（工商管理专业论文）重庆市公共支出及结构分析.pdf

重庆大学硕士学位论文中文摘要 摘要 我国的公共支出结构总体上遵循了罗斯托的“经济发展阶段论”所描述的发展 演变趋势。但是，通过与世界各类国家，特别是美国的公共支出结构状况的比较， 我国公共支出结构还不尽合理和完善，主要表现在：政府运转支出规模和经济建设 支出比重明显偏高，教育、农业、公共卫生、社会保障等方面投入仍显不足。这些 问题的存在，与按照以人为本和构建和谐社会的要求，提高对事关民生的社会公共 需要的保障能力，向薄弱环节倾斜。着力推动经济社会事业全面协调发展有一定距 离。本文通过对国内外及重庆市公共支出及结构演变过程分析，运用经济学相关原 理，分析了公共支出结构中存在的问题，一方面有其理论上的原因，也有政府职能 转变不到位以及预算管理制度上等原因所造成的，如：政府职能扩张导致政府运转支 出过高，我国现行的社会保障制度决定了社会保障支出现状，而基础设施支出偏高 则是由所处的经济发展阶段和我国的经济政策所决定的。 优化公共支出结构是公共财政的发展要求。按照社会主义市场经济的要求，切 实转变政府职能，是公共支出结构优化的前提，在此基础上，才能科学合理地确定 公共支出的范围。重构预算管理制度，增强预算的法制约束力，是优化公共支出结 构的重要制度保证。通过编制科学的部门预算，合理有序地安排各项支出，并加强 对公共支出的管理才能使公共支出结构逐步优化落到实处。建立一套与社会社会 主义市场经济相适应的政府收支分类体系，为预算管理，宏观决策和财政监督提供 全面、真实、准确的经济信息，便于与国际比较，促进我国公共支出结构的优化。 加强资金追踪问效，建立绩效评价制度，是优化公共支出结构的有效补充。绩效评 价制度不仅是对原有公共支出的评价和监督，也是为今后公共支出的合理安排提供 依据。 关健词：重庆市，公共支出，公共支出结构，优化 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 a b s t r a c t i nt h em a s s ，o u rc o u n t r y sp u b l i ce x p e n d i n gs t r u c t u r ef o l l o w st h ed e v e l o p i n ga n d e v o l v i n gv e n dw h i c hd e s c r i b e db yr o s t o wi nh i s “e c o n o m i cd e v e l o p m e n tw i ms t a g e s ” t h e o r y h o w e v e r , c o m p a r e d 、“t ho t h e rc o u n u i e s e s p e c i a l t h ea m e r i c a np u b l i c e x p e n d i n gs t r u c t u r e ，o u rc o u n t r y sp u b l i ce x p e n d i n gs t r u c t u r e h a sn o tc o m p l e t e l y r e a s o n a b l ea n dp e r f e c t t h em a i nr e p r e s e n t a t i o n sa r e ：t h ee x p e n d i n gi ng o v e m m e n t o p e r a t i n ga n dt h ee c o n o m i cc o n s t r u c to b v i o u s l ye x c e s st h es t a n d a r d ；b u tt h ee x p e n d i n gi n e d u c a t i o n ，a g r i c u l t u r e ，p u b l i cm e d i c a lt r e a t m e n ta n ds o c i a ls e c u r i t yo b v i o u s l yl e s st h a n t h es t a n d a r d t h e r ea r es t i l ls o m ed i s t a n c eb e t w e e nt h ep r o b l e m sw h i c he x i s tn o w a d a y s a n dt h er e q u i r e m e n t sm a d et oa c h i e v et h ea i ma tc r e a t i n gt h eh a r m o n i o u ss o c i e t yb a s e do n t h eh u m a nb e i n g ，t h ei m p r o v e m e n ta b o u tg u a r a n t e e i n gp e o p l e sl i v e l i h o o d ，t h ei n c l i n et o t h ew e a k n e s s ，t h ef u