（工商管理专业论文）长沙高新技术产业开发总公司改革方案优化设计.pdf

工商管理硕士学位论文 摘摘 要要 与全国其它国家级高新区一样，长沙高新区在“一次创业”阶段也成立了隶 属于高新区管委会的国有独资开发公司长沙高新技术产业开发总公司，成为 园区开发建设的融资主体、建设主体和最终损益主体。随着高新区二次创业的全 面推进，园区开发建设融资问题越来越突出。同时，随着国家土地政策调整、市 场经济体制逐步完善， 总公司原有的管理体制和运行机制越来越不适应高新区 “二 次创业”的发展要求。如何构建高新区新的开发融资模式，并根据这种新的模式 改革总公司，成为突破高新区发展瓶颈迫切需要解决的问题。 为加快推进总公司改革，长沙高新区管委会有关部门在调查研究的基础上， 制定了长沙高新技术产业开发总公司改革方案。但这个方案还存在一些问题，需 要进一步改进和完善。本文通过对总公司改革原方案进行理论分析、实证分析和 比较研究，指出原方案在总公司功能定位、法人治理结构和经营管理层激励约束 机制方面存在的主要问题。并针对这些问题，根据市场经济理论、产权制度理论、 公司治理理论，在借鉴其它高新区开发公司发展经验的基础上，结合长沙高新区 实际，提出了对总公司改革原方案的改进意见和优化设计，重点在总公司功能位、 产权制度设计、法人治理结构、经营管理层激励约束方面进行改进和完善。提出 应该根据长沙高新区的发展目标确定总公司的改革方向，在高新区“二次创业” 的不同发展阶段（起步阶段 成长阶段 成熟阶段）明确总公司的不同地位 和作用。进一步明确管委会作为总公司国有资产出资人资格，管委会通过行使国 有资产所有权，逐步采取“国有独资 国有控股 国有参股”形式，对总公 司进行有效调控，并建立相应的法人治理结构和经营管理层激励约束机制，实现 国有资本在园区开发建设中有进有退、有所为有所不为的目标。 关键词：长沙高新技术产业开发总公司；功能定位；治理结构；激励约束 i 长沙高新技术产业开发总公司改革方案优化设计 abstract changsha high technology industrial development company, a wholly state- owned enterprise subordinate to the administrative committee of changsha high technology industrial development zone, was established at the first stage of this industrial park s development, where the company, responsible for its own profits and losses, serves as the main body of financing and construction for this park. as it advances, the financing problem in the park become more and more prominent. with the adjustment of national land policy and the improvement of the market economy system, the company s previous practices in management and operation cannot meet the demand for the new development of the industrial park. therefore, it is of urgent need for a new and effective financing mode to be created in the development zone, upon which the changsha high technology industrial development company can be reformed accordingly. after theoretical and empirical analyses as well as a comparative study on the preliminary reform program in the company, this paper points out that this reform program poses great problem in terms of company orientation, administrative structure and incentive mechanisms. in this connection, this paper improves the original reform program and presents an optimal design on the basis of theories