（教育经济与管理专业论文）幼儿教育发展中的政府财政投入问题研究.pdf

摘要 本文是关于政府财政投入幼儿教育问题的研究。本研究主要解决了两个问题：第一， 政府该不该投入幼儿教育? 第二，如果政府该投入幼儿教育，那么，政府该给幼儿教育 投入多少、投入的目标和原则是什么、如何投入幼儿教育等。 作为非义务教育，幼儿教育的发展正面临艰难困境。在我国，政府投入幼儿教育的 经费非常有限。但面对有限的资源，一方面是幼教经费总体上的极度匮乏，另一方面却 是拿着幼儿经费的少数公立幼儿园的无度或非正常使用资源短缺与资源浪费并存， 资源配置效率不高、公平性不足，这与建设和谐社会的总体目标不协调。 如果说教育资源总量不足受国家经济实力的制约而无法在短时间内改变的话，那么 提高教育资源配置的公平性和教育资源的使用效率则是实现教育资源内涵式增长的现 实选择。在建设和谐社会目标的指引下，我国政府对幼儿教育的投入需要在兼顾公平和 效率方面寻找改善的策略。 于是，基于寻求策略以改善我国政府投入幼儿教育的公平和效率之初衷，作者做了 此项研究。本研究从以下几方面展开： 首先，研究者在对现有文献和资料梳理的基础上，从幼儿教育的地位和作用、公共 产品理论、市场失灵理论和人力资本理论四个角度论证了政府财政应财政投入幼儿教育 的依据。其次，研究者分析了幼儿教育发展在财政投入方面存在的问题即整体投入不足、 分配不均衡、幼儿园乱收费现象严重等。让后，作者鉴于幼儿鉴于财政存在的问题，重 新厘定了政府投入幼儿幼儿教育的目标和原则：目标即即保障公平、提高效率。原则即 资源均等分配、财政中立、成本分担和成本补偿、积极歧视、公共资源从富裕流向贫困 等。最后，研究者围绕如何投入幼儿教育投入提出自己的建议：( 1 ) 建立各级教育和财 政部门相互贯通的财政投入机制，各级政府应设立幼儿教育专项经费( 2 ) 改革政府对 公立幼儿教育的财政投入机制( 3 ) 加强对私立幼儿教育的财政资助和资产流动的引导 ( 4 ) 在我国幼儿教育发展中运用教育券制度等途径( 5 ) 拓宽筹资渠道，加大教育投入。 关键词：幼儿教育；政府财政投入；教育公平 a b s t r a c t t h i st h e s i si sar e s e a r c ho ne a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o ni n v e s t m e n tf r o mt h eg o v e r n m e n t f i m a n c e t h i sr e s e a r c hh a sm a i n l ys o l v e dt w op r o b l e m s ：f i r s t ，s h o u l dt h eg o v e m m e n ti n v e s t t h ee a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o n ? s e c o n d , i ft h eg o v e r n m e n ts h o u l di n v e s tt h ee a r l yc h i l d h o o d e d u c a t i o n ，h o wm u c hs h o u l dt h eg o v e r n m e n ti n v e s ti t ? w h a ta r et h ei n v e s t m e n tg o a la n dt h e p r i n c i p l e ? h o wt oi n v e s tt h ee a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o n ? a st h en o n - c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，t h ee a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o nd e v e l o p m e n ti sf a c i n g t h ed i f f i c u l t y i no u rc o u n t r y , t h ef u n dt h a tt h eg o v e m m e n ti n v e s t st h ee a r l yc h i l d h o o d e d u c a t i o ni se x t r e m e l yl i m i t e d h o w e v e r , f a c i n gt h el i m i t e dr e s o u r c e ，o nt h eo n eh a n d ，t h e e a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o nf u n di se x t r e m e l yd e f i c i e n ta saw h o l e ，o nt h eo t h e rh a n d ，af e w p u b l i ck i n d e r g a r t e n sa r eu s i n gt h