l f i l l m e n tt op r o m o t et h eo v e r a l lc o o r d i n a t i o nd e v e l o p m e n to nt h e e c o n o m i c sa n dt h es o c i e t y a c c o r d i n gt oa n a l y z i n gi na n da b r o a da n dc h o n g q i n g sp u b l i c e x p e n d i n gs t r u c t u r ea sw e l la se v o l v i n gp r o c e s s ，t h ep a p e re x e r c i s e sr e l a t i o n a le c o n o m i c a l t h e o r y , p r o p o s e st h ee x i s t e n tp r o b l e m si nt h ep u b l i ce x p e n d i n gs t r u c t u r e o n eh a n d ，i th a s r e a s o n si nt h et h e o r i e s o nt h eo t h e rh a n d ，i tw a sf o r m e da sg o v e r n m e n tf u n c t i o nc h a n g e d i n a d e q u a t e l ya n ds o m er e a s o n si nb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m ，s u c ha s ：g o v e r n m e n t f i m c t i o ne x p e n d i n gl e a d st ot h eh i g he x p e n d i n gi ng o v e r n m e n to p e r a t i n g ；t h ea c t u a ls o c i a l s e c u r i t ys y s t e mi no u rc o u n t r yd e c i d e st h ea c t u a le x p e n d i n gi ns o c i a ls e c u r i t y ；a n dt h e l l i 曲e x p e n d i n gi np u b l i ce s t a b l i s h m e n ti sd e c i d e db yt h ee c o n o m i cd e v e l o p i n gs t a g ea n d o a re c o n o m i cp o l i c y t o o p t i m i z et h ep u b l i ce x p e n d i n gs t r u c t u r e i st h er e q u e s to fp u b l i cf i n a n c e d e v e l o p m e n t a c c o r d i n gt ot h er e q u e s to fs o c i a lm a r k e t i n ge c o n o m i c ，s t i c k i n gt oc h a n g e g o v e r n m e n t sf u n c t i o ni st h ep r e c o n d i t i o no fo p t i m i z i n gt h ep u b l i ce x p e n d i n gs t r u c t u r e b a s e do ni t , w ec a na s c e r t a i nt h es c a l eo fp u b l i ce x p e n d i n gr a t i o n a l l y r e s c u i n gt h e b u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e ma n ds t r e n g t h e n i n gt h ej u r a ls a n c t i o no fb u d g ea r ei m p o r t a n t s y s t e mg u a r a n t e eo fo p t i m i z i n gt h ep u b l i ce x p e n d i n gs t r u c t u r e a c c o r d i n gt ow o r k o u t r e a s o n a b l es e c t i o nb u d g e t ，w ec a na r r a n g ee v e r ye x p e n d i n gr a t i o n a l l ya n ds t r e n g t h e no u r m a n a g e m e n tt op u