（行政管理专业论文）从政府“内部性”问题反思政府失灵现象.pdf

中文摘要 中文摘要 政府失灵问题是现代市场经济国家面临的一个普遍问题。如何有效地解决政 府失灵问题几乎成为继关注市场失灵以来各国学者和公共管理实践家共同担忧的 话题。政府失灵当然是多方面原因铸成的，从人类理性能力回应复杂环境的历史 性限度上讲，它带有某种必然性，这就昭示了理性地规避政府失灵问题的巨大挑 战性。如果只是一味地强调外环境的制约意义，我们可能真的就陷入“结构跟随 战略 的被动境地；而政府作为社会公共精神的合法担当者的真实价值就是无可 争议地应对包括自身合法性质疑在内的各种复杂问题，主动地从自身状况思考解 决问题的办法应该成为其重要使命之一。国内外学者往往只针对政府失灵的一般 表现、原因及对策进行分析和研究，并没有从深层次着手探究政府失灵现象。所 以，从政府失灵产生的根源即政府的“内部性”角度进行分析，反思政府失灵现 象具有重大的现实意义。本文从政府的“内部性”与政府失灵的关系入手，对政 府的“内部性 进行了细致的剖析，以此归纳出由政府“内部性 所导致政府失 灵的表现及理据，并有针对性的提出相应的限定政府“内部性以减少政府失灵 的可能性。 关键词：政府“内部性；政府失灵；政府利益；职能转变 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t g o v e r n m e n tf a i l u r ei sac o m m o ni s s u eo fm o d e me c o n o m i c a lc o u n t r i e s g o v e r n m e n tf a i l u r ei sc a s t e db ym a n yr e a s o n s d u et ot h el i m i t a t i o n so fh u m a nr a t i o n a l a b i l i t yo nr e a c t i n gt h ec o m p l e xe n v i r o n m e n t s ，i ti su n a v o i d a b l et os o m ee x t e n t s o ，i ti s ah u g ec h a l l e n g eo na v o i d i n gt h ei s s u eo f g o v e r n m e n tf a i l u r e i fw eo n l ya c c e n t u a t et h e i m p o r t a n c eo fo u t e re n v i r o n m e n t ，i ti sf e a s i b l et oi n d u l g ei n t ot h ed i l e m m ao f ”s t r u c t u r e f o l l o w i n gs t r a t e g y ”；h o w e v e r , t h er e a lv a l u eo fg o v e r n m e n ta sal e g a lu n d e r t a k e ro f s o c i a lp u b l i cs p i r i ti s ，n od o u b l y , t a c k l i n gv a r i e t yo fc o m p l e xi s s u e si n c l u d i n gt h eq u e r y o ft h el e g a l i t yo fi t s e l f a n dt h em e t h o do f s o l v i n gp r o b l e m sb yi t so w n c o n d i t i o ni so n e o fi t sm a i nt a r g e t s c h o l a r sa lea l w a y sa n a l y z i n ga n ds t u d y i n gt h ea p p e a r a n c e sa n d s o u r c e so fi t ，s e l d o mt r a c i n gt h en a t u r eo fg o v e r n m e n tf a i l u r e s o ，t h en a t u r eo f g o v e r n m e n tf a i l u r e ，i n t e m a l i t y , i st h em o s ti m p o r t a n ta s p e c to na n a l y z i n gt h i si s s u e ，a n d a l s oi so fg r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h i sd i s s e r t a t i o nt e n d st o s t a r tf r o mt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ni n t e r n a l i t yo fg