（工商管理专业论文）营口开发区公共行政服务质量管理体系构建研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 质量管理模式在私营部门取得了广泛成功，将全球质量管理推向体系管理的时代， 也为政府部门推进管理制度化、规范化和程序化，形成科学、合理、高效的行政体系， 构建服务型政府，提供了科学方法和有效途径。 政府质量管理体系的构建是中国各级政府十分重视的课题。当前中国的城市经济发 展大多处于工业化阶段，随着社会主义市场经济制度进一步完善，我们的社会环境也将 逐步发生变化，特别是随着法律制度的完善，我们政府的职能也将逐步调整。在社会分 工进一步完善，市场化水平进一步提升的情况下，在私营部门取得广泛成功的质量管理 体系值得我们在政府管理中思考、借鉴。 本文运用实证分析的方法，将工商管理中的质量管理理论运用到公共管理中，结合 公共行政管理原理，通过分析营口开发区行政管理体系建设情况，对开发区行政质量管 理体系的构建进行研究，在以人为本思想的指导下，运用科学的工作分析方法，探索开 发区行政质量管理体系构建机制，不断提高政府效能，为执政能力建设和社会主义和谐 社会建设提供持续保障。 关键词：全面质量管理；政府效能；服务型政府；i s 0 9 0 0 0 营口开发区公共行政服务质量管理体系构建研究 c o n s t r u c t i o nr e s e a r c ho fq u a l i t ym a n a g e m e n ts y s t e mf o rp u b l i c a d m i n i s t r a t i o ns e r v i c ei ny i n g k o ud e v e l o p m e n tz o n e a b s t r a c t q u a l i t ym a n a g e m e n tm o d e li nt h ep r i v a t es e c t o rh a sb e e nw i d e l ys u c c e s s f u l ，g l o b a lq u a l i t y m a n a g e m e n ts y s t e mt om a n a g et h et i m e s ，a sw e l la st h em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t st op r o m o t et h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o n , s t a n d a r d i z a t i o na n dp r o c e d u r e s ，a n df o r ma s c i e n t i f i c ，r a t i o n a la n de f f i c i e n ta d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，t ob u i l das e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ， p r o v i d e das c i e n t i f i cm e t h o da n de f f e c t i v ew a y g o v e r n m e n tq u a l i t ym a n a g e m e n ts y s t e ma ta l ll e v e l si nc h i n aa l eg o v e r n m e n ta t t a c h e s g r e a ti m p o r t a n c et o t h es u b j e c t c h i n a su r b a ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ta r ei ns t a g eo f i n d u s t r i a l i z a t i o n ，谢t l lt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e mw a sf u r t h e ri m p r o v e d ，a n do u r s o c i a le n v i r o n m e n tw i l la l s ob eg r a d u a l l yc h a n g e d ，e s p e c i a l l yw i t ht h el e g a ls y s t e m ，t h e f u n c t i o n so f o u rg o v e r n r n e n tw i l lb eg r a d u a l l ya d j u s t e d f u r t h e ri m p r o v et h ed i v i s i o no f l a b o ri n s o c i e t y ，t of u r t h e re n h a n c et h el e v e lo fm a r k e tc i r c u m s t a