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浙江大学硕：l ：学位论文昆明市服务型政府文化建设研究 摘要 随着全球经济和社会的发展，建设服务型政府已成为我国地方政府的必然选 择，而文化与经济、政治是相互交融的，服务型政府文化与服务型政府是互动的 关系，因此，建设服务型政府的同时，也需要建设与之相适应的服务型政府文化。 本研究的目的是在昆明市目前建设服务型政府的具体环境下，运用实证方法，对 服务型政府文化的建设和发展情况进行分析，从而为昆明市开展服务型政府文化 建设提供政策借鉴。 通过文献回顾，本文将精神文化、制度文化、行为规范文化作为服务型政府 文化建设的内容，并以此为基础进行访谈和问卷调查。随后，运用因子分析、回 归分析等方法对回收的1 1 6 份有效问卷进行数据分析，得到的主要结论如下： 1 服务型政府文化建设的内涵由精神文化、制度文化、行为规范文化三个方 面构成。 2 在精神文化建设方面，对正确价值观的培养、树立应重于对道德的培养， 政府在确定行动目标和行为准则的同时，应当加大宣传和教育，让政府工作人员 清楚认识政府的目标，并努力引导工作人员将个人价值与政府价值统一，使他们 在完成政府目标的同时能实现个人价值。 3 在行为规范文化建设方面，领导应当做好政府活动的主角，他们的言行体 现政府文化，也影响着政府文化；政府工作人员应当适应服务型政府的新要求， 不断加强对自身素质的培养，在领导的带领下，转变观念、改变作风、提高工作 质量；创新是当前经济、社会发展提出的新要求，但是只有在基本职能做好的前 提下才可能有创新。 4 在服务型政府文化建设中，重中之重应放在制度文化的建设上，然后是精 神文化和行为文化。精神文化建设应当以价值观的培养为主：行为规范文化建设 以领导行为和政府工作人员行为为主，这两者又应略偏重于领导的带头示范。 基于实证研究，本文从政府行政管理和行政人员角度对昆明市服务型政府文 化的建设提出政策建议。 关键词：服务型政府服务型政府文化建设内容实证研究昆明 1 i i 浙江大学硕：l 学位论文 昆明市服务型政府文化建设研究 ab s t r a c t a l o n gw i t h t h ed e v e l o p m e n to fg l o b a l e c o n o m ya n ds o c i e t y , b u i l d i n ga s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n th a sb e c o m et h ei n e v i t a b l ec h o i c ea tl o c a lg o v e m m e n t t h ec u l t u r ea n dt h ee c o n o m y , p o l i t i c si sab l e n do fe a c ho t h e r , s ot h es e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n t a l c u l t u r ea n dt h es e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n ti s t h ei n t e r a c t i v e r e l a t i o n s h i p t h e r e f o r e ，b u i l d i n gas e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，b u ta l s on e e dt ob u i l d t h ec o r r e s p o n d i n gc u l t u r eo fi t t h ep u r p o s eo ft h i ss t u d yi sp l a ym a k e sa na n a l y s i so f c o n s t r u c t i n gs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t a lc u l t u r ea n dd e v e l o p m e n t a ls i t u a t i o n ，s oa s t of i n do u tt h em a i nm e a s u r e so fc o n s t r u c t i n gt h es e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t a l a l c u l t u r ei n k u n m i n g ，w h i c hu t i l i z i n ge m p i r i c a lm e t h o d si nt h es p e c i f i cc o n d i t i o n so f c u r r e n t l yb u i l d i n gs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ti