o v e r n m e n ta n dg o v e r n m e n tf a i l u r e ，a n dt h e n a n a l y z et h ei n t e r n a l i t yo fg o v e r n m e n t a f t e rt h a t ，t h ea p p e a r a n c e sa n de v i d e n c e so f g o v e r n m e n tf a i l u r ec a u s e db yg o v e r n m e n ti n t e r n a l i t ya r ec o n c l u d e d i nt h ee n d , s t e p so f e l i m i n a t i n gg o v e r n m e n ti n t e r n a l i t ya n dp o s s i b i l i t yo fg o v e r n m e n tf a i l u r ea r ep o s t e d c a r e f u l l y k e yw o r d ：g o v e r n m e n t i m e m a l i t y ；g o v e r n m e n tf a i l u r e ； i n t e r e s to fg o v e r n m e n t ；t r a n s f e ro ff u n c t i o n i l - 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨虚堑太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名：翰降 签字日期：山寸年g - , 9 和b 学位论文版权使用授权书 本人完全了解黑龙江大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕴堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名： 怫结 签字日期：丸刁年厂月弓日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名： 签字日期：巧年厂月；。日 电话： 邮编： 绪论 l_a ii i 绪论 第一节研究目的和研究意义 一、研究目的 由于市场势力、外部性、公共产品和不完全信息的存在，市场不能够解决经 济中的所有资源配置问题，导致了所谓的“市场失灵 ，这就需要借助政府的力量 来提高经济运行的效率。一般来说，“市场失灵 为政府干预提供了基本依据。因 此各学派的共同点是他们都承认作为国家代理人的政府对于市场经济所起的调节 作用。但就像市场机制不是万能的一样，政府调控也并非完美无缺。政府调节过 程中亦会有“失灵 情况存在。实践证明，政府失灵问题是现代市场经济国家面 临的一个普遍问题。因而对政府失灵及导致政府失灵的原因进行深入的分析就显 的尤为重要。目前，公共选择学派和政策分析学派都对政府失灵产生的原因进行 了较为详尽的分析。但是相比之下，从政府失灵产生的根源内部性的角度理 性认识和反思政府失灵尚显不足。从政府的“内部性”深入研究政府失灵现象能 够有效减少政府追求自身利益所产生的一系列问题。本文试图从政府“内部性” 的角度出发，分析政府失灵的表现及原因，进而提出对策以限定政府“内部性” 的影响、降低政府失灵发生可能性。 因此，从“内部性”的角度去研究政府失灵是非常有必要的。政府内部性问 题是产生政府失灵的根源，对政府失灵的研究绝对离不开对其内部性问题的研究， 只有在对政府的内部性进行了透彻且系统的剖析、认识后，才能在现实中得以恰 到好处的应用。本人认为对政府失灵现象进行研究，特别是从政府内部性的角度 进行研究应该是一个具有重要价值的课题。 二、研究意义 从政府的“内部性”对政府失灵进行研究，其目的是使政府能够清楚的认识到 由自身的“内部性”所产生的一系列问题，从政府失灵的深层次原因入手，寻求 黑龙江大学硕士学位论文 ii 解决办法，使政府能够采取有效的措施减少政府失灵发生的可能性。所以对这个 课题的研究具有非常重要的理论和现实意义，具体体现在如下几个方面： 1 、理论方面的意义：政府失灵的表现多种多样，而政府失灵众多表现的致因 也是非常复杂的，笼统地阐述政府失灵的表现及原因难以把握政府失灵的本质， 难以挖掘其产生的根本原因，进而也难以找出解决政府失灵问题的对策。而从政 府失灵的众多致因中的政府“内部性”的角度分析政府失灵的原因，对政府的“内 部性 进行深入的剖析找出政府失灵的根源，在一定程度上拓宽了对政府失灵研 究的视角，使对政府失灵的研究从横向向纵向有了一定程度的延伸，具有十分重 要的理论意义和学术意义 2 、现实方面的意义：目前，政府干预越位、官员寻租和腐败等政府失灵现象 在世界各国都不同程度的存在，对政府失灵产生的根源进行深入的分析，有助于 帮助政府清楚的认识到哪些失灵现象是由政府的“内部性 造成的，能够有针对 性的采取对策减少政府失灵现象的发生，使政府能够从根本上限定政府的“内部 性”所产生的负面影响，从而使政府能够更好地为社会和公民服务。 