n c e s ，i nt h ep r i v a t es e c t o ro naw i d e r a n g eo fs u c c e s s f u lq u a l i t ym a n a g e m e n ts y s t e mw o r t h yo fo u rm a n a g e m e n ti ng o v e r n m e n t t h i n k i n g ，l e a r nf r o m i nt h i sp a p e r ，t h eu s eo fe m p i r i c a la n a l y s i sm e t h o dt ob u s i n e s sm a n a g e m e n tt h e o r yo f q u a l i t ym a n a g e m e n ta p p l i e dt op u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , c o m b i n e d 、析t l lt h ep r i n c i p l eo fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，t h r o u g ht h ea n a l y s i so fy i n g k o ue c o n o m i ca n dt e c h n o l o g i c a ld e v e l o p m e n t z o n ea d m i n i s t r a t i v es y s t e md e v e l o p m e n t ，q u a l i t ym a n a g e m e n to ft h ed e v e l o p m e n tz o n e a d m i n i s t r a t i v es y s t e mf o rr e s e a r c h ，i nt h ep e r s o n c e n t e r e dt h i n k i n g ，u n d e rt h eg u i d a n c eo ft h e w o r ko fa p p l y i n gs c i e n t i f i ca n a l y t i c a lm e t h o d s ，t oe x p l o r et h ec h i e fo fq u a l i t ym a n a g e m e n t s y s t e md e v e l o p m e n tz o n et ob u i l dam e c h a n i s mt oc o n t i n u o u s l yi m p r o v eg o v e r n m e n t e f f i c i e n c y ，c a p a c i t y - b u i l d i n gf o rg o v e m a n c ea n dt h eb u i l d i n go fah a r m o n i o u ss o c i a l i s ts o c i e t y t op r o v i d ec o n t i n u o u sp r o t e c t i o n k e yw o r d s ：t o t a lq u a l i t ym a n a g e m e n t ；g o v e r n m e n te f f e c t i v e n e s s ；s e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n t ；i s 0 9 0 0 0 1 i 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文题目： 作者签名： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题目： 作者签名： 导师签名： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 引言 1 9 9 4 美国质量管理专家j m 朱兰说过：“2 1 世纪是质量的世纪，质量问题将成为 关系一个国家和企业生存和发展的重大战略问题”。质量所产生的效益是集约性的。质 量出竞争力，质量出战斗力。作为公共权力行使者的政府，在整个社会扮演着重要的角 色。政府的工作质量关系到人们生活、社会的发展以及政府自身的稳定。随着社会经济、 科学技术的迅速发展和政府职能覆盖范围的日益扩大，政府工作质量的优劣，越来越直 接决定着经济的步伐和社会的进程。政府工作质量反映在政府管理的各个环节，涉及政 府管理的方方面面，贯穿于政府的一切工作之中。它体现政府的价值、体现政府的能力、 体现政府的绩效，直接关系到人民群众的物质生活和精神生活的质量。政府工作质量是 政府整体素质的集中体现，是政府的生命线。 随着经济的发展和社会的进步，人们受教育水平、政治参与意识的不断提高，公众 对政府的期望值和服务要求也在提高。然而在这种情况下，传统的政府官僚组织与工作模 式表现出的却是“条条框框不断、繁文缛节没完、机构臃肿、人浮于事、面目冰冷、铺 张浪费、效率低下甚至贪污腐化”的形象，政府很难成为柔韧灵活并且具有回应性的公 共组织。