（工商管理专业论文）论国库集中支付制度的完善.pdf

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步规范预算单位银行账户、加强预算单位账务管理工作、进一步完善国库集中 支付系统。 关键词：财政制度，财政改革，国库集中支付 a b s t r a c t t r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e m i saf i n a n c i a lf u n dp a y m e n ta n d m a n a g e m e n ts y s t e mt h a ti su s e dw i d e l yi nd e v e l o p e d c o u n t r i e s t h em a r k e te c o n o m y i sf u l l b l o w ni nt h e s ec o u n t r i e s t h ef i s c a ls y s t e mi sa p p r o b a t e dp r o v e r b i a l l y t h e s h o r t c o m i n go fc o n v e n t i o n a lf i n a n c i a lf u n dd i s p e r s ep a y m e n ts y s t e ma p p e a rs t e pb y s t e p ，a sd e v e l o p m e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n de s t a b l i s h m e n to f t h ep u b l i c f i n a n c i a ls y s t e mi no u rc o u n t r y u n d e rt h e s ec i r c u m s t a n c e s ，m a n yp r o b l e m sa r i s e ， s u c ha s t h ea v a i l a b i l i t yf a c t o ro ff i n a n c i a lf u n dg e ti n e f f i c i e n c y , t h em a n a g e m e n ta n d s u p e r v i s i o no ff i n a n c i a lf u n db e c o m ei m p o t e n c e ，t h ec o r r u p t i o nt a k ep l a c eo f t e n i n o r d e rt oc h a n g et h es i t u a t i o na n dp r o m o t ee c o n o m y , w em u s t e s t a b l i s ha n dp e r f e c tt h e t r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mo fc h i n as t a g eb ys t a g eo n t h eb a s i so fo t h e r c o u n t r i e si n v a l u a b l ee x p e r i e n c ew o r t h ys t u d y i n ga n d u s ef o rr e f e r e n c e - t h ep u r p o s eo fa c t u a l i z i n gt r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mi s a v o i dt h e b u 20 ff i n a n c i a lf u n dp a y m e n ts y s t e m ，r a t h e rt h a np u ts i m p l y t h ef i n a n c i a lf u n di n t o t r e a s u r yf o rp a y m e n t t h ee x p e r i m e n t a lr e f o r mo f c o n s t r u c t i n gt r e a s u r yc o n c e n t r a t e d p a y m e n ts y s t e mh a sa c c u m u l a t e ds u c c e s s f u le