（工商管理专业论文）论国库管理制度的改革与完善.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 改革和完善国库管理制度。是深化财政体制改革的重要组成部分，是财政改革的 重头戏。十六大报告指出：“耍深化财政、税收、金融和投融资体制改革。完善预算 决策和管理制度，加强对财政收支的监督，强化税收征管”。当前我国国库管理制 度中存在诸多问题：如财政资金收支系统分散，控制流程不畅通：预算收入过渡户多， 大量预算收入没有直接进入国库；大量预算单位账户管理混乱；国库资金信息不及时、 不准确等等。因此，改革和完善与社会主义市场经济相适应的财政国库管理制度，以 此促进金融体制和财税体制改革，更好地发挥稳健的货币政策与积极的财政政策，发 挥国库在国民经济中的作用，已是当务之急且有着重要的现实意义。 全文分成7 章。 本文首先指明了国库管理制度研究的目的和意义，并对研究的内容和方法等进行 了阐述。其次从国库管理制度的内涵和作用入手，对国库的含义、我国国库职能的演 进、国库管理的职责、国库管理制度的概念等给予了定义。文章介绍了国库管理制度 改革的理论基础，运用福利经济学理论、x 一低效率理论、博弈理论等多角度地对实 施国库管理制度改革的必要性进行了论证。对英国、法国、日本、意大利、美国的国 库管理上的主要做法和经验进行了国际比较和借鉴。在本文的重点章节，首先指出了 当前我国国库管理中存在的问题，分析了存在问题的原因，探讨了解决问题的主要方 法，提出了国库管理制度改革的总体思路，明确了国库管理制度改革的基本原则，重 点研究了我国国库管理制度的主要内容：即账户体系的设置、收入收缴程序的改革、 财政资金支付方式的改革，对国库管理制度改革的优点和制约因素进行了剖析，对如 何破解制约因素给出了对策和建议。结合重庆市实际，对如何推行国库管理制度改革 进行案例分析，指出了当前国库管理制度改革中存在问题和建议。 关键词：国库管理，国库制度，国库改革 垩盎盔堂堡主堂垡堡奎 墨苎塑翌 a b s t r a c t e s t a b l i s h i n ga n dc o n s u m m a t i n gt h er e f o r mo f t h ei n s t i t u t i o no ft r e a s u r em a n a g e m e n t i sv e r yi m p o r t a n tt ot h ef i n a n c er e f o r m a t i o na n di s t h em a i nc o m p o n e n to ft h ef i n a n c e i n s t i t u t i o nr e f o r m a t i o n i nt h er e p o r to ft h e16 t hp a r t yc o n g r e s s ，i tw a sp o i n t e do a t ：“t o d e e p e nt h e r e f o r m a t i o no ft h ef i n a n c e 、r e v e n u ea n di n v e s t m e n t ，t oc o n s u m m a t et h e i n s t i t u t i o no fb u d g e td e c i s i o n - m a k i n ga n dm a n a g e m e n t t os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o no f f i n a n c ei n c o m ea n de x p e n s e sa n dt oi n t e n s i f yt h et a xc o l l e c t i o n ”n o wad a y ，w ea r ef a c e d w i t hs e v e r a lp r o b l e m s ，s u c ha st h ea c t i n gb a n kd i d n tm a n a g et h ea c c o u n tw i t hn ob a l a n c e s t a n d a r d i z e ，t h ef i n a n c ed i d n ts u p p l yt h em o n e ys c o p et ot h ea c t i n gb a n ki nt i m ea n d t h e r e c k o n i n g t i m ei st o ol o n gt od e l a yt h ep a y m e n to fu n i t s s o t h e e s t a b l i s h i n g a n d c o n s u m m a t i n gt h e r e f o r mo ft h ei n s t i t u t i o no ft r e a s u r em a n a g e m e n tw h i c hs u i tt ot h e m a r k e t i n ge c o n o m yi sv e