从政府工作的各个环节来看，首先，政府决策系统没有真正实现科学化、民主 化，影响决策质量；其次，政府工作执行过程存在偏离方向、走样以及不规范的现象； 最后，我国缺乏政府工作质量监督机制，有的行政监督机制没有实现预定的职责、目标。 而实施质量管理，把质量管理的概念，方法和技术引入政府工作中，建立政府工作质量 管理体系有利于克服原有的弊端，有利于真正提高政府工作质量，从而建立一个公众满 意的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务。 营口开发区作为辽宁“五点一线”建设的重要一点，对行政管理质量有着更高的要 求，构建行政质量管理体系是开发区行解决实际问题，提高行政效能的迫切要求。 营口开发区公共行政服务质量管理体系构建研究 1 绪论 1 1 问题的提出 政府投资软环境建设是政府十分重视的一个课题，一个地区的投资软环境建设包括 许多内容，j z l l - 法制情况、政府效能、风俗习惯、社会治安、市民文化素质等等，但其 建设的核心内容是政府的效能建设也就是政府的行政质量建设。自古至今，无论是什么 性质的执政者，都会追求高效、有力的执政能力，但是政府往往会在效率和能力上陷入 行政低效、机构臃肿、人浮于事的怪圈，行政质量成为人们最为关心的问题。 在我国，随着社会主义市场经济的推进，社会各种资源的配置逐步随着市场化的步 伐而得到优化，政府在市场经济推进中也在逐步调适自己的角色，从对企业运行的深度 介入逐步转向宏观社会环境层面调控，从对经济的直接干涉转向关注社会保障、环境保 护、效能建设等经济发展宏观环境，但是由于地区经济发展的不平衡性，地区间的竞争 却并没有随着这种转移而消退后、从某种意义上说，现在地区间的竞争比以往任何时候 都更加激烈。然而，随着市场经济逐步成熟，政府配置市场要素资源的手段和能力逐步 弱化，要在地区间竞争取得相对的优势，除了地域、交通、资源等条件外，从政府自身 的行政质量上取得优势，无疑是一条有效措施，一个公平、廉洁、高效、富有创新能力 的政府，对投资者而言不含为发展中最重要的环境。 特别是随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的不断发展，我国经济社会 发展呈现出一系列新的阶段性特征。以胡锦涛同志为总书记的党中央从社会主义初级阶 段基本国情出发，科学分析我国新的历史起点上发展的阶段性特征，适应全面建设小康 社会、加快推进社会主义现代化的新要求，提出了科学发展观的重大战略思想。运用辩 证唯物主义和历史唯物主义的立场、观点、方法，进一步回答了实现什么样的发展、怎 样发展等重大问题，特别是针对我国发展过程中出现的一些领域和方面发展不够平衡的 问题，着眼于实现经济社会又好又快发展，提出了统筹城乡发展、区域发展、经济社会 发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，促进协调发展的新思路，指明了我国 经济社会发展的正确道路。和谐社会理论正是科学发展观在社会发展实践上的运用，为 了加强党和政府与人民群众的联系，实践全心全意为人民服务的宗旨，要求政府必须加 强行政质量建设，这是人民政府的必然选择。 党的十七大报告中提出要进一步深化行政体制改革，明确提出加快行政管理体制改 革，建设服务型政府，为政府效能建设提出了明确的目标，并且明确了中央对政府职能 调整的原则。但是，由于经济发展和社会发展的不平衡，长期以来行政体制改革滞后于 大连理工大学专业学位硕士学位论文 经济体制改革，地方政府由于直接面临这种发展的不平衡性而带来的矛盾的冲击，有改 革的迫切愿望，或者说是冲动，但是在具体实施时，却困于行政体制改革的滞后，并且 由于这种滞后而束缚了自己提高行政效能的主观能动措施，使得政府效能建设往往成为 形象工程，领导工程，没有形成体制内长期运行的机制，行动起来一阵风，结果往往是 不了了之，效能建设变成口号工程，不能深入体制制度层面持久进行，而成为流于形式 的面子工程，起不到实效。西方现代行政管理科学自从形成以来，就着眼于政府效能质 量建设理论和具体措施的研究，由于市场经济发育成熟、发达，西方公共行政管理学家 对在市场条件下如何建立高效的政府行政体制和机制，有着众多的理论研究成果和实践 经验。当前，我国大力发展社会主义市场经济，社会和经济发展环境也在快速变化，这 些成果和经验对于我们来说无疑是具有借鉴意义的。 营口开发区作为1 9 9 2 年经国务院批准设立的国家级经济技术开发区，近年来，随 着国家实施东北振兴、辽宁中部城市群建设、以及“五点一线”沿海经济建设等一系列政 策的出台，迎来了难得快速发展机遇，对行政质量管理提出了更高的要求。 1 2 关键词阐释 1 2 1 全面质量管理( t o m ) 全面质量管理( t o t a lq u a l i t ym a n a g e m e n t ，简称t q m ，又叫总体质量管理) 是一种由 顾客需要和期望驱动的管理哲学，是强调以质量为中心，以全员参与为基础，以顾客需 求为根本出发点，倡导前馈控制和全面管理，以求长期获得顾客满意、组织成员和社会 的利益的现代企业管理中的一种重要的管理经营理念和体系。 