in market economy, property right, and company management as well as the experiences from other development zones of this kind. the optimized scheme put emphasis on the reform and improvement in the company s functional orientation, institutional design for property rights, administrative structure, and incentive mechanism. the company should set up proper functional orientation respectively at different stages of the park s development (the beginning, developing, and mature). as the funding provider, the administrative committee can take effective measures over the companies in the form of wholly state- owned, share- controlled and finally shareholding step by step. meanwhile, the corresponding administrative structure and the incentive mechanisms for managers should also be established, thus giving full play to the flexible role of administrative committee in the park s development. key words： changsha high technology industrial development company； functional orientation；administrative structure；incentive mechanism ii 湖 南 大 学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“” ） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 工商管理硕士学位论文 插图索引插图索引 图 2.1 高新区一次创业阶段总公司组织结构图8 图 2.2 高新区二次创业阶段以总公司为融资主体的开发融资模式10 图 2.3 总公司改革原方案设计的总公司运作方式13 图 2.4 总公司改革原方案设计的总公司组织结构图14 图 4.1 苏新集团的运作方式24 图 4.2 苏新集团公司组织结构图24 图 4.3 苏新集团成员企业25 图 4.4 西安高科集团组织结构图27 图 4.5 一次创业阶段西安高科集团的运作方式28 图 4.6 二次创业阶段西安高科集团的运作方式28 图 5.1 起步阶段总公司的运作方式35 图 5.2 总公司国有独资形式法人治理结构图39 图 5.3 总公司国有控股形式法人治理结构图39 图 5.4 总公司国有参股形式法人治理结构图41 iii 工商管理硕士学位论文 第第 1 章 绪 论 章 绪 论 1.1 选题背景及意义 1.1.1 全国高新区发展形势 从1991年首批25家国家级高新技术产业开发区（简称“高新区” ）成立，到目 前53个国家级高新区遍布全国，十多年里，高新区在“发展高科技、实现产业化” 方面取得了巨大成功。在过去的十年，高新区以平均60%以上的速度增长，主要 经济指标增长更是超过了100倍。据统计，在国务院批准的53个国家级高新区内， 现有企业2万多家，2003年实现工业总产值1.73万亿元，同比增长34%；实现各项 税收1024亿元，同比增长26%；出口创汇570亿美元，同比增长73%1。高新区已 经成为我国改革开放的示范区、技术创新的先导区、产业发展的集中区、城市发 展的新城区。 随着世界经济一体化和高新技术的迅猛发展，特别是2001年我国加入世贸组 织，给高新区的建设和发展带来了新的机遇与挑战。正是在这一背景下，国家科 技部提出高新区要实现“二次创业” 。但由于历史原因，国家高新区建区之初，各 方面对高新区的发展速度估计不足，造成大多数高新区批准的规划面积不大，尤 其是新建区面积更小，许多高新区原有的土地已经基本开发完毕，现在已经没有 空间进行“二次创业” 。据国家科技部“国家高新区二次创业发展空间需求分 析”课题组预测，以2002年全国高新区的产出为依据，今后10年按年均20%的增 长速度，前5年按年均25%的增长速度，每平方公里建成区工业总产值按30亿和50 亿计算，今后10年，53个国家级高新区需新增土地20003000平方公里2。