第二节国内外研究现状 一、国外政府失灵理论研究现状 国外对政府失灵的研究起步较早，可以追溯到2 0 世纪4 0 年代。对政府失灵 展开研究的学者和有关政府失灵的论述也比较多。具有代表性的研究成果主要有： 萨缪尔森撰著的经济学，这本书主要是从以美国为典型代表，对其政治制度中 的缺陷进行分析和研究政府失灵的。斯蒂格利茨撰著的政府为什么干预经济， 斯蒂格利茨对政府失灵产生的原因进行了较为详细的分析，其原因包括不完善信 息和不完全的市场、政府强制力所导致的再分配问题、政府合同执行的有效性、 政府部门内部缺乏竞争等方面。 对政府失灵现象进行深入系统分析的是公共选择理论的主要贡献。其代表人 物詹姆斯布坎南在他所撰著的自由、市场和国家中指出：“公共选择是政治 绪论 _iii i 上的观点，它把经济学家的工具和方法大量应用于集体或市场决策而产生。 公 共选择学派的理论从一开始就假设有代表性的或者普通的个人在参与市场活动和 政治活动时，都是以同样的普遍价值尺度为基础而行动的，在这一基础上，公共 选择理论认为国家的决策过程是与经济市场类似的，由供求双方相互决定的过程。 他们将人类社会分为两个市场：一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市 场中，人们通过货币的方式来选择能够带给他们最大满足的私人物品；而在政治 市场中，人们是通过民主选票来选择能给他们带来利益最大化的公共物品、政策 法案和法律制度等。圆公共选择理论认为，政府并不是完全按照选举人要求提供公 共物品的机器。国家和市场一样，都可能存在失灵的现象，政府本身也存在难以 克服的缺点和弱点，这使得政府不仅不能弥补市场的缺陷，甚至会使资源的配置 达到更低的效率，最终使实现的社会福利水平更低。以“经济人”的假设为基本 前提，政府及其官员在经济活动过程中都或多或少的存在以追求个人的经济利益 为动机，面临选择时总是倾向于选择能给自己带来利益最大化的机会，这样势必 就会造成政府的自我扩张与膨胀、寻租现象、政府行为低效率等政府失灵现象。 从政府的内部性对政府失灵现象进行详细分析的是政策分析学科代表人物查 尔斯沃尔夫，他在著作市场，还是政府不完善的可选事物间的抉择中 提出，“仅仅通过公共选择还不能满足一种完善的非市场失灵理论的需要。例如， 现有的公共选择理论就忽视或曲解了非市场行为引导下排他性的典型类型，忽视 或曲解了围绕在生产非市场产品技术周围的高度不确定性和由这些产品而产生的 派生的或预料不到的外在性的频率。 他使政府失灵研究的范围更为宽泛，将研 究的范围扩展整个非市场部门。通过对内在性的深入分析，系统地阐释了非市场 缺陷的类型及其产生的根源，使非市场缺陷理论得以初步建立。 综上所述，这些有关政府失灵的理论成果大都是对政府失灵的一般意义上的论 述，仅仅是或多或少的提到了政府的“内部性”，对其涵义及产生政府失灵的根源 毋【美j 詹姆斯布坎南自由、市场和国家【m 】吴良健等译北京经济学院出版社，1 9 8 8 年第1 8 页 誊许云霄公共选择理论 m i 北京大学出版社，2 0 0 6 年第ll 页 留【美】查尔斯沃尔夫市场，还是政府不完善的可选事物间的抉择【m 】陆俊，谢旭译中国发展出版社，2 0 0 7 年第5 页 黑龙江大学硕士学位论文 有一定的阐述，虽然这些研究存在这样那样的局限，但对于我们从政府的“内部 性”角度认识政府失灵不无启迪和借鉴意义。 二、国内研究现状与发展趋势 在国内，对政府失灵的研究起步较晚，目前为止还达不到深入的系统化研究。 从政府“内部性”视域来分析政府失灵问题的专论文章更少。以往的大多数专著 和文章都是对公共选择理论进行介绍以及对政府失灵的一般表现、原因及对策进 行分析和研究的。其中，对公共选择理论进行研究的专著有：方福前撰著的公 共选择理论政治的经济学，他认为“政府机构的组成人员和其他社会机构的 组成人员一样，都是由具有个人动机和个人利益的个人所组成的；由这些个人组 成的政府自然要把个人利益带进政府和政府决策中。 并且把政府失灵的重要表 现归纳为三种，即没有代表性的政府、政府目光短浅和行为短期化和政府活动的 低效率。汪翔、钱南等编著的公共选择理论导论，作者首先分析了政府的行为 动机，政府的政策出现偏差的原因，然后对政府机构工作效率低下也进行了深入 的剖析，最后对寻租行为导致的资源浪费进行了论述。许云霄编著的公共选择 理论，在对政府失灵进行论述的过程中，深入分析了政府失灵的几种主要表现， 即内部性、产生了新的外部性、政府行为的低效率、寻租和腐败和公共政策失败 在盘 寸。 从“内部性”进行研究的文章有：丰存斌著有内部性是公共行政改革的瓶 颈谦论“新公共管理”运动的实质，他认为政府的内部性导致政府自身的膨 胀，同时在更深的层次上扭曲了一些基本的价值关系如政府与社会、公民关系上 发生扭曲；公共权力发生扭曲；组织利益和公共利益发生扭曲以及评价体系和标 准发生扭曲，而这些都成为阻碍政府改革和发展的内在力量：何立胜、杨志强合 写的内部性外部性政府规制，此篇文章是从经济学角度对内部性的涵义、分 。方福前公共选择理论一政治的经济学i m 】中国人民大学出版社2 0 0 0 年第1 9 7 页 o 汪翔，钱南公共选择理论导论 m 上海人民出版社，1 9 9 3 年，第6 5 页 。