1 2 2i s 0 9 0 0 0 质量管理体系国际标准 是指由国际标准化组织( i s o ) 颁布的，以全面质量管理的理论原则为核心，以简 明标准的形式推出的实用管理模式，是当代世界质量管理领域的成功经验的总结。申请 认证并实施i s 0 9 0 0 0 质量管理体系国际标准的活动简称贯标。 1 2 3 政府全面质量管理 是指政府将企业全面质量管理的基本理念、工作原则、运筹模式特别是i s 0 9 0 0 0 质 量管理体系国际标准应用于政府各项工作中，以实现政府各项工作优质、高效，使公众 满意并使政府所有成员及社会受益的管理活动。 营口开发区公共行政服务质量管理体系构建研究 1 2 4 服务型政府 服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以 公民服务为宗旨，实现服务职能，承担服务责任的政府。这既是一种全新的政府理念， 也是政府在职能配置、机构重组、管理方式和行为模式上的革命。 1 3 国内外研究现状 1 3 1国外研究现状 进入8 0 年代初以来，美国、加拿大、新西兰、澳大利亚和英国等国的政府相继推 行了政府改革，企图改变传统的政府管理模式，各国政府改革的共同趋势都是引用工商 管理的方法和技术。质量管理( i s 0 9 0 0 0 等) 被正式引入政府部门，要求政府制定顾客 服务标准，贯彻“顾客至上的原则等，形成政府管理过程中一种全新的管理工具和管 理模式。 美国联邦政府自1 9 8 8 年起沿用了企业界的全面质量管理的理念，加以改造，使之 适合公共部门。总结了七大具体步骤：高层人员的领导与支持；策略性规划；以顾客为 导向；考评与分析；训练和奖惩；赋予组织成员活力与团队合作；品质保证。澳大利亚 也确立了实践型文官体系的顾客服务标准，系以七项原则建构而成。这七项原则是： 了解你的顾客所在；善待顾客的公务人员；顾客为主的洽谈处理公务场所；周延 之申诉处理程序；顾客价值导向的绩效评估与目标；电话及柜台应对技巧；永续 改革的精神。此外，法国、比利时、新加坡等国家纷纷仿效。显然，各国掀起了政府工 作质量管理的浪潮，形成政府管理过程中一种全新的管理工具和管理模式。 著作方面主要有史蒂文科恩和罗纳德布兰德合著的政府全面质量管理：实践 指南。该书是一本操作性很强的有关政府运用全面质量管理的专著。另外，史蒂文科 恩和威廉埃米克合著的新有效公共管理者在“重要的管理工具 部分对如何运用 全面质量管理来改进政府绩效进行了介绍。 1 。3 2 国内研究现状 国内有一些学者对政府工作全面质量管理、i s 0 9 0 0 0 标准在政府工作中的应用做了 研究。关于政府工作全面质量管理的概念的科学界定，颜如春认为，政府工作全面质量 管理可理解为：各级政府及其全体公务员通力配合，综合运用现代管理技术、专业技术 和科学方法，为社会公众提供优质服务和最优地实现对社会公共事务的系统管理活动。 陈振明认为：政府工作全面质量管理就是将产品生产的全面质量管理的基本观念、工作 原则、运作模式应用于政府机构之中，以求达到政府机构在提供公共物品和服务的全面 大连理工大学专业学位硕士学位论文 优质、高效。对i s 0 9 0 0 0 标准在政府当中应用的研究主要有：杜兰英、余道先在政府 行政部门引入i s 0 9 0 0 0 标准提高工作质量初探一文中系统的论述了i s 0 9 0 0 0 标准在政 府部门应用的一些基本的思路。提出了政府部门引入1 8 0 9 0 0 0 标准的必要性、原则、重 点需要开展的工作及应该注意的问题等，为实现政府行政管理工作的整体规范化、现代 化，形成一个科学、合理、高效的行政管理体系，提高政府行政工作的质量做了一些尝 试性的探索。汤敏顺、刘玉风、窦忠伟在政府机关建立i s 0 9 0 0 0 质量管理体系初探 一文中论述了政府机关建立i s 0 9 0 0 0 质量管理体系的必要性和可行性。他们指出：政府 机关建立i s 0 9 0 0 0 标准是适应新时期政府转变职能的需要，政府机关行为取向和目标与 i s 0 9 0 0 0 标准的基本原则相一致。还指出建立政府机关i s 0 9 0 0 0 标准体系的意义和作用： 可以提高依法行政意识和行政水平；可以提高服务意识和服务水平；可以提高质量意识 和质量水平；可以提高整体意识和系统管理水平；可以提高创新意识和持续改进水平。 论述了政府机关建立i s 0 9 0 0 0 质量管理体系的步骤：领导决策；分层培训，理解标 准；识别顾客和相关方的需求和期望；建立质量方针和质量目标；确定组织内各 部门的职责和权限；确定和提供实现质量目标所必须的资源；编制质量管理体系文 件；质量体系运行；进行内部审核和管理评审；持续改进质量管理体系。姜晓萍、 郭金云在我国政府部门实施质量管理体系的探索一文中论述了i s 0 9 0 0 0 标准的概念， 政府部门引入i s 0 9 0 0 0 认证的理论基础：以市场为导向的“政府再造 理论是政府部 门引入i s 0 9 0 0 0 族标准的理念支撑；全面质量管理是i s 0 9 0 0 0 族标准的理论归属； 绩效管理和标杆管理是i s 0 9 0 0 0 族标准的工具参考；无缝隙政府是政府部门引入 1 8 0 9 0 0 0 族标准的最终目标。