eb a b yf u n d se x c e s s i v e l ya n du n u s u a l l y r e s o u r c es h o r t c o e x i s t sw i t ht h er e s o u r c ew a s t e t h er e s o u r c ei sn o tu s e de f f i c i e n t l y f a i r n e s si si n s u f f i c i e n t t h i si su n c o o r d i n a t e dw i t ht h eg e n e r a lg o a lo ft h eh a r m o n i o u ss o c i e t yc o n s t r u c t i o n i ft h el a c ko ft o t a le d u c a t i o n a lr e s o u r c er e s t r i c t e db yt h ec o u n t r y se c o n o m i cs t r e n g t hc a n n o tb ec h a n g e di nas h o r tt i m e ，t h e ni m p r o v i n gt h ef a i r n e s so ft h ee d u c a t i o n a lr e s o u r c e a l l o c a t i o na n dt h ee f f i c i e n c yi nt h eu s eo fe d u c a t i o n a lr e s o u r c e si sar e a l i s t i cc h o i c et oa c h i e v e t h eg r o w t ho fc o n n o t a t i o n u n d e rt h eg u i d a n c eo fb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y ，t h e g o v e r n m e n to fo u rc o u n t r yn e e d st os e e ks t r a t e g i e si nf a i r n e s sa n de f f i c i e n c yo ft h ee a r l y c h i l d h o o de d u c a t i o ni n v e s t m e n t t h e r e f o r e ，b a s e do ns e e k i n gt h es t r a t e g yt oi m p r o v et h ef a i r n e s sa n de f f i c i e n c yo ft h e e a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o ni n v e s t m e n tf r o mt h eg o v e r n m e n t ，t h ea u t h o rh a sd o n et h i sr e s e a r c h t h i sr e s e a r c hi sl a u n c h e df r o mf o l l o w i n ga s p e c t s ： f i r s t ，t h er e s e a r c h e rh a sp r o v e dt h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l di n v e s tt h ee a r l yc h i l d h o o d e d u c a t i o nf r o mt h ee a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o n s t a t u sa n dt h ef u n c t i o n ，t h ep u b l i cp r o d u c t t h e o r y ，t h em a r k e tm a l f u n c t i o nt h e o r ya n dt h eh u m a nc a p i t a lt h e o r yf o u ra n g l e so nt h e f o u n d a t i o no fc o m b i n gt h ee x i s t i n gl i t e r a t u r ea n dm a t e r i a l n e x t ，t h er e s e a r c h e rh a sa n a l y z e d t h ep r o b l e m sw h i c he x i s ti nt h ee a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o nd e v e l o p m e n to nt h ef i n a n c i a l i n v e s t m e n ta s p e