低水平和广覆盖的城镇职工基本 医疗保险制度改革方向。三是失业保险制度和国有企业下岗职工基本生活保障和 再就业工程从无到有，为失业人员的基本生活和再就业提供了基本保障。四是许 多地区开展了工伤保险和女1 生育保险制度的试点工作。五是随着农村经济的不 断发展和农民生活水平的不断提高，农村的合作医疗制度在不断地恢复和发展， 而农民的个人储蓄性养老保险制度也在部分地区得到发展。六是社会福利、社会 救济事业也在根据市场经济的要求不断地调整和改革。七是社会保障管理体制进 行了较大幅度的改革，社会保险的行政管理实现了统一管理，同时初步建立起了 社会保障行政管理与基金管理分开的运行机制。这些成果的取得，为今后的社会 保障制度改革的进一步深化提供了丰富的经验。 2 2 土地征用引发的农民社会保障问题 工业化、城市化是解决我国农业、农村及农民问题的根本出路。近年来，我 囤城市拓展速度不断加快，城区规模迅速扩大有力地推动了城市化水平的提高 和城市综合实力的增强。但城市化也面临着诸多问题和矛盾。其核心是农民问题， 诸如失地问题、身份问题、就业问题、生存保障问题等等。这是因为工业化和城 市化的发展必然需要大量的建设用地来支撑而土地的有限性和稀缺性决定了工 8 营口经济技术开发区失地农民社会保障问题研究 业化和城市化所需的土地只能从农民手中获取。中国是一个人地矛盾极度紧张的 国家，农民生存所依赖的土地十分有限，但为了实现工业化、城市化战略，农民 只有贡献仅仅维持其生存的土地。随着城市化进程的不断加快，大量的集体土地 被征用。在工业化、城市化建设用地的获得和农民失地之间存在种种难以协调和 统一的矛盾，土地被征用后的农民，在一段时期内，既不是传统意义上的城镇居 民，也不是传统意义上的农村村民，而是成为“种地无田，就业无岗，社保无份” 的特殊群体，由此所引发的失业、就业、生活、社会保障及社会稳定等连锁问题， 被称之为失地农民问题。这在一些地方己成为诱发社会不稳定的一大隐患。”l 2 2 1 失地农民生活状况发生变化 土地是农民养家糊口的基本生产资料和生活来源，是农民世代交替和繁衍的 基本经济条件。而农民失地，如果得不到妥善安置，就意味着失业，意味着失去 养活自己及家人的经济来源，从而对其生活及家庭的生存构成极大的威胁。由于 农民失地失业，缺乏稳定的收入来源，使有些本来就没有多少积蓄的农民家庭生 活更加艰难，许多家庭因此而生活水平开始大大下降，主要有以下几种类型： ( 1 ) 经济收入丰厚，生活水平比失地前大幅度提高，这部分农民约占失地农 民总数的1 0 左右。他们多半商品意识强，有一定的经营之道，在计划经济向市 场经济转轨时期，抓住了机遇，开办二、三产业，捷足先登，在城区占居了一席 之地，当上了小老板。这一类型的失地农民，是城市建设扩张的最大受益者。 ( 2 ) 有稳定的经济收入，没有因失地而影响到基本生活，这部分农民约占失 地农民的3 0 左右。他们有的成为了企业职工，有的做一些小本微利生意，有的 购买车辆搞出租、运输等。 ( 3 ) 占6 0 左右的失地农民因经济收入无来源，生活处于十分困难的境地。这 部分农民大多年龄在四、五十岁以上，其子女生活也不富裕，使他们成为工作无 职业、经济无来源、生活无保障的“三无”人员，他们的生活水平比失地前普遍 有所下降。对去年动迁的两个村抽样调查表明：失地前平均每个劳动力年收入在l 力- 元，每户1 8 个劳动力，户均年收入1 8 万元，其他经营收入( 种养业、小房出 租、开办小卖部等) 4 5 0 0 元。合计每户年收入在2 万元左右。失地后，不仅收入减 少，而且支出加大；年取暖费支出每户1 0 0 0 元，各种物业管理费支出3 0 0 元，整 体测算平均每年每户减少1 1 3 0 0 元左右。 2 2 2 失地农民就业状况堪忧 在市场经济条件下，企业用人均采用聘任合同制。而且主要是按能力竞争上 岗。这样劳动力的文化素质及技能显得十分重要。而被征地农民大都文化水平低， 特别是年龄较大的失地农民一辈子同黄土打交道，除了种地，很少有其他技能。 9 营口经济技术开发区失地农民社会保障问题研究 他们进入市区后，在竞争激烈的劳动力市场中，与城市工人相比，失去优势。这 些失地农民，尤其是4 5 岁以上的女性和6 0 岁以上的男性，失去了土地后，束手无 策，无所适从，成为城市中新出现的贫民阶层。据有关部门统计，1 9 9 7 年至2 0 0 1 年，在老城区3 2 万被征地农民中，计划招工安置的仅占7 5 然而实际上，由于 文化水平和技术素质低的制约，有些被征地农民即使暂时得到安置或自谋到出 路，也随时都有被企业淘汰或失去工作的可能，存在就业再失业现象。