（公共管理专业论文）城市化进程中的“城中村改造”研究——以南通市崇川区为例.pdf

城市化进程中的“城中村改造”研究 中文摘要 i 中文摘要 随着城市化建设的快速发展，“城中村”存在的问题越来越凸显，与城市发 展的矛盾也日益尖锐，“城中村”已成为城市发展过程中的严重障碍。“城中村” 兼具城和乡的特质，其存在状况与城市面貌相差甚远，“城中村”村民的生活方 式以及思想观念与城市居民具有明显的差距。对“城中村”进行有效的改造，这 是一个严峻的现实问题，也是值得研究的理论难题。文章以南通市崇川区为例， 深入解析了“城中村”特别是南通市崇川区“城中村”的现状和存在问题，揭示 了“城中村”改造的对策、思路、基本原则，并提出了“城中村”改造的现实路 径和政策性建议。 关键词关键词：城市化 城中村 改造 存在问题 对策 作 者：吴 薇 指导教师：许冠亭 英文摘要 城市化进程中的“城中村改造”研究 ii a research on the transformation of “villages in cities”during the urbanization a case of chongchuan district of nan tong city abstract the problem of “villages in cities” is chinas urbanization process of a unique phenomenon， with the rapid development of the city building， the problems in “villages in cities” have been becoming more evident， which conflict with the development of the cities is also increasingly， villages in cities have became serious obstacle of the urban development. therefore， it is necessary to transform “villages in cities”. as the “villages” have the character of both the city and the rural， and their existence is very different from the appearance of the cities. and there is a big disparity in the survival way， the life style and the thought idea between the villagers and the city peoples. therefore， the transformation of “villages in cities” is not only a serious practical problem， but also a valuable explored issue. the paper takes the chongchuan of nan tong city for example， analyses the current situation and existing problems of the “village in cities”， particularly the “villages in cities” of chongchuan district of nan tong city， reveals the countermeasure、 the mentality and the basic principle and of transformation of “villages in cities”， and elaborates their reality trails and policy recommendations. key words： urbanization， “villages in cities”， transformation， problems， countermeasure written by ： wu wei supervised by ： xu guanting 城市化进程中的“城中村改造”研究 第一章 导论 1 第一章 导论 一、问题的提出及选题的意义 科技的进步、文明的发展，为人类社会带来的影响是深刻而巨大的，其中最 明显的就是城市化速度的不断加快。城市化是社会生产力发展到一定阶段而出现 的一种社会经济现象，是工业化的产物，是经济发展的迫切要求，也是工业化过 程中的必然趋势。改革开放以来，随着我国经济社会的发展，城市化水平快速提 高，城市用地需求迅速增长，原处于城市郊区的村庄和耕地被纳入到城市发展的 范围，成为城市的一个组成部分，但基于现行的土地政策，政府通常将纳入城市 的村落保留一定的土地，由此形成了以居住为主要职能的，不同于一般城乡社区 的“城中村”。 