（行政管理专业论文）贵州省农民专业合作社发展中的政府作用研究.pdf

摘要 合作社作为一种组织形式，与一般的企业有所不同，其组织宗旨中包涵着很 大程度的社会公平与公正的目标，同时追求公平与效率。由于这种制度上的反市 场性，使得政府介入合作社成为必要。从国外农民专业合作社的实践来看，政府 都在其发展过程中起到了很大的推动作用。目前我国农业发展遇到了组织化程度 低的问题，农民专业合作社的建立和发展是提高农民组织化程度的重要途径。贵 州省农民专业合作社起步晚但发展迅速，这些与政府有效介入分不开，但是政府 介入的方式和行为不当又制约了贵州省农民专业合作社的发展。本文正是在这一 背景下，针对贵州省的实际研究了政府在农民专业合作社发展中的作用，在总结 分析的基础上提出了对政府的政策建议，对今后指导贵州省的实践具有重大的现 实意义。 本文在中华人民共和国农民专业合作社法框架下，综合采用比较分析、 案例分析、因素分析等方法进行了如下研究： 第一，对合作社的制度价值和合作社中政府作用的相关理论进行了阐述和分 析，并对国内外关于政府与合作社关系的相关学派和观点进行了梳理，为下文的 实证部分提供理论依据。 第二，对国内外的农民专业合作社中政府的作用进行了对照及分析，得出我 们可以借鉴的地方及一些启示。 第三，对贵州省农民专业合作社进行了实证分析，调查并总结了贵州农民专 业合作社发展的现状、成效、存在的突出问题。 第四，在对贵州省政府的介入方式、起到的作用及不足之处进行了详细分析， 得出贵州省政府介入农民专业合作社的发展所起作用的若干实证结论在此研究 基础上，对贵州省政府提出了支持合作社的总体政策建议以及分类支持的政策建 议。 关键词：农民专业合作社，政府作用，贵州省，发展，对策 中图分类号：c 9 3 a sak i n do fo r g a n i z a t i o nm o d a l i t y ，t h ec o n n o t a t i o no fc o o p e r a t i v e si n c l u d e s s o c i e t yj u s t i c ea n de q u i t y ，s e e k i n gs o c i a le q u i t ya n de c o n o m i ce f f i c i e n c ya tt h es a m e t i m e ，i nw h i c hi td i f f e r sf r o mc o m m o nc o r p o r a t i o n s t h eg o v e r n m e n ts u p p o r ti s n e c e s s a r yi nt h ed e v e l o p m e n to fc o o p e r a t i v e sf o ri t sc h a r a c t e r so fa n t i - m a r k e t r n l e p r a c t i c eo fa g r i c u l t u r ec o o p e r a t i v e sa b r o a dd e m o n s t r a t e dt h a tg o v e r n m e n tc o u l db e o fg r e a ti m p o r t a n c ei ni t sd e v e l o p m e n t a tp r e s e n t ，t h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s e a g r i c u l t u r em e tp r o b l e mo fi t sl o wl e v e lo fp e a s a n t s o r g a n i z a t i o n ，h o w e v e r ，t h e f o u n d a t i o na n dd e v e l o p m e n to fp e a s a n t s p r o f e s s i o n a lc o o p e r a t i v e si sa ni m p o r t a n t w a yi ni m p r o v i n gp e a s a n t s s y s t e m a t i z a t i o n g u i z h o up r o v i n c e sc o o p e r a t i v e s d e v e l o p sq u i c k l y ，t h r o u g hs t a r t sh t e l y , w h i c hh a sc l o s er e l a t i o nw i t ht h ew a y so f g o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n a n dg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o ni nt h ef o r mo fm i s c o n d u c t a l s or e s t r i c t e dt h ed e v e l o p m e n to fc o o p e r a t i v e si ng