x p e r i e n c e t h ee f f e c to f f i s c a ls y s t e m r e f o r mi sn o to n l ym e n d i n gm o d eo fa p p r o p r i a t i o n ，s t r e n g t h e n i n g f i n a n c i a l s u p e r v i s i o na n di n t e n s i f y i n gb u d g e tm a n a g e m e n t ，b u ta l s o ，i ns i g n i f i c a n t m e a s u r e ， e n h a n c i n gt h ea b i l i t yo fg o v e r n m e n to nm a c r o e c o n o m i cc o n t r o l a tt h es a m et i m e ， s o m ep r o b l e m sh a v ea p p e a r e di nt h ep r o c e s so fc o n s t r u c t i n gt r e a s u r yc o n c e n t r a t e d p a y m e n ts y s t e m t h et h e o r e t i c a lp r i n c i p l e so ft h i sp a p e ra r ee c o n o m i c sa n dm a n a g e m e n ts c i e n c e t h em e t h o d o l o g yu s e di nt h ep a p e ri sc o n n e c t i n gc a n o n i c a lp a r s ew i t he m p i r i c a l r e s e a r c h o nm eb a s i so fa n a l y z i n g t h ef u n d a m e n t a lt h e o r y a b o u tt r e a s u r y c o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e m ，t h ep a p e r s t u d i e ss o m et r e a s u r yc o n c e n t r a t e d p a y m e n ts y s t e mi no t h e rc o u n t r i e s ，b e s i d e sg e t ss o m ee x p e r i e n c e s y s t e ma n a l y s i s a i l dc o u n t e r m e a s u r ea b o u tt r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mm o u rc o u n t r ya r e g i v e n i ti sf o u n dt h a tt h er e f o r mo ft r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e m i sf a c e d w i t hs o m ec r i t i c a lp r o b l e m s ，s u c ha si m p r o v i n go nb u d g e tu n i tb a n ka c c o u n ts y s t e m ， i i r e i n f o r c e m e n to fb u d g e tu n i ta c c o u n tm a n a g e m e n t ，p e r f e c t i n gt r e a s u r yc o n c e n t r a t e d p a y m e n ts y s t e ma n ds oo n k e yw o r d s ：f i s c a ls y s t e m ，f i s c a lr e f o r m ，t r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e m i i i 目录 第一篇绪论1 1 1 选题背景和研究意义1 1 1 1 选题背景1 1 1 2 研究意义2 1 2 研究内容和论文结构3 1 2 1 研究内容3 1 2 2 论文结构3 1 3 研究方法4 第二篇国库集中支付制度改革的背景5 2 1 国库集中支付制度改革的财政背景5 2 2 国库集中支付制度改革的经济背景7 2 3 国库集中支付制度改革的政治背景9 第三篇国外国库集中支付制度及借鉴1 1 3 1 发达国家的财政国库集中支付制度1 l 3 1 ：1 美国的财政集中支付制度1 1 3 1 2 英国的财政集中支付制度1 2 3 2 发展中地区的财政国际集中支付制度1 4 3 2 1 国库机构与管理1 4 3 2 2 国库账户的设置1 4 3 2 3 国库支付程序1 4 3 - 3 国外国库集中支付制度的共同点1 5 3 3 1 国库具有财政管理的职能。