r yi m p o r t a n t i t w i l lp r o m o t et h es p e e do fr e f o r m a t i o no ft h e f i n a n c ei n s t i t u t i o n ，p r o m o t et h ea c t i o no fs t e a d ym o n e t a r yp o l i c ya n dp o s i t i v ef i n a n c e p o l i c y i tw i l la l s oe x e r tt h e t r e a s u r ea c t i o nv e r yw e l l t h i sp a p e rm a i n t a i n s7c h a p t e r s t h i sp a p e rf o c u s e so nt h ei n s t i t u t i o no ft r e a s u r em a n a g e m e n t i tg i v e su sac l e a r d e f i n i t i o na b o u tt h et r e a s u r e 、t h ed e v e l o p m e n to ft r e a s u r ef u n c t i o na n dt h ei n s t i t u t i o no f t r e a s u r e m a n a g e m e n t i ta n a l y s e sf o r e i g n c o u n t r i e sh o wt o m a n a g et h e t r e a s u r ea n d c o n c l u d e st h em a i nm e t h o da b o u tt r e a s u r em a n a g e m e n to ft h ef i v e p a r t n e rc o u n t r i e si n o e c d t h r o u g hc o m p a r i n gd i f f e r e n tc o u n t r i e sb e t w e e ne a s t a n dw e s t ，i tr a i s e san e w i n s t i t u t i o no ft r e a s u r em a n a g e m e n tt h a ts u i t st oo u rc o u n t r y t h ef i r s tp a r tp o i n t so u tt h e p u r p o s eo f t h i sp a p e ra n de x p l a i n st h ec o n t e n t sa n dm e t h o d s t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e s t h ed e v e l o p m e n to ft r e a s u r ei no u rc o u n t r ya n dt h ed e f i n i t i o na b o u tt h ei n s t i t u t i o no f t r e a s u r em a n a g e m e n t t h et h i r dp a r tg i y e sav i e w p o i n tt h a ti ti sn e c e s s a r yt or e f o r mt h e i n s t i t u t i o no ft r e a s u r e m a n a g e m e m t h e n e x t p a r tc o m p a r e s o u r c o u n t r y s t r e a s u r e m a n a g e m e n tw i t hf o r e i g nc o u n t r i e s t h ef i f t hp a r ti st h em o s ti m p o r t a n tp a r ti nt h i sp a p e r , w h i c hp o i n t so u tt h e m a l p r a c t i c e o fo u rc o u n t r y st r e a s u r e m a n a g e m e n t ，a n a l y z e st h e r e a s o n sa n ds o l u t i o nm e t h o d s t h ef o l l o w i n g p a r tg i v e st h es a m p l ea b o u tt h ei n s t i t u t i o no f t r e a s u r em a n a g e m e n ti nc h o n g q i n g t h el a s tp a r ti sac o n c l u s i o np a r tt h a ta b s t r a c t st h i s p a p e r sm a i np o i n t s k e yw o r d s ：t r e a s u r ym a n a g e m e n t ，t r e a s u r ys y s t e m ，t r e a s u r yr e f o r m 重庆大学硕士学位论文 l 绪论 1 1 本论文研究韵目的和意义 1 绪论 就转轨经济而言，都面临管理公共财政资金的问题，要解决这一问题，存在一些 不同的战略选择。