nk u n m i n g t h r o u g hl a r g e - s c a l el i t e r a t u r er e v i e w , t h es t u d yp u t sf o r w a r dt h es p i r i t u a lc u l t u r e ， i n s t i t u t i o n a lc u l t u r ea n db e h a v i o r a lc u l t u r ea st h ec o n t e n t so f b u i l d i n gs e r v i c e o r i e n t e d g o v e m m e n t a lc u l t u r ea n da st h eb a s i sf o rt h ec o n d u c to fi n t e r v i e w sa n dq u e s t i o n n a i r e s a f t e r w a r d ，c a r r i e so nt h ea n a l y s i st ot h er e c y c l i n g116e f f e c t i v eq u e s t i o n n a i r e sd a t a ， u s i n go nf a c t o r i a la n a l y s i sa n dr e g r e s s i v ea n a l y s i s t h em a i nc o n c l u s i o n sa r ea s f o l l o w s ： f i r s t ，t h e s p i r i t u a lc u l t u r e ，i n s t i t u t i o n a lc u l t u r ea n db e h a v i o r a lc u l t u r ea r et h r e e a s p e c t so f t h es e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t a lc u l t u r e s e c o n d ，w es h o u l dm a k em o r ee m p h a s i so nt h et r a i n n i n gv a l u e st h e nt h em o r a l ， i nt h ec o n s t r u c t i o no fs p i r i t u a lc u l t u r e w es h o u l di n c r e a s et h ep r o p a g a t i o na n dt h e e d u c a t i o n ，t h eg o v e r n m e n td e t e r m i n i n gt h eo b j e c t i v e sa n dc o d eo fo p e r a t i o n sa tt h e s a m et i m e ，i no r d e rt ol e tt h eg o v e r n m e n t a lp e r s o n n e l su n d e r s t a n d i n gg o v e r n m e n t a l g o a lc l e a r l y , a n dt og u i d ep e r s o n n e l su n i t i n gt h ei n d i v i d u a l v a l u ea n dt h e g o v e r n m e n t a lv a l u e ，a n dt om a k et h e ya c h i e v i n gg o a l st o g e t h e r t h i r d ，t h el e a d e r s h i ps h o u l db et h em a i nc h a r a c t e r sd oag o o dj o bi n g o v e r n m e n t a la c t i v i t i e s i nt h ec o n s t r u c t i o no fb e h a v i o r a lc u l t u r e t h e i rw o r d sa n d d e e d sr e f l e c ta n di m p a c tt h eg o v e r n m e n t a lc u l t u r e t h eg o v e r n m e n t a lp e r s o n n e l s v 浙江大学硕士学位论文 昆明市服务型政府文化建设研究 s h o u l db ea d a p t e dt ot h en e wr e q u i r e m e n t so ft h es e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，a