所谓“城中村”是指在我国城市化进程不断推进、城市大力征地的背景下， 在城市规划区范围内所保留的在社会组织结构、经济生活、人员身份、管理方式、 土地制度以及社区传统文化等方面依然承传农业社会特征或未加以彻底转变的农 村社区聚落点。 “城中村”是中国城市化变迁中的一种特有现象， 其实质是城乡二元 结构在尚未解构的情况下城市郊区的农村被动地加入城市化的产物。政府出于公 共利益的需要，调整城市规划，扩充城市的区域空间，将城郊的农村纳入城市发 展的范围，这是“城中村”改造的最直接原因。在现实层面，“城中村”虽然在地理 位置上划入城市的范围，但“城中村”的居民生存方式并未得到根本性的改变， 其居住环境也与城市有一定的差距，“都市里的村庄”使“城中村”与城市发展 的差距和矛盾日益突出，已经成为推进城市化进程、发挥城市功能、提升城市综 合竞争力的巨大障碍。综上，城中村所具有的城市特征表现在：城中村的居民 居住在市区，乃至中心市区；与城市居民一样，主要从事第二、第三产业； 城中村居民的生活方式逐步城市化。城中村所具有的村落特征表现在作为生产 资料或生活资料的土地，其产权归村集体所有；其所属社区由作为村民自治组 织的村民委员会管理；城中村的村民保留比城市户籍更为重要的村籍，由于拥 有村籍使得他们的经济收入不仅超越于农民工，甚至超越于一般市民。改造“城中 村”，使其摆脱自身状况的固有弊端并与周边城市环境衔接获得协调发展，已成为 刻不容缓的任务。本文以南通市崇川区为例，探讨“城中村”改造的若干问题，既能 第一章 导论 城市化进程中的“城中村改造”研究 2 以此推动对南通市崇川区“城中村”改造的相关问题的解决， 也能通过分析为理论探 讨提供一个案例，进而有助于从理论和现实的各个层面上探讨一个顺利推进中国 城市化进程的方向、道路及相关的实施步骤及各种配套措施。 二、文献综述 在撰写论文过程中，笔者主要参阅了以下学者和老师的专著和文章，包括顾 朝林的中国大城市边缘区研究 、田莉的 “城市里的乡村”现象评析兼论 乡村城市转型期的矛盾协调发展 （城市规划汇刊1998年第5期） 、敬东的 “城 市里的乡村”研究报告经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策 （城 市规划1999年第9期） 、蓝宇蕴的城中村：村落终结的最后一环 （中国社会科学 研究院研究生学院报2001年第6期） 、李钊的 “城中村”改造途径的思考 （安徽 建筑2001年第3期） 、韩潮峰的我国“城中村”问题的研究 （经济师2004年第1 期） 、崔玲的城市化进程中“都市村庄”建设存在的问题探析 （焦作工学院学 报（社会科学版）第4卷第3期） 、李培林的巨变：村落的终结-都市里的村庄研 究 （中国社会科学2002年第1期） 、郑玲的对“城中村”问题的理性思考 （玉 溪师范学院学报2006年第8期） 、 张恒芝的 台州市 “城中村” 问题的实证研究 （江 苏城市规划2006年第8期） 、周杰的论“城中村”改造的难点及对策 （中州学刊 2007年第3期） 、吴小钢的论“城中村”改造中的公共政策 （宏观管理2006年第 1期） 、王雷的论“城中村”改造中社会保障机制的建构 （许昌学院学报2006年 第4期） 、轩明飞的 “城中村”城市化：问题困境中的悖论 （时事观察2006年第2 期） 、 黄常青的 城中村改造中的若干法律问题（中国党政干部论坛2007年第1期） 、 李丽霞的公众参与视阈下城中村改造模式建构 （恩施职业技术学院学报2009年 第1期） 、贾燕的浅谈我国“城中村”改造发展 （陕西建筑2010年第5期） 、罗红 安的浅谈城中村的特征及其改造措施 （广东建材2010年第6期）等。上述著作 及文章可以提炼归纳如下观点： 一个个自然行政村被新兴的建筑分割、包围，在城市化进程中，形成独特的 “城中村” 。又由于我国长期实行城乡二元分割的管理体制，使得这些“城中村” 阻碍了城市的整体发展，面临着必须改造的局面。对城中村改造的研究，其根本 意义在于在城市持续发展的过程中，不仅是对“城中村”本身的改造，更重要的 是止住源头，避免城市边缘和远郊区的村庄成为新的城中村，最终达到城乡统筹 李培林：巨变:村落的终结都市里的村庄研究，中国社会科学，2002 年第 1 期。 城市化进程中的“城中村改造”研究 第一章 导论 3 发展，社会进入良性循环。 “城中村”问题得到许多专家和各级政府部门的高度重视，他们对其存在的 问题、形成的原因以及如何改善其不足等方面都进行了广泛的研究和分析，并就 管理体制方面提出了许多改革措施。这些见于书面的研究主要是针对广州、深圳、 珠海等珠三角发达城市，容易给人一种错觉，好象“城中村”现象只是这些南部 沿海发达城市所特有的。其实这种现象有其普遍性，而且由来已久，只是近年来 发展迅猛，才使其凸显出来。但大部分专家最终达成共识，即“城中村”发展方 向必须纳入到城乡发展的总体规划中来，并根据“城中村”的具体情况应形成“一 村一案，村村有策划”的局面，其重点是摸清家底，在此基础上形成整体改造思 路，以确保“城中村”改造的顺利实施。事实上，“城中村”在改造实施过程中， 存在必然要推倒的“过密化建筑” 。