其中一项基本的战略选择是制定出适宜的改革优先顺序：是先提 高制定、编制预算的能力，还是先改进对执行预算的一些基本控制与管理，即对国库 的处理、会计和汇报机制口l 。 对执行预算的控制从根本上说是取决于制定符合现实的预算方案，而后者取决于 可靠的信息和对上年预算方案的成本、绩效计算1 3 】。从国务院批准的关于财政国库 管理制度改革方案有关问题的通知( 国办函 2 0 0 1 1 8 号) 内容分析，我国管理公共 财政资金的战略选择了后者，即建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集 中收付为主要形式的国库管理方式。这可以解释为改进对预算制定需要付出较高的成 本以建立一个先进、高效的信怠数据和重建各部门问的关系，相比较而苦，为有效控 制执行预算而建立的国库管理体制则是一个更易解决的问题f4 1 。可以说，建立国库单 一账户和国库集中收付制度是国库管理制度改革的重大举措，是对国库机构体系和技 术手段的重大调整，是一场新的财政制度改革扣j 。 1 2 本论文的研究内容和方法 本论文对国库管理制度产生背景和理论进行了介绍，对西方国库管理制度的现状 进行了国际比较与借鉴，指出当前我国国库管理制度中存在的问题，对如何改革和完 善我国的国库管理制度进行了阐述，分析了国库管理制度改革和完善带来的优点和面 临的制约因素。工商管理重在理论联系实际，仅靠坐而论道，是没有意义的。为此， 本文以重庆市国库管理制度改革为案例用案例对上述理论分析进行了检验并提了 建议， 本文的全部研究用以下几个判断作为前提：第，现行公共财政资金管理的弊端 来源于管理制度上的缺陷；第二，推行以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库 集中收付为主要形式的国库管理制度改革是财政国库管理改革的低成本突破口：第 三，国库管理制度改革着眼点是制度层面的改革而非技术层面的改进。事实上，技术 性改进仅是制度的衍生物，只有制度层面的改进才有助予公共资金支出整体情况的好 转。 理论方面：重点运用了福利经济学、x 低效率理论和博弈理论的基本知识，对 国库管理制度改革的必要性进行了理论分析。 重庆大学硕士学位论文1 绪论 实证方面：重点对o e c d 五个成员国的国库管理制度现状进行了全方位分析 并结合我国此项改革的开展情况进行了实证研究。 重庆大学硕士学位论文 2 国库管理制度的内涵与作用 2 国库管理制度的内涵与作用 2 1 国库管理制度概述 2 1 1 国库的含义 国家金库，原来简称金库为与银行储存货币和会银的库房或保险柜相区分，观 简称国库，是负责办理国家财政收支的机构。国库的全部预算收入都由国库收纳入库， 一切预算支出都由国库拨出，是预算执行的一项基础工作。可以说，自有国家就有了 国库，即所谓“国家储藏财富的仓库”| 6 j 。 2 1 2 中国国库的历史简述 早在我国夏、商、周时期，就设有专门的官员负责管理国库，比如西周时，当时 把国库叫做府库，掌管府库的官员称为大府、玉府、外府，专司国家财物的保管和出 纳。到了秦朝，秦始皇统一六国，也统一了国家财政，并把国家收支与皇室收支区别 开来。有了朝廷“库藏”与皇室“库藏”之分，改变了以往各朝代封建帝王收支混同 于国家收支的做法，国库从此成为名符其实的“国家储藏财富的仓库”。 到了清朝初期，国库的管理出现了一点变化，有中央和地方之分。中央库藏又分 为内府库藏与户部库藏，内府库藏为皇室库，户部库藏为国库。清未曾整理财政，筹 办预算，建立公库制度。清光绪三十四年，也就是1 9 0 8 年，大清户部银行改为大清 银行，被确定为国家银行之靥，国库事务统一由大清银行经理，货币符号代表的财富 取代了实物形式的财富，从此结束了数千年的实物仓库的国库时代，实物仓库转变为 无形的仓库，并形成了中央银行经理国库的制度。1 9 1 3 年4 月，北京临时参议院通过 中国银行则例三十条，明确中国银行为中央银行。1 9 1 4 年交通银行修改章程，除原有 经理“四政”( 轮、路、电、邮) 以外，并代理国库。因此北洋政府统治时期，以 中国银行、交通银行代理国库。南京国民政府成立后，1 9 2 8 年成立中央银行，于是改 由中央银行代理国库。负责国库出纳事宜。1 9 3 8 年，国民党政府公布“公库法”，于 是1 9 3 9 年1 0 月正式实行。国民党的公库组织，中央政府的公库叫国库各省所设的 公库叫省库，各县( 区) 所设的公库叫县库或市库。 2 1 3 国库管理的职责 关于国库管理职责的论述有很多最早在四书大学里就有了这样一段话：“生 财有大道，生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒财恒足矣”。