c t f o re x a m p l e s ，t h ew h o l ei n v e s t m e n ti n s u f f i c i e n c y , t h ea s s i g n m e n t i m b a l a n c e d ，t h ek i n d e r g a r t e nc o l l e c tf e e sr a n d o m l ya n ds oo n t h e nt h er e s e a r c h e rp r o p o s e d t h eg o a la n dt h ep r i n c i p l e so ft h eg o v e m m e n ti n v e s t i n gt ot h ee a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o n t h e g o a li ss a f e g u a r d i n gt h ef a i ra n de n h a n c i n gt h ee f f i c i e n c y t h ep r i n c i p l e sa r ea b o u te q u a l a s s i g n m e n to ft h er e s o u r c e ，t h ef i n a n c i a ln e u t r a l i t y ，t h ec o s ts h a r ea n dt h ec o s tc o m p e n s a t i o n ， d i s c r i m i n a t e sa g a i n s t ，t h ep u b l i cr e s o u r c ef l o w i n gf r o mt h ep o o rt ot h er i c ha n ds oo n f i n a l l y ， t h er e s e a r c h e rp u tf o r w a r do w np r o p o s a l sa r o u n dt h ep r o b l e mo fi n c r e a s i n gt h ee a r l y n c h i l d h o o de d u c a t i o n ( 1 ) e s t a b l i s ht h ef i n a n c i a li n v e s t m e n tm e c h a n i s ml i n k i n gu pm u t u a l l ya l l l e v e l so ft h ee d u c a t i o na n dt h ef i n a n c ed e p a r t m e n t s ，a l ll e v e l so fg o v e r n m e n t ss h o u l ds e tu p t h ee a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o ns p e c i a lf u n d s ( 2 ) r e f o r mt h ef i n a n c i a li n v e s t m e n tm e c h a n i s mo f t h eg o v e r n m e n tt ot h ep u b l i ce a r l yc h i l d h o o de d u c t i o n ( 3 ) s t r e n g t ht h ef i n a n c i a la i da n dt h e g u i d a n c eo ft h ep r o p e r t yf l o w i n gt ot h ep r i v a t ee a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o n ( 4 ) u t i l i z et h e e d u c a t i o nv o u c h e rs y s t e mi ne a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o nd e v e l o p m e n t ( 5 ) b r o a dt h ef i n a n c i n g c h a n n e l s ，e n l a r g et h ee d u c a t i o ni n v e s t m e n ta n ds o0 1 1 k e yw o r d s ：e a r l yc h i l d h o o de d u c a t i o n ；g o v e r n m e n tf i n a n c i a li n v e s t m e n t ； e d u c a t i o nf a i r n e s s i i i 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所 取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它 