b l i ce x p e n d i n g ，t h e nw ec a nr e a l l yo p t i m i z et h ep u b l i ce x p e n d i n g s t m c t u r e t ob u i l du pag o v e r n m e n ti n c o m ea n de x p e n s e ss y s t e mw h i c hf i xt os o c i a l m a r k e t i n ge c o n o m i c ，c a np r o v i d eg e n e r a l ，r e a l ，a n de x a c te c o n o m i ci n f o r m a t i o n i ti s c o n v e n i e n tf o ri n t e r n a t i o n a lc o m p a r e ra n de x p e d i t e so u rc o u n t r y sp u b l i ce x p e n d i n g i i 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 s t r u c t u r e s p e e d i n gu pc a p i t a lt r a c i n ge f f i c i e n c ya n db u i l d i n gu pe s t i m a t i n gs y s t e mt o p e r f o r m a n c e a r ev a l i ds u p p l e m e n tt o o p t i m i z i n gt h ep u b l i ce x p e n d i n gs t r u c t u r e p e r f o r m a n c ee s t i m a t i n gs y s t e mi sn o to n l yas c o r ea n da ni n t e n d a n c et op r i m a r yp u b l i c e x p e n d i n g ，b u ta l s oag i s tt oa r r a n g el a t t e rp u b l i ce x p e n d i n gl o g i c a l l y k e y w o r d s ：c o n g q i n gp r o v i n c e ，p u b l i ce x p e n d i n g ，p u b l i ce x p e n d i n gs t r u c t u r e ，o p t i m i z e i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特另, i j ) j l l 以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重庞太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：幻嘭 签字日期： 删6 年月弘日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重麽盔堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重庆太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名：幻亡荡 f 签字刚_ | ：加j 年1 月彤日 导师签名：琢连 蝌期：驯年夕月籼、 重庆大学硕士学位论文l 绪论 1 绪论 1 1 问题的提出 近年来，随着经济体制改革的不断深化，我国的财政管理制度进行了一系列重 大改革，特别是1 9 9 4 年，进行了税制改革和分税制财政体制改革，理顺了中央与地 方、政府与企业、个人之间收入分配关系，取得了很大成功。但是财政支出管理还 面临着一些长期性的问题和困难：公共支出范围不清晰，如政府财政还继续承担着 一些不必承担的职能，在某些方面还保留着计划经济的痕迹，介入一些不必介入或 不必完全介入的领域；随着国民经济布局战略调整和国有企业改革重组，企业富余 人员安置压力较大，政府因财力困难而用于社会保障的支出规模较小，与建立社会 主义市场经济下的社会保障制度所需的财力要求有较大距离；债务还本付息负担越 来越重：政府用于科教文卫的投入力度还需扩大等等。财政公共支出结构不尽合理， 不仅使公共支出效益低下，而且直接导致了公共支出压力的进一步增大。这样在公 共财政收入增长制约于一定时期社会经济发展水平的前提下，公共收支矛盾将进一 步加剧。 1 2 研究的目的和意义 在当前公共支出规模有限的前提下，合理和优化的公共支出结构，将有助于促 进社会公共资源的合理配置和社会经济的快速协调发展，使公共支出效益明显得到 提高，可以在一定程度上缓解了公共支出的矛盾。因此，研究探索如何优化公共支 出结构、提高财政资金效益，对于促进经济持续、快速、稳定增长有着重要的理论 意义和现实意义。 