这里的“为之 重庆大学硕士学位论文2 国库管理制度的内涵与作用 者疾，用之者舒，财恒足矣”意思就是保管国家钱财的部门很勤劳花钱的部门谨慎， 则国家的财富会取之不尽、用之不竭。因此，勤劳的保管财政可以被看成国库管理职 能的最初论述。 而北宋改革家王安石和司马光围绕政府如何管理好国库的著名辩论，更是经常被 后人所谈论。 1 0 6 8 年，王安石曾因祭天礼节之后在大臣是否领赏赐问题与司马光进行辩论。 司马光认为国库空虚是因为灾害发生，因此财政经费应当节俭使用，应该对大臣们减 薪( “方今国用不足，灾害荐臻，节省冗费当自贵近为始，宜听两府辞赏为便”) ，王 安石则说：国家有各种收入来源，不应拖欠大臣的工资而且国用不足并不是现在爿 出现的( “国家富有四海，大臣郊赉无几，而惜之不与，徒伤大体，且国用不足非方 今之急务也”) 。他认为国用不足，关键是没有会理财之人( “国用不足，由未得善理 财之人故也”) 。何为善理财者? 司马光认为：善理卅者无非是多征税而已( “善理财 者，不过头会箕敛，以尽民财”) ，而王安石则认为：善理者不用加税而只需在理财上 用功( “善管方为理财者民不加赋而国用饶”) 。从王安石的理财思想上我们可以看 出，管理公共财政资金的主要问题，不在于征税或压缩支出，关键还是在于对国库资 金的管理。 - 如何履行对国库资金管理职责这一点在各国有所不同。 o e c d 各国的看法是：政府预算的计划和控制：办理政府支付：预算执行过程中 的现金管理及政府债券发行的管理；政府资产负债的官方账户管理和操作，国库管理 信息系统的开发和维护；政府债务的记录和管理；政府银行账户的控制：政府财政资 产包括在公有企业中所持股本和所借贷款项的记录和管理。中华人民共和国国家 金库条例规定的国库职责有五条：办理国家预算收入的收纳、划分和留解；办理国 家预算支出的拨付：向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况；协助财政、 税务机关督促企业和其他有经济收入的单位及时向国家缴纳税款；组织管理和检查指 导下级国库的工作，但近年来随着对公菸资金管理重要性的增加，对国库管理职责又 有了新的规定。中国人民银行颁布2 0 0 1 年第一号令商业银行、信用社代理国库业 务管理办法规定，国库的职责还应包括：督促检查国库经收处和其他征收机关所收 款项是否按规定及时全部缴入国库，发现拖延或违法不缴的，应及时查究处理；对于 擅自变更上级财政机关规定的分成留解比例的，国库有权拒绝执行等。 2 2 国库管理制度的含义 从世界各国的情况来看，国库设置可以分为两种方式，一种是“独立国库制”， 另一种是“委托国库制”。“独立国库制”是指国家特设专户机构，负责经管和办理政 重庆大学硕士学位论文2 国库管理制度的内涵与作 府预算收支的收纳、保管、拨付工作：“委托国库制”是指委托银行经管和办理政府 预算收支的收纳、保管、拨付工作。相比而言，“委托国库制”具有更多的优点：首 先可以利用银行的网点、资金划汇渠道，大规模的降低国库管理成本：其次把国库存 款留在银行能产生利息，保证库款的保值增值：其三能实现财政政策和货币政策的综 合平衡。因此，世界绝大多数国家都采用“委托国库制”。 新中国成立后，中央政府于1 9 5 0 年3 月颁布中央金库条例，规定由人民银行 经理国家金库。1 9 8 5 年国务院发布了中华人民共和国国家金库条例，1 9 9 5 年又颁 布了中华人民共和国中国人民银行法，明确规定由中国人民银行具体经理国库， 在不设入民银行机构的地方，国库业务由人民银行委托当地商业银行办理。所以，我 国的国库的设置是“委托国库制”。 “委托国库制”下的国库管理制度分为两类：一类是分散型的国库管理制度：另 一类是集中型的国库管理制度。前者以计划经济体制下的前苏联、东欧国家和中国为 代表：后者在o e c d ( 经合组织) 各国较为普遍。分散型的国库管理制度主要表现为： 征收机关和预算单位自主权大。征收机关在商业银行多重设置财政资金账户，大量财 政收入通过设置过渡性账户收缴，财政支出通过各级预算单位设置的财政资金账户逐 级拨付。集中型的国库管理制度主要表现为；设立国库单一账户体系，所有财政性资 金都通过财政开设在中央银行或商业银行的国库单一账户体系来管理，财政资金收付 集中操作。财政部门设立专门的国库支付执行和现金管理机构。 2 3 国库管理制度改革的概念释义 从理论研究上讲“国库管理制度改革”、“国库单一账户改革”、“国库集中支付 制度改革”三者概念是可以相互替换的。早先，人们通常称这一改革为“国库单一账 户改革”。后来，部分学者认为，单纯强调“国库单一账户改革”，没有突出预算收入 执行制度和预算支出执行制度双重含义，担一t l , 公众对此问题的理解上产生偏颇，改用 “国库集中支付制度改革”。再后来，由于“国库集中支付制度改革”这一称号有“集 中”两字，担心财政有收权和央行有集权之意，改称“财政国库管理制度试点改革” ( 简称“国库管理制度改革”) 。 重庆大学硕士学位论文3 国库管理制度改革和完善的理论基础 3 国库管理制度改革和完善的理论基础 中国人民银行国库司早在1 9 9 4 年就对此问题开始了探索研究。1 9 9 5 年，中国人 民银行与国际货币基金组织、联合国开发计划署确立了“中国国库单一账户改革”技 术援助项目。