1 5 3 3 2 以国库单一账户体系为基础1 5 3 3 3 财政支出严格遵循管理决策者与实际办理者相分离的原则1 6 3 3 4 完善的监管体系和严格的责任机制1 6 3 3 5 运作有效的国库现金管理制度1 6 3 3 6 国库集中支付制度的实施以有健全的预算制度为前提1 7 i v 3 3 7 电子信息网络系统是国库集中支付制度的基础和手段1 7 3 4 启示及借鉴1 8 3 4 1 设立财政国库管理机构国库机构：1 8 3 4 2 建立国库单一账户和政府支付系统1 8 3 4 3 建立财政管理信息系统、国库管理操作系统和银行支付系统1 9 3 4 4 完善国库法规，健全监管机制1 9 第四篇我国现行的国库集中支付制度介绍2 0 4 1 我国现阶段实行国库集中支付制度的必要性2 0 4 1 1 有利于改善和提高国家财政资金的使用效果2 0 4 1 2 有利于建立各级政府统一的执政理念，预防腐败的发生2 0 4 1 3 有利于改善和增强政府的宏观调控能力2 1 4 1 4 有利于进一步深化政府集中采购制度的改革2 2 4 1 5 有利于加强财政监督管理2 2 4 2 现行的国库集中支付制度的内容2 3 4 2 1 我国国库集中支付制度内容2 3 4 2 2 我国国库单一账户的体系结构2 4 4 2 3 我国国库集中支付的支出类型2 5 4 2 4 支付方式及支付程序2 5 4 3 国库集中支付制度的特点2 6 4 3 1 账户设置为单一账户2 6 4 3 2 支付方式为财政直接支付和授权支付2 7 4 3 3 资金存放方式为统一存放2 7 4 3 4 资金结算方式为先支付后清算2 8 4 3 5 预算执行信息反馈方式为实时反馈2 8 4 3 6 监督方式为全过程实时监督2 8 4 3 7 国库集中支付制度是一种集权式财政管理2 9 4 3 8 国库资金支出决策者与办理者分离2 9 第五篇现行国库集中支付制度存在的问题3 0 5 1 监督制度不够完善3 0 5 1 1 财政监督法律法规不健全3 0 5 1 2 财政监督职责不明确3 0 v 5 2 公务卡制度尚不完善，使用范围非常受限3 1 5 3 财政资金支付申请程序繁琐3 1 5 4 资金管理制度尚不健全3 1 5 5 加强国库管理信息系统建设3 2 5 6 银行支付系统还未实现实时支付及清算3 2 5 7 有些部门对该项改革仍然存在误解和抵触3 2 第六篇完善国库集中支付体系的思路与对策3 4 6 1 全面推行依法管理，制订新的国库管理办法，3 4 6 2 完善支付后续监管机制，预防财政资金存在的潜在风险3 4 6 3 建立健全财政外部监督管理制度3 5 6 4 进一步简化国库集中支付程序3 5 6 5 积极完善公务卡制度3 5 6 6 完善现金管理办法3 6 6 7 进一步完善电子信息网络系统3 6 6 8 完善银行的清算系统3 7 6 9 建立财政资金支付的动态监控系统3 7 6 1 0 完善技术支持服务体系3 7 6 1 1 加强部门间的配合，推进国库集中支付改革3 8 结束语一3 9 参考文献4 0 致谢：4 1 v i 第一篇绪论 1 。1 选题背景和研究意义 1 1 1 选题背景 第一篇绪论弟一扁箔化 我国原有财政国库管理方式主要是通过各级预算单位分散设立账户进行资 金收付来实现，也就是将年度预算支出总额拨付到一级预算部门和单位的银行 账户上，再由他们层层下拨，而对预算资金的监督也只能到此为止。这种财政 国库管理方式是与计划经济体制相适应的。改革开放以来，随着国民经济的飞 速迅猛发展，传统的财政管理方式存在的弊端和缺陷逐渐显现出来，并且严重 地制约了经济的发展，成为经济发展和社会进步的主要障碍。这些主要表现为 以下几个方面： 一是各级单位多重开立账户，导致财政收支不透明，财政资金是否发挥了 效用、达到了目的，是无法控制的，缺乏有效的监督和管理制度。 二是财政收支信息反馈迟缓，不利于针对预算执行进行有效管理，也不利 于及时分析相关数据，因此无法为经济发展的宏观控制提供及时有效的数据支 撑。 