复制手段保存、汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学 位论文全文数据库( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全 文数据库( 中国科学技术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版 发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：塑堡互自 指导教师签名： 日期：丝西：f d 日 期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 ( 一) 问题的提出 当我们在为实行九年免费义务教育而欢呼时，有些地区又推出新举措，开始进行1 2 年免费教育的设计。例如，珠海已经率先成为实行从小学到高中1 2 年全免费的城市。 高中教育是初中教育的延伸阶段，在普及九年义务教育和高教扩招后，高中教育成 为新的瓶颈。因此，这一选择无疑具有很强的合理性。但是，教育公共政策的设计还应 该有另一种选择，即向下延伸，优先发展和普及幼儿三年教育。就现在的教育格局来说， 幼儿教育的重要性被极大地忽视了，幼儿教育成为我国各级教育中最为薄弱的环节。 2 0 0 6 年数据显示，全国近6 0 0 0 万3 - _ 6 岁的儿童中只有2 1 7 9 万人入园，入园率仅为 3 6 3 。我国幼儿教育占全国公共教育经费的比率一直维持在1 2 、1 3 的水平，这一 比率在巴西是5 1 ，墨西哥是8 9 ，泰国是1 6 4 。城市地区的入园率虽然较高，但由 于主要依靠市场机制，幼儿教育面临收费奇高、体制不健全、管理混乱、发展不均衡等 问题，上幼儿园的费用普遍超过上中小学的费用。在农村地区，幼儿教育基本停留在空 白或粗放型阶段，大量留守儿童缺乏监护和教育的现象不容忽视。n 1 与高中生相比，幼儿更应受到善待，正如一个家庭中最小的孩子需要更多的照顾。 与高中生相比，幼儿也是一个数量更为众多的群体，按照优先面向大多数人的原则，幼 儿教育应当被优先重视。而且一般而言，教育阶段越低，教育的社会效益也就越高。1 9 9 9 年，o e c d 的教育政策分析显示：“幼儿教育是向终身学习的第一笔投资，是为满足每个 家庭更加广泛的经济及社会需要的一项意义远大的政策援助。”该年的幼儿教育总结报 告的标题就是“儿童早期教育与保育：从投资中获益最多的教育阶段。 在许多国家，幼儿教育被视为是一种准公共产品，具有很强的福利性。对目前的中 国而言发展幼儿教育也应纳入政府的重要议事日程，加强对幼儿教育的财政投入。如果 说政府必须财政投入幼儿教育这一论断是毋庸置疑的，那么接下来的问题就是政府该给 幼儿教育投入多少、政府财政投入幼儿教育的目标及原则是什么、如何投资幼儿教育等。 我国不仅有幼儿教育财政性经费总量不足的问题，还有幼儿教育财政性经费支出结构和 公平等问题，后一问题也相当严重。在幼儿教育财政性经费总体水平偏低的情况下，如 何确定优先顺序，选择投入范围和重点，保证财政资源的最优配置，选择合适的投入途 径、方式等，也是当前困扰我国幼儿教育理论界和幼儿教育投入决策的关键问题。 ( 二) 研究现状 幼儿教育财政投入的研究，在中国还是一个非常薄弱的领域，国外的研究情况相对 较好。下面从国内研究和国外研究两个角度来分别概述。 l 东北师范大学硕士学位论文 1 、国内学者对政府在幼儿教育发展中的财政投入研究 ( 1 ) 对幼儿教育财政统计的分析 中央教科所的王化敏、周亚君等对我国1 9 9 3 - - 2 0 0 3 年的十年间幼儿教育经费的总 体水平、经费构成、经费的使用情况和管理情况等，做了比较全面的统计和分析，并提 出了相关的政策建议。 她们的研究发现，l o 年间，我国幼儿教育经费逐年提高，且增长速度较快。但由于 政府对幼儿教育经费投入的基数和起点较低，因此，在全国教育经费的总量之中，幼儿 教育经费所占的比例仍然过小；生均预算内幼儿教育事业费支出大大低于其他的非义务 性教育的水平，幼儿教育在经费投入上一直受到政府的不公待遇；有限的经费难以支撑 庞大的幼儿教育事业，幼儿教育事业的发展受到严重制约。 ( 2 ) 幼儿教育财政经费公平的研究 王化敏、周亚君等对1 4 省市的研究发现，国家预算内财政性经费分配不公平，尤 其是城乡差距拉大。我国近7 0 的财政拨款主要用于城市和县镇的教育部门和政府办园， 造成这些公办园越办越好，以至于有的幼儿园向高标准、豪华型发展，有资本向市场进 军，形成“优势竞争”，随之收费也“越来越高”。而占7 0 的集体办幼儿园、企业办幼 儿园得到的财政支持却很少。农村乡、村级幼儿园没有明确的幼儿教育经费来源，基本 上靠收费维持，等于让“农民掏钱办教育 。 桂磊认为我国幼儿教育财政性经费的分配机制是一种倾斜性分配机制，即对重点教 育部门办幼儿园和机关园进行重点资助。这种倾斜性分配机制不利于提高幼儿教育的整 体质量，对普通幼儿园产生了消极影响，使幼儿园之间收益和质量两极分化严重。这对 幼儿园和幼儿而言，都是极为不公的。口1 2 、国外对幼儿教育财政投入的研究 ( 1 ) o e c d 和u n e c s o 有关幼儿教育财政方面的信息 自1 9 9 8 年始，国际经合组织已先后对其1 9 个国家和地区的幼儿教育进行了广泛的 调查。