所以， 高新区要实现“二次创业” ，首先要解决发展空间问题，扩大土地开发面积，加快 园区基础设施建设步伐。 在高新区成立初期，高新区的开发建设主要依靠政府财政投入，这在开发规 模小、基础设施建设投入不大的情况下，还可以承受。但随着高新区的发展，随 着土地开发面积的扩大，政府财政投入难以满足开发需要。在这一背景下，不少 高新区按照市场化导向、企业化运作的思路组建了高新区开发公司，实行土地滚 动开发。开发公司以管委会国有土地向银行抵押贷款，用所筹集的资金先完成一 部分土地的“七通一平”，然后由管委会招商引资，将开发后的“熟地”出让给 企业，获得的土地收入除上缴国家部分外，全部转入开发公司进行下一期土地开 发3。但“二次创业”实施的是大规模成片开发，一个高新区每年开发建设资金 1 长沙高新技术产业开发总公司改革方案优化设计 投入，少则四、五亿，多则十几亿，这么大规模的资金需求，钱从哪里来？资金 问题已经成为制约高新区发展的主要障碍。 1.1.2 国家有关高新区发展的最新方针政策 （1） 产业政策。 国家一直大力支持高新技术产业发展， 支持高新区开发建设。 十六大报告指出，要积极发展对经济增长有突破性重大带动作用的高新技术产业 4。国家科学技术进步法规定，要选择具备条件的地区建立高新技术产业开 发区，对在高新技术产业开发区从事高技术产品开发、生产的企业和研究开发机 构，实行国家规定的优惠政策。 （2）投融资政策。2002年，科技部下发的关于国家高新技术产业开发区管 理体制改革与创新的若干意见指出，要建立健全高新区公共财政管理体制，加 大对高新区公益性基础设施以及科技、教育等公共事业发展的投资力度，鼓励社 会各类投资主体参与高新区开发建设。2004年7月，国务院通过的关于投资体制 改革的决定指出，要合理界定政府投资范围，市场不能有效配置资源的经济和 社会领域，包括公益性和公共基础设施建设、推进科技进步和高新技术产业化， 都是政府投资的重点。但是，能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金 建设。要规范政府投资资金管理，政府投资以资本金注入方式投入的，要确定出 资人代表，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资决策程序和资金管理的科学 化、制度化和规范化。各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方 式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设 施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度开展公 平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的，经批准可以依 法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设5。 （3）土地政策。2002年，国土资源部发布了招标拍卖挂牌出让国有土地使 用权规定 ，其中第四条规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地， 必须以招标、 拍卖或者挂牌方式出让。 前款规定以外用途的土地供地计划公布后， 同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。 2003年12月，国家发改委、国土资源部、建设部、商务部四部委印发了清理整 顿各类开发区的具体标准和政策界限 ，2004年2月，国土资源部经商国家发改委、 监察部、建设部、审计署，发出了关于严格按照标准和政策界限抓紧清理整顿 现有各类开发区的函 ，尽管开发区清理整顿的重点没有放在国家级高新区，但高 新区还是感到了压力。 这一系列关于高新区发展的最新方针政策，已经开始影响到高新区的发展模 式，同时也为高新区的改革发展提出了新的要求，指明了新的方向。 2 工商管理硕士学位论文 1.1.3 长沙高新区发展与总公司改革的关系 长沙高新区与其它高新区一样，在“一次创业”阶段也成立了国有独资的长 沙高新技术产业开发总公司（简称“总公司” ） ，通过总公司以国有土地向银行抵 押融资，实行土地滚动开发。但这种开发融资模式依然存在一些问题：一是招商 引资竞争激烈，各开发区竞相压低地价，高新区也不得不以低于开发成本的价格 出让土地，总公司入不敷出，背上了沉重的债务负担；二是总公司与管委会政企 关系难以协调，总公司的盈利性目标与管委会政策性目标难以统一，管委会对总 公司要么管得太死，要么控制不住6。所以，对总公司进行改革，建立与高新区 “二次创业”开发融资模式相适应的总公司法人治理结构和公司运行机制，成为 加快高新区发展迫切需要解决的问题。 如何改革总公司，长沙高新区管委会有关部门经过认真研究，制定了长沙 高新技术产业开发总公司改革方案 （简称“原方案” ） 。但这个方案是站在总公司 的角度设计的，在一些关键问题上还需要进一步研究和探讨。