许云霄公共选择理论l m 】_ 匕京大学出版社，2 0 0 6 年第2 0 6 2 6 8 页 。丰存斌内部性是公共行政改革的瓶颈谦论“新公共管理”运动的实质【j 】山西高等学校社会科学学 报。2 0 0 5 年5 月 绪论 类及内部性产生的原因进行了细致的分析；这些文章大多提出了自己对政府失灵 的看法，其中不乏创新的观点。但有些论述往往流于表面，没有对政府失灵的根 源即政府的“内部性”入手进行深入的分析和研究。 总之，政府的“内部性 问题已经成为人们关注的话题，尤其是在人们审视 或批判政府失灵现象时会自觉不自觉地运用这个原本是经济学使用的概念，并指 出其可能表现出的种种悖离政府公共部门基本价值取向的一种根源性解读。然而， 就政府“内部性”对政府失灵问题的内约性因素的系统化阐述还显得过于单薄， 而且对其只进行公共经济学层面的分析也不够深入。正是基于学术界这种研究状 况，笔者试图在整合现有较为分散资料的基础上，集中就政府失灵的“内部性 致因进行一番较为系统的梳理，不仅从传统经济学角度而且主要从公共管理视野 对政府内部性做出本质性界定，并就其主要表现以及克制其消极影响的方式或途 径等，进行学理性分析，希冀能够对于这一问题的理解有所裨益。 o 何立胜，杨志强内部性外部性政府规常1 1 r 1 经济评论，2 0 0 6 年第1 期 5 黑龙江大学硕士学位论文 第一章政府“内部性 、政府失灵及其关系 关于政府与市场的关系问题，既是一个世界性的课题，又是一个历史性课题， 古往今来的国内外学者们都对其进行了广泛的关注和研究。在市场经济条件下， 市场在资源配置过程中起基础性作用。由于市场失灵的存在，客观上要求政府对 市场进行干预。而在实践中，政府对经济进行干预也成为种客观的现象和普遍 趋势。政府对市场进行干预的重要性不言而喻，而政府在进行干预的过程中，政 府本身的行为也有其内在的局限性，如同市场失灵一样，市场解决不好的问题， 政府未必解决得好，也会造成资源配置的非效率，也会出现“失灵”即所谓的“政 府失灵。沃尔夫认为：“企求一个合适的非市场机制去避免非市场缺陷并不比创 造一个完整的、合适的市场以克服市场缺陷的前景好多少。换句话说，在市场看 不见的手无法使私人的不良行为变为符合公共利益的地方，可能也很难构造看 得见的手去实现这一任务。 公共选择理论把经济人范式引入政府行为分析， 认为政府也是由经济人组成的，它有可能追求自身的利益而非公共利益，可能追 求自身利益的最大化。在市场经济活动中，“这些人的行为同经济学家研究的其他 人的行为没有任何不同 ，也就是说组成政府的政治家和公务人员不可能绝对 秉公无私，同样也会追求个人利益的最大化。这就是所谓的政府“内部性”或内 在效应。因此，理清政府的“内部性”与政府失灵之间的内在关系对于认识政府 失灵的本质有着十分重要的作用。 第一节政府“内部性”：理论与表现 一、政府“内部性涵义解读 在对政府“内部性”进行解释之前，我们首先需要了解一下经济学中内部性的 。【美】查尔斯沃尔夫市场或政府：权衡两种不完善的选择【m 1 谢旭译中国发展出版社，1 9 9 4 年第3 4 页 。【美】詹姆斯布坎南自由、市场和国家一8 0 年代的政治经济学【m 】吴良健，桑伍等译上海三联书店，1 9 8 9 年 第4 0 页 第一章政府“内部性”、政府失灵及其关系 涵义，因为政府“内部性”是基于经济学中内部性的涵义而提出。由于市场存在 着内部性，所以政府也同样存在着内部性。最先对内部性理论进行研究的是美国 经济学家丹尼尔f 史普博。在管制与市场中，他独创性的使用了“内部性” 这一概念，根据他的定义，内部性是指由交易者所经受的但没有在交易条款中说 明的成本和效益，它包括正内部性和负内部性：正内部性是交易一方的行为给另 一方带来效益，这可以用一个例子来说明比如就业者通过非正式的上岗培训而从 中得到的好处却没有在劳动合同中得以体现，可这种寄生于规则性约束之外的行 为确是一种获益性行为。负内部性的交易是一方利用其信息优势给另一方带来的 成本的增加或负的效益，如某产品有质量问题或某生产场所存在安全隐患对生产 者的安全带来的危害，而这种危害的程度、可能性等问题是一种潜在状态，并没 有在劳动合约中进行明确的界定。根据史普博的说法，造成内部性的原因主要有 以下三类“交易成本”：第一，在存在风险的条件下签订意外性合约的成本；第二， 当合约者行为不能完全观察到时所发生的观察或监督成本；第三，交易者收集他 人信息和公开自身所占有的信息时发生的成本。具体表现各种可能的不确定性结 果的成本产生不完全的意外性合约。观察行为的成本可能导致事故预防等私人行 为至无效水平，即所谓的道德风险问题。此外，观察代理人特征的成本也将导致 偏好或技术的不当表示，使各种代理人无法在合约中得到完全的区别。 由此定义 可看出，交易成本或不完全信息可能导致交易参与方不能完全分配交易所产生的 净利益。而此净利益的不完全分配即指的是某种内部性。在交易过程中交易一方 从中得到的好处即正内部性或者损害即负内部性，并没有事先在交易合同中写明 或说清楚，即内部性的存在使得交易者不能获得全部的潜在交易所得。 对政府“内部性”的涵义最早做出解释的是公共选择学派的代表人物布坎南， 他认为政府的“内部性”是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织 目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象。 