本文旨在通过对我国和重庆市公共支出的结构演变过程分析，比较国内外政府 公共支出结构的状况，发现我国公共支出结构中存在的问题，并运用经济学理论和 方法，分析我国公共支出结构的成因，对如何采取有效措施，优化公共支出结构， 提高公共支出效益作一探索。 1 3 国内外研究情况 自2 0 世纪8 0 年代以来。面对突飞猛进的科学技术和经济全球化，各国政府进 行了以公共治理为主要内容的改革，不但缓解了困绕以久的经济衰退，也极大改善 了政府的效率和形象。但是，各国政府的职能和权限划分不一样，西方政府公共治 理也没有一个统一的模式和规则，而我国政府预算的历史还很短暂，新中国政府预 算的的历史则只有5 0 多年。受传统计划经济模式的影响，政府职能的转变与适应公 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 共财政的要求还有相当长的一个过程。我国是一个单一制的体制的国家，不仅与市 场经济国家的政府预算相比有较大的差异，而且各省之间财政收支构架也有一定差 异。虽然各国公共支出结构不一样，但是各自为完善和优化公共支出的结构，使其 趋于科学和合理化的目的是一样，因此，他们的具体做法对我国地方财政预算管理 改革的借鉴意义尽管非常有限，分析和研究重庆市财政支出及结构，也必将有助于 我国公共经济运行机制的顺利转型。 1 4 文章的主要结构 本文从公共支出的含义入手，按照现代财政理论研究和实践中的分类方法，阐 述了公共支出结构的表现方式，并对通过研究公共支出结构与公共支出规模的关系， 特别是运用“经济发展阶段论”和对对政府职能的特点的分析，通过对国内外公共 支出结构的比较，重点分析重庆市公共支出演变过程和形成原因，对存在的问题， 提出优化公共支出结构的建议。 2 重庆大学硕士学位论文2 公共支出结构理论综述 2 公共支出结构理论综述 2 1 公共支出的含义 通常而言，公共支出就是指财政支出。但是，公共支出的结构演变与经济发展 的阶段性密切相关。我国目前正处于市场经济的初级阶段，市场机制还不成熟，所 有在市场经济发展早期出现的市场失灵都不同程度的存在，同时，市场基础还很薄 弱，民营经济抵御市场风险的能力还很有限。因此，我国政府的职能要比市场经济 已经成熟的发达国家的政府要更宽。也就是说，我国在计划经济体制下的财政，既 具有公共性又具有私人性，它不是一般意义上的公共财政。在市场经济条件下，财 政必须相应地转换职能范围，从市场机制可以发挥积极作用的资源配置领域退出来， 全面转向市场对资源配置起不了作用或作用不是很大的领域，恢复财政职能的公共 性。因此，公共财政是指市场经济条件下的财政。公共支出是相对于公共财政而言， 指在市场经济条件下，政府在一定时期内为实现其职能，为社会提供公共服务过程 中所发生的具有非偿还性的人力、物力和财力的耗费。 2 2 公共支出结构及分类 公共支出结构在实践中具有多样性，这是有由公共支出有着多种不同分类决定 的。现代财政理论研究和实践中，常见的分类方法和结构类别大体有以下几种： 2 2 1 按政府职能分类 按政府职能对公共支出进行分类，有两种方法： 一种是把公共支出分为生产建设支出和非生产性支出两大类。生产建设支出 是指政府为提高资源配置效率和维持经济稳定而用于经济发展方面的支出。生产建 设支出有两个特点：第一，它提供的不是纯粹的公共产品，而是混合商品；第二， 生产建设支出的范围和规模取决于市场失灵的程度。非生产性支出包括一般公共事 务与公共安全性支出和社会事业及保障性支出。一般公共事务与公共安全性支出的 特点是：第一，它是典型意义的公共产品；第二，它是国家和社会赖以正常运行所 必需的商品，其需求弹性较小。社会事业及保障性支出的特点是：第一，它提供的 对象有的是纯公共产品，有的是混合商品：第二，这些物品需求的收入弹性较高。 另一种按政府职能分类的方法是国际货币基金组织在政府财政统计中所 使用的方法。这种分类方法将政府职能分为经济服务、社会服务、行政管理和其他 四个方面，相应地财政支出分成四大类，即经济服务支出、社会服务支出、般政 府服务支出和其他功能支出( 见表2 1 ) 。 重庆大学硕士学位论文2 公共支出结构理论综述 表2 1 按功能划分的政府支出 经济服务社会服务 1 交通( 公路、水路和铁路) i 教育 2 燃料与能源服务2 保健 3 农业、工业和渔业 3 社会保障与福利 4 采矿业与制造业4 供水与环境卫生 一般政府服务 其他功能 1 彳亍政与司法机构、财政、外交1 利息 2 国防2 对其他政府机构的转移支付 3 公共秩序与安全 按政府职能划分的公共支出结构形态是研究财政支出结构中最基本最常用的方 法。这种支出结构可以明确而具体的表明，财政支出在各职能间分配格局和各项职 能实现的程度，并从动态上反映出各项财政职能在不同时期的变动情况等。 2 2 2 按经济性质分类 公共支出按其经济性质可以分为购买支出和转移支出。按支出的经济性质分类， 有助于分析政府公共支出产生的不同经济影响。一般说来，政府的购买支出主要影 响的是社会资源配置。 购买支出是指政府为开展政务活动的需要，按照等价交换原则，从市场上购买 商品和劳务而发生的支付活动。具体包括政府部门的消费支出和投资支出，前者如 国防支出、行政支出、后者如各级政府公共投资支出。