比如，原方案确定 的总公司改革方向、总公司功能定位、总公司与管委会的关系，并不符合长沙高 新区的长远发展目标和国家现在的政策法规。特别是在总公司产权制度设计、法 人治理结构、经营管理层激励约束方面，不符合市场经济规律的要求。正是在这 样的背景下，笔者把长沙高新技术产业开发总公司改革方案优化设计作为本文的 研究内容，试图寻找到更符合长沙高新区发展实际、更符合国家政策法规、更符 合市场经济规律的总公司改革方案。 1.1.4 选题目的及意义 本文的理论意义。试图站在市场经济的角度，运用市场经济理论和公司治理 理论，分析研究政府部门、国有公司在市场经济中的地位和作用。特别是象高新 区管委会这样的政府机构，在高新区这种管理体制下，在高新技术产业发展、园 区开发区建设中，应处于什么地位、扮演什么样的角色。管委会设立的国有公司 在高新区建设中应该如何正确定位，应该发挥什么作用，应该如何发挥作用。政 府（管委会）与企业（开发公司）应如何正确处理政企关系，开发公司应建立一 套什么样的公司治理结构和经营管理层激励约束机制，来解决国有公司的委托代 理问题、国有资产保值增值问题、内部人控制问题，进而明确政府（管委会） 、国 有公司（开发公司）在园区开发建设中的地位和作用，为其它高新区在开发建设 中正确处理政企关系提供一定的理论依据。 本文的现实意义。长沙高新区正处在“二次创业”的起步阶段，如何适应高 新区新的开发融资模式改革总公司、加快园区建设，是长沙高新区拓展发展空间、 实现“二次创业”需要解决的紧迫问题。本文试图在借鉴其它高新区开发公司发 展经验的基础上，结合长沙高新技术产业开发总公司实际，运用市场经济理论和 3 长沙高新技术产业开发总公司改革方案优化设计 公司治理理论， 对长沙高新区提出的总公司改革原方案进行理论分析和实证研究， 指出其存在的问题和不足，寻找到更好的解决方案。通过对原方案进行优化设计， 为长沙高新技术产业开发总公司改革提供具有重要参考价值的改进方案，这对于 长沙高新区的长远发展和总公司改革成败都具有重要的启发性和借鉴作用。 1.2 文献综述 1.2.1 国内外科技园区开发管理模式 科 技 工 业 园 最 早 出 现 在 美 国 。 1947 年 ， 美 国 斯 坦 福 大 学 校 长 的 特 曼 （f.e.terman）提出了建设高技术工业园的设想，并于1951年将此设想付诸实施， 形成了以斯坦福研究园为核心的高技术产业基地，后来逐步发展成为现在的美国 硅谷。现在全世界已有近1000个科技工业园区，其中以美国、欧盟和中国最多。 国外对科技工业园的开发管理模式大致可分为三种类型：一是政府直接参与型。 政府制定规划，负责基础设施和服务设施建设，筹集资金，招商引资，同时提供 高科技园区赖以生存的基础研究和培训设施，并制定一系列优惠政策吸引企业到 园区投资。采用这种模式的有日本筑波科学城、韩国大德科学园等。二是政府参 与多元管理型。对科技园区采取政府和民间联合经营管理的模式，共同组建董事 会、基金会，对园区进行开发管理。英国的曼彻斯特科学园就是“官、学、产” 多元参与模式。三是非政府参与型，它又分为赢利企业和非赢利机构两种模式。 赢利企业型，指科技园区主办者把开发园区作为一种投资，追求开发管理带来的 利润；非赢利机构型，是采用基金会形式开发管理园区，如法国科学城和英国剑 桥科学园。这三种模式在实际运行中各有利弊，从各国科技园区的发展过程来看， 在科技园区的不同阶段采取了不同的开发管理模式7。 我国第一个高科技园区，是1988年在“中关村电子一条街”基础上发展起来 的北京高新技术产业开发区。现在全国共有53个经国务院批准的国家级高新区， 其开发管理方式可以归纳为三种基本类型：一是准政府管理模式，相当于国外的 政府直接参与型，这种模式在高新区创业之初被广泛采用。二是企业化管理模式， 高新区的管理机构本身就是企业性质的单位，它以开发公司的身份对高新区进行 规划、开发和管理，上海漕河泾新技术开发区就是采用这种模式。三是综合管理 模式，即政府主导企业运作，比如成都高新区管委会就成立了国有独资的倍特公 司，作为园区开发建设主体，与高新区管委会实行政企合一的管理体制，我国大 多数高新区，包括长沙高新区都是采用这种模式8。 由于国情不同，我国大部分高新区的建设和发展走了一条与国外高科技园区 不同的发展道路。在国家没有专项财政资金投入，没有形成风险投资机制，市场 经济体制还不完善的情况下，大多数高新区在创建初期，不得不采取依靠国家提 4 工商管理硕士学位论文 供优惠政策、地方政府提供财政支持，通过土地开发、负债经营、招商引资、滚 动发展的模式，实现由小到大、由弱变强的自我积累式发展。随着市场经济体制 逐步建立以及政府职能的转变，高新区的开发建设也正在以政府为主向政府主导 民间参与的方式转变，并最终向市场化方向发展，园区建设融资正在从财政融资 向信贷融资、证券融资方向转变。这种转变带来了高新区开发融资模式的调整， 一些高新区通过设立国有开发公司，实行园区开发建设市场化运作，拓宽融资渠 道，吸引多元投资主体参与园区建设。 