而沃尔夫把这种内部性称为内 在性，他认为，市场组织可以从消费者行为、市场份额和盈亏账目结算中获得直 o 美 丹尼尔f 史普博管制与市场【m 】余晖，何帆等译上海人民出版社，1 9 8 9 年第6 4 6 5 页 雪 美 丹尼尔f 史普博管制与市场i m 余晖，何帆等译上海人民出版社，1 9 8 9 年第6 5 页 宝许云霄公共选择理论i m i 北京大学出版社，2 0 0 6 年第2 6 1 页 黑龙江大学硕士学位论文 接的绩效指标，而公共机构因为缺少这些则必须创立自己的标准。这些标准就是 在非市场组织内用以指导、调整和评估机构绩效和机构全体员工表现的目标，这 种目标被称为“内在性”。沃尔夫将这些内在性等同于私人组织目标，因为它们 提供了机构内个人和集体行为背后的动机。因此，公共机构就具有私人的内在目 标，并且这些目标提供或影响了机构真正的议程。综合了布坎南和沃尔夫的思想， 本人认为，政府的“内部性”包含了以下几方面的涵义： 第一，政府“内部性 的核心是利益问题。政府部门或官员的一切行为都源 于对利益的追求，也就是说，利益是政府部门和官员行为的内在驱动力。无论政 府部门还是官员都是要追求其组织目标或者自身利益，实现组织目标或自身利益 的最大化。正如马克思所说：“人们为之奋斗的一切，都与他们的利益有关。 同 时，是否产生“内部性”的标准也是看其目标或利益能否实现。由于组织目标或 自身利益最终需要利益的最大化来体现。也就是说，组织目标实际上说的也是利 益的问题。因此，追求自身利益是政府“内部性 的核心问题。 第二，政府“内部性”的主体是行政人即官员。公共选择理论将个体主义的 分析方法带入政治学领域，认为人类的一切行为，不论是政治行为，还是经济行 为，都应从个体的角度去寻找原因，因为个体是组成群体的基本细胞，个体行为 的集合构成了集体行为。就政府政策而言，政府部门及其官员追求自身利益最终 的得以实现，靠的是官员在政策的制定和执行过程中，官员往往根据自己获得的 信息和个人利益最大化的原则来进行决策的。 第三，政府“内部性 的具体表现是政府部门及官员所追求的利益，这里的 利益包括合理的利益和不合理的利益。也就是说，政府部门及官员有权利追求自 身合理的利益，这种合理的利益其实是既利己又能够利他的行为所产生的，这种 合理的利益是应该得到适度满足。比如官员的晋升、待遇的提高等。在合理利益 得以实现的基础上，政府部门及官员才能够更好实现公共利益或社会福利。但是 同样的也存在着不合理的利益，不合理的利益即是从官员的角度来说指单纯的利 。 美 查尔斯沃尔夫市场，还是政府不完善的可选事物间的抉择【m 】陆俊，谢旭译中国发展出版社，2 0 0 7 年第5 l 页 。马克思恩格斯全集第三卷人民出版社，1 9 7 1 年第7 8 页 第一章政府“内部性”、政府失灵及其关系 己行为，追求自身利益的最大化，这种利益的实现会对社会资源配置的优化产生 极大的负面影响。从政府部门来说，随着政府管理工作本身的日益分化，不同的 政府部门也逐步拥有各自的特殊利益。从横向层次上来看，立法、行政和司法部 门都拥有各自不同的利益。即使是同一政府机构内部的不同部门之间也会存在利 益差距。从纵向层次上看，中央政府与地方政府之间以及不同层级的地方政府之 间的利益也各有不同。部门政府既然有各自不同的利益，就会有追逐自身利益最 大化的行为。不合理的利益就这样产生了。 第四，政府“内部性”的载体是公共权力。政府部门及其官员追求利益依靠 或凭借的是其手中的权力，当其拥有权力的时候，他们所追求的利益才能够实现。 有人认为，官员可以利用手中的金钱来获得利益。但是官员手中的金钱是哪来的 呢? 归根到底还是通过权力来获得。所以，只有官员拥有合法的公共权力，才能 够产生政府的“内部性”。 在对政府“内部性”涵义进行分析的基础上，我们不难发现，政府的“内部 性和经济学领域所说的内部性有共同之处。经济学中的内部性是说正常合法的 交易一方所获得的利益是没有在交易条款中说明的成本和效益。这和政府“内部 性”所说的政府部门及官员追求自身利益而非公共利益一致，那就是说政府部门 及官员所追求的利益或者说实现的利益是没有经过社会或公民认可的，没有被社 会或公民所承认的那部分利益。也就是没有在“条款”( 法律、政策、制度等) 中说明的成本和效益。因此，它实际上可以理解为是政府在公共管理过程中有意 或无意地将本应为公共利益的结果私利化或政府化的现象，从而构成了政府公共 行为的单面利益化的结果。 政府“内部性”同样也存在正内部性和负内部性，政府的“正内部性”是说 政府部门及官员所追求的自身利益同样能为他人带来收益，在利己的同时也同样 利他并且能够对自身的工作及对社会和公民的服务产生积极的推动作用。而政府 的“负内部性”则是意味着政府组织“私人”的成本或收益很可能支配了他们的 公共决策行为，使其为的是满足其自身特殊的利益，而不是为公众领域中所要达 到的最终目标努力。并在很大程度上致使那些意志薄弱的行政部门以及贪图享乐 9 黑龙江大学硕士学位论文 i 的政府官员们，诱使其行为动机和行为准则出现偏差，使其可能会偏离服务的宗 旨，以至于他们很可能无视国家和人民的利益，运用人民赋予的权力去贪婪地追 逐“私人 利益。