三是由于对各级基层单位的收入监管不严格，对各级单位的收入情况根本 无法准确、真实的掌握，因此会造成收入流失。 四是由于不能有效掌控各级基层单位收支情况，致使财政资金有可能大量 滞留在基层预算单位，进而出现资金截留、挤占、挪用等风险，这样不仅仅降 低了资金的使用效率，造成了资金的闲置浪费，增加了财政资金筹资成本，更 为重要的是也容易诱发腐败现象。腐败这一社会问题，是对国家及政府的严重 威胁。 虽然目前许多中央及地方政府部门和各级事业单位按照国家要求进行了一 些国库集中支付制度改革工作，但制度执行及完善的广度、深度和方法都与改 革的要求有差距，不能很好地适应市场经济发展的要求，严重阻碍了经济的发 展和社会的进步。因此，进一步完善和健全与部门预算、政府采购相配套的国 第一篇绪论 库集中支付制度也就显得十分紧迫。 1 。1 2 研究意义 作为财政资金运作方式的一场根本性的改变，国库集中支付制度改革是整 个预算执行机制的创新，同时也是财政收支管理制度的创新。经过从中央到地 方几年共同努力，实现了国务院确定的全面推行财政国库管理制度改革的目标， 确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位，改革已经取得了一些 成效，但是在改革进程中还存在着许多亟待解决的问题。因此，本文对我国国 库集中支付制度改革的背景、现状及形成原因进行了分析，研究了问题的根源， 就如何进一步完善国库集中支付制度的改革提出了对策和建议。 现代国库制度的确立，是公共财政体系一个不可或缺的有机组成部分，财 政支出管理制度改革是我国建立公共财政框架的关键措施。目前世界上许多国 家都进行了国库管理制度的改革，大部分发达国家的国库改革走在前列，制度 相对完善，一些发展中国家也开始对新的国库管理制度改革进行探索。如何提 高国库资金的使用效率，就要依靠成功的国库管理制度的改革，如果改革是成 功的、有效的，那么将会为社会提供高效的公共产品，并促进财政政策和货币 政策的有机结合。我国正在由传统的国库管理制度向新的国库管理制度改革的 初期，实行了国库集中支付制度改革。国库集中支付不仅改变了传统的财政资 金分散的支付状况，而且也在不改变预算单位的财政管理权的情况下，实现了 国库部门从财政资金分配到资金到达商品和劳务提供者账户的全程参与，做到 了对整个财政资金支付过程的监控，实现了国库资金使用过程的集权。从而对 支出的最后环节进行有效地管理，从制度上保证财政支出按照预算的要求进行。 由于改革是试点初期，还处于完善摸索阶段，再加上一些配套措施的不成 熟，所以国库集中支付制度需要在改革的进程中不断进行完善。我国从2 0 0 1 年 就先在中央预算单位开始改革试点，随后扩大到全国各省，本文对改革运行中 存在的突出问题进行深入分析，就这些问题进行积极的思考和探索，并进行理 论与实践相结合的分析研究。通过研究探讨，总结提出进一步深化财政国库管 理制度改革之切实可行的建议和对策，以期更好地完善国库支付制度，更好地 推动财政国库管理制度改革的顺利进行，加强预算监督，优化预算编制，提高 资金使用效率，同时能加强财政政策的宏观调控和实施力度，增强财政支出管 理，减少国债发行，促进国有资产核算，促进廉政建设。希望通过这方面的研 2 第一篇绪论 究，可以对今后国库集中支付改革推行和实施的过程中，提供一定的参考价值， 也是撰写此篇论文的意义所在。 1 2 研究内容和论文结构 1 2 1 研究内容 当前许多国家和地区普遍实行了国库单一账户管理制度，本文首先介绍国 库支付制度改革背景，分析了发达国家的国库管理制度的基本做法、成功经验， 对我国建立并完善国库集中支付制度具有的启发和借鉴意义，提出了改革国库 支付制度的必要性。通过对我国现行国库集中支付制度的基本特点、内容的深 入介绍，揭示我国国库集中支付制度的内在客观规律。最后，结合本人实际工 作，对存在的问题提出改进的建议和对策，从而进一步提高财政资金的使用效 率、效益，加强财政监督和管理。本文拟分六部分，通过分析阐述国库支付制 度，以求为下一步推广、深化与完善国库集中支付制度提供一点意见和建议。 1 2 2 论文结构 本文主要研究国库集中支付制度，分为六大部分： 第一部分，绪论。从国库支付制度改革的背景出发，表明文章研究的目的、 意义内容和方法及力求达到的创新点。 第二部分，介绍了国库集中支付制度改革的背景，包括了财政、经济和政 治背景。 第三部分，阐述了国外国库集中支出制度运行机制、共同特点及对我国实 行该制度的一些借鉴。 第四部分，我国实行的国库集中支付制度。本部分首先对国库集中支付制 度改革的优点及必要性进行了分析，然后介绍了国库支付制度的主要内容、类 型、支付流程等。 第五部分，后两部分是本文的重点，本部分详细分析了目前国库集中支付 制度运行中存在的问题。 