转移支出是指政府单方面地、 无偿地支付其他经济主体的财政资金，不相应取得商品和劳务。具体包括各种财政 补贴支出、社会保障支出和利息支出等，政府在付出资金时，并没有相应地获得任 何回报。 2 2 3 按支出经济分类 支出经济分类也是一种经济性质分类，主要明细反映政府支出的具体用途，即 政府的钱究竟是怎么花出去的，是付了人员工资、会议费、咨询费还是买了办公设 备等。支出经济按其不同的用途，可以分为工资福利支出、商品和服务支出、对个 人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务 还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股及其他支出等1 2 类。 工资福利支出主要反映单位开支的在职职工和临时聘用人员的各类劳动报酬， 以及为上述人员缴纳的各项社会保险费等，包括基本工资、津贴补贴、奖金、社会 4 重庆大学硕士学位论文2 公共支出结构理论综述 保障缴费、伙食费等。商品和服务支出主要包括办公费、印刷费、咨询费、手续费、 水费、电费、邮电费、物业管理费、交通费、差旅费、维修( 护) 费、租赁费、会议 费、培训费、装备购置费、军用油料费、被装购置费、福利费、工会经费等。对个 人和家庭的补助主要包括离休费、退休费、退职( 役) 费、抚恤金、生活补助、救 济费、医疗费、助学金、奖励金、生产补贴、住房公积金、购房补贴等。基本建设 和其他资本性支出主要包括房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、交通 工具购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络购建等。 2 3 公共支出结构相关理论 公共支出是政府政策选择的反映，也是政府以一定的数量和质量向公民提供产 品和服务所必须付出的成本。对于成熟的市场经济国家来说，公共支出就是政府经 济活动的范围。国际上和我国专门对公共支出结构研究的理论并不是很多，但是许 多研究公共财政或公共支出规模增长的理论与公共支出结构的研究关系非常密切， 这些理论在很大程度上也揭示了公共支出结构变化的成因和发展规律。 2 3 1 瓦格纳法则 德国经济学家瓦格纳在考察了英国工业化革命以及当时的英、法、德、日的工 业化状况认为，经济发展与政府公共支出之间存在着一种函数关系，随着经济的发 展和国家职能的扩大，政府公共支出必定比产出更快的比率增加。瓦格纳法则虽然 没能给出公共支出快速增长的真实动因，但却正确地预测了公共支出不断增长的趋 势和规律。但该理论的缺陷在于，在分析公共支出的增长趋势时，只解释了导致公 共支出不断扩张的需求压力，而没有从供给方面探讨公共支出增长的动因；只考虑 了经济因素对支出需求的影响，而没有考虑政治制度、文化背景，特别是公共选择 等因素对公共支出的决定作用。 2 3 2 梯度渐进增长论 英国经济雪茄皮科克和怀斯曼在对英国2 0 世纪6 0 年代以前公共支出的历史数 据进行经验分析后，提出了公共支出的“梯度渐进增长”论。该理论认为，在正常 年间公共支出呈现一种渐进的上升趋势，只有当社会经历“激变”时( 这一激变可 以是战争、经济大危机或其他灾害等) ，公共支出才会急剧上升，而过了这个“激变” 期，支出水平就会下降，但一般不会再回到原来的水平。在导致公共支出梯度渐进 增长过程中，既有内因也有外因。内因是指公民可以忍受的税收提高程度，外因是 指社会动荡对政府支出形成的压力，而外在因素则是导致政府指出不断增长的主要 因素。 该理论表明了不同时期、特殊环境对政府公共支出增长趋势的影响，并认为战 争等社会动荡因素( 外在因素) 是公共支出增长的根本原因，税收容忍程度提高是 5 重庆大学硕士学位论文 2 公共支出结构理论综述 和平时期公共支出水平居高不下的主要原因。应当指出，该理论是通过个案分析得 出的结论，对其他国家的解释力有限，特别是它无法解释和平时期和经济繁荣时期 财政支出比率长期上升的趋势。 2 3 3 经济发展阶段论 美国经济学家马斯格雷夫和经济史学专家罗斯托在对不同国家不同发展阶段的 支出状况进行大量的比较研究之后认为，政府公共支出的增长变化随着经济发展阶 段的不同而不同。 罗斯托将经济的成长划分为五个阶段：传统阶段：准备阶段；起飞阶段： 成熟阶段；高额消费阶段。在经济发展的早期阶段，对社会基础设施( 如公路、 铁路、桥梁、法律和秩序、电力、环境卫生、供水系统、通讯网、教育等) 的需求 巨大，政府公共投资在社会总投资中占有较高的比重。当经济发展进入中期阶段后， 社会基础设旌供求趋于均衡，政府公共投资在社会总投资中的比重有可能降低。但 由于市场失灵问题日益突出，并成为阻碍经济发展的关键因素，这就要求政府加强 对经济的干预，矫正、补充、完善市场机制的不足，由此引致公共支出的增长。随 着经济发展迸入成熟阶段，公共支出结构将从以社会基础设施投资支出为主转向以 教育、保健和社会福利为主的支出结构，购买性支出相对下降，转移性支出相对上 升。在大规模消费阶段，维持性支出和福利分配的公共支出将会有显著的增长。公 共支出结构的这种变化趋势，必然引致公共支出规模的不断扩大。 