1.2.2 国有企业性质及法人治理结构理论 综合国内外有关国有企业研究的理论观点，认为国有企业是一类特殊企业， 它具有不同于一般企业的特点。国家发展计划委员会宏观经济研究院“企业改组 与结构调整”课题组，在对国内外国有企业性质进行综合分析后认为：国有企业 具有双重性，国有企业的一端 国有独资企业与政府行政机关之间存着一定程 度的模糊性，存在着相互渗透的一面；国有企业的另一端 国有股份公司特别 是国有股比重很低的上市公司，与民间企业也存在着一定程度的模糊性，存在着 相互渗透的一面。但是，如果将国有企业的功能完全混同于政府行政机关，那就 失去了办“企业”的必要，如果将其完全混同于民间企业，又失去了“国有”的 必要。这告诉我们，从整体上看，从企业的性质和功能上看，国有企业属于政府 与民间企业之间的一种社会组织形态，它必然身兼政府行为和企业经营的双重职 能9。人们不能随意增减国有企业的功能，也不能随意增减非国有企业的功能， 人们只能通过调整企业中国有资产的比重改变企业的属性，从而达到改变企业功 能的目的，却难以做到在不改变企业资产结构的前提下改变企业的功能和运行机 制10。 根据国有独资企业和国有控股企业的不同特点及治理要求，国有企业可以选 择不同的法人治理结构模式。第一种是国有独资公司法人治理不设董事会。由国 资委直接授权经理班子经营国有资产，其条件是做实做强监事会，发挥监事会的 作用。国有独资公司法人治理结构主要有监事会和经理班子，最高权力机构是国 有资产管理委员会，国资委将国有资产以委托的方式直接授权经理班子运行，并 派出监事会成员对其运行过程和运行结果进行监督管理。第二种是国有控股公司 法人治理不设监事会，其条件是强化独立董事，发挥独立董事的作用。公司治理 各组织机构相互间的关系是：股东会通过信任委托关系将公司的法人财产交给董 事会托管，将公司法人的权力交由董事会执行；董事会通过委托代理关系任命经 理层，经理层作为公司执行机构处理企业日常事务，包括生产、营销、投资等； 董事会由独立董事、执行董事组成，独立董事负责对企业执行层进行监督。第三 种是国有控股公司法人治理“三权”制衡。这是目前大多数国有企业公司制改造 5 长沙高新技术产业开发总公司改革方案优化设计 的基本模式，公司内部组织机构包括股东会、董事会、监事会和经理层。所不同 的是，有的公司决策层和执行层重合，有的分设，无论是重合还是分设，作为完 善的法人治理结构，其基本条件是国有资产所有者和经营者要真正形成“委托 代理”关系1112。 长期供职于政府经济管理部门的王一国先生，在国有企业制度变迁与制度 创新研究一书中指出： “国有企业公司治理结构的选择是一种政府行为。政府认 为需要绝对控制的行业或企业，它就采用国有独资的制度安排和相应的法人治理 结构；认为只要相对控制的行业或企业，它就采用国有控股的制度安排和相应的 法人治理结构；认为没有必要控制的行业或企业，它就采用国有参股的制度安排 和相应的法人治理结构，有些甚至是完全退出某一行业或企业。13” 1.2.3 企业经营者激励约束理论 以完全理性的“经济人”假设为基础的委托代理理论认为，企业经营者作为 完全理性的“经济人”，其理性行为是可以预期的，这使企业所有者能够估计企 业经营者在一定激励约束安排下的反应和行为方式，因而主张通过企业激励约束 机制的设计，使企业所有者与经营者之间在事前达成“完备”的协议或签订“完 备”的契约，以此来激励约束经营者行为。但在设计“完备契约”时，需要考虑 到由于信息不对称、自然状态和某些经营者行为的不可预测性，在契约执行过程 中，企业所有者可能面临经营者投机、偷懒等行为的“道德风险”，为此必须在 契约中解决“道德风险”问题，这样企业经营者激励约束问题就转化为道德风险 模型14。 以有限理性“经济人”假设理论为基础的交易费用理论认为，人们在交易活 动中总是面临着有限的信息，在有限信息基础上作出决策以及采取行动只能是有 限理性的。企业所有者希望通过事前与经营者签订一个完备的契约来解决所有的 问题，只是一相情愿和徒劳的，许多问题或信息只能在契约执行过程中反映出来。 即使能够找到一个较完备的交易契约，也会使交易者付出高昂的、得不偿失的交 易费用。因此，交易费用理论主张通过建立有效的企业“治理结构”来解决企业 经营者的激励约束问题，即通过有效的企业治理结构对企业经营者在企业经营活 动过程中的责、权、利进行动态调整，激励经营者采取与所有者利益最大化目标 相容的自律行为，约束经营者采取损害所有者利益的行为1516。 1.3 研究内容及思路 本文分为绪论、本论、结论三大部分，主要运用文献资料、比较研究、理论 分析、综合分析方法研究问题，按照“提出问题 分析问题 解决问题”的 逻辑思路组织全文。 6 工商管理硕士学位论文 第1章是绪论部分。主要说明选题的背景、目的、意义，以及本文的研究内容、 研究方法、基本思路和相关文献综述。 第2章至第5章是本论部分。按照“提出问题 分析问题 解决问题”的 思路，先介绍总公司的改革背景，提出总公司改革原方案的主要内容；然后对原 方案进行分析和评价，指出原方案存在的问题和不足；最后在总结和借鉴其它高 新区开发公司发展经验的基础上，根据长沙高新区及总公司的实际，提出对长沙 高新技术产业开发总公司改革原方案的优化设计，并对原方案和优化方案进行比 较分析，预测优化方案在实施过程中可能遇到的问题，提出相应的对策建议。 