还论述了政府机关实施i s 0 9 0 0 0 标准的必要性和可行性并 阐述了政府部门实施质量管理体系的基本思路：改变观念，发挥既有优势，突破创新； 制定服务质量方针，明确管理职责与分工；结合本部门的实际情况，编制质量体系 文件；注重信息交流，及时处理出现的问题；以人为本，价值共享，持续改进。 1 4 研究内容和方法 本文按照“发现问题、分析问题、解决问题”的研究思路展开。以营口开发区公共 行政服务管理体系构建为主题，先提出问题，阐述关键词，介绍国内外研究现状，再进 行理论与实证分析，提出对策与建议，为开发区管委会质量管理体系建设提出可行方案。 第一章，提出问题，阐释了关键词，并介绍了国内外基本研究现状，本文的研究内 容及方法。第二章，主要进行理论分析，阐述了政府构建质量管理体系的理论基础。第 三章，主要介绍营口开发区的基本情况、取得的成效及存在的问题。第四章，从理论和 营口开发区公共行政服务质量管理体系构建研究 实践上提出营口开发区公共行政服务质量管理体系构建方法。第五章，介绍了开发区在 服务质量管理体系构建中的实施保障。 本文主要应用了以下几种研究方法。一是文献研究法。鉴于全面质量管理在政府中 的运用的现象目前尚未有统一的概念，文献分散，因此查阅了大量文献，并进行了分析 对比总结，提取有效内容。二是规范分析法。对本文所要具体论证的问题，首先在理论 上对现有的文献资料进行分析推理，再以此为基础进行综合和归纳，总结出对该问题的 观点和看法。接着寻找历史和现实依据，用事实来证明。三是实证分析法。本文采用了 实证分析的研究方法。以营口开发区公共行政服务质量管理体系为研究对象，结合实际 工作情况，为问题解决提出切实可行方案。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2公共行政服务质量管理体系构建的理论基础 2 1 全面质量管理 全面质量管理的内涵一般简称“四全 管理。全面的质量管理。不仅要求对产 品质量进行管理，也要对工作质量进行管理；不仅对产品和服务性能进行管理，也要对 经济性、时间性、舒适性等进行管理；不仅要对人进行管理，也要对物进行管理。全面 质量是整个组织和部门的重心。全过程的管理。以顾客满意为出发点，不仅要对产 品和服务的形成进行质量管理，还要对此以外的各项工作的各个环节进行质量管理。 全员参与的管理。要求组织内所有部门、成员都参与质量管理活动。倡导由员工组成的 质量控制( q c ) 小组在质量管理中发挥重要作用。全面的管理方法。在本身也是现 代管理的一种模式的基础上，全面运用现代管理的各种方法和工具，围绕质量的提高进 行质量管理。 全面质量管理( t q m ) 是i s 0 9 0 0 0 族标准的理论归属。i s 0 9 0 0 0 族标准是汲取t q m 的理论精髓并总结质量管理实践经验而产生的可供世界各国各行各业、各类组织遵循的 国际标准，是组织据以建立质量体系并保持体系有效运行和增强绩效的动力机制。依据 国际标准化组织( i s o ) 的定义，所谓全面质量管理即“一个组织以质量为中心，以全员参 与为基础，目的在于通过让顾客满意和本组织所有成员及社会收益而达到长期成功的管 理途径。其核心理念就是“顾客第一”、“质量第一 。政府部门运用全面质量管理， 就是将产品生产的全面质量管理的基本观念、工作原则、运筹模式应用于政府机构之中， 以达到政府机构工作的全面优质、高效。两者在理论基础上趋于一致：都认为产品质量形 成于产品的全过程，要求质量体系的过程控制：都强调领导的作用，要求在领导者亲自组 织实施下，采用统计技术和现代管理技术，有组织、有系统地推进质量的持续改善。可 以说，i s 0 9 0 0 0 族标准是以t q m 为理论起源，也以t q m 为最终理论归属，它是实现 组织全面质量管理的重要方式和良好基础，其目标就是促进组织自觉地实施全面质量管 理。 2 2 绩效和标杆管理 绩效管理是在对传统绩效评估进行改进和发展的基础上逐渐形成和发展起来的。它 是管理者与员工之间就工作职责和提高工作绩效等问题进行的持续沟通过程。包括绩效 计划的确定、持续的绩效沟通、绩效记录和绩效评估。绩效管理首先是一种民主的管理 方法，其灵魂就在于管理者与工作人员之间的沟通，并且沟通的主体是平等的，以此保 证沟通中的信息流通的双向性；其次，绩效管理是一种动态的管理方法，它是一个开放的、 营口开发区公共行政服务质量管理体系构建研究 不断变化的循环，而不是封闭的、一成不变的片段，是针对世界复杂多变的本性而设计 的管理方法；最后，绩效管理是一种结果导向的管理方法，强调管理活动的结果，而不是 强调管理程序或规则，这就成功地避免了形式主义、浪费和官僚主义。标杆管理，又称 基准管理，是指企业将自己的产品、服务和经营管理方式同行业内或其他行业的领袖企 业进行衡量，找出自己的不足，学习他人的长处，从而提高自身的产品质量和经营管理 水平，并最终超越他们。与绩效管理相比，标杆管理更是一种指南，是一个组织实现绩 效突破的具体操作方法，是对绩效管理的量化和程序化，它指导着人们通向实现“最佳 实践 之路。从实质上讲，它描绘了一幅表明一个组织该从哪些方面进行改进的蓝图。 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系作为一种质量管理的方法意味着资源被用于以下几个方面： 改善对顾客的服务、寻找改进程序的方式，以及授权员工作出决策。