除此之外，马斯格雷夫还认为，人口的数量和结构、技术进步以及社会、文化、 政治因素等对公共支出的水平也有较大影响。 2 3 4 政府职能 政府职能及范围的变化直接影响着公共支出的方向和结构，因此政府职能理论 是研究公共支出结构问题和优化的逻辑前提和理论依据。 政府职能也叫行政职能或行政管理职能，主要是指政府根据国家赋予的权力， 为实现国家意志、维护国家安全、社会稳定和推动社会各项事业发展的职责与功能。 政府的职能包括基本职能和运行职能。基本职能包括政治职能、经济职能、文化职 能和社会职能，它是按照政府管理所涉及的领域划分的，这些职能集中体现了政府 在国家社会生活中的整体作用以及行政管理的基本内容和范围，集中反映了行政管 理这一上层建筑同经济基础及其他上层建筑的辩证关系。任何重要的政府职能都是 体现一系列计划、组织、协调、控制和监督等环节和步骤来实现各种基本活动，确 保政府完成个各项任务和目标。 从总体上看，政府职能有以下特点：一是动态性。它是各级政府根据特定历史 时期的经济、政治、文化以及其他社会事业的发展状况和需求而确定的，并随着社 会经济、政治、文化的发展而发展，随着社会政治体制、经济体制改革的进程而不 6 重庆大学硕士学位论文 2 公共支出结构理论综述 断做出调整。政府职能的动态性是上层建筑适应经济基础的具体表现，是由国家性 质和国家在某一历史时期的宏观目标决定的。二是广泛性。政府职能从内容上看， 它涉及社会政治、经济、军事、公安、财政、文化、教育、科学技术、社会福利、 环境保护等领域。从程序上看，它包括政府为管理公共事物所进行的计划、组织、 协调、控制等一系列环节和步骤。随着当代科学技术和社会经济的发展，政府职能 呈现扩大趋势，其涉及的内容也将会更加的全面。三是阶级性。不同性质的国家， 其政府职能的性质也是截然不同的。在阶级社会里，代表统治阶级利益的政府的职 能体现的是统治阶级的意志，是为维护以统治阶级为核心的阶级利益而服务的。四 是层次性。由社会公共事务的复杂性、多样性和层次性所决定，政府职能是不可能 在中央一级政府独自行使的，为了更好地履行政府职能，必须从上至下建立不同层 级的政府机构，形成既有明确分工、相对独立而又相互贯通、相互制衡、相互负责 的执行体系。五是差异性。差异性是指由于国家性质不同、政府层级不同以及地区 经济、政治、文化等方面的差别，从而导致的不同层级政府职能的范围、侧重点和 行政方式上的差异。 7 重庆大学硕士学位论文3 公共支出的结构国际比较及特点 3 公共支出的结构国际比较及特点 3 1 世界各国公共支出的结构状况 从世界各国来看，由于各国政府的职能受经济发展水平的影响，由此导致各国 的公共支出结构不完全相同。但是，各国在经济发展过程中，在不断完善和优化公 共支出结构，使公共支出结构更加趋于科学化、合理化的目的却是一致的，各国的 公共支出结构变化趋势存在一定的共性和可比性。按照政府收支预算功能分类方法 和根据国际货币基金组织1 9 9 5 年政府统计年鉴的相关资料，对三类经济发展程 度不同的国家的公共支出结构分析，可以得出如下特点： 高收入国家的政府运转的行政管理支出和国防支出即维持性支出低于中低收 入国家支出水平。商收入国家财政用于政府事务管理等支出占财政公共支出的比重 为2 6 2 ，处于较低水平，分别比中低收入国家的支出水平低2 1 和1 1 5 。美国 的联邦政府维持性支出更低，2 0 0 0 年为2 0 5 ，而且近年来基本维持在2 0 左右( 见 表3 1 ) 。1 9 8 7 年我国政府行政管理支出所占比重为1 9 4 ，但是由于我国财政公 共支出受财政收入所限，许多行政事业单位的管理支出通过财政预算外资金进行列 支，特别2 0 0 0 年来预算外收入不断纳入预算管理，2 0 0 4 年行政管理及国防支出比 重达到2 6 8 ( 见表3 3 ) ，与发达国家的平均水平基本相当。 高收入国家社会文教支出的总体水平明显高于中低收入国家，特别是医疗卫 生和社会保障支出比重较高。总体而言，高收入国家财政用于社会文教方 面的支出占公共支出的比重一般都超过5 0 ，其中社会保障支出比重最高；中 等收入国家大多维持在3 0 5 0 ，其中：教育、社会保障支出比重较高：低收入国 家为3 0 左右，其中：教育支出比重最高( 见表3 1 ) 。高收入国家财政用于医疗 卫生和社会保障支出的比重分别为8 3 和2 7 5 ，分别比中低收入国家的平均水平 高出约1 0 4 和2 5 3 。2 0 0 3 年我国社会文教支出所占比重为2 6 2 ，低于低收入 国家支出水平，说明我国的社会文教事业发展与世界各国相比，有一定的差距，今 后应进一步加大这方面的投入。 高收入国家的经济建设支出所占比重要低于中低收入家。高收入国家的经济 建设支出所占比重分别为1 4 ，2 0 4 ，比中低收入国家的平均支出水平低约5 6 和8 2 。主要是中低收入国家在发展过程，需要加大对基础设施的投入，需要安排 结构调整资金，用于企业的转制。我国的公共支出结构中经济建设支出由1 9 7 8 年 5 0 左右，以下降到2 0 0 3 年3 0 左右。下降幅度较快，但其占比仍高于低收入国家 的平均水平。 