1 9 9 9 年3 月，中国人民银行会同财政部、国家税务局研究集中型国库管 理制度的可行性。1 9 9 8 年以来，中国人民银行聘请g a r a r n f a l v i 和w a a l l a n ( 国际货 币基金组织财政事务部公共支出管理处长) 等顶级专家多次到中国讲学，并帮助中国 设计新型的国库管理制度。 应该说，国库管理制度改革虽然是为解决现实问题而出现的，但是它的出现却是 存在深刻的思想渊源并且依赖于理论为支撑的。国外对国库管理制度研究主要以i m f 的相关研究文献为代表。”1 。 a l l a n ，w ( 1 9 9 4 ) 说明了转轨国家管理公共支出面临的主要问题，提出了转轨国 家( 白俄罗斯、哈萨克斯坦、克罗地亚等十一国) 管理公共支出的战略选择，分析了 建立强有力的中央银行对管理预算的作用，以及国库管理的两个关键性前提条件： 完善的预算管理信息制度：严格的管理和控制对预算的执行。a l l a n ，w 的相关文献 在这一领域有歼创性贡献，并且成为许多转轨国家国库管理的设计者之一。 h a s h i m 和a l l a n ( 1 9 9 4 ) 提出了财政围库管理制度的核心框架组成，包括法律框架、 组织结构和职能框架；有效管理财政的实绩框架；现金和债务管理框架：财政汇报框 架。 c a m p o s 和p r a d h a n ( 1 9 9 6 ) 提出了财政国库管理绩效评价的概念，即国库系统在 现金和债务管理中的效率：国库系统在提供全面、及时和可行的财政报告中的效率。 t e r - m i n a s s i a n 和p m a r t i n e z ( 1 9 9 6 ) 对转轨国家在国库管理制度改革中要做好的 工作进行了说明：一是解决组织机构方面的障碍；二是高层次的承诺和决心至关重要： 三是应检查其它的战略措施；四是成功的试点是重要的。 g a r a m f a l v i 和a l l a n ，w ( 1 9 9 6 ) 围绕对经合组织国家国库管理体系的考察，重点 研究了国库在促进公共账户透明度和改善公共支出管理方面的作用。 罗森( 1 9 9 2 ) 在其财政学一书中，运用福利经济字理论对公共支出管理的重 要性进行了分析。罗森说明了社会经济福利首先要增加满足社会需求的社会产量，而 要增加社会产量就必须使生产资源在各个生产部门的配置达到最优程度：其次要增加 国民收入而不损害穷人的绝对份额或增加穷人的绝对份额而不影响国民收入总量，因 此减轻收入不公程度是使社会福利或效用总量最大化的必要条件。 丹尼缪勒在公共选择理论中沿用“经济人”范示，以严格的“自利”措辞 6 重庆大学硕士学位论文3 国库管理制度改革和完善的理论基础 来塑造所有公共选择者，以此为基点，把政治模拟为一个经济学意义上的市场，分析 个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应，以期阐明并构造一种真正能 把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。在这种分析中，核心问题是要阐明把个 人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。这些机制或程序，通过直接方式或者指 定代表的间接方式，显示公民对广义公共物品的数量和质量的偏好。因此，在选民( 消 费者) 和国家( 生产者) 之间必须插入一个媒介选举制度。在实践中，在各制度 有多种具体的形式，例如一致通过规则、多数通过规则等等。所采取的规则不同，影 响选民、政治家和利益集团的有关行为的成本收益模式也不同。 莱宾斯坦配置效率与x 效率( 1 9 6 6 ) 、x 效率理论、常规企业家和欠发达国 家剩余生产能力的产生( 1 9 7 7 ) 、超越经济人( t 9 8 0 ) 中提出，传统的微双理论可 以视为委托人行为的理论。如果委托人从事交易，那么双方都从交易中获益对他们来 说是合理的。如果有一个委托人预期会在交易中受损，那么交易就不可能进行。如果 交易是由委托人不能完全控制的代理人进行，代理人并不完全以有利于委托人利益的 方式从事交易活动，因为代理人有其自身的利益，避免对委托人有利的交易对代理人 来说可能是合算的。在政府机关中，交易大部分是由代理人进行，而委托人一代理契 约又很模糊和不完全的相同，所以政府机关内部大量存在x 一低效率的情况。 国内学者对国库管理制度的分析和研究，主要从9 0 年代木开始。 赵鹏华( 2 0 0 1 ) 编著的国库管理制度改革一国际经验与借鉴，披露了国际货币基 金组织事务部技术援助考察团对中国预算和国库管理体制考察报告，并报告了中国人 民银行国库对德国、日本、澳大利亚、美国等o e c d 国家的考察情况。 项怀诚编著了中国财政管理( 2 0 0 2 ) ，对公共支出管理的基本内容、存在的主 要问题、创新机制等进行了分析。 中国金融学会国库研究会编著了国库管理与改革( 2 0 0 1 ) ，汇总了人民银行系 统3 6 个分支机构部分研究人员观点，从国库管理体制、国库监管、国库风险管理、 国债管理、国库会计研究等六个方面，对国库管理第一次进行了系统总结。 