由于村民对长远生活的隐忧还在不断地进行 违法建设，以获取更多的拆迁补偿款，从而掀起新的违法建筑高潮，使恶性循环 进一步加剧，加重了拆迁难度和改造成本。其间政府曾尝试将主导权让位于房地 产开发商，靠开发商来改善城中村。实际上“城中村”改造是一个涉及面很宽， 涉及领域也很复杂的系统工程。因此如何使政府避免财政压力，获得市场、社会 稳定，群众获得实惠，投资商获得投资回报等多方共赢；群众在“城中村”改造 中的地位、作用如何；如何将城中村的规划、建设、拆迁、赔偿等行为规范起来， 都是我们当前面临的严峻课题。 三、主要理论分析工具 新公共管理理论。新公共管理理论强调在公共部门引入市场竞争机制，强调 行政管理的效率与竞争性，主张将经济机制引入到行政管理中来，所以这一理论 对城中村改造问题有着多方面的启示。对城中村改造事务进行分类管理，合理确 定城市政府、城中村自治机构、社会经济和中介机构的边界，建立多中心的城中 村改造治理秩序，创新城中村改造事务的治理机制是城中村改造模式创新的重要 内容。 城市政体理论。据张庭伟先生的介绍，城市政体理论（urban regime theory） 是近20年来占美国城市理论主导地位的理论。该理论从政治经济学的角度出发， 对城市发展的动力市政府（所谓“政府的力量”），工商业及金融集团（“市 场的力量”）和社区（“社会的力量”）三者的关系，以及这些关系对城市空间 罗红安：浅谈城中村的特征及其改造措施，广东建材，2010 年第 6 期。 第一章 导论 城市化进程中的“城中村改造”研究 4 的构筑和变化所起的影响，提出了一个理论框架。由斯通（stone）、罗根（logan） 和莫罗奇（molotch）所创建的政体理论是从发达国家中城市政策的演变分析中得 出的（stone c.， 1989; logan j. and molotch h.， 1987; molotch h.，1976）。该 理论认为，城市空间的变化是政体变迁的物质反映。谁是“政体”的成员，谁是“政 体”的主导者，会引起城市空间结构的不同变化。城中村改造实质上反映的也是政 体力量的对比：当政府力量在从中占据主导地位时，政府主导的改造拆迁就成为 必然选择；当企业（市场）力量占据主导地位时，城中村改造就会朝着企业的意 愿发展；当业主（社会）力量足够强大时，城中村改造就会最大限度地满足业主 的利益。城中村改造的关键就是协调好各种政体力量的利益关系。 新农村建设理论。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村建设的历 史任务，这是在我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展新阶段后提出的课题。 新农村建设是一个庞大的系统工程，涵盖了经济建设、政治建设、文化建设和社 会建设。“十一五”规划建议用“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、 管理民主”20 个字描绘出一幅新农村的美好蓝图。推进新农村建设的总体目标是： 在未来 15 年左右的时间， 使农村的整体面貌大为改观， 城乡之间的差距明显缩小。 具体目标是：努力发展农村生产力，促进农民收入持续增长；大力加强农村基础 设施建设，显著改善农民的生产生活条件；加快发展农村教育、医疗卫生和文化 等社会事业，形成家庭和睦、民风淳朴、互助合作、稳定和谐的良好社会氛围； 加强农村环境卫生整治，明显改变村容村貌；推进农村民主政治建设，不断提高 农民的民主法制意识。“城中村”的身份十分独特，但本质上还是农村，因此在建设 社会主义新农村的大局中不能忽视“城中村”这一特殊的农村。 四、研究思路及论文框架 本文通过对“城中村”形成机理及改造方向、改造内容的分析，并采用归纳、 演绎、统计调查分析、经验概括等方法，深入调查崇川区“城中村”的现状、特 点和存在问题，在此基础上分析了改造矛盾所在，并提出对策。 全文第一章为导论，分析选题的实用价值、理论意义、文献综述、研究方法 及论文框架等。主体部分包括：第二章、“城中村”的形成机理、改造方向及改 造内容；第三章、南通市崇川区“城中村”现状调查；第四章、崇川区“城中村” 改造矛盾所在及对策；最后是结语。 城市化进程中的“城中村改造”研究 第二章 “城中村”的形成机理及其改造方向、改造内容 5 第二章 “城中村”的形成机理及其改造方向、改造内容 一、“城中村”的形成机理 “城中村”现象是传统体制因素与城市现实政策、管理性因素共同作用的结 果，具体来说主要是由以下因素造成的。 1、中国传统城乡二元结构 我国长期以来实行高度集中的计划经济体制，在户口迁移、粮食供应、就业 安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，实施城乡分割对立的二 元体制。拥有非农业户口就意味着享受国家给予的各种优惠的福利待遇，比如公 费医疗、养老保险、粮食补贴、就业安排等。农民盼望着有朝一日能“跳出农门”， 成为城市居民。随着城市化进程的推进，农村被城市所包围，虽然村民过上城市 居民的生活，但仍无法完成其身份的转型，农民依然只能生活在城市中的农村。 