其基本程序是先由各国提供本国幼儿教育发展报告，然后由o e c d 组织专家进行 专项分析。这1 9 个国家和地区包括：澳大利亚、比利时佛来芒地区、比利时法语区、 加拿大、捷克共和国、丹麦、芬兰、法国、德国、意大利、卢森堡、荷兰、新西兰、挪 威、葡萄牙、瑞典、英国、美国和韩国等。 由于o e c d 成员国一般是经济比较发达的国家，且大多是欧美国家，因此，它们的 幼儿教育财政政策不可能全部适合我国国情。 2 0 0 3 年1 2 月，联合国教科文组织在埃及开罗举办了9 个发展中国家部长会议。在 该会议上，巴基斯坦、孟加拉、尼泊尔、印度、印度尼西亚、巴西、墨西哥、埃及和中 国的部长们分别提交了本国幼儿教育的相关材料。这些材料展示了发展中国家的幼儿教 育概貌，为客观评价我国幼儿教育的发展水平并提出比较符合我国政治、经济和文化发 展基础的幼儿教育财政政策建议提供了参照的依据。 ( 2 ) 幼儿教育财政运行机制的研究 2 东北师范大学硕士学位论文 幼儿教育财政运行机制的研究，包括托幼机构财政投入机制和幼儿资助机制两方 面。如戴维布劳对美国现行的几种幼儿教育财政政策分别进行了介绍，分析了其产生 的背景和实施过程中暴露出来的问题，并由此提出对美国幼儿教育公平的忧虑。彼得佩 克罗、詹姆斯惠特克等对美国的儿童福利政策、实践和相关研究进行了详细介绍；维 基兰德尔对英国的幼儿教育政策及社会福利也进行了一番分析。 幼儿教育券的实践探索和研究是幼儿教育财政运行机制的一个重要方面。幼儿教育 券的研究与幼儿家长选择、幼儿教育市场研究密切相连。我国台湾地区的卢美贵和谢美 惠对美国、英国、意大利和加拿大的幼儿教育券政策进行了比较，并提出台湾的幼儿教 育券方案。乔斯帕克斯和安尼韦斯特对英国的幼儿教育券政策在1 9 9 6 - - 1 9 9 7 年期 间执行情况进行了整体分析，认为英国幼儿教育券政策在这一年中基本失败，幼儿教育 券相反加剧了幼儿教育的不公平竞争，与预定目标相去甚远。而詹姆斯德怀尔认为教 育券是以儿童为中心的一种财政投入方法。无论从儿童权利、道德、种族，还是教育公 平的角度考虑，幼儿教育券都是合理可行的。 ( 3 ) 幼儿教育财政投入项目和个案的研究 在相关的英文文献中，有关幼儿教育财政投入项目和个案的研究远多于对国家整个 幼儿教育财政投入的研究。这类研究尽管比较小，但窥斑见豹，透过这些项目和个案， 我们可以了解相关国家的幼儿教育财政政策背景。另外，这些项目和个案研究一般比较 深入细致，可以比较好地分析单项幼儿教育财政政策的利弊、实施的前提条件、注意事 项和效果等。如美国提前开端项目和儿童营养于w i c 项目的研究；英国的确保开端项目 研究等。1 ( 三) 已有研究的局限及本研究的目的与构想 通过查阅资料，笔者发现以下三个问题：首先，我国目前针对幼儿教育的经济学研 究还较少，资料不多。在义务教育和高等教育方面的这方面研究较多，其中的研究方法 和观点值得研究幼儿教育发展中的政府职责借鉴。其次，国外对幼儿教育事业的研究开 展的比我国要早，而且研究的程度也比较深入，涉及到幼儿教育发展的各个方面，各种 相关数据也比较全面，而我国对幼儿教育财政投入的统计数字较少，很难找到客观的、 全国性的统计资料。因此，国外的文献资料对研究我国幼儿教育发展中政府职责及财政 负担起到参考借鉴的作用。最后，国内外学者对幼儿教育重要性、幼儿教育的外部效益、 幼儿教育市场的缺陷都进行了充分论证。但将幼儿教育发展与教育公平结合起来从而确 定财政负担的研究很少，几乎没有，这也正是本研究的创新之处。本研究主要解决了两 个问题：1 、政府该不该投入幼儿教育? 2 、如果政府必须投入幼儿教育，那么，政府该 给幼儿教育投入多少、投入的目标和原则是什么、如何投入幼儿教育等。 自上世纪8 0 年代中期开始，我国企事业单位和政府机构改革渐次推开，附属于企 业和政府的各类幼儿园遭受“关、停、并、转、卖”。2 0 0 4 年，我国公办园仅5 6 万所， 而民办园有6 2 万所。以新型产权形式和治理形态为特征的“改制园 “托管园 越来 3 东北师范大学硕士学位论文 越多地出现在我们的视野中。其不同于传统的发展模式在给幼儿教育发展带来资源与活 力的同时也提出了新的问题。如改制后，无论官方还是民间，都有不少人认为，幼儿教 育改制后就是将幼儿教育社会化，幼儿园以社会为依托，就再也不要政府的投资和扶持； 以市场为导向就再也不需要政府的管理和引导。有的地方政府正是以此为借口，推脱和 转嫁自身应有的财政责任，开始对幼儿教育撤资和减资，甚至变卖政府办的幼儿园生财 减负，有的地方竞卖的一所都不剩。 在当前一些幼儿园的转制改革中，政府不只是转变经营方式，而是改变了政府的投 入方式，即政府不再投入，而让家庭和民间力量进行投入，甚至强制性地减少公立幼儿 园所占的比例。这就意味着政府放弃了投入和支持的责任，转制后幼儿教育的责任几乎 归家庭和社会承担。幼儿教育是公益事业，不同于企业工厂，政府不应该从这里退出。 财政投入幼儿教育是政府义不容辞的责任，逐步消减直至最终取消对幼儿园的财政拨款 对幼儿园发展不利。 以上提及的“幼儿教育社会化 理解和操作上的盲目、混乱，反映出我国幼儿教育 财政体制改革中第一个混乱不清的问题，那就是政府在幼儿教育领域该承担何种责任。 在我国完善社会主义市场经济体制和努力构建公共财政的框架下，政府该不该财政投入 幼儿教育? 