张馨( 1 9 9 9 ) 、郭庆珏( 1 9 9 6 ) 对公共财政、公共支出的概念进行了讨论，对公 共财政、公共支出在资源配置、收入分配、经济稳定方面的作用进行了研究。贾康 ( 2 0 0 0 ) 对公共财政导向下的预算改革情况进行了分析，开展了对转轨国家财政制度 变革的研究。中国财政学会( 2 0 0 0 ) 出版了构建预算管理新模式，对构建新的公 共资金管理模式进行了全面的剖析。吴娇、吴瑕、吴景杰( 2 0 0 3 ) 分析了在市场经济 中国库管理体制面临的新情况及新问题。尚铁力( 2 0 0 3 ) 运用博弈理论，结合中国财 政体制改革的实践，对中央政府与地方政府分权中的效率损失进行了分析。 重庆大学硕士学位论文3 国库管理制度改革和完善的理论基础 3 1 福利经济学刚 财政学产生于亚当斯密的古典经济学，其经济理论基础是“自由放任”经济学的 基本观点：人类最主要的动机是自己的私利：竞争这只看不见的手自动把许多私 利转变为共同利益；要使国家财富增长，最好的财政政策便是最少的干预。 随着市场结构的复杂化，政府的经济作用加强，福利经济学成为财政学理论框架 的重要组成部分。 福利经济学在理论方面围绕着三个主要命题来构建：第一基本定理指出，在某 些条件下，竞争市场机制会产生帕累托效率结果：第二基本定理指出，社会通过适 当地安排初始资源禀赋，然后让人们彼此自由地交易，就可以实现帕累托效率资源配 置。第三定理指出，在限定的社会福利或共同利益的情况下，是通过市场或经由一 种政治集中的过程投票表决的过程来决定的。 古典经济学与福利经济学虽然都研究如何增加国家财富，但福利经济学更进一步 研究在增加国家财富的基础上如何增加社会经济福利的问题。福利经济学认为，增加 社会经济福利首先要增加满足社会需求的社会产量而要增加社会产量就必须使生产 资源在各个生产部门的配置达至最优程度。由于政府干预总要涉及资源的再分配，而 福利经济学的根本目的就是评估各种资源的配置方式，所以说，福利经济学也为考察 财政干预形式提供了一个系统的理论结构。 国库管理制度改革作为一种规范财政资金的管理模式，可以提高财政资金使用效 率。降低财政筹资成本，实现财政资金的最优化配置，从而提高整个社会的福利水平。 从这点上讲，国库管理制度改革也是优化资源配置的一个具体体现。 3 2x 一效率理论【1 0 】 x 一效率理论产生于2 0 世纪6 0 年代中期，它是以x 一低效率概念为核心的经济 理论体系，它通过对最基本的经济单位、个人及其行为的分析，对企业、个人、政府 的行为进行了全面、系统的研究。 x 一效率理论的理论基础主要包括三个方面的内容：选择理性理论、“全权委托” 偏好原理和个人努力均衡理论。选择理性理论通过对个人双重个性的考察，指出个人 既不是完全理性的，也不是完全无理性的，而是具有选择的理性，个人选择理性的程 度取决于个人所处的外部环境“全权委托”偏好原理通过对个人行为的分析，揭示 了个人心理上的“全权委托”偏好，即个人宁愿做出自己的选择并承担这一选择的后 果，而不愿接受他人的选择及其后果。个人努力均衡理论刚通过对个人努力决定问题 的分析，揭示了个人行为的惯性特征，即在一定范围内，外部环境的变化不会对个人 行为产生明显的影响。 重庆火学硕士学位论文3 国库管理制度改革和完善的理论基础 x 一效率理论对我国国库管理的借鉴意义主要在于，它提示了当前我国公共资金 管理存在效率低下等诸多弊端的原因。 政府机关公务员对工作投入不同于其他任何投入的地方就在于，工作投入在工作 过程中的作用不仅取决于公务员的工作能力，而且取决于公务员的工作态度。由于劳 动契约是不完备的，公务员对于提供多少一定技能的工作努力，具有相当的自由决定 权。在政府机关中，作为委托人的政府组织和作为代理人的公务员分别由不同的个人 来担任作为代理人的政府雇员和作为委托人的政府组织( 一般指上级) 在目标和利 益上的差异，会使雇员( 公务员) 的努力水平偏离政府组织的目标，从而导致努力熵 的出现。政府机关管理的水平越高，同努力熵作斗争的效率就越高，公务员的努力水 平就越高，反之亦然。在我国的公共资金管理体系中，委托代理关系实际上是多层次 的，包括从作为整体的中央政府、地方政府、各级行政主管部门( 部委、局、派出机 构) 等。处于多层委托代理关系中的行为主体具有双重身分，对上一层次而言他们是 代理人对下层次而言他们又是委托人，因此在公共资金的管理链条上存在一条很 长的委托代理关系链。在关系链的每一环节，代理人的努力水平都会因代理人与委托 人目标和利益的不一致而背离委托人的目标，链条越长最终代理人背离初始委托人 的目标越远，公共资金的管理水平就越低。 根据x 一效率理论，行政机关对公共资金使用效率不高且对各种违法乱纪行为屡 禁不止的原因，主要在于目前行政机关对公共资金的管理水平过低，存在大量、复杂 的委托一代理关系。推行国库管理制度改革，让公共资金从国库直接支付到最终用款 人手中，让税款直接收纳入国库，减少公共资会管理链条的环节，从而最终提高国库 资金的管理效率。 3 3 博弈理论 用博弈理论来建立一个模型，是考察中央财政与地方财政之间就公共资金管理是 采取集权还是分权的用力工具1 1 ”。由于地方政府对与中央政府的政策制度的设计与执 行存在信息不对称性这种不对称性将使中央政府采用财政分析的制度的效果大打折 扣。沿着这一思路，我们引入一个简单的博弈加以分析。 