城中村的居民虽享受着市政公益事业的便利条件，在物质形态上实现了城市化， 但由于传统二元隔离体制的作用，城中村的村民在就业、子女上学、医疗、养老 保险等方面仍存在差别，在生活习惯与生活方式上仍无法与城市文明相接轨。 2、城乡土地所有制矛盾 土地所有制的矛盾导致“城中村”虽然在用地上已属城市用地范围，但土地 所有权原则上仍归集体所有。于是，城市区域的国家所有制与乡村区域的集体所 有制两种产权并存，各自按自己的轨道运行，在同一地域内难免产生矛盾。目前 城市土地的有偿使用制度已基本形成，但对于村镇集体土地的使用权有偿转让， 国家尚未在法律上做出明确规定，这就造成村镇集体土地进入市场时的不规范行 为比比皆是，主要表现为集体土地不经依法征用便进入市场，农地未经批准便转 为非农用地等，造成土地流转管理及土地收益分配上的混乱。此外，集体土地所 有权理论上又为乡镇、村、村民小组三级所有，土地产权主体的多元化也是引起 土地使用权入市混乱的一个主要原因。优越的地理位置使“城中村”土地隐形市 场相当活跃。一些村民或单位以出租房屋土地为由，变卖集体土地使用权；有些 人以买卖地上物为名，非法买卖土地；有些则擅自改变土地用途，如将沿街的住 宅用地改为商业用地等，这些隐形市场的存在一方面造成“城中村”土地被蚕食 鲸吞的恶劣局面，另一方面使本应属于城市的土地收益大量流入个人或某些单位 第二章 “城中村”的形成机理及其改造方向、改造内容 城市化进程中的“城中村改造”研究 6 的腰包。 3、社会转型过程中的制度真空以及法制法规滞后和不健全 我国社会正处于转型期，一方面，大量新制定的制度不断出场，推动着社会 结构发生深刻变化；另一方面，各种旧的制度盘根错节，以各种形式在各方面限 制着社会结构的变迁。例如，壁垒森严的城乡两种户籍制度尽管己松动，但并未 完全打破，持城市户口与持农村户口“区别对待”的问题还无法解决，这使涉及 到就业、医疗、教育、住房、养老等一系列关系到村民切身利益的大事依然无法 在制度上得到与城里人相同的待遇的保证。村民的一系列社会保障制度的滞后和 缺失，是“城中村”难以消解的重要原因之一。“城中村”的改制、改造必然要 牵涉户籍制度、土地制度、财政体制、投融资体制、城市管理体制、行政管理体 制等方方面面。社会的急剧转型对制度建设提出了新的要求，“城中村”的出现 反映出放权让利式的宏观体制改革自身存在的制度性缺陷和相关法制法规滞后和 不健全。 4、城市管理的疏漏客观上导致“城中村”自发生长 城市化能否健康发展包含着对城市政府管理水平的要求，乡村向城市转型的 过程很大程度地受到政府行为影响，主要表现为政府宏观调控力度不足。政府在 村镇规划的编制与实施、向城市转型过程中农村产业结构和用地布局的调整等方 面，未能采取积极的引导措施充分调动村镇的积极性，同时亦未采取严格的控制 手段，避免其对城市建设带来的负面影响。城不像城，村不像村，其实这种结果， 正是由于他们在成长的过程中不能获得正常的城镇管理和规划的权限，所以才在 自发中走了一条两不像的道路。 处于市场约束尚未完全建立与传统计划约束尚未完全消失的中国城市管理体 制，存在着严重“体制空洞”。处在“体制空洞”中的政府行为具有很大的随意 性和长官意志性。对“城中村”的改造抱着“能不动就不动”、“得过且过”的 态度，绕开棘手问题，回避矛盾。政府尚且如此，开发单位更不愿将资金投入村 庄的拆迁和改造。长此以往，随着农村建设量的加大和地价的增长，对其改造的 难度越来越大。此外，由于“城市乡村”在管理上独特的行政隶属关系及缺乏 健全的村镇管理制度和机构，使得城市规划管理和监察部门对农村集体土地的使 用无法行使有效的管理，这也客观上导致“城中村”现象滋生。 城市化进程中的“城中村改造”研究 第二章 “城中村”的形成机理及其改造方向、改造内容 7 二、“城中村”的改造方向 1、坚持规划先行，解决重点问题 一要将“城中村”改造纳入城市建设规划和城市改造的计划。要针对城市规 划区、城市近期建设区、城市建成区不同的规划区域，确定 “城中村”改造计划， 安排土地利用计划。在制定居住区建设规划和都市型工业、三产业的发展布点规 划时，要充分考虑“城中村”改造。“城中村”的改造依照改造规模、时间、质 量要求，分期分批推进，改造一处成功一处，改造一片成功一片，实现功能组团 和城市片区间的协调发展，构筑城市规划区域内城乡发展的一体化体系。在目前 宏观调控的形势下，要先行选择城市主要道路两侧、城市的主进入口附近的“城 中村”列入改造计划。注意选择实力强的开发公司，给予一定的政策优惠，实施 一步到位高档次改造，使城市形象迅速得到改善。二要制定城市近期建设区、城 市建成区内“城中村”的改造方案，重点是改变目前单家独户的民房建设模式。 “城中村”居民的住房改造必须坚持以统一规划建造 “民房集中居住区”为主、 其他形式为辅的原则。 2、加强土地管理，实施转权让利 “城中村”的问题关键是个土地问题，把集体土地转变为国有土地是“城中 村”改造必须达到的目标之一。要将村原有的集体土地，按照土地管理法及其实 施条例的有关规定，一次性转为城市国有土地，其土地权属原则上不变，并按现 有合法使用土地的状况办理国有土地使用权登记。