所以我们要辩证地看待政府的“内部性”，要肯定政府的“正内 部性 当然同样需要对其非规范性程度进行边际效应的审视乃至批判，遏制 政府的“负内部性”这是关于“内部性 研究的根本点。本文探讨的主要是 政府的“负内部性问题。对政府的“负内部性”的产生原因及其所带来的一系 列问题进行分析研究，找出相应的解决办法。 二、政府“内部性”的表现 公共选择理论使用经济人假设对政府行为进行分析，认为政府在现实中是由 政治家和公务人员组成的，同样会追求个人利益的最大化。也就是说，政府官员 和其他人一样，都有追求利益的动机，这在某种程度上使政府内部性的产生具有 了一定的必然性。笔者认为，对其存在有一定必然性并且能产生一定消极影响的 现象进行研究具有非常重要的现实意义，这样不仅可以为理论研究做出一点贡献， 更重要的可以在实践中尽量减少政府内部性产生的消极影响，下面我们就从政府 内部性的表现形式入手对政府“内部性”进行剖析。 政府“内部性”具体表现主要有以下三个方面：第一，政府官员非货币性收 入。政府官员虽然不能进行以营利性为目的经营活动，但可以通过各种非货币收 入来扩大享受部门或个人利益，可以通过运用手中的权力去获得某些特殊的待遇 如豪华的通讯设备、公费旅游、购买小轿车等。正如丹尼斯缪勒所说，“毫无疑 问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人 一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。 第二，政府 机构规模的扩大。它包括政府部门组织成员的增加和政府部门支出水平的增加。 机构规模和非货币利益是有联系的，机构规模越大，就有可能获得更多的非货币 利益。由于政府官员总是希望不断扩大机构规模，增加层次以及扩大权力，这样 做可以相应地提高其机构的级别和个人的待遇。同时也会使他们去制定更多的规 g f 美】丹尼斯c 缪勒公共选择理论【m 1 杨春学译中国社会科学出版社，1 9 9 9 年第3 页 1 0 第一章政府“内部性”、政府失灵及其关系 章制度来增加其自身的俸禄和享受。政府机构扩张所导致的直接结果是财政赤字， 当财政赤字压力过大时，便会迫使政府增加货币发行，诱发通货膨胀。第三，追 求预算的增长。由于缺乏把利润作为增进和评估其绩效的标准，所以政府机构或 部门都会尽可能的扩大本部门的财政预算，预算的增加可以使权力得到相应的扩 大并能够控制更多的领域，从而政府的地位得到巩固和加强，政府官员的收入、 地位也随之提高。同时，预算最大化的结果是政府扩张，一个公共机构，如果把 避免或防止利润最大化作为其目标，就可能试图去使其职员规模最大化，使整个 社会的公共支出增大，而这都要由社会成员共同负担。 三、政府“内部性刀存在的原因 “既然内部性决定了公共组织尤其是官僚机构的行为及运行，是政府失灵的 一个最基本的或是深层次的根源。那么为什么会产生政府的“内部性 呢? 它 的产生何以可能呢? 综合考察与分析其内部性的性质与特征，所以在此对政府“内 部性”产生的原因作如下解释： 第一，从人性的角度来说，“性恶”是导致政府“内部性 的根源。当然这个 根源并非产生政府“内部性”直接原因，但在逻辑上，却是导致此问题的终至所 在。政府是由人组成，政府的行为规则也由人来制定，政府的行为也需要人去决 策，所以对政府中人性的分析可以从根本上解释政府“内部性”产生的原因。自 古以来人性问题便成为人们论证的问题，中西哲人都对其有过专门的论述，但人 的本性是善还是恶，却众说纷纭，主张性善的人应该说是把人性看成是理想的、 处于积极向上的状态，孔子只在论语中说过，人之初，性本善，这个本善， 我们说，就应是人的积极的理想旨向，因为孔子所创的儒教本是因当时社会的礼 崩乐坏的环境而设计，所以他才提出了正名和恢复周礼( 克己复礼) 的思想，就 其正对性而言，我们也足以看出孔子还是比较充分地认识到现实中的人性的非善 性，不然他也就不用恢复已经没落的周礼了。孟子更是直接提出了性善的观点， 他认为，人生来都有一种最基本的共同天赋本性，这就是“不忍人之心”，或者说 。许云霄公共选择理论 m i 北京大学出版社2 0 0 6 年第2 6 2 页 一l l 黑龙江大学硕士学位论文 _i i 对别人的“同情心 。在这一点上，苟子就要l i 二z l 孟思想深刻得多，他针对孟子的 性善论，提出了性恶论的思想。他说，“性者，本始材朴也：伪者，文理隆盛也， 无性则伪之无所加，无伪则性不能自美。性伪合，然后成圣人之名，一天下之功 于是就也。( 苟子礼论) 接着他又说，“人之性恶，其善者伪也。今入之性， 生而有好利焉，顺是，然则从人之性，顺人之情，必出于争夺”。( 苟子性 恶) 恩格斯指出，“在黑格尔那里，恶是历史发展的动力借以表面出来的形式。 这里有双重的意思，一方面，每一种新的进步都必然表现为对某一神圣事情的亵 渎，表现为对陈旧的、日渐衰亡的、但为习惯所崇奉的秩序的叛逆，另一方面， 自从阶级对立产生以来，正是恶劣的情欲贪欲和权势欲成了历史发展的杠杆。” 。这些都是在说人性本恶，当然，我们在这里也应对恶有个界定，为了更充分、 更深刻地理解人性本恶的观点，我们有必要了解一下西方文化。 