在模型中，存在中央财政和地方财政两方，中央财政在博弈中处于主导地位，有 制定博弈规则的权力，制定规则的目的是从全局出发谋求全部地区的福利最大化，操 作上中央财政根据财力需要有权决定采取财政集中或分散管理。地方财政限于人事任 免等条件的制约，在搏弈中被动接受中央财政集中或分散的管理要求，但是地方财政 可以采取隐瞒财力的方式，削弱中央财政集中管理财政资金的政策效果( 如通过各种 方式将中央税税源转化为地方税税源) ，当然地方财政出于无奈( 如严格的财政法规 9 重鏖查兰堡主兰垡堡壅 ! 里壁篁里型壁堕兰型塞苎箜望堡至型 制约) 也可以采取公开显露其财力。 假设：中央财政对于地方财政信息了解并不充分，并且获得信息的成本高昂； 在博弈中，中央财政所失等于地方财政所得，反之也成立，即符合零和博弈的条件。 另假设，在中央集权模式下：地方显露财力，则中央财政收益为a 地方财政收 益为b ：地方隐瞒财力，则中央财政收益为c ? 地方财政收益为d 。 在地方显露其全部财力的前提下，中央采取集权的分配方式，获取地方财力的信 息容易、真实，收益显然更大，因此有a b 。如果地方隐藏了其真实的财力，加之 中央了解地方财政水平有一定信息成本，地方隐藏一部分利益的可能性增大，上缴中 央财政要比显露财力的情况下少，故又有a c b ，由于假设为零各博弈，故有 c + d = a + b 为减化论证可令c = d 。 同理，在中央分权模式下：地方显露财力，则中央财政收益为d ，地方财政收益 为c ；地方隐瞒财力则中央财政收益为b ，地方财政收益为a 。 模型的基本内容如图3 - l ： ( 集权) 中央财政 ( 分权) 地方财政 ( 显露)( 隐瞒) i abcd l 。cba 图3 i 模型的基本内容 f i g , 3 1 m o d e le s s e m i a lc o n t e n t 不管博弈的顺序如何，对中央财政而言，实行集权管理公共资金他的收益总超 过分权管理因此对中央财政而言总存在一个优势策略，即集中财权。如果地方财政 期望中央分权管理，则地方财政公开其财力的策略最佳，但是地方也明白，中央财政 的优势策略是集中财权，因此隐瞒是其对应的优势策略。值得说明的是，该博弈存在 两个纳什均衡，即( 分权显露) 和( 集权，隐瞒) ，但为什么我们选择后者不选择前者 呢? 这需要结合中央财政和地方财政的行为概率进一步分析： 假设地方财政采用混合策略方式对付中央财政，又假定中央财政集权的概率为： r ( 分权的概率为；1 一r ) ，则地方财政无论采取显露或隐瞒策略的边际条件是； a r + d r = c ( 1 一r ) + b ( 1 一r ) r = c + b 2 ( a 十b )a c b 这意味着，只有当中央财政集权概率小于c + b 2 ( a + b ) ( 分权概率大于1 c + b 2 1 0 重庆大学硕士学位论文3 国库管理制度改革和完善的理论基础 ( a + b ) ) 时，地方财政对应采取显露策略才是可行的。但是由于中央财政改变其分 权的决定无须成本，博弈的次数可以随中央财政的要求多次的进行，在这种情况下， 地方财政无论如何也不会一开始就将自己置于不利之地，所以地方财政最好的办法是 采用隐瞒财政的做法，而中央财政当然会集中财权。 从我国建国以后至今的财政制度变革的实践也证明了确实存在着这种中央财政 与地方财政的博弈行为。 。 从1 9 7 8 年中国开始了经济体制改革以来，国家财政改革成为经济体制改革的重 头戏，而中央财政与地方财政相互博弈的过程又成为财政渐进式改革最为精彩的部分 【1 1 1 表3 1中国主要省区财政盈余占g d p 的比例 t a b l e3 1c h i n am a i np r o v i n c ef i n a n c es u r p l u so c c u p yg d ps c a l e 单位： 地区 l9 7 8 一1 9 8 01 9 8 l j 9 8 51 9 8 6 1 9 9 0 1 9 9 1 一1 9 9 3 e 隶2 5 6 31 4 2 93 5 41 0 5 天泮2 6 3 31 6 25 8 33 8 5 河北62 3 80 2 lo 1 山戗o 2 80 9 52 2 80 8 2 吉林2 8 84 7 25 7 43 6 6 上海5 1 0 73 8 6 81 7 2 6 8 ，5 4 江苏1 1 2 69 0 93 3 413 7 浙江6 9 86 8 43 1 62 0 3 安徽3 1 71 1 9一o 92 - 3 ) 。东4 7 61 3 8 0 6 603 8 四川o ，50 ，4 31 5 。