u i z h o up r o v i n c e u n d e rs u c ha b a c k g r o u n d ，t h i sp a p e rs t u d i e dg o v e r n m e n tf u n c t i o n si nt h ed e v e l o p m e n to fp e a s a n t s p r o f e s s i o n a lc o o p e r a t i v e s ，a l m sa tt h ef a c to fg u i z h o up r o v i n c e 皿ea u t h o rp u t f o r w a r ds o m ep o l i c ys u g g e s t i o n sb a s e do nm u c ha n a l y s i s n es t u d yi so fg r e a tv a l u e i ng u i d i n gt h ep r a c t i c eo fg u i z h o up r o v i n c e b a s e do na g r i c u l t u r a le c o n o m i cm a n a g e m e n ta n di n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s ， c o m b i n e dt h em e t h o d so fc o m p a r i s o na n a l y s i s ，v a s es t u d ya n df a c t o ra n a l y s i s ，t h e a u t h o rs t u d i e dt h ef o l l o w i n gi s s u e si nt h ef r a m eo f 乃el a wo f 勋cp e o p l e sr e p u b l i c o fc h i n ao nf a r m e r s p r o f e s s i o n a lc o o p e r a t i v e s ： i nt h ef i r s t ，i n s t i t u t i o n a lc h a r a c t e r so fc o o p e r a t i v e s ，i t se x i s t e n c er e a s o na n d r e l a t i v et h e o r i e sa b o u tg o v e r n m e n tf u n c t i o n si nc o o p e r a t i v e sw e r ee x p o u n d e da n d a n a l y z e d ，w h a t sm o r e ，s o m ev i e w p o i n t so nt h er e l a t i o n sb e t w e e ng o v e r n m e n ta n d c o o p e r a t i v e sw e r ec l e a r e du p t h e s em a d eu pt h es e c o n dc h a p t e ro ft h i sp a p e ra n d f o u n dat h e o r yb a s ef o rf o l l o w i n gd e m o n s t r a t i o ns t u d y s e c o n d l y , g o v e r n m e n tf u n c t i o n si nt w ot y p e so fa g r i c u l t u r ec o o p e r a t i v e sa r e c o m p a r e da n da n a l y z e d ，a n dt h e ne d u c e de x p e r i e n c ea n de l i c i t a t i o nf o ru s t h i r d ，d e m o n s t r a t i o ns t u d yo ng u i z h o up r o v i n c ew a sc a r r i e do u t i tw a s r e v i e w e db yt h ew a yo fa c c e s s i n ga n di n v e s t i g a t i o nt h a tt h ed e v e l o p m e n t ，r e s u l ta n d e x i s t e n c e p r o m i n e n tq u e s t i o n o fg u i z h o u p r o v i n c e sp e a s a n t s p r o f e s s i o n a l p o o p e r a t i v e s f i n a l l y ，b yb e i n gc a r r i e do nt h ea n a l y s i so nt h ei n v o l v e m e n tw a y ，f u n c t i o na n d d