基督教的教义也是人性本恶，人生下来就带有原罪，所以人才要在世间恕罪， 也正是在人恕罪的过程中，人才认识到自己，才认识到自己是上帝的选民，这一 点从基督教诞生之日起就最为重要，这也是耶稣拯救人类的原因，因为人类无法 救赎自我，这种不可自救性，就是人的本性，即亚当和夏娃因蛇的引诱偷吃智慧 树上的果实这事件被上帝所定的原罪。在柏拉图那里，灵魂因为在天国不知什么 原因才堕落到人身里的，灵魂也只有摒弃人的一切恶才能再次返回天国。这一思 想也是被西方从古代到近代，再到现代一脉相承并得以发展的。这是一切和人相 关的学科的前提，只有从人性恶的观点出发，才有了如何使人为善的目的。这一 点，伏尔泰的物欲即本性、卢梭的生存、傅立叶的情欲论再到唯物史观对人性论 的阐述中，都可以真切地看到性本恶的重要性。 这样，我们所说的恶实际上就是指人的自然本性，一切与动物相似的地方， 那种感观的享乐，那种要求生存的欲望，这也就是中国宋明时期朱熹所说的人性， 朱熹在此区分了天理和人欲，他认为，饮食乃天理也，追求美味乃人欲。这也正 和西方的思想不谋而合。从这一点出发，人的那些追求个人利益最大化，人的内 部性，就一览无余的表现出来了。也正是在承认人本恶的前提下，从古至今，从 。路德维希费尔巴哈和德国古典哲学的终结马克思恩格斯选集( 第四卷) 人民出版社，1 9 7 1 年第2 3 3 页 1 2 第一章政府“内部性”、政府失灵及其关系 中到西，东方和西方那些伟大的思想家们提出了很多追求善的思想，因为只有善 才是人的目的，但没有恶也就无非善了，所以恶是人性论的逻辑前提，此前提并 不是指时间上的在先，而是逻辑上先有恶，而之后才有对恶的问题的种种解决。 当然，性恶的问题只有到马克思主义产生后才给予了科学的说明。马克思在关 于费尔巴哈的提纲中说到“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实 性上，它是一切社会关系的总和，这样，才使简单的性善、性恶的标签式的本 质主义定位失去了意义，它说明：纷繁复杂的“社会关系中有积极性的旨向也 有消极性的旨向，倾向于私利性的关系定位将是所谓“内部性 生成的缘由。 第二，政府行为的强制力为利益的实现提供了可能。也便成为其内部性产生 的支持力。政府行为的强制力来源于其自身的权力。政府的权力是由人民授予的， 所以政府权力的范围应该在公共利益的需求之内。但是，由于人民赋予了政府权 力，政府在具有权力的同时也就相应的具有强制力，政府可以利用这种强制力去 追求自身利益的最大化，使权力的范围超出了公共利益需求的范围，使政府部门 及其官员对利益的实现提供了可能。政府之所以拥有权威性的核心是权力，权力 是种可以实现自我扩张从而增强其自身力量和作用范围的资源，政府部门或官 员往往可以通过权力使其利益得以实现，也就是说，政府作为权力执行机关，拥 有在全社会推行自己意愿的强制力量，并且政府干预通常采用单一纵向渠道传递 信息和指令，这为其利益对其行为的影响提供了前提条件。权力在任何时候都是 一种支配力量，只要有“权力”就存在支配与被支配的关系，所以拥有权力就可 以实现对公共资源和他人物品的占有。事实上在公共行政领域中，存在着大量的 行政人员追求个人利益的问题，他们运用手中的权力为个人或小团体谋取私利， 这不仅仅是一个经常性行为，而且是相当普遍的现象。 这种强制力可以使政府及其成员的行为自然地合法化，即事实上并非总是需 要获取公众的许可或授权而主要是一次性的、代表性的或趸售式的许可或授 权便能够获得其行为的有效性规范，于是便无须像市场交易的双方同意那样， 政府行为便可以直接生效。尽管其行为效度必将经由相对方的认定，可这种非对 。马克思恩格斯选集( 第一卷) 人民出版社，1 9 7 1 年第1 8 页 1 3 黑龙江大学硕士学位论文 称性或非平衡性状态足以使政府及其成员的利益追求获取首先满足自身利益或者 自我理解的正当利益的有利条件或机会，于是，依托于公共权力合法性定义的政 府行为的强制力就成为政府“内部性”生成的主导力量。 第三，制度存在缺陷。由于人的性恶促使人具有了明显的自利倾向并把自利 的效用最大化后，掌握了公共权力的政府部门及官员就有可能把自利的边界逐步 扩大，直到最大化的界限为止。在公共选择学派看来，西方社会的真正问题不是 来自市场经济，而是来自政治结构和制度的挑战，即如何使政治制度适应现代市 场经济的内在要求。因此，政府的“内部性 频发就根源于制度安排的缺陷。对 制度的分析必须假定人是自利的，否则如果假定人人都是利他主义者，制度就没 有必要被设计出来，也就无从比较各种制度的优劣。因此布坎南认为，一切政治 活动主体，包括选民和政党，都是在为自己服务的前提下服务社会，不存在超然 道德的主体。他指出：个人的行为天生要使效用最大化，一直到他们受到抑制为 止。秩序、法律的起源不是人们愿意从道德角度遵循这些规范，而是因为人们从 交往中认识到只有合作与秩序才能给他们带来更大的好处。沃尔夫有着同样的观 点，他认为“内在的标准建立在这样的规范的基础之上，当一个特殊的非市场组 织开始被建立时，对它试图生产的模糊的最终产品而言，这些规范似乎是合理的 替代者。此后，它们可能常规化为组织程序即标准的操作程序，它开始被接受， 随后作为组织绩效的种主要措施而被保留下来。”布坎南和沃尔夫都是强调建 立制度来约束政府行为的重要性。