n d c o n t i n u o u s l ye n h a n c e dt h eq u a l i t yo ft h e i rt r a i n i n g ，u n d e rt h el e a d e r s h i po ft h e l e a d e r s h i p ，a d o p t t i n gn e wi d e a s ，c h a n g i n gt h es t y l e ，i m p r o v i n gt h eq u a l i t yo fw o r k i n n o v a t i o ni st h en e w r e q u i r e m e n t so ft h ec u r r e n te c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ， t h e r em a yb ei n n o v a t i o nu n d e rt h ep r e m i s eo f d o i n gag o o dj o bi nt h eb a s i cf u n c t i o n s f i n a l l y , w es h o u l dl a ye m p h a s i so nt h ec o n s t r u c t i o no fi n s t i t u t i o n a lc u l t u r e ，t h e n f o l l o w e db ys p i r i t u i a la n db e h a v i o r a lc u l t u r e ，i nt h ec o n s t r u c t i o no fs e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n t a lc u l t u r e t r a i n n i n gv a l u e ss h o u l db eg i v e dp r i o r i t yi nt h ec o n s t r u c t i o no f s p i r i t u a lc u l t u r e t h eb e h a v i o r sc u l t u r eo fl e a d e r s h i p sa n dg o v e r n m e n t a lp e r s o n n e l s s h o u l db ec o n s t r u c t e dp r i m a r i l y , w h i c hw e r ea l s ot ob eal i t t l e e m p h a s i so nt h e l e a d e r s h i pt ot a k et h el e a di nt h em o d e l b a s e do nt h ee m p i r i c a ls t u d y , t h i sa r t i c l ep u t sf o r w a r ds o m e s u g g e s t i o n so f c o n s t r u c t i n gs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t a lc u l t u r ei nk u n m i n g ，f r o mt h ea n g l eo ft h e g o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o na n dg o v e r n m e n t a lp e r s o n n e l s k e yw o r d s ：s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t a l c u l t u r e ，c o n t e n t s ，a ne m p i r i c a ls t u d y , k u n m i n g v i 浙江火学硕七学位论文昆明市服务型政府文化建设研究 图目录 图1 1 本文的研究框架1 2 图2 1 沙因的组织文化形成过程2 l 图2 2 w gr o s s 和s sh i c h f t a n 提出的组织文化形成操作方法2 2 图2 3 麦金瑟7 - s 结构2 3 图2 4 徐子健提出的组织文化层次2 3 图2 5 周三多等提出的组织文化复合网络图2 4 图2 6 罗宾斯的组织文化变革途径3 0 图2 7 卢因的三阶段变革过程模型3 0 图2 8 卢因的组织文化解冻方法3 l 图3 1 昆明市政府服务型政府文化形成模式3 3 图3 2 问卷设计过程4 0 图3 3 调查问卷分值说明4 2 图4 1 精神文化建设内容因子分析碎石图4 8 图4 2 制度文化建设内容因子分析碎石图5 0 图4 3 行为规范文化建设内容因子分析碎石图5 3 x l 浙江大学硕士学位论文昆明市服务型政府文化建设研究 表目录 表2 1 三种政府文化对比表1 