e f i c i e n c yo fg u i z h o up r o v i n c i a lg o v e r n m e n t ，c e r t a i np o s i t i v ec o n c l u s i o n sc o u l db c g e t t e na b o u tt h ee f f e c tt h a tg u i z h o up r o v i n c i a lg o v e r n m e n ti n v o l v e st h ef a r m e r s p e c i a l i z e dc o o p e r a t i v e sd e v e l o p m e n t a n db a s e do ni t , p o l i c ys u g g e s t i o n so n s p e c i f i cm e a s u r e sa n dp u t t i n gp o l i c yi n t oe f f e c ta c c o r d i n gt ot h et y p eo fc o o p e r a t i v e s i sp r o p o s e dt og u i z h o up r o v i n c e k e y w o r d s ：p e a s a n t s p r o f e s s i o n a lc o o p e r a t i v e s ，g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，g u i z h o u p r o v i n c e ，d e v e l o p m e n t ，m e a s u r e s 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：二乙移 日 期：三鲤l 生纽 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ，( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：导师签名：避 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文 贵州省农民专业合作社发展中的政府作用研究 1 i l 研究背景 第一章绪论 在市场经济环境和条件下，面对激烈的市场竞争，组织起来成为农户的必然选择，合作 社是各国农民最基本、最普遍的组织形式。与社会上其它的组织( 包括经济组织和社会组织) 相比较，合作社作为一种独特的组织形式，其组织宗旨中包涵着很大程度的社会公平与公正 的目标。由于这种制度上的反市场性，使得政府介入合作社成为必要，从国内外合作社的实 践来看，政府都在其发展过程中起了至关重要的作用。 中国作为农业大国，农业的发展状况对中国经济的影响举足轻重。而现代经济中，农业 的发展与其组织化程度密切相关。中国改革开放初期，农村确立了以家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营体制，农民获得了生产经营自主权，成为独立的财产主体和市场主体， 极大地解放了农村生产力。然而随着经济社会快速发展、市场竞争日趋激烈，小规模家庭经 营的弱点也逐渐显现。如何提高家庭经营抗御自然风险和市场风险的能力，将小规模的分散 经营与国内、国际大市场对接，是中国加快农业与农村经济发展的重要问题。二十世纪9 0 年代初开始，在全国掀起的农业产业化热潮，以“公司十农户”的产业化经营模式成功的缓 解了农民小生产与大市场地矛盾，但未从根本上解决农民仍然处于无组织状态，在市场交易 中处于被动不利地位。另一方面，农业生产的基本特点决定了农业存在着自然和市场的双重 风险，这意味着农业与其它产业相比，具有“天生”的弱质性。增强政府对农业的支持和提 高农民的组织化程度，是克服农业弱势地位的两条重要途径，而发展农民专业合社则是提高 农民组织化程度的最有效的途径。因为农民专业合作社能够更好的把农民组织起来，使农民 以一个团体的身份进入市场，从而减小市场风险，降低交易成本，克服农户小规模分散化经 营的局限性，有序的引导农户和市场接轨，有效的保证农民的经济利益，所以建立农民专业 合作社就成为实现传统农业向现代农业转变和解决目前急待解决的“三农”问题的有效途径。 中国农民专业合作社发展的时间虽然不长，但是发展的速度较快。根据农业部农村经济 体制与经营管理司的统计，截止到2 0 0 8 年中国的农民专业合作社数量已经超过1 5 万，其中 农民( 户) 成员3 4 8 0 多万，约占全国农户总数的1 3 8 。这些农民专业合作社围绕当地农 业主导产业的发展，为广大农户提供农资供给、产品加工与销售、市场信息、技术交流与培 训、生产指导等服务的作用。农民专业合作社顺应市场经济发展的客观要求，在中国不断发 展壮大，其规范、健康地发展必将对中国的农民、农业及农村产生重大的影响，特别是在保 护农民利益、增加农民收入等方面具有较大的优势。合作社具有同时追求社会公平与经济效 率的特殊的制度安排的特殊性，而中国的农民专业合作社具有公共物品的正外部性特点更为 突出，使得政府介入合作社的发展成为必要。况且利用农民专业合作社这种农民互助性经济 组织指导农业生产，比单纯依靠政府部门的行政指导更容易为农民群众所接受。