所以，产生政府“内部性 的原因之一是政府 缺乏一种完善的制度来制约政府行为方式。如果这种制度不能提供一种良性压力， 以确保任何政府部门及官员处于某一特权地位时均不能过多地牟取私利，那么， 再高尚的官员也不能保证公共利益不被他人或他的后继者有意或无意地损害，在 这个意义上，公共选择理论认为，不应该把增加社会福利与保证个人平等的权力 随便交给某个特权机构，然后再虔诚地等待着它的恩赐。理性的做法是，使这些 美 詹姆斯布坎南自由、市场和国家一8 0 年代的政治经济学【m 1 吴良健，桑伍等译上海三联书店1 9 8 9 年第2 3 页第3 6 页 。 美 查尔斯沃尔夫市场，还是政府不完善的可选事物间的抉择【m 】陆俊，谢旭译中国发展出版 社2 0 0 7 年第5 3 页 第一章政府“内部性”、政府失灵及其关系 i l l 特权机构或特权人物受制于某一硬性约束机制，来遏制政府“内部性”的产生。 因此完善已有的制度体系，特别是建立起刚性的有约束力的制衡机制，就变得越 来越重要。 一、政府失灵的界定 第二节政府失灵的本质 国内外学者对政府失灵的研究由来已久，有关政府失灵的论述也相当丰富。 其中，具有代表性的有以下几个学派的思想：公共选择理论是美国经济学家、诺 贝尔经济学奖获得者詹姆斯n 布坎南等人创立的一种新公共经济理论，该理论 认为政府是公共利益的代表，应该起到弥补市场经济缺陷的作用。但是政府政策 往往不能符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。也就是，政策效果削弱了而 不是改善了社会福利。针对政府干预所产生的“负效应 ，布坎南对政府失灵做了 如下解释，他认为政府失灵是指国家或政府的活动并不总像应该的那样“有效 或像理论上所说的能够做到的那样“有效”。政府公共部门在提供公共物品的过程 中，往往会出现浪费和滥用的情况，使政府的公共支出规模不断的扩大导致效率 低下。 政策分析学科代表人查尔斯沃尔夫教授认为政府失灵是指在非市场环境中， 内在性使机构供给曲线提高了机构成本增加到超过技术可行成本，导致 过剩的总成本、更高的单位成本、比社会有效水平更低的实际非市场产出水平， 由此出现非市场失灵。现代西方主流经济学新综合派的主要代表人物萨缪尔森认 为：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收 入分配时，政府失灵便产生了。”留 中国学者对政府失灵也做过界定的尝试。有论者认为：“所谓政府失灵就是指 政府在力图弥补市场缺陷的过程中，又不可避免地产生另外一种缺陷，即政府活 o 美 查尔斯沃尔夫市场，还是政府不完善的可选事物间的抉择【m 1 陆俊谢旭译中国发展出版社，2 0 0 7 年第5 3 页 。p a s a m u e l s o na n dw d n o r d h a u s ：e c o n o m i c s 13 ”e d i t i o n m c g r a w - h i l lb o o kc o m p a n y , 19 8 9 7 6 9 黑龙江大学硕士学位论文 i i 动的非市场缺陷，或称之为政府失灵也就是说，政府为克服市场功能缺陷所 采取的立法，行政管理以及各种经济政策手段，在实施过程中往往会出现各种事 与愿违的结果和问题，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。” 事实上，我们所说的失灵问题是建立在对完全效力信任的基础上的，即带有 某种事物功能或价值的理性崇尚或信仰迷信的韵味。按照有效理性的定义，在特 定时空条件约束下，人类不仅难以依赖科学理性工具穷尽自然世界的本质规律， 更无法理解和解释更为复杂的人类社会的所有问题。从这个层面上看，所谓市场 失灵或政府失灵便是一种正常的现象，理解政府失灵的基本涵义也便需要是一种 存在差别性的概括，即主要指向由于政府公共管理实践中的工具性缺失而导致的 偏离公共性目标甚至灾难性结果的现象。这样，我们理解的政府失灵就是一个历 史性的概念，亦即指在人类发展的进程中，我们对政府适应或选择的工具的合法 性与合理性程度或效度进行评判的一个考量范畴。 二、政府失灵的致因 西方传统的经济学和政治学认为，政府是由一些追求社会福利或公共利益最 大化的政治家统治的。而公共选择理论则认为政府是由具体的部门、具体的官员 组成，政府官员既非没有自身利益的个体、政府机构也非没有利益的组织，他们 都有各自的利益倾向和行为目标，有追求个体利益最大化的“经济人”特性，那 么由这些个人组成的政府自然要把个人利益带进政府和政府决策中。于是政府失 灵的产生就带有一定的必然性。导致政府失灵的原因主要有以下几个方面： 1 、不完全信息。著名经济学家斯蒂格利茨认为市场失灵和政府失灵的一个共同 原因是存在着不完全信息。 政府制定和实施正确的经济政策、有效干预调节经济 运行过程的一个重要前提就是必须能够获得掌握有关整个国民经济和运行状况的 全面、准确信息。也就是说，任何宏观决策都必须以决策者掌握一定量的信息为 前提。一般来说，信息越充分，宏观决策的正确性就越高。但在实际中，决策者 。许云霄公共选择理论i m 北京大学出版社，2 0 0 6 年第2 6 1 页 圆 美 斯蒂格利茨政府为什么干预经济：政府在市场经济中的角色 m 郑秉文译中国物