7 表2 2 服务型政府的内涵相关研究总结1 9 表2 3 政府文化与行政文化的区别2 7 表3 1 服务型政府文化建设的内容3 6 表3 2 昆明市政府服务型政府文化建设的内容3 9 表3 3 调查问卷的总体结构及内容4 1 表3 4 样本分布情况表4 3 表4 1 精神文化建设内容k m o 测度和巴特莱特球体检验结果4 7 表4 2 精神文化建设内容因子提取结果4 7 表4 3 精神文化建设内容旋转后的因子负载值表4 8 表4 4 制度文化建设内容k m o 测度和巴特莱特球体检验结果4 9 表4 5 制度文化建设内容因子提取结果5 0 表4 6 制度文化建设内容旋转后的因子负载值表5 1 表4 7 行为文化建设内容k m o 测度和巴特莱特球体检验结果5 2 表4 8 行为规范文化建设内容因子提取结果5 2 表4 9 行为规范文化建设内容旋转后的因子负载值表5 3 表4 1 0 各因子的信度检验结果5 5 表4 1 1 政府文化建设与评价的相关分析5 6 表4 1 2 精神文化建设回归分析模式摘要表5 7 表4 1 3 精神文化建设回归方差分析表a n o v a ( ) 5 7 表4 1 4 精神文化建设线性回归系数与显著性检验表( a ) 5 7 表4 1 5 制度文化建设回归分析模式摘要表5 8 表4 1 6 制度文化建设回归方差分析表a n o v a ( 8 ) 5 8 表4 1 7 制度文化建设线性回归系数与显著性检验表( a ) 5 9 表4 1 8 行为文化建设回归分析模式摘要表5 9 表4 1 9 行为文化建设回归方差分析表a n o v a ( o ) 6 0 表4 2 0 行为文化建设线性回归系数与显著性检验表( a ) 6 0 浙江大学硕士学位论文昆明市服务型政府文化建没研究 表4 2 l 特征变量对政府文化建设和发展情况评价的方差分析6 1 表4 2 2 特征变量对政府文化认识和了解程度的方差分析6 2 表4 2 3 政府文化建设内容重要性排序统计表6 2 表4 2 4 政府文化建设内容均值统计表6 3 表4 2 5 配对t 检验结果6 3 表4 2 6 内涵选择统计表6 4 表4 2 7 内涵选择均值统计表6 4 表4 2 8 研究分析结果汇总6 6 表4 2 9 政府文化建设内容因子分析总结表6 7 表5 1 昆明市服务型政府文化建设的重点内容7 6 x i v 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝鎏盘堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：爿溶弹签字日期：知口7年7 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝鎏盘堂 有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝姿盘堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：杯刃孚导师签名： 签字日期： 如1 年7 月7 日 签字日期： 、 嬲司 拼年7 1 月穸日 l 浙江大学硕士学位论文昆明市服务型政府文化建设研究 致谢 随着论文撰写接近尾声，我的硕士研究生学习生涯也即将结束，回首学习和 研究的经历，得到了那么多老师和同学的关心和帮助，我的心里充满感激。这段 经历将是我一生的宝贵财富。 我衷心感谢我的指导老师张钢教授，通过反复、不厌其烦的电子邮件、电话 交流、指导，都让我深深感受到导师的教导与关怀，导师用他的渊博知识、严谨 学风、宽阔视野和严格要求指导我完成了本篇论文。在此，谨对张老师致以最诚 挚的敬意和谢意! 感谢我研究生学习期问亲自授课的浙江大学管理学院的刘渊教授、徐金发教 授、贾生华教授、王瑞飞副教授等授课老师。在学习过程中，各位教授不仅教会 我所学专业课程，还促进了本论文的研究思路和结构设计。 感谢为我的论文研究提供访谈、问卷调查的单位。感谢昆明市化工建材行业 协会的各位同事，为我的问卷发放和调研提供了很大帮助。 感谢刘霞、江登萍等同学，对我在问卷设计和论文结构上给与了很大的启发 和帮助，谢谢你们! 感谢所有帮助过我的老师、朋友! 在这里不能一一列举，深 表歉意! 感谢我的家人一直以来对我学业的支持和深切关怀，在论文最紧要的时期给 与了我最无私的帮助。 感谢所有关心我、帮助我的人! 你们的期望、理解和鼓励将是我不断前进的 勇气和动力。 林晖 2 0 0 9 年5 月 浙江大学硕士学位论文昆明市服务型政府文化建设研究 1 绪论 1 1 研究背景 1 1 1 国外的“政府再造”运动 2 0 世纪6 0 年代以来，随着世界政治、经济与社会的发展，针对管理型政府 失效的症状，西方各国公共部门中兴起了一场借用“企业化”运作模式，运用市 场力量来进行“政府再造”的运动，其核心是采用私人企业中的“竞争”、“服务”、 “合作管理方法以提高政府能力，适应社会环境的急剧变化。在这样的背景下， 西方很多国家提出了创建“服务型政府”的目标。2 0 世纪9 0 年代以来，在国际 社会中，由管制型政府转向服务型政府，是行政改革不可逆转的时代潮流，典型 的如美国重塑政府的行政改革活动和英国的公共服务宪章运动，都取得了好的成 效。 