同时，农民 通过合作社把自己的意愿、要求和农村工作中存在的问题及时地反馈给政府，也可以大大增 强政府指导农村经济的针对性和时效性。 中央一直高度重视农民专业合作社的建设与发展。尤其是进入新世纪以来，面对“三 农”工作的新形势、新任务和新要求，中央对发展农民专业合作社作出了一系列的部署。特 别是2 0 0 4 年以来连续4 个中央l 号文件，都对促进农民专业合作社发展提出了明确要求， 制定了具体的政策措施。2 0 0 7 年的中央1 号文件要求，要“增大农民专业合作社建设示范 项目资金规模”，“认真贯彻农民专业合作社法，支持农民专业合作社加快发展”。2 0 0 3 年到 2 0 0 6 年，中央财政累计安排专项资金2 9 亿元，对1 6 0 0 多个农民专业合作社给予了扶持补 助。2 0 0 7 年，中央财政进一步加大扶持力度，资金规模已达到2 2 5 亿元。就中国农业发展 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文贵州省农民专业合作社发展中的政府作用研究 的若干问题指出了进一步改革的方向，其中对农民专业合作社的精神非常明确，这就是：政 策上支持，财政上扶持。近几年来地方政府也利用法律、经济等手段积极地介入了合作社的 发展，比如进行了宣传指导、政策优惠、财政支持、教育培训等，这些做法对合作社的发展 起到了一定的推动作用。但是政府在对待农民专业合作社发展的问题上还存在一些不足之 处，比如对政府与合作社关系的认识还不够导致地方政府的“缺位”、“越位”、“虚位”问题： 有些地方政府部门对合作社管的太多，行政干预程度太大，存在“越位”问题；有些地方政 府对其发展不管不问，没有为其发展创造良好的外部政策环境，即所谓的“缺位”问题；还 有一种情况是政府已经制定一系列政策，但是在具体落实上出现了一些问题，使合作社没有 享受到应有的政策优惠，即存在政府“虚位”问题。这些问题在很大程度上阻碍了农民专业 合作社的快速发展。 应对全面建设小康社会时期，新农村的发展趋势与农民专业合作社的建设需求，中华 人民共和国农民专业合作社法( 以下简称农民专业合作社法) 于十届全国人大常委会第 2 4 次会议表决通过，并于2 0 0 7 年7 月1 日起施行。农民专业合作社法其中详细的界定 了国家和政府在其中的职能。 农民专业合作社法首先，在第一章“总则”，第8 条中规定： “国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进 农民专业合作社的发展。国家鼓励和支持社会各方面力量为农民专业合作社提供服务。”并 在第9 条中进一步明确：“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部 门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、 扶持和服务。”农民专业合作社法的制定和颁布，是1 9 7 8 年推行家庭承包经营后，首次 以立法推进农民的经济互助与合作，是中国农民专业合作社事业发展史上的里程碑，标志着 中国农民专业合作社将进入新阶段，表明政府将大力推动和扶持农民专业合作社的成长和发 育。 ， 政府介入的方式和行为对合作社发展的影响深远，国内外这方面的研究直至近年来才逐 步受到各方关注。而国外很多国家的合作社发展历史非常悠久，市场经济也相当完善，政府 对合作社的支持和监管已经经历了很多年的发展趋于稳定。国内在这方面虽然有一定的研 究，都只是在论述合作社的发展、性质时提到过政府与合作社的关系，对其中的政府作用问 题进行专门深入的研究，观点还不够系统和全面。并且这些研究多集中予农民专业合作社规 模较大的地区，如浙江、江苏、山东、河南、四川等。而对于西部欠发达、欠开发的贵州省 在这方面关注很少。尽管贵州农业发展相对滞后，但随着农业区域化、市场化进程的加快和 农业产业化的不断推进，农业合作经济发展速度在加快，农民专业合作社蓬勃兴起。贵州省 农民专业合作社，较之沿海发达地区，数量虽然不多，但活跃在种植、养殖和加工、流通的 各个环节。其中一些发展得好的如长顺县威远镇农业合作社、遵义县虾子辣椒专业协会更是 受到了全国瞩目。但是，由于经济发展相对滞后，经济基础薄弱，市场化程度不高，农民专 业合作社的发展与发达地区比较相对滞后，引导农民迎接市场经济的竞争和挑战的能力较 弱。但不论是农业发达地区还是欠发达地区，随着市场经济的日益成热，加快合作经济发展 和经营机制创新已成为大势所趋，不同的是，由于发达地区和落后地区在发展合作经济过程 中具有不同的特点，。因此，引导和扶持农民专业合作社发展不能照抄照搬国外和农业发达地 区的经验，要因地制宜，分类指导。基于以上认识，本文在借鉴国内外理论研究成果和实践 经验基础上，综合运用相关的研究方法，重点对贵州这样一个经济相对落后省区农民专业合 作社发展现实给出比较系统的阐述和研究，以此探寻市场经济条件下西部欠发达地区政府在 贵州省农民专业合作社发展中的作用，从而提高贵州省农民组织化程度，提高政府政策导向 的针对性和有效性，就构成了本文研究的出发点和落脚点。 2 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文 贵州省农民专业合作社发展中的政府作用研究 1 2 研究对象的界定 本文研究的对象农民专业合作社，绝非中国子2 0 世纪5 0 年代大量出现的“集体生 产劳动，共同分配”的合作社，而是高度专业化分工和市场经济的产物。