第六部分，针对存在的问题，提出完善国库集中支付制度建议和对策。 3 第一篇绪论 1 3 研究方法 本文采取的主要研究方法是：1 、逻辑分析方法，全文基本分析思路：提出 问题、分析问题、解决问题的；2 、文献研究法，本文在综合把握国内外学术界 对该问题的基础上，通过对报刊、书籍、杂志、网络上相关论文和文献资料的 大量检索研究，从而把握该领域的研究前沿，以此展开对问题的研究；3 、比较 分析法，通过对国外实施国库集中支付制度的比较研究，借鉴其成功经验，针 对我国国库集中支付制实施的具体情况，提出完善国库集中支付制度的策略。 4 第二篇国库支付制度改革的背景 第二篇国库支付制度改革的背景 2 1 国库集中支付制度改革的财政背景 从上世纪9 0 年代，我国财政改革开始起步，并逐步转向以改革管理制度为 主的轨道上。1 9 9 4 年进行了的“分税制”改革，与“分税制”相配套的是转移 支付制度的改革，这些改革措施都提高了国家宏观调控能力，增强了中央政府 的财力。财政管理制度改革主要包括“收支两条线”、部门预算改革等。收入缴 库环节和财政资金支付问题是财政横向改革的主要内容。分税制改革和转移支 付制度改革是财政管理制度的一种纵向改革。预算执行的重要环节是国库管理， 国库管理制度的健全完善与预算执行的好坏息息相关。在我国现行的国库管理 制度中，各级预算单位层层设立账户，是一种分散型收付的制度。这种分散型 收付方式，在我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，以及市场运行机制 的日益完善的情况下，已经越来越不符合公共财政发展的要求，和预算管理改 革的要求。 建国以来，从计划经济向市场经济体制不断迈进的过程中，我国政府对经 济财政体制进行了多次改革，过去的改革重点放在了收入方面，比如预算管理 体制对税制进行了较大的调整，实行了分税制改革，取得的成效十分明显。而 事实上，财政收入是手段，财政支出才是目的。因此片面的在收入方面进行改 革，使我国财政工作中逐渐暴露出“重收入轻支出，重开源轻截流，重生财轻 聚财和用财”的情况，导致财政资金使用的不合理和效率的低下。过去所进行 的多次体制改革很少涉及支出改革，对支出结构没有本质的调整与改变。在我 国，财政部门过去通常是将年度预算的总额直接拨付到下一级预算单位的账户 上，再由下级预算部门逐级下拨到基层预算部门，中央财政部门无法继续监督 预算资金。这是一种分散支付的方式，是传统体系中突出的问题。目前的财政 国库管理制度中的财政资金的缴库和拨付方式是以征收机关和预算单位多重设 置财政资金账户为基础进行分级、分散收付。大量财政收入要通过预算单位的 过渡性账户收缴，财政支出也要通过各级预算单位设置的财政资金账户逐级拨 付。因此这种体系中要求各级预算单位和部门都在银行设立账户，从而导致银 5 第二篇 国库支付制度改革的背景 行账户的管理非常混乱，中央财政部门对财政资金预期使用效果也就无法进行 事前和事中监督。这种分散支付体系可以通过图2 1 说明。 图2 - 1 财政资金支付流程图 我国的经济正稳步发展，并且我国的经济体质是一种社会主义市场经济体 制，在这种体质下公共财政体系的建立和发展越来越受到传统分散财政资金管 理体制下形成的运作方式的束缚。主要表现在如下几个方面：l 、由于实行分散 收缴和支付的方式，导致大量资金沉淀在征收机关和预算单位，政府的现金减 少，削弱了宏观调控能力。2 、对于大量预算外资金，政府无法掌控在预算管理 系统内，也就是说，对于政府实际的财政收入情况是无法通过预算来准确、全 面的反映的。3 、由于预算单位具有资金支出的权利，如果预算单位违规使用财 政资金，财政主管部门只有通过事后监督检查才有可能了解到。4 、政府无法通 过有效的财政制度对收支情况有效掌握，导致宏观调控失去可靠的决策依据。5 、 由于分散账户的设立，使得管理过程中的中间环节过多，严重降低了财政资金 的使用效率。6 、分散的收支方式为非法截留、挤占、挪用财政资金提供了可能， 这些都可诱发贪污腐败。 在经济高速发展需要财政制度作为保证，需要完备的国库管理制度，需要 政府加强预算管理、提高财政资金的使用效率。这种以分散账户为基础，进行 资金拨付的方式，已经无法适应经济发展的新形势需要，必须从根本上进行改 革。分散的财政资金体系是一种粗放的管理方式，改革是必由之路。国库集中 收付制度在西方发达国家已经有了近百年的发展历程，有很多可以借鉴之处。 在吸收国外先进经验的基础上，国家下大力气在全国范围内推广国库集中收付 制度。财政支出改革是目前推广的国库集中收付制度的重点，今后的改革将以 6 第二篇国库支付制度改革的背景 此为契机，并逐步实现公共支出改革，和整个预算制度的改革。国库集中收付 制度的出现和推广是历史发展的必然结果。