最后是结论部分。主要阐明本文关于总公司改革的基本观点、基本思路和主 要方法，总结全文在长沙高新技术产业开发总公司改革方向、功能定位、公司法 人治理结构、经营管理层激励约束机制方面的研究成果。 7 长沙高新技术产业开发总公司改革方案优化设计 第第 2 章 总公司改革背景及原设计方案 章 总公司改革背景及原设计方案 2.1 总公司改革的历史背景 2.1.1 总公司的发展过程 2.1.1.1 高新区一次创业阶段总公司的地位和作用 长沙高新技术产业开发区成立于1991年，当时规划面积只有18.6平方公里， 由城中区(政策区)和新建区两部分组成。政策区是指企业分布在各城区，但享受 高新区高新技术企业优惠政策的区域，政策区企业税收由企业所在区县与高新区 分成。新建区是指1991年开始启动建设的4平方公里岳麓山高科技园。 1992年成立了中共长沙高新技术产业开发区工作委员会（简称“党工委” ） 、 长沙高新技术产业开发区管理委员会（简称“管委会” ） ，同时还成立了长沙高新 技术产业开发总公司。党工委属市委派出机构，负责高新区全面工作。管委会属 市政府派出机构，行使市一级经济管理权限，主要负责园区开发建设、招商引资、 产业发展和其它社会行政事务。党工委、管委会党政合一，合署办公。总公司是 以省、市财政拨款和国有土地使用权出资成立的国有独资公司，隶属于管委会， 总公司和管委会合署办公，两块牌子一套人马，管委会主任兼总公司总经理，公 司组织结构如图2.1所示6。 行政部（机关办公室） 建设公司 产业公司 财务部（机关财务） 房地产公司 总公司（管委会） 设计公司 图2.1 高新区一次创业阶段总公司组织结构图 当时确定总公司的三大职能是：园区基础设施建设、房地产开发、高新技术 产业投资。围绕这三大目标，总公司开展了以下经营活动：一是成立了建设公司、 设计公司，主要承担集中园区规划设计、基础设施配套以及标准厂房建设。二是 与其它股东共同发起成立了房地产公司，总公司绝对控股，主要从事房地产开发。 8 工商管理硕士学位论文 三是成立了产业公司，主要从事高新技术产业投资和进出口贸易，先后控股、参 股了多家高新技术企业。 在当时计划经济体制下，总公司的运作有效弥补了单纯依靠行政手段推动园 区建设和产业发展的不足，在高新区起步阶段发挥了重要作用。但从1993年下半 年开始，由于国家实施宏观调控，银根紧缩，开发区热、房地产热开始降温，长 沙高新区的发展步伐也随之放缓。主要依靠园区建设的总公司，受宏观经济调控 影响，经济效益明显下降。建设公司依靠少量园区建设工程勉强维持；设计公司 由于业务过于依赖园区建设，园区开发一停止，公司也就不得不解散；产业公司 由于存在盲目投资、分散投资、管理不善等问题，投资效益不是很好；进出口公 司业务受园区产业发展影响，已经停止经营；房地产公司由于决策失误，加之受 宏观调控直接影响， 一些房地产项目至今难以收回投资。 实际上从1993年起到1997 年，总公司的经营活动已经基本处于停滞状态。1998年、1999年，管委会对总公 司进行了部分调整，清理了一批控股、参股公司，从一些没有什么发展前景、投 资效益不太好的项目中撤回投资。 高新区在“一次创业”阶段主要依靠政策区起步，开发建设主要依靠财政投 入，总公司负责园区开发建设。这种发展模式虽然起步较快，但发展后劲不足。 主要问题在于：一是管理体制不顺，由于企业分散在各个城区，国家、省、市赋 予高新区的一些优惠政策难以落实到位，不便于统一管理、集中服务。二是产业 聚集程度低、规模效益不明显，由于分散经营，没有集中园区，难以聚集优势产 业，形成产业特色。三是财力不集中，高新区直管园区范围很小，大部分税收都 来自于政策区，但政策区采取的是利税分成的办法，相当一部分税收归区县所有， 高新区还要为高新技术企业提供税费减免等优惠政策，有限的税源难以全部集中 到高新区，高新区的开发建设又主要依靠财政投入，这样严重制约了高新区的发 展。 2.1.1.2 高新区二次创业阶段总公司的地位和作用 为加快高新区发展， 从2000年开始， 长沙高新区启动了以“建基地、 兴产业” 为重点的“二次创业”计划，目标是把长沙高新区建设成为高新技术产业的聚集 区，新型工业化的示范区，全市经济发展的增长极和以高新技术产业为主导、生 态环境为特色，充满现代城市活力的科技新城，重点是扩大园区规模、加快产业 发展。新开辟的集中园区麓谷高科技产业园，远期规划80平方公里，中期规 划50平方公里，近期实施20平方公里，现已拉开了近10平方公里建设框架。建设 中的新材料、软件信息、传感技术三大国家级产业基地将发挥龙头作用，聚集优 势产业，形成产业特色，壮大财政税收。现在，高新区正处在从“一次创业”向 “二次创业”发展的过渡阶段， “一次创业”尚未全面完成， “二次创业”已经全 面启动。 “一次创业”在财政税收、产业发展、园区建设、管理体制方面存在的遗 9 长沙高新技术产业开发总公司改革方案优化设计 留问题，又进一步制约了“二次创业”的发展，最突出的问题是园区开发建设资 金不足。 