多年来为 解决他们的生活困难及由此引发的社会稳定等问题，给各级党委、政府和集体经 济组织增加了很大压力。” 2 2 3 失地农民需要获取社会保障 土地是农民的生命，不光肩负着农民的职业保障，更重要的是承载着农民的 养老、医疗等基本生活保障重任。农民失地后即为非农民，他们在基本丧失了生 产资料的同时，也失去了必要的养老保障。同时，城市化后农村医疗合作体制失 去了存在的可能，这部分人员的医疗保障也同样成为亟待解决的问题。农民失地 后也不是城市居民，虽然有些地方随着农民失地给他们办理了“农转非”户口， 可是由于相关的配套制度和政策措施缺乏，使得“农转非”户口并没有将农民真 正带入城市，致使被征地农民难以获得城市居民所享受的基本养老、医疗及各种 福利等社会保障权。被征地农民既非农民又非实质性的城市人的复杂身份，使其 在农村与城市的夹缝中生存，成为地地道道的“边缘人”难以获得基本的社会 保障权利。由于被征地农民的利益得不到切实保护，致使被征地农民对生活失去 信心、对生产失去积极性、对社会产生极大的不满、对政府产生敌对情绪，如此 种种导致被征地农民群体上访、聚众闹事、破坏社会秩序等时有发生，增加了 社会的不稳定因素，影响社会的安定团结。许多被征地农民家庭，出现了因老人 赡养和财产继承引起的家庭矛盾和纠纷，也影响了社会的安定。如果被征地农民 问题得不到合理解决，社会矛盾可能激化，突发事件难免会随时发生，给中国的 城市化发展带来沉重的代价。 妥善解决失地农民的社会保障，是摆在我们面前的一个十分重要的课题。城 市化是一项艰巨、复杂韵系统工程，牵动各方面的利益，在一些方面现有法规没 有明确规定。这就要求我们在许多方面需要突破传统思维和固有体制的障碍，既 要大量地创新，更要依法操作。改革必须经得起历史的检验。城市化进程中的诸 多问蔻和矛盾，我们必须在认识上高度重视，在工作上严密细致，切实保证城市 化进程的健康顺利进行。 o 营口经济技术开发区失地农民社会保障问题研究 2 3 传统的农民社会保障制度面临的挑战 2 3 1 城乡保障的差异 二元经济结构：1 9 5 4 年，美国发展经济学家阿瑟刘易斯( w a r t h u rl e w i s 1 9 7 9 年获诺贝尔经济学奖) 在其经济增长理论一书中提出二元结构分析。 他认为，在贫穷落后的发展中国家，国民经济中存在“二元经济”，先进但弱小 的现代工业部门与庞大但落后的传统农业部门并存。经济发展必须改变这种二元 结构，扩张现代工业部门，而传统农业部门则可以为此提供“无限的劳动供给”， 并因转移剩余劳动力而获得效率。阳1 中国存在着典型的“二元经济”，让大批进入城市的农民工实现思想观念的 现代化转变，是城市化发展和解决“三农”问题的艰巨任务。改变农民工进城前 和进城后的生活环境、生存状况，加强农村教育和城市农民工培训、农民工子女 教育，是培育农民工现代化思想意识观念的重要途径和措施。 二元化格局下的城乡保障差别过大，形成了一定的利益落差，城乡劳动者的 境遇很不平等。我国是一个农业大国，有8 0 的居民住在农村。但是，农村社会 保障始终处于中国社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人 口排斥在保障体制之外。城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水 平较高的社会保障服务，而农村广大农民在这方面的情形恰好相反。我国农村居 民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。 在1 9 7 8 年农村实行联产承包责任制以前，中国农村居民除了依靠家庭保障 外，他们还可以通过以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障。此外，他们 也可以获得依靠集体经济资助的合作医疗。但是，农民的这些保障，无论在保障 项目、保障内容和保障水平上，都根本无法与城镇居民所获得的“单位保障制” 的保障相提并论。1 9 7 8 年农村实行联产承包责任制以后，传统的集体核算制度 被彻底打破，农民成为独立自主的经营单位，农民享受的集体经济保障也由此丧 失。农民陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的困境。尽管改革开放以后，农 民的收入有了明显的提高，但是在保障问题上，实际上是出现了后退。据统计， 1 9 9 0 年全国社会保障支出11 0 3 亿元，其中城市社会保障支出9 7 7 亿元，占支出 总数的8 8 6 ，农村仅支出1 2 6 亿元。