0 8 4 陕西1 2 4- 3 7 23 8 52 4 4 湖南3 2 32 0 1一1 1 20 5 6 山东l o 1 84 r 3 9o 8 10 0 1 重庆大学硕士学位论文3 国库管理制度改革和完善的理论基础 表3 2 全国财政占g d p 的比重 t a b l e 3 2c h i n af i n a n c e o c c u p y g d p p r o p o r t i o n 单位： 年份g d p ( 亿元)财政收入( 亿元)财政收入g d p 1 9 7 83 6 2 41 1 2 13 09 1 9 7 93 9 9 81 1 0 32 76 1 9 8 04 5 1 81 0 8 52 4 1 9 8 14 7 7 31 0 9 02 2 _ 8 1 9 8 25 1 9 31 1 2 42 】6 1 9 8 35 8 0 91 2 4 92 】5 1 9 8 47 2 0 51 5 0 22 0 8 1 9 8 58 9 9 51 8 6 62 0 7 1 9 8 61 0 2 l l 2 2 6 02 2 1 1 9 8 71 1 9 5 6 2 3 6 81 9 8 1 9 8 8 1 4 9 2 22 6 2 81 7 6 1 9 8 91 6 9 0 5 2 9 4 817 4 1 9 9 01 8 5 4 53 3 1 3】7 9 从上表可以看到，1 9 7 8 - - 1 9 8 0 年期间，有1 1 个盈余省份( 全国共有1 6 个) ，便 到了1 9 9 0 年初，财政盈余的省份只剩下有5 个( 全国共有8 个) ，大部分省份都选择 了隐藏财力的做法。各地区财政盈余占g d p 的比例和全国财政占g d p 的比重锐减( 见 表3 2 ) 。另一方面，我国中央财政收入占全部财政收入的比重又呈逐年上升的势头( 见 表3 3 ) 。这与地方财政盈余形成强烈的对比。 1 2 表3 3 中国中央财政收入占全部财政收入的比重 t a b l e3 3c h i n ac e n t e rf i n a n c ei n c o m eo c c u p yw h o l ef i n a n c ei n c o m ep r o p o r t i o n 年份中央财政收入地方财政收入中央财政收入，全部财政收入 ( 亿元)( 亿元)的比重( ) 1 9 7 81 7 5 89 4 5 21 56 8 1 9 7 92 3 1 38 7 1 72 0 9 4 1 9 8 02 8 4 48 0 0 6 2 62 1 1 9 8 13 1 1 17 7 8 9 2 85 3 1 9 8 23 4 6 ，87 7 7 2 3 0 7 8 1 9 8 34 9 07 5 9 3 92 3 1 9 8 4 6 6 5 58 3 74 4 2 7 i 9 8 57 6 9 61 0 9 6 4 4 i 2 1 1 9 8 6 7 7 8 41 4 8 1 6 3 4 4 2 1 9 8 7 7 3 6 31 6 3 1 73 1 0 8 1 9 8 87 7 4 8 1 8 5 3 22 94 5 1 9 8 98 2 2 5 2 1 2 5 52 7 8 8 1 9 9 09 9 2 4 2 3 2 0 6 2 9 9 4 这种结果导致财权进一步向地方政府集中，中央宏观调控能力弱化。所以对于中 央政府而言，唯一的选择是改变规则，改变r 值理顺中央财政与地方财政的关系。 因此中国财政体制于1 9 9 4 年进行了分税制改革，把中央与地方的财政做了明确的划 分：将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划分为中央税，将适合地方征管的 税种划分为地方税- 将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央和地方共享税。事 实证明，1 9 9 4 年实行的分税制改革取得了良好的成效( 见表3 4 1 ： 重壅盔堂堡主堂垡堡塞 i 里堕篁堡鱼! 堡塾兰塑墨量塑里堡垂! 苎 表3 4 中央和地方财政收入及比重 t a b l e 34t h ep r o p o r t i o no fc e n t e rg o v e r n m e n ta n dl o c a l i t yg o v e r n m e n tf i n a n c ei n c o m e 单位：亿元 年份全国收入中央收入地方收入中央l 一比 地方l 比 1 9 9 3 芷4 3 4 8 9 5 9 5 7 5 13 3 9 1 4 42 27 8 1 9 9 4 芷5 2 1 8 1 02 9 0 6 5 02 3 1 1 6 05 5 74 4 3 1 9 9 5 芷6 2 4 2 2 03 2 5 6 6 22 9 8 5 5 8 5 2 ，24 78 1 9 9 6 正7 4 0 7 9 93 6 6 1 0 73 7 4 6 ，9 2 4 9 45 06 1 9 9 7 年8 6 5 1 1 44 2 2 6 9 2 4 4 2 4 2 24 895 1 1 1 9 9 8 正9 8 7 5 9 54 8 9 2 0 0 4 9 8 39 54 9 5 5 0 5 1 9 9 9 芷11 4 4 4 0 85 8 4 9 2 1 5 5 9 4 8 75 ll 4 8 9 2 0 0 0 缸13 3 9 5 2 3 6 9 8 9 1 76 4 0 6 0 65 2 2 4 7 8 2 0 0 1 年16 3 8 6 0 48 5 8 2 7 4 7 8 0 3 3 05 244 7 6 2 0 0 2 盘 18 9 0 3 6 41 0 3 8 8 6 48 5 1 5 0 0 5 54 5 本表数字不包括国内外债务收入 中央财政收入和比重稳定增加，宏观调控能力不断提高，中央政府从改革