一、美国重塑政府的行政改革活动 美国政府从1 9 9 3 年9 月起进行了重塑政府的行政改革活动，当时宣布未来 5 年内裁减联邦政府雇员2 5 2 万人，节约开支1 0 8 0 亿美元。5 年后，联邦政府 实现裁员3 5 1 万人，削减财政支出1 3 7 0 亿美元，使美国国家财政在连续3 0 年 出现赤字之后，第一次有了节余。我国曾派出考察团，紧紧抓住政府转变职能和 精简机构这个中心，围绕行政改革这个主题，对美国政府重新提出的行政改革的 指导原则和目标进行了了解和研讨，并总结了这次美同政府改革的经验： ( 1 ) 贯彻顾客至上的原则，努力为纳税人服务。美方认为政府与公民的关 系如同企业与顾客的关系，后者是明确的商品化关系，企业为顾客服务的关系， 而政府与公民的关系就不是很明确，因此政府要重新确立这种关系，使政府更好 地为公民服务。政府至关重要的是改变行政组织文化，改变雇员的服务方式，改 变雇员对顾客的态度，因此，政府雇员首先要改变思想观念，把公民放在第一位， 确立为纳税人服务的观念。 ( 2 ) 减少繁文缛节，注重提高行政效率。政府按章办事的过程，涉及权力 和管理范围的大小，并不关心办事效率和公民是否满意，只关心过程，做官样文 章，忙于程序繁琐的工作，效率自然就低。这种用减低政府效率和质量为代价来 降低错误发生可能性的做法，是可笑的，应该把注意力放在提高服务质量上，而 不是放在多设环节以减少失误上。 ( 3 ) 把权力下放给雇员，调动雇员的积极性。过去雇员做事有条条框框， 照章办事比较简单；现在通过对雇员的培训和教育，雇员在工作中有了主动性， 才能配合领导做好工作，领导把权力下放给个人，要个人承担责任，特别是框框 浙江大学硕士学位论文昆明市服务型政府文化建设研究 之外的也要承担责任；对于个人，框框少了，多承担工作，多承担责任，有了积 极性，也就多了提升的机会。 ( 4 ) 使行政工作回到政府应有的基本职能上。美方认为，一般情况下，超 过政府的基本职能而设置更多的具体职能，容易使雇员注重工作的程序而不是结 果。他们要求每一个工作部门都要根据工作要求设置基本职能，使雇员的工作回 到基本职能上，才能提供必要的服务。 美国政府改革的工作，取得了很大的成绩。同时，他们也认为，文化是变革 中最难的，包括传统的习惯势力和思维方式，当时，美国政府中只有3 7 的雇 员愿意在改革中承担风险和责任，因而使改革发展的进程较为缓慢。因此，在政 府改革的同时，也要对雇员的思想进行改革，这样才能有更多的人把政府雇员作 为一种崇高、光荣的职业并为之献身，也就有了更多支持改革的人，改革需要依 靠这些具有献身精神的人。 二、英国的“公民宪章”运动 1 9 9 1 年7 月英国政府以白皮书的形式提出“公民宪章”，目的在于促使政府 各行业、各部门提高效率，改进服务，重塑政府在公众中的形象。“公民宪章”， 就是“要求人们站在公共服务接受者的角度来评判公共服务的优劣，并为公共服 务的接受者提供一种程序，以帮助他们直接参与公共服务的改进”。具体内容包 括以下几个方面： 第一，“公民宪章”要求政府各部门、各行业、各机构制订并 检查自己的服务标准，并做出“服务承诺”；第二，“公民宪章”要求公共服务的 提供者做到礼貌服务、有助于公众，且不能有任何歧视；第三，“公民宪章”要 求“公共服务置于公众的监督之下”，增加各部门、行业、机构提供公共服务的 透明度，以保证所提供服务的质量；第四，“公民宪章”要求公共服务应在尽可 能的情况下为服务的接受者提供可供选择的机会；第五，“公民宪章”要求各部 门、各机构建立适当的顾客申诉、投诉程序，以保证顾客在受到不适当对待时有 要求得到补偿的权利和途经；第六，“公民宪章”最重要的一条原则是“政府提 供的公共服务的质量必须与公民所支付的价值相当，为实现这一原则，“公民宪 章”特别强调了“扩大政府服务竞争范围是保证服务质量改善的根本”思想。 “公民宪章”这一举动意在促使更多的私营部门参与提供公共服务的竞争， 使公共服务能高质量地满足公众的需要。经过几年后，在英国政府强有力的推动 下，全国性的行业和部门都相应制订出各自的服务宪章，其中较有影响力的是“旅 客服务宪章”、“病人服务宪章”、“父母服务宪章”、“法院服务宪章”、“求职者服 务宪章”等等，而地方政府部门、行业、机构的服务宪章也陆续出台。英国政府 也为各类宪章的制订、出台和落实存组织上逐步作了相应准备：比如内阁办公厅 下设一个“公民宪章”小组( ac i t i z e n sc h a r t e ru n i t ) ，由它直接汇报有关 运动的进展情况，该小组还得到授权，对那些不符合要求的服务宪章草案进行否 浙江大学硕士学位论文 昆明市服务型政府文化建设研究 决；设立宪章热线，帮助公众了解各类服务宪章的内容和顾客的权益，并接受公 众投拆；从1 9 9 3 年起成立了一个中心任务小组( c e n t r a lt a s kf o r c e ) ，对各类 服务宪章进行检查；“公民宪章”小组从1 9 9 2 年起实施奖励优质服务计划，并将 实施服务宪章的部门、机构的政府文职人员的工资与实际效绩挂钩。 