但是，质量管理不 可能迅速达到目的，许多组织总是首先采用一些基本的步骤和工具，然后上升到采用更 高级的步骤、工具和技术，通过某些能够不断地反馈和改进的程序和方式以达到组织质 量的持续改进。绩效管理和标杆管理就是两种更先进的质量管理手段与方式。它们对于 i s 0 9 0 0 0 族质量管理体系所设计的过程方法( 即p d c a 模式) 以及有关质量管理过程中的 人员调配、文件管理等方法和程序的运用，具有十分重要的工具参照价值。 2 3 新公共管理 新公共管理有不同名称，如公共管理主义或管理主义、企业型政府、后官僚体制模 式、以市场导向的公共行政、政府再造、新治理等等。胡德将“新公共管理 看作是一 种以强调明确的责任制，产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构( 分 散化) ，采用私人部门管理、技术、工具、引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门 管理新途径。波立特认为，新公共管理主义主要由2 0 世纪初发展起来的古典泰罗主义 的管理原则所构成，即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理重点 应用。陈振明认为，它( 新公共管理) 以采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场 竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征，往往被人们描述为一场追求“3 e ( e c o n o m y ，e f f i c i e n c ya n de f f e e t i v e n e s s ，即经济、效率和效益) 目标的管理改革运动。 以市场为导向的“政府再造”理论是政府部门引入i s 0 9 0 0 0 族标准的理念支撑。自 2 0 世纪7 0 、8 0 年代以来，政府治理模式的变革追求善治的政府结构成为一种引人注目 的国际性浪潮和趋势。在西方国家中，政府组织面对着财政压力、传统官僚体制的低效 以及对公众的回应能力降低等一系列内部问题，同时也面对着全球化、技术变革、公众 需求的多样化等一系列外部环境的挑战。为了提升国家的竞争能力，适应技术变革要求， 稳固政府的合法性，政府及公营部门开始关注在长期的市场竞争环境中成长和发展起来 大连理工大学专业学位硕士学位论文 的私营企业，审视它们为应对日趋激烈的竞争和挑战而进行的管理机制、管理技术和管 理方法上持续的制度创新，考虑把诸多不该管的以及该管但管不好的服务项目交给市 场，最终形成以市场为导向的政府再造运动。而在运动过程中形成的有关公共行政和政 府治理的各种各样的理论体系，诸如公共选择、管理主义、新自由主义经济学、后官僚 主义等理论思潮，为我们的政府部门引人一贯为企业所青睐的i s 0 9 0 0 0 族标准提供了强 大的理论基础和理念支撑。 2 4 政府全面质量管理 政府全面质量管理，就是政府将企业全面质量管理的基本理念、工作原则、运筹模 式特别是i s 0 9 0 0 0 质量管理标准国际体系应用于政府各项工作中，以实现政府各项工作 优质、高效，使公众满意并使政府所有成员及社会受益的管理活动。它同时又是指2 0 世纪8 0 年代以来在西方国家兴起的在政府中引入企业全面质量管理的实践活动和理论。 政府全面质量管理有以下特点：一是明确了政府全面质量管理的主体即狭义上的政 府，而不是更广义上的公共部门。二是明确了政府全面质量管理的客体，即政府机构工 作业务，包括政府机关内部管理和对外行使其职能的各项工作业务( 如公众和企业办理 审批等办事的“事 、政府部门执法、监管的工作业务以及提供公共产品和公共服务的 工作业务) 。三是明确了全面质量管理在政府中运用所要达到的目的。四是明确了政府 全面质量管理的途径和手段，就是运用企业全面质量管理的理念、原则、模式特别是其 实施平台i s 0 9 0 0 0 质量管理标准国际体系，强调了政府全面质量管理与i s 0 9 0 0 0 质量管 理标准国际体系的关系。五是明确了政府全面质量管理既是一种管理的实践，也是一套 管理的理论。 政府全面质量管理的内涵直接来源于企业全面质量管理，而且二者完全融合在政府 各项工作中，其内涵是：顾客导向、全面的质量管理、全过程的质量管理、全面的质量 管理方法、全社会参与质量管理、全员参与质量管理、全面的质量标准。政府全面质量 管理是政府推行i s 0 9 0 0 0 质量管理体系的直接理论基础。 营口开发区公共行政服务质量管理体系构建研究 3 营口开发区公共行政服务体系综述 3 1公共行政服务体系 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，西方国家发起了如火如荼的新公共管理运动，构建新 型公共服务体系，提高公共服务水平成为许多国家行政改革的重要取向。英国的“一站 式 服务中心，美国的无缝隙政府( s e a m l e s sg o v e r n m e n t ) ，韩国的亲切服务大厅( k i n d n e s s s e r v i c eh a l l ) 等都是各国政府在公共服务方面的一种创新。我国公共行政服务中心的产 生和发展正是受到西方新公共管理运动的影响，从某种程度上来说，它是对西方公共服 务创新的一种制度移植。