农民专业合作社， 从根本上区别于传统的生产合作社、供销合作社、信用合作社等。它不是把农户的土地、牲 畜、农具、资金合并为“大集体”，不是把社员作为劳动力、客户，也不是听令于外部命令， 搞“统购统销”；而是由农户自愿参加的，保留了农户独立的产权和经营自主权，专门为成 员搞好经营服务的组织。它首先发端于欧美等经济发达国家，是处于弱者地位的广大农民为 维护自身利益而自愿组合的一种合作经济组织，是以要素契约为联结基础的全体成员的利益 共同体。它和一般盈利性组织有所不同，是以要素投入为前提，社员平等投票权为基础，除 留部分资金积累外，其余收益全部返还社员，其首要目的是为社员提供专业定向服务。现代 合作社还作为一种改变单个农业生产者和大市场之间不对等交易状况的制度安排，正发挥着 一种独特经济组织形式所具有的巨大功能。 中华人民共和国农业法中第1 1 条第2 款规定：农民专业合作经济组织应当坚持为 成员服务的宗旨，按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，依法在其章程规 定的范围内开展农业生产经营和服务活动。关于农民专业合作经济组织的称谓，在中国曾有 过多种，如农业合作社、农民专业合作组织、农民专业协会、农产品专业协会、新型合作经 济组织、农村中介服务性组织等。与此同时，在学界与政府部门对于这样的组织形式的称谓 也有所分歧，本文的研究对象农民专业合作社，依据中国首部专门规范和发展农民专业合作 经济组织的法律2 0 0 7 年7 月1 日开始实施的农民专业合作社法第2 条对农民专业 合作社明确界定为：农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营 者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。 为行文方便，本文统一以农民专业合作社这个名称规范农民合作经济组织各种形式与各异称 谓，并以农民专业合作社法中的定义作为农民专业合作社的界定。 1 3 研究目的和意义 本文目的是以国内外理论研究成果和实践经验为基础，探讨农民专业合作社发展中的政 府作用，阐明贵州省农民专业合作社发展中政府参与的合理性和重要意义，并立足于本地农 民专业合作社发展的实践，对农民专业合作社的发展特征和制约因素进行深入的研究，在此 基础上提出地方政府推进农民专业合作社发展的建议。国内外学者虽然对合作社进行了大量 的研究，在政府与合作社关系问题上的探讨大都限于宏观层面。在实证分析方面，对于沿海 发达地区的关注度较高研究较透彻，而贵州省作为西部的重要省份，目前还较少有人针对贵 州省的实际，进行政府与合作社关系方面的研究。基于上述背景，本文的研究目的正是结合 贵州省的实际，研究政府在农民专业合作社中的作用问题。现阶段农民专业合作社的发展已 成为当务之急，在其发展过程中政府到底应该如何定位，如何介入支持其发展是本文的研究 最终目的所在。即本文试图从政府的视角，研究政府应该如何指导、扶持和服务农民专业合 作社的发展，使其逐步走上规范化健康快速发展的道路。基于本文的研究目的，本文研究范 围也相应得到确定。作为一个庞大的系统，农民专业合作社的发展所涉及的问题相当多，既 有内部治理问题，又有外部环境问题。这些问题交织在一起，使得对这一系统展开有效研究 的难度较大。本文选取的视角是政府在合作社中作用的角度，研究政府行为对农民专业合作 社的作用和影响。 本文的研究意义体现在以下方面。首先，通过本文的研究可以提高人们对这一问题的理 3 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文贵州省农民专业合作社发展中的政府作用研究 论认识。政府与市场，政府与各种经济组织的关系问题，是一个古老又常新的话题。中国进 行行政机构改革己有数年，但在政府的角色定位、管理方式等方面，仍存在不少问题和困惑。 加快政治体制改革，转变政府职能，已经成为进一步解放和发展生产力，推动中国经济再上 新台阶的必然而迫切的要求。在政府与农民专业合作社的关系上，我们曾有成功的经验，但 也有一些教训。在农民专业合作社发展问题上，政府应该扮演什么角色，如何扮演好这一角 色? 这是一项非常值得深入研究的上作。面前中国正处于由传统社会向现代社会，由计划经 济体制向市场经济体制的转型过程中，研究中国农民专业合作社发展中政府的作用问题，不 仅是推动农民专业合作社健康发展的迫切需要，也是对转轨过程中政府经济职能的有益探 讨。其次，本文的研究将对经济欠发达地区的政府在农民专业合作社的发展过程中的职能定 位有实践意义。由于农业在国民经济中的特殊地位及其天然的弱质性，本身需要地方政府的 支持。农民专业合作社在解决三农问题，实现农业现代化过程中有重要作用，自身还有很强 的正的经济外部性和较大的社会效益，地方政府对农民专业合作社的支持是非常必要的。而 且，面对发展迅速的西部地区面临日益明显的类似问题，研究这一课题，对于西部欠发达地 区的农民专业合作社的健康快速发展，也有重大的实践意义。本文得出的研究结论既有理论 的支持，又经过了贵州实证分析的验证，是建立在对实地调研和问卷调查进行分析的基础上 的，在此基础上提出的政策建议一定可以起到指导实践的作用。