投入的理由是什么? 这是我国当前幼儿教育财政投入决策、幼儿教育理论界 和幼儿园筹资活动中令大家困惑不已的问题，也是本研究首先要解决的问题。 如果第一个问题得出的答案是肯定的，即政府必须财政投入幼儿教育，那么，接下 来的问题就是政府投入幼儿教育的目标和原则是什么、如何投资幼儿教育等。我国不仅 有幼儿教育成长性经费总量不足的问题，还有幼儿教育财政性经费支出结构和使用效率 与公平等问题，后一问题更加严重。在幼儿教育财政性经费总体水平偏低的情况下，如 何确定优先顺序，选择投入范围，保证财政资源最优配置，选择合适的投入途径、方式 等，也是当前困扰我国幼儿教育界和幼儿教育投入决策的关键问题。即政府财政怎么投 入幼儿教育的问题就共同构成了本项研究的第二个问题。h 1 接下来，作者就这两个问题 展开论述。 4 东北师范大学硕士学位论文 一、政府财政投入幼儿教育的依据 ( 一) 幼儿教育的地位、作用 保障经费投入，首先要解决对幼儿教育地位、作用的认识问题。幼儿教育是教育事 业的重要组成部分，是基础教育的主要组成部分。发展幼儿教育，政府有着义不容辞的 责任。幼儿教育又是崇高的公益事业，以育人为目的，必须把社会效益放在第一位，不 能将它完全推向市场，不能像对待企业一样，让其自谋生路，任其自生自灭。陆1 1 、幼儿教育地位基础教育的重要组成部分 幼儿教育是“非义务教育”，但幼儿教育是基础教育的重要组成部分。心理学和教 育学的研究表明，从出生到六岁是儿童生理、智力、情感、社会性和道德发展的关键阶 段，是人生发展的重要时期。推行幼儿教育，不但对儿童重视全面发展有积极意义，而 且对社会具有长期的效益，这得到了美国从2 0 世纪6 0 年代初开始实施的著名的佩里计 划研究结果的有力支持。1 9 9 0 年经济合作与发展组织会议报告指出：向幼儿提供教育资 助是面向终身学习的第一笔投资，是为满足每个家庭更加广泛的经济及社会需要的一项 意义深远的政策援助。我国0 6 岁的儿童多达1 4 亿，占世界同龄儿童总数的1 5 。为实 现幼儿的受教育权，保障未成年人健康发展，幼儿教育已被列入“2 l 世纪中国教育振兴 行动计划”和“国民经济和社会发展十五计划 。中华人民共和国教育法第十七 条规定，国家实行幼儿教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度，明确将 幼儿教育纳入我国学校教育制度中，确立了幼儿教育的法律地位。 虽然幼儿教育不在我国义务教育的范畴内，政府并无实施免费幼儿教育的法定义 务，但从幼儿教育对人的发展和社会发展的重要意义以及国外发达国家幼儿教育法制的 共性来看，政府基于宪法关于公民平等权利的规定，保障幼儿受教育权平等并提供经费 支持的职责却是不能免除的。如美国在1 9 6 6 年，就开展了旨在向贫困家庭3 5 岁儿童 与残疾儿童进行免费幼儿教育、营养与保健的“早期开端计划 ；1 9 9 4 年不但将资助对 象延至2 岁的孩子，而且每年都增加了对“开端计划”的投入，保障儿童幼儿教育的平 等。又如日本于1 9 6 1 年通过了振兴幼儿园教育的决议，制定并实施了三次幼儿园振兴 计划，旨在通过为适龄儿童提供奖励和补助费、向幼儿园提供园舍设施完善费、园具设 施完善费等一系列措施，创造条件让更多的幼儿进入幼儿园。近些年来，日本不断提高 幼儿教育经费投入的比例，1 9 9 0 年比1 9 8 5 年增长了2 7 ，1 9 9 3 年又比1 9 9 0 年增长了 8 。 借鉴国外这些成功经验，笔者认为，当前我国政府对幼儿教育的投入，应以实现幼 儿教育平等为目标。政府应否在幼儿教育中承担职责? 2 0 世纪8 0 年代以来，我国幼儿 教育体制实行市场化改革。随着幼儿教育办学主体的多元化以及政府在幼儿教育领域的 东北师范大学硕士学位论文 淡出，我国幼儿教育出现了诸多问题。如幼儿园办学条件、教育质量出现了良莠不齐的 状况；一些地区存在大量收费低廉而条件简陋、质量低劣、非法经营的无证幼儿园；由 于高价幼儿园过多、平价幼儿园不足，我国有2 3 左右的家庭无法让幼儿接受一年以上 的幼儿教育，尤其是广大农村地区，幼儿教育机构更加短缺。事实表明，我国的幼儿教 育在一定程度上出现了市场失灵的情况。虽然幼儿教育不属于义务教育范畴，但它是基 础教育的重要组成部分，在目前教育资源短缺的情况下，向儿童提供基本上的幼儿教育 服务，维护幼儿教育平等，应是政府幼的责任。【6 】 2 、幼儿教育的作用 首先，发展幼儿教育是整个教育事业发展的需求。幼儿教育作为基础教育的重要组 成部分，其普及程度、教育质量和普及九年义务教育密切相关。不少地方的经验证明， 幼儿教育发展得好，学生的学习习惯、学习兴趣、学业成绩以及学习的主动性都表现出 较好的状态，义务教育的入学率、巩固率高，辍学率低。发展幼儿教育对巩固提高“普 九 水平，发展各类教育，构筑终身教育体系，具有基础性、全局性和先导性的作用。 其次，发展幼儿教育是满足人民群众日益增长的教育需求的需要。优生优育国策的 贯彻落实、人民经济状况的改善、早期教育科学研究成果的传播等，大大地激发了人们 对早期教育的重视与期待。一方面，广大农村地区人民群众已不仅仅满足于孩子有机会 入园，更迫切要求入好园，接受优质的幼儿教育，为儿童一生的发展奠定良好基础。 再次，发展幼儿教育是提高国民素质，促进经济、社会持续健康发展的需要。