英国“公民宪章”运动经过几年的发展，虽然从落实情况上看，还存在一些 问题和争议，如各行各业的服务标准如何订得适度? 服务质量的提高与缺乏新的 资源投入之间的矛盾较为突出当时的英国，实行承包的公共服务内容和项目 逐渐增多，势必会出现各种各样的负面社会效应，从某利，意义上讲，“公民宪章” 运动的开展是对这些负面效应的一种纠正，它会使盲目竞争中出现的弊端控制在 较低限度内，使公共服务更为规范。同时，“公民宪章”运动还反映出英国政府 在公共服务方面所扮演的角色由过去公共服务的直接提供者换位为公共服务的 监督人。这一点对于我国行政管理中强调政府在宏观控制方面的作用无疑具有积 极的借鉴意义。虽然，经验性研究似乎表明“公民宪章”运动的效果并不十分理 想，然而这只能说明它具有某些不完善性，它所追求的三e ( e c o n o m y 经济、 e f f i c i e n c y 效率、e f f i c a c y 效能) 和满足民需的目标，就足以说明它所具有生 命力。 从2 0 世纪6 0 年代以来，伴随着世界范围内政治、经济、社会和科技革命的 发展，西方各主要国家都相继开展了大规模的政府再造运动，并涉及到全球。从 上述两个事例可以看到，政府再造不是简单的组织精简和组织重组，而是对政府 治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革，以提高政府的绩效和服务 的品质，即政府的系统革命。由此可以看出，政府再造的过程即是政府文化建设 的过程( 陈培芳，2 0 0 8 ) 。 1 1 2 我国建设服务型政府的必然要求 党的十七大中明确提出“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子 政务，强化社会管理和公共服务”。在我国，自新中国成立以来，政府已进行了 几次机构改革，但是全国范围内的几次政府改革始终没有走出“合并分开一 一再合并再分开”和“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈；我国 加入wt0 后政府首先入世就面临大量行政管理体制改革的难题，也要求进一步 转变政府职能，为公众提供更多的服务。党的十六大第一次把政府职能归结为“经 济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，这一新的政府职能体系充 分表明我国政府对管制型政府实行彻底变革的决心，而服务型政府就是相对于管 制型政府的一种全新的政府管理模式。在十六届三中全会中共中央关于完善社 会主义市场经济体制若二f 问题的决定中，指出转变政府经济管理职能，“切实 把政府经济职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”的要求。 浙江大学硕士学位论文昆明市服务型政府文化建设研究 2 0 0 4 年2 月2 1 日，温家宝总理在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发 展观专题研究班结业式上的讲话中说到：“为社会公众生活和参与社会经济、 政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”，温总理第一次鲜 明地提出“努力建设服务型政府”的要求；同年3 月，温总理在参加全国人大会 议期间又强调，“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场 主体服务，为社会服务，最终是为人民服务”。2 0 0 5 年的政府工作报告中，温总 理再次强调“要努力建设服务型政府，创建政府管理方式，寓管理于服务之中， 更好地为基层、企业和社会公众服务，要整合政府资源，提高政府行政效率和服 务水平 。2 0 0 6 年1 月1 日，中央政府门户网站正式开通，填补了中国政府网站 层级体系的空白，这是整个中国政府职能转变的标志之一，是建设服务型政府的 重要举措。2 0 0 7 年1 0 月1 5 日，胡锦涛总书记在党的十七大报告中又指出“加 快行政管理体制改革，建设服务型政府”。2 0 0 8 年2 月2 3 日，胡总书记主持中 央政治局第四次集体学习了国外政府服务体系建设和我国建设服务型政府一 文，并强调“建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求， 是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政 管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务”。从2 0 0 8 年3 月1 5 日十一届全 国人大一次会议第五次全体会议高票通过国务院机构改革方案开始，就标志着我 国正逐渐向高效的服务型政府迈进。进入2 0 0 9 年，全国多个省市向中央报批了 机构改革方案，并逐步推进。目前，我国各级政府从服务方式、服务态度、服务 内容、服务流程等不同角度开展了服务型政府的实践和积极的探索，同时，也发 现了存在的一些问题，主要表现为：对服务型政府的理论认识不足；服务理念未 真正树立起来：重具体操作层次上的建设，重形式、轻内容；公民参与度不够： 公共服务缺少透明度。 