空闲地和零星耕地统一由政府 收储，可有组织地给居民临时使用。如因规划建设需要使用这些土地，按政府现 行的征地补偿办法对原土地所有者或使用者给予补偿。需办理农转用手续的要依 法办理农转用手续。与此同时，政府也应制订转权让利的相关措施：土地用途改 变为商业、旅游、娱乐等经营性用地的，采取招标、拍卖、挂牌方式出让，收取 的出让金区政府分成的部分应主要用于“城中村”的改造；原村集体经济组织兴 办的企业、三产用地，土地使用权可以以租赁形式给改制后的企业继续使用，租 金主要用于“城中村”的改造；土地用途为住宅的，原村民可免交土地出让金。 3、关心失地农民，完善社保体系 由于长期以来城乡二元化的制度壁垒，要建立和完善失地农民的社会保障体 系难度较大。“城中村”失地农民已经是法律意义上的城市居民，应当享受城市 居民同等的养老保险、医疗保险和失业保险等社会保障待遇。因此，政府应采取 第二章 “城中村”的形成机理及其改造方向、改造内容 城市化进程中的“城中村改造”研究 8 积极措施，尽快让失地又失业的农民与城市最低生活保障和医疗保障接轨。在政 府财力有限的情况下，要建立完全与城市居民相同的社会保障制度还有一定难度 的情况下，要按照加快农民市民化这一目标导向，因地制宜、循序渐进地推进失 地农民的社会保障工作。一要加快出台相应的配套政策，与市区被征地农民基本 生活保障试点实施办法相衔接，对土地征收、撤组改居过程中的基本生活保障、 医疗和资金筹集等方面问题进行完善和规范。二要统一标准，平衡利益。建议取 消被征地农民一次性领取基本生活费的政策。适时提高被征地农民生活补助费的 养老金标准。对人均耕地低于 0.1 亩、农业收入在经济收入中已不占份额或所占份 额很少的无地少地村组，应按照集体、政府共同分担的原则思路进行安置，集体 经济组织历次征地的土地补偿费和集体资产应首先用于被征地农民的基本生活保 障，政府也要从土地出让收益中按一定比例用于被征地农民生活保障资金缺口的 弥补，或是财政补贴一部分。对于集体经济实力较强的村，在集体经济股份制改 造过程中，可划出一部分资产作为被征地农民基本生活保障专项经费。还要积极 鼓励被征地农民参加大病统筹医疗保障或其他社会保障，提高其保障水平。三要 切实采取有效措施，积极帮助被征地农民就业。被征地农民基本生活保障只是为 失地农民尤其是丧失劳动能力的养老人员提供了最基本的生活保障，但不可能维 持较高的生活水平。要使被征地农民获得长期稳定的生活来源并保证生活水平不 下降，根本还在于促进他们的就业。政府可以通过建立专门的被征地农民就业指 导机构，为被征地农民开辟就业市场和就业“绿色通道”，提供就业培训。同时， 制定有关优惠政策，对被征地农民就业、创业提供扶持和帮助。四要合理进行留 地安置，为集体经济留有必要的发展空间。“城中村”的特殊性质，使得一大批 农民靠村组企业利润分配、出租房屋作为主要收入来源。一旦实行“城中村”改 造，他们就丧失了经济来源。因此，可以在城市规划区内，在规划允许和集约用 地的前提下以区或镇、街道为单位安排一定的发展用地，重点解决好土地被征收 后的集体企业用地。 4、改革管理体制，创建文明社区 （1）将城乡二元化管理体制改为一元化管理体制。一是打破原有以乡为区域 的街道建制，按自然区域重新调整街道的行政区划，实施街道对城乡居民的统一 管理。二是对地处城郊结合部的社区也按自然区域重新调整其行政区划，尽量将 一些零星居住的村民纳入城市社区的管辖范围。（2）探索集体资产改革新机制。 城市化进程中的“城中村改造”研究 第二章 “城中村”的形成机理及其改造方向、改造内容 9 建立集体资产股份化、经营企业化、收益股红化的新机制，促进集体资产的发展 壮大，使群众得到更多实惠，推进城市化进程，促进社会的稳定。（3）按城市化 的要求建设现代文明社区。要通过对社区居民特别是对地处“城中村”地区的居 民的宣传教育，提高其文化素质、文明水平和法制意识，革除传统的小农意识， 破除陈规陋习，真正使“城中村”的村民成为现代化文明社区、文明城市的一员。 三、“城中村”的改造内容 1、土地的城市化 土地被城市包围。农村首先被城市化的是土地，原本农业生产和宅基地的土 地要服从城市建设的需要。但由于历史的原因，“城中村”的土地有集体土地、 承包地和宅基地等形式，虽然部分土地和宅基地被城市化了，但农村依旧存在。 只有在城市化的改造中，将集体土地、宅基地和承包地转化为城市建设用地，才 能为城市的开发建设和城市化水平的提高做前提准备。 2、人居环境的城市化 将城中村混乱分散，设施不足的建设形态和环境转变为运作有序，设施完善， 环境宜人的现代化文明社区。切实改善人居环境质量、提高城市形象。按照城市 规划的要求和标准进行设计和建设。同时，利用其优秀的人文资源，保护好历史 文化院落和古迹等。搞好与城市周边环境和设施的衔接，与城市融为一体。将其 从城市的瑕疵转变为城市新的景观亮点。 3、生存生活方式的城市化 地处城市里的村庄，其原本的生产方式发生了根本变化。由原来的农业生产， 逐渐过渡到第二、第三产业。但其根本的农村生活方式和思维方式变化很弱，村 庄存在的个体生存方式与城市风格不协调。