为解决建设资金不足的问题，管委会采取了以总公司为融资主体的开发融资 模式。具体来说，就是由总公司代表管委会征用农村集体土地，向农民支付土地 补偿金，然后以征用的土地作为抵押向银行贷款，用银行贷款开发土地，完成水、 电、路等基础设施建设，把“生地”变为“熟地” ，再以政府名义，通过协议转让 方式将土地出让给购地企业。管委会为总公司提供财政担保，并投入部分财政资 金用于土地开发建设，这种模式可以用图2.2表示。总公司在“二次创业”阶段， 不但承担了园区开发建设任务，而且成为了建设融资主体。这种方式虽然缓解了 管委会财政投入的压力，在一定时期内解决了建设资金不足的问题，但也存在着 一定的风险，隐藏着许多矛盾。 管委会 总公司 出让土地 土地抵押贷款 征地 银 行 集体土地 购地企业 图2.2 高新区二次创业阶段以总公司为融资主体的开发融资模式 2.1.2 总公司面临的困难和问题 在高新区“一次创业”阶段，在计划经济向市场经济转轨时期，总公司与管 委会采取“两块牌子一套人马、政企合一”的运作方式，有它的积极作用。有利 于协调管委会与总公司的关系，减少办事环节，提高决策执行效率，使管委会能 够根据高新区的发展需要控制、调整总公司的经营活动，集中管委会、总公司的 一切资源推进园区建设，使高新区在较短的时间内迅速起步、快速发展。但随着 高新区“二次创业”全面启动，随着社会主义市场经济体制逐步建立，这种管理 体制和运行机制开始显现出种种弊端，总公司的生存和发展面临着一系列困难和 问题。 （1）在产权制度上，国有资产所有权缺乏有效监督。从形式上看，管委会是 总公司国有资产所有者，代表市政府行使国有资产所有权，总公司是管委会投资 设立的国有独资公司，公司经营管理层行使国有资产经营权。但由于采取“两块 牌子一套人马”的管理体制，管委会主任兼任总公司总经理、法人代表，总公司 10 工商管理硕士学位论文 与管委会机构、人员重叠，管委会既行使所有权又行使经营权，没有按照现代企 业制度真正形成国有资产经营“委托代理”关系。而且，市政府对管委会也 没有关于总公司国有资产保值增值的考核指标和监督体系，所以存在谁来监督所 有者的问题。虽然管委会主任作为国有资产所有者代表直接管理总公司，可以降 低代理成本，但管委会主任是行政官员，他首先是对市政府对行政负责，而不是 对总公司对经营负责，其大部分精力还是用在行政管理方面，而不是用在公司经 营上。委托人（市政府）对受委托人（管委会） ，所有者（管委会代表市政府）对 经营者（总公司管理层） ，既没有激励约束的动力，也没有激励约束机制，所以存 在所有者缺位的问题。在这种产权制度安排下，要么导致内部人控制，造成国有 资产损失；要么导致政企不分，形成管委会对总公司实际上的无限连带责任。 （2）在经营管理上，所有者与经营者、所有权与经营权重合，导致管委会与 总公司政企不分。总公司作为国有独资公司，本应实行独立核算、自主经营、自 负盈亏，但由于管委会与总公司在人、才、物方面没有完全分开，总公司员工名 为总公司的人，实际上为管委会工作，一方面导致总公司经营活动没人开展，另 一方面又使得管委会机关人浮于事。总公司财务与管委会机关财务合署办公，虽 然账目分设，但在资金使用上并没有完全分开，资金使用权实际掌握在管委会手 中。总公司经营活动仅仅限于园区开发、建设、融资，其它经营活动很少，总公 司成了管委会融资的“橡皮图章”，而缺乏自我发展的动力和盈利能力。这种管 理体制和运行机制形成了管委会以行政管理代替公司治理，以行政决策代替公司 决策，限制了总公司采取灵活的经营方式取得经济收益，实际上是“企业的牌子， 政府的行为”。 （3）在激励约束方面，激励不足约束不够。公司高层管理人员的任命权掌握 在高新区党工委手中，个人薪酬待遇与管委会机关干部一样，以职务级别定工资。 工资结构以基本工资为主，加年终奖金。对高管人员的激励方式主要是行政提拔、 政治荣誉和在职消费。总公司对中层管理人员和一般员工没有人事权，员工的进 出、使用、职务升降都由党工委、管委会决定。员工基本上是长期聘用性质，没 有被辞退、解聘的压力。管委会对经营管理层没有严格的业绩考核指标，对公司 财务没有审计监督机制，对工程投资没有严格的预算管理。在这样的激励约束机 制下，经营者没有动力，公司员工没有压力，公司经营没有活力。 由于政企不分，管委会实际上承担了总公司的日常管理工作，占用了管委会 相当部分的时间和精力，最后是管委会该管的事管不了，总公司该做的事做不了。 这种管理体制和运行机制，既不利于总公司发展壮大，也不利于管委会行政管理， 更不利园区开发建设和高新区长远发展，所以对总公司进行改革迫在眉睫。 11 长沙高新技术产业开发总公司改革方案优化设计 2.2 总公司改革原方案的主要内容 从总公司的发展过程可以看出，随着高新区产业发展壮大、发展空间扩大、 园区开发建设全面推进，总公司面临的挑战和压力越来越大，各种矛盾日益突出。 主要原因是：管委会政府行为较多，市场运作较少。园区建设融资渠道单一、投 资主体单一，管委会长期依靠财政资金和银行贷款进行园区开发建设，给总公司 带来了沉重的债务负担。