从小 培养儿童良好的品德、积极的态度、广泛的兴趣，积极开发儿童的脑功能，发现和发展 儿童的潜能，将为人的一生的充分发展奠定基础。幼儿教育是终身教育的起始阶段。2 0 世纪6 0 年代以来，脑科学、心理学、教育学、社会学等方面众多的研究成果揭示了早 期教育在人一生发展中的重要作用，以及它所产生的强大的经济和社会效益。一些重要 的研究成果显示，科学的早期教育不仅有利于开发婴幼儿的学习潜能，而且能促进处境 不利的幼儿较好地适应入小学以后的学习，使辍学率下降，就业率提高，有利于社会消 除贫困。【刀 ( 二) 公共产品理论 对教育产品属性的讨论是建立在公共产品理论基础之上的。社会产品之所以被生产 出来，是因为它们具有有用性，即在使用的过程中给人们带来利益。但是不同性质的产 品在消费过程中的对象范围会有所不同。根据这种差别，公共产品理论把所有的社会产 品分为三类：公共产品、私人产品和混合产品。 最先系统阐述公共产品理论的美国经济学家萨缪尔森对公共产品的定义是这样的： “公共产品是这样的物品：扩展其服务给新增消费者的成本为零、且无法排除人们享受 到物品。，【8 】这就是指为一个人所用，也可以在没有任何额外成本的情况下同时为他人所 用的物品或服务。按照公共产品的基本定义，可以从消费角度归纳出两个特性：非竞争 6 东北师范大学硕士学位论文 性和非排他性。私人产品是公共产品的对立概念，它是指在消费过程中同时具有竞争性 和排他性的产品。竞争性就是当某个人或某些人从这一产品的消费中得到好处时，必定 会使其他人从这一产品中得到的利益减少或者不能从这一产品中得到好处，消费者之间 存在利益冲突。换句话说，增加消费者会产生正的边际成本。例如，1 0 个人吃1 0 个面 包，一人一个，但是如果再增加一个人吃，每个人所享受的面包就会减少，消费者之间 具有竞争性。而让某些人不能消费这些产品也是容易的，购买者支付了价格就取得了该 产品的所有权就可轻易排斥他人消费该产品，此是受益的排他性。同时具有竞争性和排 他性的消费特征的产品被称为私人产品，人们家庭生活大部分的产品如住房、衣服、食 品等都具有这两种性质，都是私人产品。 公共产品、私人产品构成了社会产品的两极，事实上，还有一些产品处在这两极之 间，它们既具有公共产品属性，又具有私人产品属性或者在消费上具有竞争性，但 受益上具有非排他性：或者在消费上具有非竞争性，但技术上能够实现受益的排他性； 或者只具有不充分的非竞争性和非排他性。这些产品被称为混合产品。 很多人将混合产品等同于准公共产品，但严格意义上来说，只有具有利益外溢性特 征的混合产品才能被称为准公共产品。所谓利益的外溢是指产品的利益的一部分可有利 益所有者以外的人享有。 幼儿教育既具有公共产品的部分特性，又具有私人产品的部分特征，且具有利益外 溢性特征，从理论上分析应当属于准公共产品。 1 、幼儿教育具有一定的非竞争性和非排他性 在一定条件下，受教育者的增加并不会影响和排除其他人接受同样的教育服务，而 教育服务所产生的社会利益也可以由全体社会成员共同分享，增加消费者的边际成本为 零( 不影响原有消费者的消费水平) ，同时也无法排除其他成员受益。 2 、幼儿教育也具有一定的竞争性和排他性 由于非竞争性往往只在消费者数目一定的有限范围内存在，当消费者数目超过一定 限度之后，竞争性就会取代非竞争性。从消费者的角度来看，随着受教育者的增加会带 来“拥挤成本，导致个人享受的教育服务数量减少、质量降低，个人所获得的满足程 度也会发生变化。例如，某幼儿园，名义上属于该区域内的幼儿都可以就近入该幼儿园， 但实际上，随着就学儿童人数的增加，班额可能提高，师生比也会下降。当幼儿数量增 加到一定程度而幼儿园办学条件又不能相应调整时，幼儿所能享受的教育服务质量无疑 会受到影响。从生产的角度来看，受教育者增加引起的教育服务提供的边际成本也远大 于零。所以产品提供者可以通过提高价格来实现排他，那些不原意支付费用的消费者会 被排除在消费范围之外。 3 、幼儿教育具有外部效益 幼儿教育使儿童在以后的学习中表现更优秀，长大后更独立、有更杰出的表现；而 且孩子的母亲和其他家人也拥有更多的就业机会和更好的学业和职业发展前景。所有这 7 东北师范大学硕士学位论文 些益处对国家和社会的作用是不言而喻的。因为国家可以得到更多、更好的劳动力资源， 得到更多的税收，创造更多的社会财富，建立更完备的社会保障体系。大家齐心协力为 幼儿教育服务，可以增强社会的凝聚力，保持社会稳定，有利于国家的长治久安。幼儿 教育起点的公平也可以缩小贫富差距，克服贫困的代际循环。 关于公共财政投入幼儿教育的成本和社会效益的研究也表明，幼儿教育投入是社会 回报率最高的一种财政投入，政府对幼儿教育投入所产生的社会和国家收益远大于成 本，幼儿教育财政投入是一种非常合算的投入。 1 9 9 8 年，加拿大的克利夫兰和克拉辛斯基研究发现，给2 6 岁的儿童提供高质的、 全日和全年制的幼儿教育产生的效益是其他公共投资的2 倍，接近一半的幼儿教育社会 效益源于财政支持幼儿母亲而增加的就业。大多数欧洲国家相关研究得出结论：公共财 政支持幼儿教育在幼儿期这一年龄的各项投入中是有益的，值得的。他们还推论，各国 如果进一步调整幼儿教育财政投入政策，使之能更好地支持孩子双亲的工作安排和需 要，幼儿教育的社会效益会更大。 