三农问题一直是中国社会发 展的重大问题，也是根本问题。当前，这一问题再次引起全国上下的关注。而在社会主义新 农村建设新阶段，农业经营组织问题条件相对成熟，而且家庭联产承包制为基础、统分结合 的双层经营体制也暴露出诸多的弱点，解决中国农业在经营组织上的问题就成为提高农业产 业化，发展农业的突破口。农民专业合作社实质是为适应社会主义市场经济和经济全球化、 农业现代化的形势而对农业生产关系的适当调整。对政府在农民专业合作社中的作用这一问 题进行研究，有助于农民专业合作社更好的发展，对解决三农问题将起到很好的推动作用。 因此本文的选题具有较强的现实意义。 4 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文贵州省农民专业合作社发展中的政府作用研究 第二章农民专业合作社相关理论研究 合作社本身就是一种特殊的组织形式，有着其存在的必然性，其制度特点决定了 对政府支持的依赖。本章通过对国内外相关学派和主要观点的梳理和总结，并通过对 伙伴关系理论、公共物品理论、外部性理论及制度创新理论的回顾，在政府与农民专 业合作社的关系问题上，为下文的实证分析提供了理论上的依据：第一，政府介入合 作社的发展是必须的，是由合作社的制度特点决定的；第二，政府的介入可以增加公 共物品的供给，可以弥补合作社产生的正外部性，因此对农民专业合作社的发展能起 到较大的推动作用；第三，由于不同类型合作社的成本构成的不同，政府不同方式的 介入所起到的作用存在一定程度的差异。 2 1 合作社及其制度价值 2 1 1 合作社的定义 合作社起源于十九世纪中叶。1 8 4 4 年1 2 月2 4 日在英国受彻斯特北部罗奇戴尔镇 罗奇戴尔先锋社( r o c h d a l es o c i e t yo fe q u i t a b l ep i o n e e r s ) 的成立标志着世界上 第一个合作社诞生，此后各种合作思想就与合作社的产生和发展相伴而行，相互作用， 相互呼应，共同构成了1 6 0 多年以来连绵不断的合作社发展史。 合作社的定义很多。法国合作运动活动家霍魁认为合作社是人的结合体，而不是 资本的非人结合体；加拿大合作经济学者赖罗说，合作社是一群人在一般共识下依民 主与自助原则而结合在一起共同行动，以满足所有社员和社会的需要( 牛若峰等， 2 0 0 0 ) 。中国的合作社名称是英译过来的，c o o p e r a t i v e ，c o o p e r a t i v es o c i e t y ， c o o p e r a t i v eg r o u p 等都可译为合作社。徐更生认为，合作社是指为互利目的而共同拥 有和经营的企业( 徐更生等，2 0 0 0 ) 。杨坚白等人把合作社定义为，在商品经济发展到 一定阶段之后，独立生产者和普通消费者为适应经济生活的高度社会化和追求社会进 步，在自愿、民主、平等、互利的基础上，以某种共同拥有的要素为纽带，在经济活 动的某一过程或某一环节所建立的社会经济组织，它是劳动群众自己的劳动集体经济 组织( 杨坚白，1 9 9 8 ) 。这些定义中最为概括的说法：“合作社是劳动者实现共同目的 的联合自助组织，是弱势者的劳动联合体，而非资本的联合体”( 牛若峰等，2 0 0 0 ) 。 根据英国曼彻斯特举行的国际合作社联盟第3 1 次代表大会通过的关于合作社定义、 价值和原则的说明明确提出：合作社是人们自愿联合起来，通过共同所有和民主管 理的企业来满足共同的经济、社会和文化方面需求的自治组织。由于合作社的定义很 多，为了统一认识，第9 0 届国际劳工大会2 0 0 2 年6 月2 0 日通过的国际劳工组织大 会合作社促进建议书中，国际劳工组织给合作社重新明确定义：合作社是自愿联合 起来的人们通过联合所有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需 求与抱负的自治联合体。最早出现的罗奇代尔( r o c h d a l e ) 公平先锋社从1 8 4 4 年成立 伊始就制订了一套切实可行、公平合理的办社原则，并在大体上为后来的国际合作社 联盟所沿用。合作制是企业的一种组织方式。它是指以劳动者的联合为基础的生产要 素的联合。 5 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文贵州省农民专业合作社发展中的政府作用研究 2 1 2 中国合作社的性质及创新 合作社是一个曾经在新中国建立之初家喻户晓的生产互助形式，作为劳动者的联合 为基础的生产要素的联合形式，但是它在发展的过程中没有一个固定的模式，曾经走过 一段曲折道路。2 0 世纪5 0 年代中期，中国全面推行农业合作化，从初级社到高级社， 再到人民公社，在全国范围内迅速实行了以队为基础“二级所有”、“政社合一”的体 制。人民公社在分配上基本上实行平均主义。这一时期的农民专业合作社的目的主要 是社会目的，实质上是一种社会结构方式，而不是真正意义上的自愿联合、民主管理的 互助性经济组织。 十一届三中全会以后，广大农村实行了家庭承包责任制，彻底废除了人民公社制 度，土地承包经营权成为法律赋予农民的财产权利，农民拥有了生产经营权，成为独 立的市场经济主体，正在蓬勃发展的农民专业合作社，正是在家庭承包经营基础上组 织起来的。