城市人均4 1 3 元，农村人均1 4 元，相差 将近3 0 倍。国家财政在卫生事业费中用于农村合作医疗的补助费用1 9 7 9 年为1 亿元，1 9 9 2 年下降到了3 5 0 0 万元，仅占卫生事业费的0 3 6 ，农民人均不足4 分钱。因此，我们可以看出，在投入一定的情况下，这种城乡分割的二元社会保 障实际上是以牺牲农民的利益为代价的，国家将本应平等投向全社会的社会保障 资金中的绝大部分投向了城市，广大农民却无缘享受，其结果是进一步扩大了城 营口经济技术开发区失地农民社会保障问题研究 乡收入差距，不利于农村经济的发展和农村社会稳定。 2 3 2 农民传统保障形式承受冲击 传统的以家庭和土地为中心的农民保障形式受到了前所未有的冲击。城乡分 割的二元社会保障，使得农民不得不陷入传统的家庭养老和土地保障的境地。随 着社会经济的不断发展，这一传统模式很难与时俱进。从家庭养老方式来看，计 划生育政策的推行使独生子女增多，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小， 进一步弱化了家庭养老功能。自2 0 世纪8 0 年代以来，中国人口老龄化速度加快， 据1 9 9 0 年的人1 3 普查资料显示，我国农村6 0 多岁以上老人7 2 8 5 万，占农村人 口总数的8 2 ，并且每年以3 的速度递增。人口学家预测，到2 0 2 0 年我国农 村6 5 岁以上老人的比例是1 4 0 - 1 7 7 。届时，中国农村将进入一个老龄化的社 会。另一方面，随着经济的发展，农村人口跨地区或者城乡迁移的速度和规模也 在不断提高，而迁移者大多数是青壮年，这在一定程度土又加速了农村人口的老 龄化，所有这些情况都使得农村老年人口的生活保障成为一个突出的问题。在农 民的社会保障中，土地占有重要的地位。长期以来，农民的社会保障实质上是以 土地为中心的非正规保障，特别是那些在农村经济和农民的收入来源中农业所占 份额比较大的地区。在实行联产承包制以前，农村土地实行集体所有、统一经营 和统一分配。这种传统的集体经济体制的长期运行，导致农民缺乏生产经营的积 极性，也严重防碍了农业生产力的发展和农村经济效益的提高。农村土地的保障 功能严重不足。实行联产承包制以后，赋予了农民对部分土地的承包经营权，提 高了土地的生产力水平和农民的入，强化了土地的保障功能。近年来，随着农村 经济和农村社会的发展，农村土地的保障功能理应得到加强。但是遗憾的是，土 地的保障功能不仅没有得到强化，反而不断弱化，其主要原因是：( 1 ) 由于近年来， 农产品价格的持续下滑，农产品生产成本的不断增大，使得农业经营的绝对收益 越来越低，在有些地方甚至绝对亏本。( 2 ) 农村土地的税费负担越来越重，越来 越多的农民视土地为包袱，在许多地方，农民撂荒的现象非常普遍，在此背景下， 土地的保障功能无从谈起。( 3 ) 土地的流转价格越来越低，在许多地方，发生土 地流转时，转出户不仅不能从土地转让中获益，反而要倒贴转入户一笔资金，经 营土地甚至成为农民的绝对负担。总之，随着经济的发展和经济结构的调整，农 民非农就业机会的增加和农民收入来源的多元化，在农民的收入来源中，经营的 要素成本和机会成木趋于提高农业和土地收入的相对重要性将会趋于下降；土 地，农业经营的比较效益趋于减少。因此，土地保障的相对作用也会趋于下降， 农民依靠土地保障的局限性也将趋于增加。! “ 营口经济技术开发区失地农民社会保障问题研究 2 3 3 农村社会保障制度不完善 首先，层次低，范围小，覆盖面窄，社会化程度低，国家无法对全体农村劳 动者提供基本的生活保障。目前，农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在 小范围实施，没有在全国大范围内推广。社会保障基金调剂范围较小，医疗保障 只是社区化，而不是社会化，农村社会保障功能差。其次，农村社会保障资金筹 措不足。以农村社会救济为例，在1 9 9 9 年农村税费改革之前，农村社会保障资 金主要靠县财政和乡村集体经济投入。2 0 0 0 年中央国务院关于农村税费改革试 点的通知中，只规定五保户的供养资金列入农业税附加，而没有规定对特困户救 济的资金来源。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少，只靠县财政提供的有限资 金不能为所有特困户提供救济，在有些贫困地区，社会救济实际上己陷入了停滞 状态。