与其匹配的城市绿地、学校托幼、医 疗卫生和公共服务设施缺乏，人口和建设密度很大，建筑质量差，市政设施不完 备。 “脏、乱、差”现象严重，只有通过城市化的“城中村”改造，才能使其生存 生活方式发生根本变化。 4、管理体质的城市化 现代城市的管理是严格有序的，而城中村的管理和运行机制既保留其农村建 制，实行农村管理体制，又按所属的街道办事处按照城市管理体制实施管理。这 种城乡二元管理体制，表面上在实施管理，实际上谁也不管着，谁也管不好，造 成了管理的混乱无序和低水平状态。为城市建设和管理造成诸多不便。实施城市 第二章 “城中村”的形成机理及其改造方向、改造内容 城市化进程中的“城中村改造”研究 10 化改造，在管理体制上进行转化是其不可缺少的内容之一。 5、规划和规划管理的城市化 城中村规划的滞后和管理的落后，是形成其现状的必然要素。然而城市化进 程要求对其实施改造，最终使其融入城市。城市化进程必须遵循科学、合理，符 合实际的城市规划和规划管理程序，当然，在城中村的城市化改造也不应例外。 6、“村庄人”的城市化 “村庄人”的城市化，主要是指思想意识及生活方式的城市化。城市的生活 是紧张有序和充满竞争的。城中村的人们由于经济、文化素质等方面的原因，暂 时还没有融入这种生活的能力，成为都市的局外人和旁观者。出现大量的“下岗 农民” ，即无农可务，又没有其它的就业门路，凭借出卖土地和房屋租凭暂时维持 生活。城市化归根就是要使城市中的每个人尽可能找到适合自己的位置。城中村 人们生存方式和思维方式的转变需要很长时间，也只有将“村庄人”城市化，才 能建立一个繁荣、整洁、和谐和安全的社会体系。 城市化进程中的“城中村改造”研究 第三章 南通市崇川区“城中村”现状调查 11 第三章 南通市崇川区“城中村”现状调查 一、现状概况 1、“城中村”分布格局 崇川区现有“城中村”或具 有“城中村”特征的地块 46 个。 按照区委区政府近期规划建设的 总体部署， 23 个地块被列为 2009 至 2012 年首批“城中村”改造对 象，其中的 12 个地块作为 2009 年度区城建任务计划的主要组成 部分。在分布范围上，拟首批实 施改造的“城中村”地块均处于市规划 i 类地区内，即六桥以外、外环西路以东、 钟秀路以南、工农路以西、虹桥路以北的区域。同时，就本年度计划中的 12 个地 块而言，空间区位大多临近城市核心区主入口周边及城市主干道两侧，其中，南 方批发市场东南侧地块、百花九组地块、南北货干货批发市场地块分别临近城市 快车道工农路、钟秀路和外环西路，虹桥路沿线有光明六七组、光明西村西侧、 虹桥东村东侧等多处地块分布，假日广场地块紧靠青年路，濠河风景区周边亦有 多处“城中村”地块。这类以低矮破旧的平房和低层建筑为主并夹杂诸多违章搭 建的地块，其分布格局在很大程度上影响着外界对南通印象的总体评价与判断， 成为市、区两级政府打响城市品牌战略 的障碍。 2、“城中村”景观特征 12个改造地块总占地面积约0.26平 方公里，总居住建筑面积约 0.11 平方公 里，居民户数 686 户，常住人口总数约 2400 人， 人口密度达 9234 人/平方公里， 远高于建成区 5507 人/平方公里的均值。 政协崇川区委员会城市建设委员会： 关于加快崇川区“城中村”改造的调研报告 ，2008 年 10 月 28 日。 第三章 南通市崇川区“城中村”现状调查 城市化进程中的“城中村改造”研究 12 依据常住人口数进行计算， “城中村”人居居住面积为 44.9 平方米，但是根据前期 调研数据，平均每个家庭可供出租的房屋约 2.3 间，如按照每间外来居住人口 2 人 的标准计算，其实际人均居住面积约 16 平方米， 逼近南通15平方米的低保标准， 居住环境呈现较为拥挤的状态。同时， 与其他大多数地区相似，崇川区“城中 村”的道路、排水、垃圾处理等设施配 套并不完善，各种管道、电线杂乱无章， 违法违章搭建到处可见，聚居地的卫生 环境较差。 此外，由于受到城乡规划、土地管理制度的二元性制约，崇川区“城中村” 一直以来未被纳入城市总体规划范畴，经过多年的扩张，现已形成了不以村组行 政区划为边界、与周边其他不同性质土地犬牙交错的景观状态。其中，以西接家 具二厂、爱德士鞋业等企业的濠北路南侧地块 最为明显，南方批发市场东南侧地块、百花九 组地块、城西小学西侧地块以及西公园中学西 侧地块等均存在不同程度的破碎，土地资源利 用的浪费现象较为严重，同时增加了地块单独 改造的难度。 3、“城中村”社会经济状态 根据调查，受相对低廉的房屋出租价格吸 引， 大量外来流动人口涌入 “城中村” 。 据统计， 目前 12 个“城中村”中的外来人口数量以超过 4000 人，接近常住居民总数的 2 倍。 在缺少科学有效管理的情况下， “城中村”的社会治安问题变得更为突出和复杂。 同时，房屋出租所得已经成为“城中村”居民家庭收入的重要组成部分。在 调查过程中，房屋产权人通过房屋出租获得的月收入在 700800 元至 12 万 元不等。一部分以租金作为家庭主要生活来源的居民在当前拆迁安置政策尚不明 晰的情况下，出于“城中村”改造可能切断自身经济来源的顾虑，对改造工作已 产生了抵制情绪。 崇川区建设局： 旧城更新关键在协调 ，2010 年 8 月。 