在加入w t o 和进入2 l 世纪后，为增强分散的农户如何面对市场抗风险能力， 提高农业产业化程度，各种类型的合作社在农村蓬勃发展，为解决“三农”与未来社 会主义新农村的建设进行了有益的尝试。新时期的合作社完全不同于传统的农村集体 经济组织，也相区别于建国初期的合作社，它是在家庭承包经营制度条件下，农民为 发展商品生产而自愿联合起来的互助性经济组织。实际上，它是一种成员主体身份明 确，产权关系清晰，服务内容灵活有效，权利与义务对称，管理科学的现代农业企业 制度，农民专业合作社的基本性质可以理解为以农民为主体的集体股份制企业，理事 会为决策管理层，有权聘任经营管理人员和专业技术人员，合作社的财务制度要求与 企业一样，按照国务院财政部制定的财务会计制度进行核算，在发展和兴起的过程中 有政府及相关部门的扶持与引导。农民专业合作社的发展并未局限于国际上传统的合 作社原则，而是大胆地进行了制度创新，具有明显的中国时代特色。 2 1 3 合作社的制度价值 合作制是企业的一种组织方式。它是指以劳动者的联合为基础的生产要素的联合。从 制度层面分析，合作制作为股份制的对立物，有其独特的制度特点以及制度价值。一是合作 制强调劳动的支配地位。它强调劳动支配资本，而不是资本支配劳动；强调劳动对资本的权 力，强调劳动者的权利。劳动控制原则是其本质特征。二是合作制强调劳动者的核心位置。 在劳动、资金、技术、信息等生产要素的结构中，合作社以劳动者的劳动这一生产要素为核 心，其经济组织的生产、分配及治理都以劳动者的意志和利益为基本出发点。三是合作制强 调其制度指向是帮助成员满足其经济和社会的需要。前两点体现出合作制的劳动本位观念， 最后一点体现出合作制的服务意识。 合作制以上的制度特点赋予了合作社特殊的制度价值。合作社是人们自愿联合，通过 联合所有和民主控制的企业来满足共同的经济和社会需要的自治组织。美国管理学家切斯 特巴纳德认为：由于生理的、心理的、物质的、社会的限制，人们为了达到个人和共同的 目标，就必须合作，于是形成群体，即组织。市场经济环境和条件下，与社会上其它的组织 ( 包括经济组织和社会组织) 相比较，合作社作为一种独特的组织形式，有四个方面的制度 价值。第一，合作社的自助价值。合作社是一个个人的团体，即合作社社员所形成的经济主 体。合作杜是社会进步和社会文明的产物，在奴隶社会，由于奴隶不拥有能够自由支配的资 源，就不存在奴隶间的合作和合作行为。因此，合作社组织的出现，是历史发展和社会进步 的产物。第二，合作社的互助价值。合作社是一种集体方式的自我帮助。自助包括个体自助 6 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文贵州省农民专业合作社发展中的政府作用研究 和共同自助，合作社属于后者，它是由某些有共同需求( 包括经济需求和社会需求) 的人群 形成的团体，由于个人力量有限，力所不及，所以，形成组织，自己帮助自己。因此，它所 形成的合力和社会力量是个体自助所无法比拟的。第三，合作社的经济价值。合作社是一个 以经济目标为基本目标的自助组织。它区别于社会上不以经济目标为基本目标的其它类型的 自助组织。合作社拥有企业，由于合作社企业的存在，使合作社对于社会经济的实现具有特 有的补充作用，成为不同经济体制国家社会经济的一个重要组成部分。第四，合作社的目的 价值。合作社实现其经济目标的途径是通过由社员共同承担的企业来实现的。它通过所拥有 的企业开展业务活动，获取利润，继而实现促进社员自身发展的最终目标。它不同于一般的 利润型企业，赢利只是实现为社员服务的一种手段。 。，一+ 可见，合作社作为一种特殊的企业，其特殊性就在于其社员同时又是它的劳动者， 并囟此而形成了与资本企业的不同制度特征。合作社作为一种组织形式，首先是一个 民众联合的组织，而不是纯营利性企业。它对内并不追求利益的最大化，而是为社员 谋利的组织。林坚认为合作社的思想宗旨中包涵着很大程度的社会公平与公正的目标， 同时追求公平与效率( 林坚等，2 0 0 2 ) 。由于合作社追求双重目标，导致其成为一种高 成本的组织，众多经济学家都曾在制度上对合作经济与一般企业机制比较，认为合作 社作为一个整体，在对外经济关系中，以集体经济人的身份出现，追逐企业集体利益。 但是在合作社内部，劳动是人类不可分割的活动，是乐趣和享受，民主化占统治地位。 也就是说，与一般的利润型企业相比，合作社的制度安排具有较强的反市场性( 苑鹏， 2 0 0 1 ) 。合作社制度的这种天然的反市场性的体现主要表现在：第一，门户开放原则， 这导致了合作社经营规模的不稳定；第二，限制资本报酬、服务社员的目标，使得合 作社提供必要的设施服务社员存在困难：第三，合作社同时追求公平和效率的目标， 又使得民主管理与经营效率相互碰撞和排斥，造成社员的权责不对称，影响企业家稀 缺资源的供给。由此可见，合作社对政府的扶持具有某种天然的倾向性( 苑鹏，2 0 0 1 ) 。 2 2 国内外相关学派及主要观点 2 2 1 国内外学派历史阶段综述 对于政府是否应该在合作社的发展过程中有所作为的问题，自国际合作运动发展 之初就存在争论。 十九世纪初国际合作运动发展的早期，由于主张自由竞争、反对国家干预的理论 占主导地位等原因，认为市场机制能使整个社会获得最大的福利。国家的作用限于维 持法律和秩序，保护国民免受外来的侵略。在这种形势下，合作运动很少得到国家的 支持，这种情形直接延缓了合作运动的发展。