8 重庆大学硕士学位论文 3 公共支出的结构国际比较及特点 表3 1 三类国家的财政支出结构 t a b l e 3 i t h r e 2k i n d so f c o u n t r i e s f i n a n c ee x p e n d i n gs t r u c t u r e 单位： 项目高收入国家中等收入国家 低收入国家 经济性支出 1 4 02 0 42 2 2 社会性支出 4 9 5 4 2 12 7 5 其中：教育 “01 4 91 4 7 卫生保健 8 3 7 76 3 社会保障 2 7 51 5 7 4 2 住房 2 73 82 3 维持性支出 2 6 2 3 7 7 2 8 3 其中：国防 1 2 21 3 2 1 0 9 利息支出 l o _ 30 3 1 2 6 国家个数 1 92 6 l l 资料来源：国际货币基金组织( i m p 3 1 9 9 5 年政府统计年鉴 3 2 美国公共支出的结构状况 美国是世界上经济发达的国家，其公共支出结构的变化，对经济转轨国家优化 支出结构具有一定借鉴作用。按照美国政府预算功能分类有2 0 项大类，为了便于比 较，现简化为经济建设类支出、社会文教、维持性支出和其他支出。经济建设类支 出主要包括能源、自然资源和环境、农业、商业和住房贷款、交通等；社会文教主 要包括社区和地区发展、教育、培训、就业和社会服务、卫生、医疗保险、收入保 障、社会保障、老兵福利和服务等；维持性支出主要包括国防、国际事务、执法管 理和一般事务管理等。 从表3 ，2 看出，美国是联邦制国家，其政府职能主要是保证教育、卫生、医疗 保险、收入保障( 低收入人群保障) 和养老等社会保障的公共支出需要，其社会文 教的占支出的比重由2 0 0 0 年的6 3 5 ，到目前仍呈持续上升的趋势，到2 0 0 6 年预 计可以达到7 2 7 ，这比发达国家的平均水平要高出较多，主要是美国政府进一步 加大了对公共卫生、社会保障和教育的投入。政府用于而用于政府事务管理的维持 性支出，其占比基本上维持不变，为2 0 左右。而建设性支出占仍呈下降趋势，由 2 0 0 0 年5 6 ，预计将会下降到2 0 0 6 年4 左右，主要是美国政府在经济建设高速 建设完成之后，一方面由政府投资的新增建设项目减少，支出增幅减小，另一方面 是主要安排产品的维护费用，其支出规模较小，因此，其公共支出规模增幅低于经 9 重庆大学硕士学位论文 3 公共支出的结构国际比较及特点 济的增长，使其占比呈下降趋势 表3 2 美国公共支出结构变化情况 t a b l e 3 2t h em o v o m o r to f a m e r i c a np u b l i ce x p e n d i n gs t r u c t u r e 单位： 年度合计经济建设社会文教维持性支出其他 2 0 0 0 往 1 0 05 66 3 52 0 51 0 4 2 0 0 1 年1 0 05 16 6 02 0 38 6 2 0 0 2 年l o o4 66 7 52 0 47 5 2 0 0 3 笠1 0 04 46 9 22 0 36 1 2 0 0 4 年 1 0 04 2 7 0 22 0 4 5 2 2 0 0 5 每 】0 04 1 7 1 62 0 o 4 3 2 0 0 6 芷 1 0 04 07 2 72 0 o3 2 数据来源：外国政府预算编制课题组美国政府预算编制中国财政经济出版社2 0 0 2 2 0 0 0 年为决算数2 0 0 1 2 0 0 6 年为预测数 3 3 中国公共支出的结构状况 近二十年来，我国公共支出结j 旬总体上印证了随着经济发展和财政收入的逐年 增加，公共支出结构正在逐步完善和优化。总结近二十年我国公共支出结构的发展 变化情况( 见表3 3 ) ，基本呈现如下特点： 政府运转支出规模不断扩大，占公共支出的比重持续上升。我国行政管理支 出占公共支出的比重从1 9 8 7 年的1 9 4 n2 0 0 3 年的2 6 8 ，增长比较明显。一方 面是财政供养人员有一定增长，主要是行政事业收费纳入预算管理，相应增加支出。 但我国的政府运转的行政管理和国防的支出比重与发达国家的平均水平相当，比中 低收入的平均要低。 社会文教支出规模不断提高，占公共支出的比重分阶段逐渐上升，但增长幅 度不是太大。从1 9 8 7 年到2 0 0 3 年，我国社会文教支出占公共支出的比重，从2 2 4 上升到2 6 2 仅提高了3 8 。我国社会文教的结构中，教育支出是法定支出，增长 幅度比较稳定外，但是公共卫生、社会保障等支出虽为重点支出，但支出的基数较 低，尽管近年增长幅度较大，但其规模仍较小。同时，社保基金单独核算，未纳入 财政决算统计，如加该因素，我国的社会文教应在5 0 左右。 经济建设支出在公共支出中所占比重最高，但呈下降趋势。我国经济建设支 出占公共支出的比重，从1 9 8 7 年的5 1 逐渐下降到2 0 0 3 年的3 0 1 。这说明改革 开放以来，我国政府职能发生了重大变化，投资主体日益多元化，经济建设支出比 1 0 重庆大学硕士学位论文3 公共支出的结构国际比较及特点 重逐渐下降。但今后较长一段时间，经济建设仍是我国政府最主要的任务，与世界 上其他国家相比，所占比重有些偏高。