从以上可以看出，中央越来越重视建设服务型政府，地方各级人民政府也在 全面开展建设服务型政府活动，在建设中总结经验并不断的向前发展。建设服务 型政府已是我国政府改革的必然选择。 ( 1 ) 建设服务型政府是我国加入w t o 后，在后工业社会到来时参与全球 经济竞争的客观需要。 我国加入w t o ，表而看是企业直接而对国外竞争，实际上是政府适应世界 贸易组织的规则，因为规则本身是限制政府行为的，履行入世承诺的主体是政府 而非企业。有资料表明，在w t o 的规则中，我们的2 3 个协议中只有2 项涉及 到企业，其他的都涉及政府。入世后，政府的一举一动将接受市场法制和国际惯 例的检验和评判。这对我国政府的管理理念、决策和政府管理的方式、方法等各 方面都产生了强烈的冲击，这就要求我们的政府必须是公开透明的政府，必须是 能够为企业做好服务的服务型政府。 4 浙江大学硕士学位论文 昆明市服务型政府文化建设研究 进入2 1 世纪后，全球经济一体化的步伐迅速加快，市场有效性的竞争、公 共环境水准的竞争逐渐激烈，后工业社会的基本特征已逐渐清晰，特别是进入 2 0 0 8 年后出现的全球性经济危机表明，工业社会的治理方式及社会运行模式已 不再适用，而后工业社会还没有真正建立起来。为了后工业化的转型过程能平衡 进行，需要自觉地促进这种转型，参与和适应全球经济一体化的竞争，而担负领 导社会转型职责就应当是政府。政府要领导社会和促进社会转型，就必然要率先 变革自身，即实现从工业社会的管理型政府向后工业社会的服务型政府转变。 ( 2 ) 建设服务型政府是我国市场经济发展的必然要求。 市场经济是一种在广泛分工上的交换经济，它既要求市场主体间必须相互合 作与信赖，还不可避免他们之间存在着明确而公开的利益冲突，因此有必要委托 一个共同认可的第三方作为他们共同交易的仲裁者和维护者这就是政府，在 市场经济主体的相互交换中需要政府的参与、约束和监管( 黄长仙，王燕超， 2 0 0 7 ) 。在这个新形势下，政府的功能就是创造市场经济发展的大环境，维护秩 序，为经济发展提供有效的宏观调控；政府必须通过良好的制度供给、公共政策 供给，加大公共产品和服务的充分供给，为企业提供有效的服务。政府服务职能 的确立，是政治上层建筑更好地适应我国社会主义市场经济体制的必然要求。 ( 3 ) 建设服务型政府是强化政府责任和反腐败的需要。 一个政府如果没有一套完备的政府责任约束机制，政府行为就有可能偏离为 民服务的轨道，而走向为己服务，引发权力腐败，因此，一个责任有限的政府才 能对其履行的义务承担责任并且不会拥有其义务范围之外的权力。 政府的服务定位意味着特权的消失和特权意识的弱化，任何形式的特权都将 丧失其合理性。失去了特权和特权意识，行政行为将更加贴近其公共性，运用公 共权力谋取私利不仅是道德的问题，而且也不具有制度化的基础( 刘熙瑞，2 0 0 4 ) 。 服务型政府的透明、参与、公民控制等理念及其实践将会逐渐使腐败失去滋生的 土壤。 ( 4 ) 建设服务型政府是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会， 实现可持续发展的必然要求。 落实科学发展观就是要坚持立党为公、执政为民，深化行政管理体制改革， 转变政府职能，实现市场化背景下的政府治理模式的转变，也就是建立服务型政 府。政府是手段，人民是目的，政府职能转变就是要满足人民的需要，为人民追 求价值和实现利益提供便利条件和优质的服务，社会和人民的意愿与要求是政府 管理的出发点和归宿点，社会和人民的意愿与要求得到了实现和满足，社会才能 够达到和谐。社会和谐需要社会公平与正义，因此，政府履行好服务职能，切实 保障群众利益，是解决社会矛盾和实现社会稳定发展的关键。 另一方面，社会不仅需要和谐发展，更需要实现可持续的发展。但是，我国 浙江大学硕士学位论文 昆明市服务型政府文化建设研究 改革开放以来，在经济建设时期，为了集中资金进行经济建设，政府不恰当地把 一些本该由政府向社会提供的公共产品，如农村的公共卫生和义务教育等，推向 了市场、社会，甚至推给了农民。这些发展战略是非均衡的，产生了不少问题， 如地区差异日益扩大，社会保障严重缺失，农民增收困难、负担重、生活困难等 问题。这些问题严重的威胁着我国的社会稳定和社会安全，也影响到经济社会的 可持续发展；这些问题也成为我国政府进行根本变革的重要社会压力。要解决这 些社会问题，就要求我们的政府以管理社会公共事务、提供有效的公共服务为主 要职责，这样才能使社会发展与经济发展同步进行。因此，政府从根本上转变工 作职责，从经济建设型政府改变为服务型政府，才能解决好这些问题。 ( 5 ) 建设服务型政府是顺应时代发展和适应信息时代挑战的必然要求。 进入2 0 世纪8 0 年代以来，以信息技术、生物技术为代表的高新技术及产业 发展迅猛，人类社会迈入了知识经济时代。这种以信息为基础的新文明动摇并改 变了原有的政治经济和社会运行模式。信息时代的到来，对政府的组织结构、运 行决策机制及政府运行的经济性、效率和效果等多方面都带来了前所未有的挑 战，也提出更高的要求。