二十世纪初，随着资本主义经济的发展， 仅依靠市场机制协调经济开始出现诸多问题，垄断、外部性、公共物品等导致的“市 场失灵”的出现，使得运用政府的力量干预经济发展成为必要。此种情形下，合作运 动发动者逐步认识到国家的帮助、服务可以促进合作社的发展，合作社应积极寻求政 府的支持。这个时期，政府对合作社态度也发生了改变，认为会缓和阶级矛盾并能改 进资本主义经济体系的竞争机制，于是开始积极支持合作社发展，很多发达国家发展 初期的合作社在比较的弱小的情况下，正是依靠了政府有力的支持才得以迅速的发展。 发展中国家的合作运动由于发展的较晚，一般都在二十世纪五十年代之后，因此 大多在发展初期就被纳入国家的发展框架中。因为有了发达国家合作运动的经验，这 些发展中国家的政府一般都利用各种形式对合作社进行支持，并且在介入合作社经济 7 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文贵州省农民专业合作社发展中的政府作用研究 活动方面更直接一些。有些国家甚至派官员来管理合作社机构，比如印度政府就运用 了很多行政手段干预农协的发展。这种直接干预的方法使得农民专业合作社在短期内 得到了很快的发展，发挥了巨大的作用。但是长期来看，其弊端也是显而易见的，它 使得合作社过分依赖政府的力量，而忽视了自身的建设，并且给政府造成了沉重的负 担。 2 2 2 国内外学派和主要观点综述 ( 一) 国外学派主要观点 西方合作社流派众多，根据对待政府支持的态度，可以将各个流派分为赞成派和 反对派。赞成政府应在合作社发展中有所作为的学派主要包括，空想社会主义派、国 家社会主义学派，经典的马克思主义理论等。空想社会主义派代表人物是欧文，主张 发展合作社，并主张合作社发展需要的资金要寻求政府及慈善家的帮助。国家社会主 义派代表人物是路易布朗。他认为为抵抗资本主义的剥削，劳动者必须组织合作社， 但是缺乏与资本家对抗的财力，因此应当由政府担当起扶持合作社的责任，即主张在 国家的直接支持下建立合作社，由工人自己管理，共同从事生产。马克思主义理论中 关于合作的部分最初由马克思、恩格斯提出，恩格斯在法德农民问题中提出坚持 国家教育原则( 马克思等，1 9 7 2 ) 。列宁继承了这一思想，他认为成立合作社是十分重 要的，政府的支持也应是名副其实的，但支持对象限于“确实有真正的居民群众参加 的合作社”( 列林，1 9 7 2 ) 。毛泽东及刘少奇继承了他们的思想，其在政府与合作社的 关系立场上是一贯主张由国家援助发展合作社的，并发展了他们的理论，提出的主张 更具可行性，比如，提出了具体的帮助措施及立法确立合作社地位等问题( 刘少奇， 1 9 8 7 ) 。反对政府扶持合作社的观点主要产生在西方国家，主要包括基督教社会主义派、 德国信用合作派中的舒尔茨派和美国的竞争尺度学派。基督教社会主义派的代表人物 是威廉金，他认为政府干预合作社会束缚合作社的能量，并将合作运动引入歧途。 德国信用合作派中的舒尔茨派的代表人物舒尔茨，是德国城市信用社的倡导者。他受 到英法合作运动的影响，明显倾向于自主办社，反对政府的参与。他将合作社的信贷 看作小生产者“最后彻底地占有资本的途径”，认为借此“非资本家应当成为资本家” ( 郭铁民等，1 9 9 8 ) 。竞争尺度学派代表诺斯，反对农业垄断，主张通过建立合作社来 加强竞争，但是出于保护市场公平竞争的立场认为政府不应干预合作社的发展( 杜吟 棠，2 0 0 2 ) 。 ( 二) 国内学派主要观点 国内已经有很多学者从理论和实践对合作社与国家的关系进行深入的探讨。张晓 山认为国家可以作为“第一推动力”来弥补个人主动性的不足，包括组织合作社教育、 合作社立法、提供各种优惠服务及财政援助、传播技术和管理知识等( 张晓山，1 9 9 9 ) 。 政府应高度重视当前农民专业合作社的发展，把合作社当成一种特殊类型的经济组织 给予扶持，应当在合作社立法、财政支持、。管理知识等方面出台政策支持合作社的发 展；李惠安也认为政府应该在农民专业合作社的发展中起到应有的作用，应在政策引 导、开展试点示范、抓好合作社的培训等方面对其进行扶持，促进它的发展( 李惠安， 2 0 0 0 ) ；幕永太认为在农民专业合作社的发展过程中，政府应提供恰当有力的指导、支 持、保护和必要的监督、协调和服务，并在加强宣传引导、政策扶持、规范管理方面 提出了具体的意见( 幕永太，2 0 0 1 ) ；苑鹏认为政府应该在农民专业合作社的发展中做 好制度环境方面的工作( 苑鹏，2 0 0 1 ) ；黄祖辉认为当前农民专业合作社的发展应从政 府主导型制度创新的角度来理解。中国各级政府更多地采取行政介入方式。一方面县 8 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文贵州省农民专业合作社发展中的政府作用研究 或乡镇各职能部门和实体往往通过兴办专业合作组织以有效行使其职责，另一方面农 民专业合作社也通过依托或挂靠这些部门和实体寻求庇护和支持。问题的关键在于政 府部门对在农民专业合作社创建和发展过程中自身角色定位的认识和介入方式的把握 ( 黄祖辉，2 0 0 2 ) ；另外，徐更生、许锦英、姜长云在这个问题上也发表过自己的看法， 也认为政府在合作社发展中应发挥应有的作用，创造良好的环境。 虽然历史上曾存在一些反对政府参与合作社发展的学派，但是经过仔细分析，这 些观点并不适用于当前