政府宏观调控是目前经济运作的必 然要素，调控的效果与政府的方针政策息息相关。公共支出与预算制度更能够 体现政府的方针政策。公共支出与预算制度的改革也要比财政收入的改革难度 大得多。此外，支付制度的改革可以与收入制度的改革相配套，形成完整的体 系，也促使收入制度的改革得以顺利、彻底地进行。公共支出与预算制度的改 革是建立和完善适应社会主义市场经济的公共财政模式的关键，不能仅仅停留 在收入制度的改革上，只有形成全面整体的改革局面，才能逐步建立起公共财 政模式。财政制度的改革要考虑民生，更要体现财政民主决策、民主理财的发 展趋势和历史必然。收入制度的好坏主要取决于对收入的使用，即财政支出的 方向与效益。作为公共财政主要内容之一的国库集中支付制度是对财政支出方 式系统而合理的健全和完善，在公共财政体系的建设中，具有决定意义。 财政部为了加强预算管理制度，先后推出了一系列改革的措施。主要包括 部门预算改革、收支两条线改革、政府采购制度改革、会计委派制度改革、国 库集中支付制度改革等。这些改革在整个财政支出管理体制改革框架内，相辅 相成、相互促进，形成有机整体。率先推行的部门预算管理、政府采购制度等 改革成效显著。目前，财政部在深入研究和借鉴发达国家经验的基础上，开始 了国库集中支付制度的改革。财政部组织有关部门经过反复探讨和可行性论证 研究，制定了国库集中支付制度的改革方案，并于2 0 0 1 年首先在中央六个部门 进行试点。2 0 0 6 年国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要中提出：“改革预 算编制制度，提高预算的规范性和透明度。继续深化部门预算、国库集中支付、 政府采购和收支两条线管理制度改革。建立国库现金管理和国债余额管理制度， 推进政府会计改革。 2 2 国库集中支付制度改革的经济背景 经济发展的客观规律要求建立和健全适应社会主义市场经济体制的国库管 理制度。 首先，国库集中管理的财务制度是政府宏观调控的基础，市场经济的发展 需要政府加强宏观调控能力。市场经济体制是全球经济发展的主流，但市场机 制本身有很多缺陷，会受到外在因素的影响，而且市场本身不具备提供公共产 7 第二篇国库支付制度改革的背景 品的能力，从而造成资源的无效配置，这都需要政府通过财政政策和货币政策 修正。在收入分配方面，市场也存在缺陷，只有通过政府的干预才能够真正实 现帕雷托福利。此外，垄断的出现也会使得市场在价格调节方面失灵，市场需 要供求水平的平衡为前提，消费倾向、流动偏好、资本边际效益的正向联动打 破了这种平衡，市场的调节功能失效，也需要政府利用财政政策和货币政策等 宏观经济政策调节经济运行，保证和促进国民经济稳步增长。自改革开放以来， 随着市场经济的发展，初步形成了买方市场，这一历史性转变具有深刻意义， 但市场机制的约束问题在我国经济发展中也越来越突显出来。加上1 9 9 8 年上半 年亚洲金融危机对我国外贸及出口的影响，我国经济增长一度出现下滑趋势。 为了应对这种局面，消除亚洲金融危机的影响，同时解决国内需求不足的问题， 从1 9 9 8 年下半年开始，中国政府推动实施了积极的财政政策，通过增发长期国 债、扩大支出，使国民经济在应对金融危机的情况下依然继续保持了较高幅度 的增长。在之后的很长一段时间内，我国一直都在推行积极的财政政策。在我 国经济发展的特定阶段，资源高效配置、收入公平分配和经济稳定发展是我国 政府要实现的三大经济目标，这些目标的实现需要以政府的巨大财力作为基础。 国库集中收付制度可以对各级分散的财政性游离资金及预算外资金进行有效监 管，增强了政府的财力。从根本上避免了传统国库管理体制中，由于政府财政 性资金分散在各部门及行业，而且所实行的管理制度也仅限于对预算内资金的 管理，而对各类预算外资金以及其他各类财政性资金游没有监管能力的问题。 从利用财政资金的角度，国库集中支付增强了政府的财力，也提高了整体上对 经济进行宏观调控的能力。 其次，政府财政应以资源配置的效率与收入分配的公平为标准，实现社会 福利最大化，资源配置的效率的最大化。收入分配的公平是社会福利最大的前 提，当接受者效用的变化与给予者效用不相等时，就应当进行收入再分配，直 到当接受者和给予者的边际效用相等时，社会经济福利才是最大的。 在传统的国库管理制度中，政府对财政性资金属于分散性管理，国库不能 及时获得预算单位所有账户的收支情况，财政收支总体信息反映迟缓，政府很 难获取足够信息编制有效的财政资金流动性计划，也难以及时为编制、执行分 析预算和宏观经济调控提供准确的依据，从而导致预算拨款不能按支出进度而 只能定期划拨。一方面各预算单位存在大量闲置财政资金用不出去，另一方面 国库资金紧缺，无法进行宏观调度，不得不增发国债。