城市化进程中的“城中村改造”研究 第三章 南通市崇川区“城中村”现状调查 13 总言之，崇川区“城中村”的区位优势所隐含的经济能量由于受到自身形象 的严重影响而长期未得显现，占据城市最好的位置却产生不出效益，已经成了崇 川区城市经济的一个盲点。 二、崇川区“城中村”的特点 1、量多面广。崇川区是南通市的核心区，面积99.67平方公里，户籍人口54 万多，下辖十个街道，是南通市人口最密集，生产要素最集中，城市化水平最高 的区域。辖区内现有“城中村”或具有“城中村”特征的地块46个，且区域分布 比较散。 2、时间悠久。在城市不断发展过程中，这些村庄逐步被城市所蚕食、分割、 包围，村庄的集体土地在逐步征用和出让中失去；而村庄里的人口绝大多数依然 是农业人口，他们在生产方式上已经因失去土地而不能再依赖精耕细作、自给自 足的传统农业生产，而代之以村办集体小企业经营为主要形式的第二产业和以房 屋出租、小商品经营为主要形式的服务业。这些“城中村”虽在城市，却依然按 照农村落后的管理模式运营，造成了“城中村”经济运行效率低下和环境的脏、 乱、差。同时，体现现代城市文明的基础设施在“城中村”很难实施建设，也使 部分农民失去了更多的融入城市并共享城市文明的机会。这种现状一方面严重影 响了城市形象，同时也极大的困扰了“城中村”本身的发展，阻碍了其小康社会 建设的步伐。 3、成因复杂。“城中村”是城镇化发展的必然过程，城镇化的过程就是城市 向农村推进和农村溶入城市、农民变市民的过程。由于城乡发展的时序和空间关 系以及城市拓展的多向性和不均衡性，决定了在城市发展过程中不可避免的会出 现城乡交错发展的现象。城镇化的过程，对投资商和发展商来说就是追求投资最 小化和利益最大化的过程，即用最小的代价换取最大的利益，而在城镇化发展的 初期这种特征表现得尤为明显。不少投入产出率相对较低的地方，往往就是“城 中村”问题较为突出的地方。 4、整治困难。“城中村”现象起源于上世纪八十年代，城市建设的大提速带 动了城市面貌的大改善，也间接导致了“城中村”的形成和发展。要全面彻底对 “城中村”进行改造难度较大，涉及的主体复杂，改造所需的庞大资金以及方方 面面的协调工作等将是面临的主要困难。 第三章 南通市崇川区“城中村”现状调查 城市化进程中的“城中村改造”研究 14 三、“城中村”所引致的问题 “城中村”作为城市化进程中一种独特的现象， 在地理位置上它已经成为城市的 组成部分，但在管理体制上，它又处于城市的边缘，存在城乡二元化的管理体制。 “城中村”这种独特现象，也存在和隐含着一系列的社会问题。 、城乡管理体制上的双轨制使得乡村难以融入城市 由于历史的原因，行政管理和户籍制度上的城乡二元性，使“城中村”一直 未被纳入城市统一建设和管理的轨道。特别是城市基础设施建设的重点还在老街 道，新建成的居住小区还是由老的街办接管。虽然南通崇川区自2002年以来，任 港、文峰、钟秀等乡镇已实行“撤乡（ 镇） 建街、撤村建社区”的转制，但城 市行政管理中的计划、规划、建设、统计、考核等工作，在原乡村和原居委会仍 是两张皮。以任港街办为例，2002年，由原人西街办和任港乡合并成任港街办， 城港村、城港新村在地理位置上相互融入，理应在管理模式上有所创新，但在两 年多的工作实际中，社区管理和村委会的管理仍实行双轨制，“城中村”并未完 全渗透进城市管理的体系。特别是“城中村”在教育、医疗、社保等方面还保留 着原来的尾巴，村民离真正意义上的“城市居民”还很远。 2、“寄生型、外生型” 的村集体经济模式潜伏隐患 以剩余集体所有土地、居民宅基地为基础所形成的竞争性的土地出租市场和 房屋出租市场引发了物质空间的杂乱无序，其发展具有很大的自发性、盲目性， 表现为乡、村、组与市、区争夺地盘，城市道路开发到那里，违章就建到那里。 因此，崇川区经济比较发达的街道、村委会主要在一定程度上是依靠违章和征地。 “城中村”这种集体经济收入依赖租金和征地补偿金的方式，是典型的“寄生型 经济”。如钟秀街办的百花村、郭里头村等（改制以后称社区）集体经济比较发 达，都是以村委会为管理阶层，村委会全面负责农民的生活和管理，包括医疗补 贴、生活福利以及村域范围内的道路建设和养护、村居民的供电、供水等基础设 施建设，还包括卫生环境管理、外来人口管理等。这逐渐形成块状管理的供给制 模式。这种畸形发展经济形态导致了村民“寄生型”的生存状态和心理动态， 游 手好闲、无所事事。这些农民不轻易放弃既得利益，不愿意迁离本土，再加上拆 迁安抚政策不“达标”、安置措施不到位，造成部分“城中村”农民集体抵制土 地征用、房屋拆迁，进而影响了“城中村”的改造。 郑玲：对“城中村”问题的理性思考，玉溪师范学院学报，2006 年第 8 期。 城市化进程中的“城中村改造”研究 第三章 南通市崇川区“城中村”现状调查 15 3、规划滞后导致用地混乱和基础设施不完善 崇川区“城中村”大多处于南通市区旧城区的外圈，由于城乡规划、土地管 理制度上的二元性，乡村的各类建设未纳入城市总体规划，形成“城中村”地区 居住用地、工业用地、商业用地相互交织；由于集体用地（ 含宅基地） 管理与 建设混乱，造成违法用地、违章建筑相当集中。