抛开意识形态和社会制度的差异，究其本质和核心都是以市场 化为导向，借鉴现代企业管理的理论与方法，在政府和公共部门内部引入竞争机制，企 图提高公共管理水平和公共服务质量的行政改革，其中顾客导向、竞争导向、结果导向 等理论是这场改革的重要依据。 ( 1 ) 顾客导向 纵观历史的发展，政府活动已由最早的公共产品和服务的生产导向( 供应顾客) ， 经由第二阶段的公共产品或服务的市场导向( 争夺顾客) ，进入公共产品或服务的顾客 导向( 创造顾客) 。因此，顾客导向的政府无论是进行公共产品和服务的创新，还是制 度创新、管理创新，都必须立足于顾客。而及时了解顾客需求并设法去满足，常常给政 府带来创新与发展的机会。 相对于政府而言的顾客，一是指公共产品和服务的最终使用者；二是指相对意义上 的顾客，即公共产品和服务过程中的参与者。“顾客导向的政府管理，就是一种倒流程 的政府管理方式。它好比一座倒过来的金字塔，将塔尖指向顾客那里一竿子插到底， 政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革都要紧紧地围绕着顾 客来展开，一切都是以顾客为导向、为中心，并以顾客的满意度作为政府运行最大的使 命和考量。”在政府活动中，要检讨并改变传统的生产和提供公共产品和服务的方式， 调整行政人员与顾客之间互动的方式，做到重视顾客的抱怨，并妥善及时处理、回馈， 使顾客在不满意中满意：重视顾客对公共产品及服务改善的建议，使顾客在稍不满意中 满意；重视对顾客的承诺，让顾客在满意中满意。 ( 2 ) 竞争导向 公共部门的行政改革，也不仅仅是精简机构和重组人员的问题，还需要改变官僚体 制的独占性，并在众多层面上对政府进行大规模的变革。竞争导向就是其中的一个重要 内容。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 作为非营利性组织的政府，其运行当然不可能完全与以营利为目标的企业一样，但 是在市场经济的大背景下，政府应以竞争为导向，引进公共服务的市场竞争机制，转变 “政府是不可替代的实体 这一根深蒂固的观念，改变对公共服务的垄断甚至独占的做 法，允许和鼓励民间参与和提供公共服务，使公共机构与民营机构之间、公共机构与公 共机构之间彼此展开竞争，提供更加有效的公共服务。政府利用竞争和顾客选择来淘汰 质次价高的服务提供者，壮大以合理的价格来提供服务。与此同时，政府要采取分权的 组织结构，运用企业部门的管理技术和管理工具，以此促进政府改善管理，关注质量、 效率、创造力和活力，从而提高政府的绩效和公共服务的品质，使政府成为效率导向、 永续革新的公共组织。竞争导向型政府是要在充分竞争的基础上，不断地创新、强化核 心能力，学会如何深入、更全面、更好地满足现实和未来不断变化、不断提升的顾客需 求，从而为顾客创造更大的选择空间，并快速地服务顾客，大幅度提升顾客满意度。 ( 3 ) 结果导向 新公共管理改革以结果为导向，通过顾客和过程，强调积极的目标、具体的结果与 产出，强调工作的实际结果，预算和绩效并重。全面质量管理、绩效管理、自我管理团 队和其他方法都是通向结果的手段。在决定采用什么手段之前，必须务实地制定能实现 的可衡量目标。“一旦想要实现的目标很明确，处于同一工作进程中的人而不是执行同 样职能的人在一起共事，围绕目标进行工作，改变传统的组织结构中均是按职能划分， 过于强化部门之间的领域和界限的弊端，建立扁平化的组织结构，超越局部利益，面向 整个过程和整体利益，让每一个人都直接面对顾客，同时展开工作，并要求按照预定的 时间表提出阶段性的成果，及时控制自己工作的结果，形成以结果为导向的管理体制。 当政府机关围绕结果运行，通才取代专才，工作人员就具有了获取相应成果的工具、 权力和责任感，也就具备了任何组织应有的关键性因素，改变了传统官僚机关的事前审 慎、事后敷衍的通病，为顾客提供方便、快捷、高质量的公共服务，提高政府回应能力、 政府政策能力和政府效率，实现开放政府和责任政府，满足顾客的各项需求，处理各类 公共问题，最终提高政府生产力和竞争力。 3 2 开发区情况概述 营口开发区是1 9 9 2 年经国务院批准设立的国家级经济技术开发区。下辖熊岳、红 旗、芦屯3 个镇，海星、海东、红海、望海4 个办事处，3 0 个社区居民委员会，4 8 个 自然村。面积2 6 8 平方公里，人口5 0 万。 营口开发区区位优势明显，投资环境优越。1 9 9 2 年，联合国开发计划署考察团在报 告书中评价：“营口开发区在腹地工业基础、自然资源、技术人才、地理位置和港口条 营口开发区公共行政服务质量管理体系构建研究 件等方面的优势均非目前中国任何经济开发区和经济特区可比”。这里交通运输四通八 达，哈大铁路、哈大公路、沈大高速公路和正在建设的哈大高速铁路客运专线等交通动 脉纵贯全境。东北第二大港一营口港，坐落在开发区内，有营口、鲅鱼圈、仙人岛三 个港区，拥有1 4 0 多条国际、国内航线，与5 0 多个国家和地区通航。与港口相配套的 海关、出入境检验检疫部门和外轮代理、理货、供应等服务机构一应俱全。2 0 0 7 年，港 口货物吞吐量完成1 2 亿吨，进入全国十大港口行列。2 0 0 8 年完成1 5 亿吨。到2 0 1 0 年，将突破2 亿吨，成为中国沿海的主枢纽港之一。