随着我国经济和政治体制改革的进一步深化， 政府从生产经营性领域退出，转向社会公共服务的提供上，传统的生产性财政将转 向与社会服务性财政并驱齐驾，经济建设支出在公共支出中的比重将更趋合理。 表3 3 我国公共支出结构变化情况 t a b l e 3 3t h em o v e m e n to f c h i n e s ep u b l i ce x p e n d i n gs t r u c t u r e 单位： 年度合计经济建设社会文教政府运转其他 1 9 8 71 0 05 1 02 2 41 9 47 - 3 1 9 8 81 0 05 0 52 3 31 9 76 5 1 9 8 91 0 04 5 72 3 72 2 68 0 1 9 9 01 0 0 4 4 4 2 3 92 2 9 s 9 1 9 9 11 0 04 3 52 2 82 2 61 1 1 1 9 9 21 0 04 3 i2 5 92 2 58 5 1 9 9 31 0 03 9 ，52 5 42 2 81 2 3 1 9 9 41 0 04 1 32 5 92 4 18 6 1 9 9 51 0 04 1 92 5 72 3 98 5 1 9 9 61 0 0 4 0 72 6 2 2 4 o9 0 1 9 9 71 0 03 9 s2 6 72 3 51 0 2 1 9 9 81 0 03 8 72 7 12 3 51 0 7 1 9 9 9l o o3 8 42 7 62 3 5 1 0 5 2 0 0 0l o o3 6 22 7 62 5 01 1 2 2 0 0 11 0 03 4 22 7 62 6 21 2 0 2 0 0 21 0 03 0 32 6 ，92 6 31 6 5 2 0 0 31 0 03 0 12 6 22 6 81 6 9 数据来源：中国财政年鉴2 0 0 4 3 4 重庆市公共支出的结构状况 重庆作为我国新的直辖市，由于其行政构架、管理职能与其他省级构架有较大 的区别，因而在公共支出的范围和侧重点上有所不同，因此，其公共支出结构的演 变趋势总体上看与我国的平均水平有一定的区别。 政府运转支出比重呈下降趋势，与全国的平均水平的趋势相反，而且其支出 比重低于全国的平均水平。重庆市1 9 9 7 年直辖时的行政管理和国防支出比重为 2 4 8 ，比全国的平均水平高，主要是当时重庆由计划单列市和四川的三个地市划 转过来，而越是基层其行政管理支出占比越高，当时的支出水平与其他省的同等行 重庆大学硕士学位论文3 公共支出的结构国际比较及特点 政构架差不多，其支出结构也差不多。但随着行政体制的逐步理顺，先后撤消了涪 陵、黔江和万州地区，行政管理成本逐年下降，至2 0 0 4 年，行政管理和国防支出的 比重为2 1 2 其总体趋势呈不断下降趋势，同时，其比重也低于全国平均水平，与美国 的支出比重基本相当，说明重庆的行政体制是一个高效的政府。 社会文教支出比重呈现波浪式的演变趋势，在支出比重较大。1 9 8 7 年社会文 教支出比重为2 4 8 ，到2 0 0 3 年为3 9 3 ，其中2 0 0 0 年比重4 4 4 为最高，主要 是当年有中央部分事业单位下划地方，使重庆市公共支出的结构有一定的变化。与 全国的平均水平相比较，重庆市的社会文教支出比重明显要高。从社会文教的各支 出类别上看，社会保障支出占比较高，增长幅度较大。主要是随着公共财政的建立， 社会保障从无到有，从4 , n 大，1 9 9 8 年开始到2 0 0 4 年，社会保障年均支出增长 4 2 2 ，是各类支出增幅最快之一。 经济建设支出比重继续呈上升趋势。经济建设支出占公共支出的比重从1 9 9 7 年的3 1 6 持续上升到2 0 0 4 年的3 4 8 ，与发达国家和我国的经济支出呈下降趋势 正好相反。主要是直辖以来，需要新建政权机构，需要新建一批公益文化设施和路 政等基础设施为经济服务，而且历史欠帐较多，经费缺口较大。因此，在一定时期， 其经济建设支出规模还将增加。 从上可以看出，我国公共支出结构与重庆市存在一定的差异，重庆市的行政体 制优势明显，其政府管理事务支出较为优化。社会文教支出基本得到保障，其支出 比重也符合目前的经济发展水平，二经济建设支出比重呈上升趋势，是发展初期的 结果。 表3 4 重庆公共支出结构变化情况 t a b l e 3 4 t h em o v e m e n to f c h o n g q i n gp r o v i n c ep u b l i ce x p e n d i n gs t r u c t u r e 单位： 年度合计经济建设社会文教政府运转其他 1 9 9 7l o o 3 1 63 6 7 2 4 86 8 1 9 9 8】0 03 6 53 8 52 2 32 7 1 9 9 91 0 03 4 44 1 82 0 43 4 2 0 0 01 0 03 2 34 4 41 9 83 4 2 0 0 11 0 03 3 64 1 82 1 o3 6 2 0 0 21 0 03 5 34 2 11 9 33 3 2 0 0 31 0 0 3 5 2 4 0 92 0 33 6 2 0 0 41 0 03 4 83 9 32 1 24 7 数据来源：重庆市财政局 重庆大学硕士学位论文 4 重庆市公共支出及结构现状分析 4