尤其是“城中村”的农民住宅多 以独家独户的传统家庭模式建筑而成，既造成土地资源的严重浪费，又造成土地 征用拆迁时的高代价。由于农民住宅密度高、采光通风条件差、违法违章搭建与 乱倒垃圾等脏乱现象突出，村民居住环境普遍较差。“城中村”的道路、供水、 供电、电讯、排水、垃圾处理一般都不配套，各种管道、电线杂乱无章，排水排 污不畅、垃圾成灾，卫生死角多，消防隐患严重。 4、居住条件差，居住混乱，治安不好，影响市容市貌 城中村里的房屋一般建筑等级比较低，房屋质量较差，由于发展受到限制， 更使其在空间的利用上不合理。如房屋建筑距离不能满足日照要求，有的地方甚 至是连排建筑，加之其中居民对土地的不合理占有，随意扩建，延伸建筑体量， 使其间道路更加拥挤，严重影响交通环境，同时也影响了城市的市容市貌。此外， “城中村”成为村民、流动人口和城市居民的混合社区，尤其是大量的外来流动 人口涌入，加上管理滞后缺失，使“城中村”的社会治安问题十分突出、复杂。 低收入以及出租屋的低租金使“城中村”成为流动人口居住首选场所。制假售假、 偷漏税、无证经营人员在“城中村”聚集现象较为突出，对正常的市场生产经营 秩序冲击严重。由于外来暂住人口和流动人口成分复杂，甚至其中夹杂了一些负 案在逃的犯罪分子，造成犯罪率迅速上升。外来人口的大量涌入，直接或间接引 起“城中村”居住环境、治安环境的恶化。外来人口的高度流动性造成其社区归 属感淡漠，同时带来的还有他们的婚育及子女教育等诸多问题，这些都是不利于 形成良好社会治安和社区的和谐发展。 5、城中村的居民靠租赁房屋为生，较高的生活租赁报酬，生活方式简单 没有积极的价值观，居民房屋的地理位置特殊，使其房屋的租赁顺理成章的 成为生活衣食的丰厚来源，这同时也更加诱使居民对房屋土地的占有，增加房屋 的建筑层数来牟取更高的利益。尤其是地理位置特殊的一些城中村，如离学校较 近的地方，更是学生们青睐的位置选择，一方面的确是带来了学生租赁房屋的需 求，但同时不可忽视其产生的负面影响。从租赁中获得的高额利润，使城中村里 第三章 南通市崇川区“城中村”现状调查 城市化进程中的“城中村改造”研究 16 的居民在思想意识上普遍安于现状，文化素质与周边城市居民存在一定的差距， 其不好的负面效益，更会给周边地区带来影响，从而影响了整个城市的社会竞争 意识和城市的社会吸引力。因此，提高城中村里居民的思想意识，更是社会主义 精神文明建设不可忽视的问题。 6、城中村改造的资金困难，开发商投资的利益关系影响其良好的改善 对于城中村的改造，目前很多地方政府通过引进开发商来改善现状，但从现 实情况来看，还存在很多问题。首先，开发商对城中村改造过程中，利益永远是 开发商追求的主要目的，改造过程必然会带来土地的征用和房屋拆迁，但是现行 的很多补偿标准难以符合村民的期望值，补偿过高，开发商自然不愿意，过低村 民又不会同意。于是改造过程就在此产生了矛盾，加之城中村里的居民的房屋建 筑的土地使用不规范，改造和补偿就更是困难。其次，改造过程中，政府的投入 压力相对过大，由于长时间的混乱状态，城中村的自由发展模式使得其市政等各 方面条件十分薄弱。政府出资改造必然要改善其相应的市政基础设施，自然是一 笔沉重的“负担”。再次，招商引资后，开发商的回报很难预测，城中村的情况 复杂，开发商投资建设，既要满足自己的利益，又要符合政府对改造的相关要求， 对开发来说，并不是一件容易的事。 城市化进程中的“城中村改造”研究 第四章 崇川区“城中村”改造矛盾所在及对策 17 第四章 崇川区“城中村”改造矛盾所在及对策 一、面临的矛盾 “城中村”是掩映在城市里的村庄，它给城市建设和管理既带来许多新的课 题，已成为城市管理者的一块“心病”，同时它也引发城市管理的新的矛盾，这 些问题与矛盾制约着城市的发展和城市化进程。显然，改造“城中村”不是一个 孤立的问题，而是一项与实现城市化目标紧密相连的重要问题，是经济社会发展 的必然要求。 “城中村”改造并不是单纯的村民变市民、分散的农村村落变为集中居住的 城市社区，其中涉及到一系列的复杂问题。诸如土地、经济、环境、住房、社会 保障、社区管理、农民身份转换等一系列的问题。“城中村”的改造亟待解决的 矛盾主要反映在三个方面，即土地征用与补偿的矛盾、住房问题和村民的社会保 障问题。 1、“城中村”集体土地征用与补偿的矛盾 根据调查，大多数的“城中村”仍然拥有大量的集体土地，这些土地原来就 是村民赖以生存的生产资料和生活资料，“城中村”的改造基本上是由于政府为 城市的发展根据公共利益的需要征用“城中村”的土地所带来的城市发展的新任 务，由于土地资源的特殊性和集体土地产权的特殊性，带来了集体土地征用与补 偿的矛盾。 农村的集体土地的产权基于历史形成的集体范围，一般以行政村为单位，全 体村民平等的享有集体土地的权利及利益，而村委会是村民的自治组织，代表全 体村民，可以代表全体村民作为具体的土地权利的行使主体。 由于“城中村”特殊的城乡结合部的地理位置，其集体土地的结构由一般的 农业耕地、宅基地、村公共用地和乡镇企业经济组织用地几个部分构成，随城市 化的发展，“城中村”的集体土地的价值较一般农业用地的价值大大的攀升，使 得“城中村”的集体土地的征用