第三，农村社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值。由于农 村社会保障体制尚不完善，社会保障尚未立法，更没有形成法律体系使农社会 保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大、无法解决保值增值问题。第四， 农村社会保障管理分散。我国农村社会保障的现状是城乡分割、条块分割、多头 管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法，形成“多 龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系的不同，在社会保障的 管理和决策上经常发生矛盾。1 2 4 农民社会保障存在问题的原因分析 长期以来，绝大多数农民基本上被排斥在社会保障体系之外，主要依靠传统 的家庭养老作保障。其中土地具有核心作用，它发挥着养老保险和失业保险的功 能，是家庭保障最基本的经济基础，来自土地上的收入是农民日常开支和应付生 活风险的重要的甚至是唯一的来源。随着城市化进程的不断推进，土地征用得越 多被征地农民的社会保障问题越突出，社会不稳定的隐患也就越突出。据调查 统计，2 0 0 3 年至2 0 0 4 年第一季度，大连市甘井予区集体上访量3 0 6 批次3 5 2 6 人次，其中涉及补偿安置等征地纠纷的集体上访量占7 0 左右。妥善解决失地农 民的社会保障问题，不仅有利于农民的长远利益，增进党和政府与农民兄弟之间 的感情，而且有利于城市化的推进和社会的安定繁荣，社会保障制度能发挥“稳 定器”和“调节阀”的作用。“ 2 4 1 农民身份问题的限制 各种制约城市化发展的政治、经济、文化、法律等诸多因素，归结到一点， 就是我们现在必须予以高度重视的长期以来形成的农民歧视问题。所谓歧视，就 营口经济技术开发区失地农民社会保障问题研究 是不公平不公正地对待。指的是我们在思想观念上、在制定政策法律上，对农民 群体利益的忽视以及对待农民采取的不公开、不平等和不公正的认识与对待。众 所周知，农民一向是弱势群体。历史和现实都已证明，农民的权利不容易得到维 护，农民的利益容易受到伤害。在我们的现实生活中，对农民的歧视常常表现为 对农民的种种限制上，这些限制的陈年积淀，似乎形成了一种习以为常的事情。 诸多限制的关键和结点是户口限制，即农民身份的限制问题。我国建国后逐步实 行一套严格的城乡分割的户籍管理制度，人为地将全体公民划分为农村户口和城 市户口，形成了农村公民和城市公民两种明显相区别的不同公民，使农民不可避 免地降为二等公民。这种把农民严格限制在农村的做法，完全漠视了农民的“住 城权”，严重限制了农民的就业权。长期以来，城市的就业领域对农民是严格限 制的。不管是国家行政机关、事业单位还是国有企业，招工招干的首要条件是必 须具备城镇户口。这一政策，至今未见任何改变。同样，由于户籍制度的限制， 使农业人口与非农业人口几乎在所有方面各自体验不同的生活，其中包括粮食、 住宅、就业、教育、医疗、社会保障、婚姻、生育等等。n 蝴 2 4 2 农村土地征用管理制度不健全 目前，各地在推进工业化、城市化过程中，普遍存在圈占农民集体土地过多、 农转非土地征用费用过低、给农民补偿过少、侵害农民权益过分的状况。问题的 严重性在于这一行为的主体是各级政府，根子又是现行土地制度存在缺陷。 ( 1 ) 土地产权主体不明晰。一是有意无意地模糊农村土地的所有权主体。长 期以来，对于农村集体土地的所有权主体究竟应该是谁，从大学教授到乡村干部， 目前理论界也存在着误导。一种意见认为，农村土地是农村集体经济组织所有， 集体所有制是准国有制，根本上属于国家所有制，农用地的产权不属于农民，而 是属于国家。另一种意见是把农村集体经济组织与农民分开，认为农地的所有权 是属于农村集体经济组织的，农村集体经济组织所有与农民所有不是同一概念， 作为农村集体经济组织成员的农民，并不拥有按份分割农地所有权的权利。征地 补偿费是给拥有土地所有权的集体经济组织，不是给农民。二是农村集体土地所 有权残缺。农村集体土地所有权的残缺，首先表现在土地的用途上，农民集体所 有土地只能作为农业用地，农民只能在土地上经营农林牧副渔：其次表现在国家 对集体土地的征用过程中。自1 9 8 2 年国家建设征用土地条例出台起，国家 以强制的行政手段，通过非常简单的手续，支付远远低于土地市场价格的补偿费， 就使农民集体所有的土地变更为国有，就可以进入土地市场，政府更能够以超过 补偿费多少倍的价格出让土地使用权。三是农民合作组织