这里有总投资3 8 0 亿元，一期年产 6 5 0 万吨，二期年产1 3 0 0 万吨精品钢材的鞍钢鲅鱼圈钢铁厂。这里有东北最大、总装机 容量1 8 4 万千瓦的火力发电厂一华能营口电厂。这里有2 8 5 公里长的黄金海岸线，中国 慈母圣地一望儿山，墩台山古烽火台、青龙山森林公园、亚洲植物标本园、熊岳温泉、 金沙滩海滨浴场等自然人文景观，构成了山、海、林、泉交相辉映的海滨旅游度假胜地。 3 2 1 建设情况 建区十多年来，特别是“十五 以来，营口开发区始终坚持“三为主，两致力，一 促进”的立区之本，紧紧抓住东北振兴、沿海开放和辽宁“五点一线”开发建设的有利 机遇，积极构建沿海开放型经济新格局，着力打造环境优势，经济社会发生了巨大的变 化。 ( 1 ) 国民经济持续快速增长，经济实力显著增强 各项主要经济指标从2 0 0 0 年起，连续八年保持了3 0 以上的快速增幅。2 0 0 8 年， 开发区实现区域生产总值2 3 4 亿元，是建区之初的1 3 4 1 倍，年均增长3 8 。区属规模 以上工业产值2 7 0 亿元，是建区之初的5 8 1 倍，年均增长4 0 3 。区属固定资产投资 2 0 0 亿元，是建区之初的9 0 倍，年均增长3 5 。实际利用外资2 亿美元，是建区之初 的7 5 倍，年均增长1 5 4 。出口创汇6 6 亿美元，是建区之初的1 1 2 倍，年均增长1 8 2 。 全口径财政收入1 4 6 亿元，是建区之初的3 5 6 倍，年均增长2 7 1 。一般预算收入9 亿元，跃居营口地区首位，是建区之初的1 6 8 倍，年均增长2 1 1 。人均g d p 达到5 3 万元，人均住房面积达到2 8 平方米，人均绿地面积达到3 0 平方米。 ( 2 ) 开放型经济实现新突破，招商引资质量和水平不断提高 充分发挥沿海、临港、区位优势，坚持以城市品牌吸引项目、以产业链条牵动项目、 以优质服务留住项目，实施“一、二、三产业 全面招商。坚持“走出去，请进来， 突出对地区有牵动性的重大项目招商，抓好重点区域、重点领域招商，形成了多种产业、 多个地区项目流、资金流的共同涌入。截至目前，已有3 0 多个国家和地区的客商在开 发区投资兴业，现有外商投资企业3 9 7 家，世界5 0 0 强项目6 个，合同外资额2 9 8 亿美 大连理工大学专业学位硕士学位论文 元，实际利用外资9 1 亿美元。形成了以工业经济为支撑，民营经济、中小企业、第三 产业协调并进、蓬勃发展的新格局。 与此同时，港口、电厂、鞍钢等大企业、大项目的建设发展取得了历史性成果。2 0 0 7 年，营口港实现吞吐量1 2 亿吨，进入全国十大港口行列。2 0 0 8 年，实现吞吐量1 5 亿 吨，集装箱运量1 3 5 万箱。鞍钢新厂累计完成投资2 0 0 亿元，焦炉、1 5 8 0 厚板等项目已 经竣工试运行，2 0 0 8 年7 月年产6 5 0 万吨精品钢的一期工程将全面投产。二期工程竣工 后将实现年产精品钢1 3 0 0 万吨。华能营口电厂二期工程按期并网发电，总装机容量达 到1 8 4 千瓦，成为东北最大的火力发电厂，同时三期工程已经着手建设。沙鲅铁路公司 全年可完成货物装卸3 1 0 0 万吨，沙鲅铁路复线扩建项目已全线竣工。 2 0 0 7 年，新批及追加投资的外资项目3 4 个。新开工亿元以上项目3 0 个，其中工业 项目2 0 个，三产项目1 0 个。 ( 3 ) 港口经济迅猛发展，“钢港结合 提供发展新动力 港口是开发区最大的优势。多年来，我们坚持“一切服务，一切让路，一切保障” 的原则，大力实施“以港兴区 战略，加大对港口运输、港口建设等方面服务，大大推 进了“亿吨大港的建设进程。港口的迅猛发展，全面加快了开发区城市化进程，为开 发区城市发展提供了更加广阔的空间，实现了港区之间互动发展、共同前进的“双赢 。 在发展临港产业上，我们通过采取港区统一规划、同步建设、联手招商等措施，实 现了港区联动、共同发展，形成了冶金石化、装备制造、现代物流、矿产品深加工、新 能源和新建材、纺织服装等“六大产业体系。截至目前，开发区临港工业企业达到4 8 6 家，各种代理企业9 8 家，仓储物流企业6 4 家。 鞍钢鲅鱼圈新厂的建设，是营口开发区发展的巨大潜力和支撑。“钢港结合”，将 为开发区的未来发展提供强大动力。目前，鞍钢的牵动作用已经逐步显现，相关配套企 业纷至沓来。由鞍钢与大连船舶重工集团、香港公司共同投资1 0 亿元的分体造船等一 批项目，都已经落户开发区。 ( 4 ) 城市化进程不断加快，城市环境质量全面提升 立足“建设现代化、生态化港口城市目标，按照“高标准规划，高质量建设，高 水平管理的原则，全面实施“四大工程”，城市功能和城市品位大幅提升。 一是实施大规划。立足开发区2 6 8 平方公里的区域，高起点、高标准编制涵盖城乡 全部区域的经济社会发展、产业布局、资源开发利用、城市开发建设等各个方面的总体 规划。目前，全区的总体规划基础工作和三个专题规划论证已经完成，正在抓紧编制； 两大工业区及河流改造详细规划已经结束，并开始实施；南部新城区、北部望海新区， 以及望儿山温泉风景区等详细规划正在编制当中。 营口开发区公共行政服务质量管理体系构建研究 二是建设大路网。建设全长1 3 5 公里的环城大路网体系，形成开发区“六纵六横” 大路网体系，实现沿海、临港、区位优势共享，推进项目沿路建设，产业向内地延伸， 加快城乡一体化进程。目前，