在各种关于早期教育成本一效益的研究中，戴维韦卡特及其同事的工作最有代表性 和说服力。他们自2 0 世纪6 0 年代起对1 2 3 名来自低收入家庭的幼儿进行了近4 0 年的 追踪研究。研究设置了实验组和控制组，实验组幼儿接受了1 2 年的佩里早期教育方 案。该项研究从学业成就、经济状况、犯罪率、家庭关系和健康5 方面考察了优质学前 教育的效果。发现与对照组相比，实验组儿童学业成就高，就业率与经济收入高，犯罪 率低，家庭关系和睦，吸毒率低。 佩里方案研究表明，幼儿教育财政投入是一种最省钱的、回报率最大的公共投入， 待儿童成长至2 7 岁时，投入回报率为1 ：7 1 6 。该研究最近的成本收益分析发现，这些 儿童4 0 岁时，投入的总体回报率已高达1 ：1 7 0 7 。其中，对幼儿个人的回报率为1 ： 4 1 7 ；对社会的回报率为1 ：1 2 9 。深入分析表明，社会回报率中8 8 源于犯罪率的减 少，4 源于教育开支( 特殊教育与辅导) 的减少，7 源于收入税的增加，1 来自于社会 福利开支的减少。总结类似研究的成果，赫克曼在促进人力资本的政策一文中指出： “将人力资本的投入直接指向幼儿是对社会公共资金更有效的利用。 综上所述，幼儿教育具有明显的正外部效益，幼儿教育对幼儿个人、家庭，以及他 人、社区、国家与社会，都具有明显的促进作用。这些正外部效益很难完全反映到私人 市场的价格上，因而对私人幼儿教育市场的供、需双方必然产生消极的影响。针对这种 情况，世界上许多国家都强化幼教立法，并斥以巨资，财政支持托幼机构和幼儿家庭， 为幼儿提供学费全免或部分减免的保教服务，使幼儿教育对供需双方而言，收益大于成 本，且收益中都含有经济上的回报，从而激活供需双方。 各国的幼儿教育财政支持政策，一般包括对幼儿教育供方托幼机构的财政援助 和对幼儿教育的需方幼儿及其家庭的财政补助方面。如1 9 9 8 - - 2 0 0 2 年，被调查的 1 4 个o e c d 国家中，部分时间段实行全部免费甚至义务幼儿教育政策的国家就有比利时、 法国、卢森堡、葡萄牙、瑞典、英国和美国，共7 个；某一时间段减免部分学费的国家， 包括澳大利亚、比利时、加拿大、丹麦、荷兰、芬兰、挪威和英国，共8 个；部分指定 r 东北师范大学硕士学位论文 托幼机构和幼儿教育服务学费全免的国家，包括澳大利亚、比利时、加拿大、丹麦、芬 兰、法国、意大利、卢森堡、荷兰、挪威、瑞典、英国和美国，共1 3 个；规定低收入、 多子女和具有其他特殊需要家庭的幼儿和本人具有特殊需要的幼儿学费减免的国家，包 括澳大利亚、丹麦、荷兰、挪威、葡萄牙、英国和美国，共7 个。 从上述资料可以发现，许多国家的幼儿教育学费减免政策灵活多样，相互配套，满 足了有入居家保教或外出就学的多样化需要，为幼儿家长提供了自由选择的广泛机会。 另外，许多国家，如美国，由于地方分权，国内不同地区的政策各异。目前，全美共有 4 6 个州实行了学前一年的义务教育；其他各州也有形式各异的幼儿教育资助政策；还设 立了由美联邦政府投资、面向全美、所有保教费全免的“提前开端 项目，以满足全美 约3 0 的贫困幼儿的保教需要。 为依法保障幼儿教育的财政投入，将义务教育向下延伸至5 _ 4 岁，实行学前1 2 年的义务教育是当前许多国家和地区的做法。如我国澳门特区政府已决定从2 0 0 6 年下 半年开始，将完全免费教育向下延至学龄前1 2 年。我国台湾地区也已推出国民教育 向下延伸一年计划，并于2 0 0 4 年从“离岛”和原住民集聚地开始试行，优先扶住资源 弱势与文化不利地区，然后逐步向全岛推进。 ( 三) 市场失灵理论 市场并不总是亚当斯密经济理论中的“看不见的手”引导，市场机制在很多情况 下不能导致资源的有效配置，此谓“市场失灵。幼儿教育作为准公共产品具有正外部 效应，幼儿教育所具有的一些特征如隐蔽性、迟滞性和非抵押特征使得人们对幼儿教 育效益的认识不足而导致投资不足，幼儿教育资本市场不完善以及信息不对称等，这些 都决定了幼儿教育若完全由市场供给会存在诸多缺陷，同时也为政府必须要参与提供幼 儿教育产品和服务提供了理论依据。换句话说，在市场不能有效作用的领域，政府财政 必须发挥作用。驯 幼儿教育市场，是指幼儿教育供需双方及其中介人之间，围绕牵涉各自利益的价格 而展开激烈竞争所形成的各种经济关系的总和。幼儿教育的市场机制包括价格、需求、 供给、竞争等一系列经济杠杆，以最终实现幼儿教育资源的优化配置。 幼儿教育政策的经济学理性基于对幼儿教育产出与成本的分析。设计良好的幼儿教 育财政政策将能在市场经济的条件下，创造理想的幼儿教育市场，实现幼儿教育产出效 益的最大化，即实现帕累托最优状态。帕累托状态是一种理想的状态，现实很难达到。 幼儿教育市场亦然。发育成熟的幼儿教育市场，应是在没有政府的干预下，在竞争性的 市场中可以进行优质幼儿教育的公平买卖。幼儿教育的价格应能反映幼儿教育服务的质 量。竞争使幼儿教育价位降低，同时鼓励幼儿教育供给者不断改进幼儿教育质量和品种， 充分满足幼儿教育消费者的需求。幼儿教育供给的多样性给予幼儿教育消费者最大选择 自由和最适宜的教育产品。 然而，现实的幼儿教育市场总是存在诸多不足，面对这诸多的不足，政府的不同反 9 东北师范大学硕士学位论文 应会带来截然不同的效果。 如前所述，幼儿教育具有明显的正外在性，幼儿教育对幼儿家庭以外的其他人、社 区、国家和社会，都有明显的促进作用。这种