限制财政资金的边际社 8 第二篇国库支付制度改革的背景 会成本远小于其边际社会效益，资源配置严重缺乏效率。同时，由于财政资金 的拨付采取多级多户层层下拨的方式，商业银行代理国库业务采取的是“国库 存款不计息，汇划业务不收费，无偿代理 的模式，有关各部门在本位利益的 驱动下，利用财政性资金为本部门谋取福利，财政资金拨付各环节中截留、挤 占、挪用、转移、延压，甚至漏缴、少缴财政性存款等现象时常发生。财政目 标给予者( 拨付上游环节) 的边际效用远小于目标接受者( 拨付下游环节) 的边际 效用，财政收支过程显失公平。所以，传统国库管理制度已成为社会经济福利 最大化的阻碍。 综上所述，为实现财政经济目标和社会经济福利最大化，改革国库管理制 度，在我建立以国库单一账户体系为基础、资金划拨以国库集中支付为主要形 式的国库管理制度已成为必然。 2 3 国库集中支付制度改革的政治背景 国务院在2 0 0 5 年2 月召开的第三次廉政工作会议中提到“以改革统揽预防 腐败的各项工作，地方要全面推行国库集中支付制度改革”。 治理腐败是国库集中支付制度改革的最大外在动力。腐败问题已成为我国 最大的社会污染之一，它不仅造成经济损失，而且还对国家及其政府构成严重 挑战，引起党和国家领导人的极大关注和忧虑。近年来中央及有关部门从我国 实际出发，先后采取一系列重大措施，欲从源头上、机制上治理腐败。国库集 中支付制度就是在此背景下提出，中纪委五次全会将其列为从源头治理腐败的 重要措施之一。 传统计划经济运行的巨大行政管理成本以及资源配置的低效率，使我国自 1 9 7 8 年以来的经济体制改革主要指导思想就是行政权下放；与此相适应，财权 也分散到地方及各部门，导致几乎每个部门都在行使政府财政职能，都在组织 收入和安排各类支出。政府内部形成了各种利益集团，其目标就是本部门或地 区利益最大化。就收入而言，各种利益集团利用征税权或收费权，以政府名义 或政府批准名义向消费者征收诸多费用，直接获得财政收入；或随意行使税收 减免权及财政补贴权，变相增加本集团利益。从支出上看，利益集团为争夺更 多的财政预算，大搞标志性工程和的形象工程，从国库中变相劫掠财富，为腐 败提供滋生的土壤。在此过程中，传统的国库管理从制度上加剧了这种利益分 9 第二篇国库支付制度改革的背景 化的趋势。一方面，财政资金的拨付采取多级多户层层下拨的方式，拨付环节 中挤占、挪用、侵吞现象时有发生；另一方面，财政资金拨付到预算单位的账 户上以后，其具体使用便脱离于财政部门的监管。支出无标准，财政资金活动 的透明度不高，财政部门难以对其实施有效管理和全面监督，只能依赖各支出 部门的财务报告进行事后的审查监督，客观上无法避免或减少财政资金使用中 的违法、违纪、腐败现象。所以，我国的腐败问题在很大程度上是由现行政治 体制和经济体制及其相应管理制度的漏洞所造成。有效解决腐败问题的关键就 是针对腐败产生的环节，通过制度创新、制度建设抑制各类腐败的形成和发展。 就财政和国库管理制度而言，由于其制度自身还有许多不完善的地方，而且缺 少足够的财政管理法规和有效的制约机制，致使许多腐败问题产生于政府收支 管理及预算执行过程中。因而进行财政国库管理体制的制度建设，建立透明的 财政管理体系，用以监督财政资金的来源、使用和最终流向，监督财政支出和 维护政府账目的完整性，杜绝财政资金的不合理分配或违法侵占，就显得尤为 重要。 为此，我国政府领导人已经明确提出，财政国库管理制度改革是按照社会 主义市场经济条件下公共财政的要求，是非进行不可的重大改革。在我国实行 国库集中支付制度，用以提高财政资金使用的透明度，有效解决腐败问题。 1 0 第三篇国外国库集中支付制度及借鉴 第三篇国外国库集中支付制度及借鉴 国库集中收付制度，是当今世界各国财政资金规范化管理的基本做法。实 行这一制度的国家既有发达国家，也有发展中国家；既有o e c d ( 经合组织) 的国 家，也有非o e c d 的成员，大都形成了一整套规范化并行之有效的做法与规则。 在研究我国的国库集中支付制度时，很有必要分析已经运行该制度国家的做法。 在本篇中，将分别介绍发达国家与发展中国家的：1 、国库机构与管理、2 、国 库账户设置、3 、国库支付流程，即通过对其他国家的国库收付制度进行分析比 较，学习和借鉴他们的经验。 3 1 发达国家的财政国库集中支付制度 本节将以美国和英国为例介绍市场经济充分发展的发达国家国库管理制度 的基本思路与做法，希望借此说明市场经济发达国家采取财政集中支付制度的 必要性与可行性。 3 1 1 美国的财政集中支付制度 3 1 1 1 国库机构与管理 美国与国库业务相关的机构涉及总统预算管理办公室( o f f i c eo f m a n a g e m e n ta n db u d g e t ，简称o m b ) 和财政部所属的国库局、会计局等部门。