总公司与管委会政企不分、权责不清，总公司运行机制 不完善、经营目标不明确，与高新区快速发展相比，总公司的发展相对滞后，公 司盈利能力增长缓慢，总公司已经由促进高新区发展的动力变成了制约高新区发 展的阻力。高新区“二次创业”的发展形势和总公司目前所面临的困难，迫切需 要对总公司进行改革，为此，高新区管委会有关部门在调查研究的基础上，制定 了总公司改革方案，原方案主要涉及以下三个方面的核心问题。 2.2.1 总公司改革方向及功能定位 总公司改革的总体目标是：建立现代企业制度，实行政企分开，把总公司改 造成为以利润最大化为目标，有充分竞争实力和持续发展优势的国有独资公司， 使之成为麓谷新城开发建设的融资主体、投资平台和利润中心。 总公司的功能定位是：作为麓谷新城的整体开发商和综合运营商，兼具投资、 融资、基础设施建设、房地产开发、土地和其他资产资本经营功能。在确保为高 新技术产业发展提供产业用地和配套设施的同时，着力抓好土地和其他资产、资 源的开发利用与经营管理，创造良好的经济效益，实现国有资产保值增值。 为实现这一改革目标， 拟采取以下具体措施界定总公司与管委会的政企关系， 明确总公司的主要职能。 （1）明晰产权。总公司作为管委会投资设立的国有独资公司，与管委会政企 分开。对总公司现有资产进行清产核资，已经形成的债务由管委会承担，逐年消 化，今后新增的债务由总公司承担。管委会以所掌握的部分土地、股权、现金、 实物资产注入总公司，按照确保完成当年建设任务的最低资金需求和总公司发展 需要提供启动资金。管委会对总公司的新增投资和总公司代管委会偿还的历史债 务均明确划分，分类记账。 （2）划分职能。总公司作为麓谷新城整体开发商和综合运营商，统一负责园 区所有土地开发融资、基础设施建设和市政配套，负责总公司国有资产经营管理， 实现国有资产保值增值。具体履行以下四个方面的职能：一是融资功能。前期以 园区土地向银行抵押融资，以后逐步通过项目融资，与其它投资者共同开发土地、 房地产和基础设施建设等。二是建设职能。负责园区土地平整、道路建设、管网 建设、绿化工程、市政配套，建设成本原则上在同一建设质量标准下低于现有开 12 工商管理硕士学位论文 发成本。三是房地产开发。总公司用部分经营性用地从事房地产开发，用房地产 收益弥补产业用地开发成本。四是项目投资。主要围绕高新区主导产业投资高新 技术企业，获得投资收益。五是资产经营管理。对总公司现有股权、房产、地产 等国有资产进行整合，使其尽快产生效益。管委会主要履行行政管理职能，负责 园区总体规划，以成本加合理利润的价格从总公司回购开发后的产业用地，对外 招商引资，出让产业用地，所得收益除上缴国家部分外，全部转入总公司用于土 地开发和基础设施建设。 （3）明确土地开发权。总公司参与管委会的土地规划，在充分考虑新城区综 合配套用地、抵押融资和资本运作需要的基础上，提出经营性用地规划的比例、 数量和位置要求，确保总公司每年以征拆成本购入足够数量的经营性用地，以便 向银行抵押贷款，获得经营性用地开发收益。而且，所购经营性用地应继续按高 科技产业用地享有有关优惠政策，减免或缓交土地出让金和有关税费。总公司改 革后的运作方式可以用图2.3表示。 土地抵押贷款 银行 购地企业 集体土地 总公司 征地 回购产业地 出让经营性用地 出让产业用地 管委会 图2.3 总公司改革原方案设计的总公司运作方式 2.2.2 总公司改革后的法人治理结构 总公司法人治理结构由董事会、监事会、经营管理层三部分组成。 总公司作为国有独资公司，其投资者是管委会，管委会是总公司的唯一股东， 是公司的最高权力机构。 董事会由管委会有关领导组成。董事会的主要职责是：决定注入总公司资产、 资金的方式、数额、时间；决定总公司的经营方针、发展规划、经营目标；批准 总公司年度预、决算方案；决定总公司向管委会提供产业用地的规模、时间、数 量和价格；决定所有单笔金额在人民币100万元以上的对外投资，包括基础设施建 设项目、房地产开发项目、高新技术产业投资项目等；决定总公司的转让、分设、 合并、改制、增减注册资本金、对外担保、融资和重大项目合作；决定总公司利 13 长沙高新技术产业开发总公司改革方案优化设计 润分配方案、财务管理制度；聘用或解聘总公司高层经营管理人员，决定其薪酬 待遇和奖励方案；决定交易金额在100万元以上的公司资产处置方案；依照法定程 序和规定收取总公司国有资产投资收益。 管委会主任兼总公司董事长、法人代表。董事长的主要职责是：主持和召集 董事会会议，在董事会闭会期间行使董事会部分职权；对外代表总公司签署或授 权签署重要合同、文件等。 监事会由管委会纪工委、工会、财务及总公司职工代表组成，对董事会负责， 监事会主席由管委会纪工委书记兼任。 总经理及经营管理班子主要负责公司日常经营管理活动， 提出年度经营计划， 组织实施董事会决议，负责完成董事会授权的工作以及公司法与公司章程规 定的其它工作。 总公司组织机构：公司设总经理1名，副总经理2名。按照“因事设岗、因岗 择人、精简高效”的原则设立5个职能部门，即人事行政部、计财融资部、开发建 设部、