政府必须迎接而且要适应这些挑战，与此同时，信息化 也在沟通、服务的载体、渠道、方式上为服务型政府的建立提供了技术方面的支 持。 2 0 0 3 年初，在s a r s 刚开始袭击时，各级地方政府都有些束手无策，一些政 府机关还隐瞒s a r s 传播的公共信息，造成病情在一定范围内蔓延。当时，政府 的公共卫生服务体系严重缺失，政府在履行提供公共产品服务方面的职能上有严 重的缺位。s a r s 危机过后，我国政府深刻的认识到，必须把工作重点放到提供 服务上，必须加大公共财政的支出。2 0 0 8 年“5 1 2 ”汶川大地震振惊全世界， 地震当天中央电视台焦点访谈栏目，就及时迅速的对地震进行了报道。由于 信息披露得及时、迅速，并允许境外媒体进入到灾区现场采访，国际社会对中国 的地震给予了高度关注，国际援助也非常及时、迅速，并给予物质上、经济上的 支持。这两次重大事件表明，服务型政府必须要做到信息公开，重大事情及时向 人民通报也是政府负责任的重要体现。 1 2 研究的目标和意义 当前，在我国社会主义市场经济不断发展的形势下，文化与经济和政治相互 交融，在综合国力竞争巾的地位越来越突出。政府文化作为社会整体文化的组成 部分，是政府机关的灵魂，始终在政府工作的生存发展中占有主要地位，是政府 机关发展的精神动力。政府文化作为社会文化和社会精神文明的重要组成部分， 对于服务型政府的管理活动和服务型政府机关内部的建设，有着十分积极的意 义。 6 浙江大学硕：i = 学位论文 昆明市服务型政府文化建设研究 1 2 1 政府文化与服务型政府的互动关系 马克思说过：“人们的观念、观点和概念，一句话，人们的意识，随着人们 的生活条件、人们的社会关系、人们的社会存在的改变而改变1 。我国从计划经 济体制逐步向市场经济体制的转变中，必然带来经济、政治、文化等方面的一系 列变化，特别是加入世界贸易组织后，加快了社会转型的步伐，与此同时，政府 的管理模式也在发生着变化，作为政府管理软环境的政府文化必然要求随之变 化，政府与政府文化之间关系紧密，二者相互依存，相互促进。 ( 1 ) 服务型政府的建设推动政府文化的发展。在社会主义市场经济体制建 立和逐步发展的进程中，我国各级地方政府的政府文化在传统与现代、中国与西 方文化的冲击与交融中曲折发展，受到了不同程度的阻碍和挑战。政府文化需要 及时转型以适应社会、政治、经济发展的需求。服务型政府的建设过程对促进人 民对政府和工作人员的认识起到了重大的社会化作用；行政审批制度的改革、行 政许可法的颁布、公务员法的实施、问责制的推行对政府文化的整合、发展起到 了一定程度的推动作用。服务型政府建设中强调的服务理念、公民权、公共利益、 民主、效率对政府文化的转型指明了方向。 ( 2 ) 政府文化对行政管理起着重要的影响作用。一是对行政观念的影响。 政府文化通过影响行政人员的观念、习惯而作用于实践，而且这种影响是长远、 深入的。作为行政活动主体的行政人员，在行政活动过程中，其观念受到政府文 化直接的决定作用。二是对行政行为的影响。政府文化通过人们的行政心理、意 识、思想、习惯对行为发生作用，而且影响是全面、直接的，不仅影响行政决策 是否果断、科学和可行，还影响行政执行是否快捷、完整和灵活。开放型的政府 文化氛围会使决策者的行为具有开放、民主、效率倾向；封闭型的政府文化氛围 则会使决策者冈循守旧、思想僵化( 陈莉，2 0 0 3 ) 。三是对行政体制的影响。政 府文化通过历史条件、地理环境、民族特性、文化传统、社会制度、政府状况、 经济水平等对行政体制发生作用。开放的地理环境、先进的社会制度、较高的经 济水平下形成的是崇尚民主、注重法制、讲求平等的政府文化，进而会产生具有 民主色彩、地方分权的行政体制；相反，则会形成崇尚权威、注重人治和讲求等 级制度的政府文化，进而会产生专制主义中央集权的行政体制( 陈莉，2 0 0 3 ) 。 ( 3 ) 政府文化加快服务型政府建设的进程。政府文化是政府发展的主观动 因，是政府得以存续、运行和发展的文化条件或精神因素。政府文化的载体是政 府的工作人员，所以政府文化也就渗透和凝聚在政府工作人员的精神里或思想深 处，制约和影响着每一位工作人员的行为与选择，从而深刻地影响着政府的运作。 “如果那些执掌行政权力、主持政府运作的政府成员个人的行为选择了道德支 转引自：向阳春论服务型政府中的行政文化建设 d 硕士学位论文，四川师范大学，2 0 0 7 ：2 6 7 浙江大学硕士学位论文昆明市服务型政府文化建设研究 撑，无论怎样健全完善的法规制度在极度膨胀的权力欲、嗜利心态和特权观念面 前都将显得苍白无力( 葛荃，刘学斌，2 0 0 4 ) 。 各级地方政府在建设服务型政府的过程中取得了较大的成绩，在服务态度、 服务方式、服务效率等方面效果明显；但从整个建设看，还存在一些不如人意的 地方，这其中的深层次原因就是在建设过程中忽视了对政府文化的建设，导致政 府和政府工作人员的服务理念没有真正树立，没有形成服务的文化氛围。 一个政府模式的改变，必定是包括政府文化在内的全方位的改变。服务型政 府建设也应该是一个包括政府文化在内的全面的、各项措施同步跟进的系统工程 建设，政府文化建设的滞后必定会影响服务型政府的进一步发展。 1 2 2 政府中存在的落后文化需要改进 我国的政府文化建设还处