o m b 由财政部内部机构演变而来，目前已不是财政部的一个下属机构，而是直接向 总统负责。其与财政部之间的分工大体是：o m b 主要负责编制联邦预算，具体的 预算执行由财政部负责。 3 1 1 2 国库账户设置 美国联邦、州和地方政府实行国库单一账户制度，所有财政资金由财政部 ( 局) 集中管理。全部财政性资金划分为不同的基金：一类成为联邦基金，包 括：一般基金、专用基金、公用企业基金、政府基金。另一类称为信托基金， 市政府为特定目的而建立起来的特别基金，包括社会保障、医疗保险、退休职 第三篇国外国库集中支付制度及借鉴 员、退伍军人、高速公路、机场和空运等几大项。其资金来源主要是各项专项 税收，如社会保险工薪税等。在划分不同类型基金的同时，国库支付系统为每 个预算单位建立一个单独的账户，并根据该项预算单位的各项拨款法案，建立 子账户。 3 1 1 3 国库支付程序 美国预算执行中的资金调度和运作由财政部( 局) 负责，美国联邦、州和 地方政府都建立了高度电子化的国库支付系统，由财政部( 局) 集中管理。财 政部在各银行均有两个账户，即收入户( 存款户) 和支出户。纳税人纳税时在 自己的开户行就可将税金直接划入财政存款户。由于银行间已实现了联网，财 政部和联邦储备银行随时都可了解到财政收入的情况。财政部根据总统预算管 理办公室的预算安排，将资金由存款户划出支出户，办理预算拨付。美国联邦 财政支出的4 0 是通过政府采购方式，由财政部直接支付给商品或劳务的供应 者，其他各项支出也通过国库单一账户实行库款直达。国库对每项拨款法案支 出限额，按时间或项目进度将资金从各联邦基金或信托基金中划出，分别拨付 到支出单位的分账户及其子账户。当支付行为发生时，在从子账户中支付。由 于计算机网络的完善，财政部可以根据国会核定的债务额度，按资金缺口的时 限和当时的银行利率，灵活的确定债务种类、期限和利率。 3 1 2 英国的财政集中支付制度 3 1 2 1 国库机构和管理 英国财政部由三部分组成，皇家国家部、国内收入署、关税及货物税收署。 国库部是国库管理的主要机构，是英国负责公共收支预算管理的部门，管理政 府预算和政府借款，向各部门分配预算，监督各部门财政资金的分配和使用， 并负责制定有关经济政策。每年由政府内阁首先提出为期三年的滚动计划，制 定税收和其他政府收入计划及政府借款计划，以满足政府公共支出的需求。国 库部根据三年滚动计划编制政府三年滚动预算，提交政府内阁审核。政府内阁 进行审核之后提交议会审议，由议会批准政府当年预算及以后的调整计划。在 批准预算后，国库部将预算资金拨付到皇家总支付办公室为各部门开设的分账 户上，再由支付办公室集中对各部门支付。各部门在支付办公室开设的账户统 一设在英格兰银行。英格兰银行为国库办理日常的收付业务。国家审计署负责 】2 第三篇国外国库集中支付制度及借鉴 对任何设在英格兰银行的财政账户上支取的款项进行审计，对政府各部门和其 他公共机构的账户进行稽核，并对预算资金的使用效果进行财务分析。审计署 每年将审计情况向下议院公共账户委员会报告。 3 1 - 2 2 国库账户的设置 英格兰银行是通过三个主要账户来管理国库资金的。一是统一基金。除借 款之外的所有政府收入以及所有支出都在这项基金中反映。二是国库贷款基金， 即政府发行的金边债券和国民储蓄券。三是支付办公室账户。英格兰银行随时 根据国库部的指令从统一基金向支付办公室各部门的账户划转资金用于各部门 的支付。当收入超过支出时，财政部账户就变现为贷记余额，并以此从英格兰 银行取得利息；当收入不足支付时，统一基金就立即从国家贷款基金中划入资 金，用于支付。 3 1 2 - 3 国库支付程序 国库部每一笔支付首先要送审计署审批，向审计署说明批准支出的法律文 本或议会表决案。审计署审查之后以统一编号的印章确认同意支付。国库部根 据审计署批文，指令英格兰银行付款。英格兰银行则从财政账户向设在支付办 公室内的各部门账户上划转资金。个别情况下，如支付国库金边债券利息，在 得到国库部指令后，英格兰银行也可以直接向收款人付款。政府各部门按照议 会批准的预算安排支出，负责有效地使用预算资金。各部门的资金存在支付办 公室各自的账户上，只有立即对商品和劳务的供应商进行支付时，资金才转到 支付办公室的账户上。在整个财政年度内，各部门制定按月分配的用款计划， 根据需要从财政划转，每月的用款计划和实际支出数之间的差额不能大于或小 于5 ，大于5 要按提高银行利率2 个百分点向支出部门收取利息。这减少了政 府的净借款，支付办公室账户上的贷记余额每晚自动划回财政部账户内。以国 内收入署和上述s h i p l