（工商管理专业论文）潍坊市市政公用事业管理模式改革研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 我国的市政公用事业是在计划经济条件下形成和发展起来的，原有的计划经济管理 模式，已严重制约着市政公用事业的发展，成为经济社会发展进步的瓶颈，因此改革市 政公用事业管理模式，开放市政公用事业投资、建设和经营市场，引入竞争机制，加快 市场化改革并加强监管，成为市政公用事业发展的必然选择，而推进市政公用事业管理 改革的关键问题是建立有效机制。 本文以潍坊市市政公用事业管理模式改革的实践为例，运用实证分析的方法，在总 结和借鉴国内外市政公用事业改革历程和经验的基础上，结合潍坊市政公用事业改革现 状，论证了对市政公用事业管理实行市场化改革的必然性，提出了改革的指导原则及主 要措施。同时，对改革中可能遇到的主要问题进行分析和研究，提出了实施改革的保障 措施，希望能对其他城市的市政公用事业管理模式改革起到一定的参考和借鉴作用。 关键词：市政公用事业；管理模式；改革 潍坊市市政公用事业管理模式改革研究 r e s e a r c ho nm a n a g e m e n tm o d er e f o r m o f m u n i c i p a lp u b i cu t i l i t yo fw e i f a n gc i t y a b s t r a c t u n d e rt h ec o n d i t i o n so fp l a n n e de c o n o m y , c h i n a sm u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t yf o r m a t sa n d d e v e l o p sg r a d u a l l y o u ro r i g i n a lm a n a g e m e n tm o d e lo ft h ep l a n n e de c o n o m yh a ss e r i o u s l y r e s t r i c t e dt h ed e v e l o p m e n to fm u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t ya n dt h ep l a n n e de c o n o m yi sb e c o m i n g t h eb o t t l e n e c ko fe c o n o m i ca n ds o c i a lp r o g r e s s t h e r e f o r e ，o p e n i n gm u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t y i n v e s t m e n t ，c o n s t r u c t i o na n do p e r a t i o no ft h em a r k e t ，i n t r o d u c i n gc o m p a n i o nm e c h a n i s mt o a c c e l e r a t et h em a r k e t - o r i e n t e dr e f o r mo fm u m c i p a lp u b l i cu t i l i t yi san a t u r a lc h o i c ea n dt h e k e yt op r o p e l l i n gt h em u n i c i p a lu t i l i t ym a r k e ti st oe s t a b l i s ha l le f f e c t i v em e c h a n i s m w e i f a n ga sa ne x a m p l eo ft h ep r a c t i c em a n a g e m e n tm o d e lo ft h em u m c i p a lp u b l i c u t i l i t yr e f o r m ，t h i sp a p e ru s e se m p i r i c a la n a l y s i sm e t h o d ，o nt h eb a s i so fs u m m i n gu pa n d d r a w i n gd o m e s t i ca n df o r e i g nm u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t yr e f o r mp r o c e s sa n de x p e r i e n c e sa n d c o m b i n e st h ef a c t so fw e i f a n gm u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t yt od e m o n s t r a t et h ei n e v i t a b i l i t yo fa m a r k e t - o r i e n t e dr e f o r mo ft h em a n a g e m e n tm o d e la n dp r o p o s eg u i d i n gp r i n c i p l e sa n dm a j o r m e a s u r e so fr e f o r m m e a n w h i l e ，a n a l y z i n ga n ds t u d y i n gt h em a i np r o b l e m so ft h er e f o r ma n d p r o p o s i n gt h ew a yo ft h er e f o r mi no r d e rt op r o v i d er e f e r e n c ea n d r e f e r e n c et ot h eo t h e rc i t y s m u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t ym a n a g e m e n tm o d e lt oac e r t a i ne x t e n t k e yw o r d s ：m u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t y ；m a n a g e m e n tm o d e l ；r e f o r m i l 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文题目：遴垃立立邀坌周皇些篁垄搓盘邀堇盈塞 作者签名：j 立牡址 日期：型 年月早日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题 作者签名： 导师签名： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 前言 1 1问题的提出 市政公用事业在城市的发展中是完善和发挥城市整体综合功能和效益的核心，是改 善招商引资环境、促进国民经济增长的重要因素，是发展社会生产和提高人民生活水平 和质量、促进城市文明发展及可持续发展的重要条件，是体现城市现代化的重要标志。 因此，各地都将基础设施先进、完善，市政管理有序、高效，生态环境整洁、优美，城 市功能齐全、良好作为城市发展的目标。 一直以来我国市政公用事业管理的主体是政府。上世纪九十年代以来，我国经济持 续快速发展，人民生活水平显著提高，对城市市政公用基础设施需求增大，期间政府依 靠财政力量，加大了对城市市政公用基础设施的投资力度，在一定程度上缓解了制约城 市经济社会发展的“瓶颈。但是，仅仅解决了历史欠账和基础设施供应不足的问题， 仍不能满足持续发展的需求，中国城市基础设施仍然处于相对短缺的状态；而且，经营 市政公用事业的企业与政府主管部门是行政隶属关系，经营企业往往行使了很多政府的 职能，政府对企业也承担无限责任。这种管理体制带来了一系列弊端，主要表现在：政 府对市政公用事业直接投资，国有企业垄断经营，政企合一，使得职能不清；市政公用 事业的投资、价格等重大决策都由政府制定，缺乏成本约束机制，政府和企业都缺少足 够的动力去追求成本最小化，生产成本不断膨胀；市政公用事业的价格形成机制不能刺 激企业提高生产效率，政府以企业实际发生的成本作为定价基础，反而刺激企业增加成 本或虚报成本；国有公用企业要履行多种政府非赢利性目标，提供无偿社会服务，最终 都要由政府买单；垄断经营的市政公用企业缺乏竞争活力，服务效率和服务质量低，不 能满足社会发展的需要。 为解决上述一系列问题，必须对市政公用事业管理进行改革。企业与政府要对各自 的角色重新定位，改变过去政府做企业事、企业做政府事的状况。企业在满足社会需要、 完成政府目标、为社会提供合格产品和服务的前提下，实现自主经营，追求合理利润， 逐步成为真正意义上的市场主体；而政府要调整职能定位，转变管理方式，维护公共利 益，公共安全，制定市场规则，监督市场行为，保证必要的投入，要做市场监管的主体， 而不是经营的主体，做“公共责任人 ，而不是“公共企业家i l l 。因此，培育规范竞 争的市场主体、营造有效竞争的市场结构、形成科学合理的价格形成机制、构建与市场 化相适应的政府监管体系，是我国市政公用事业管理改革的着力点。但是，从中国经济 体制改革的总体进程看，市政公用事业改革因为受到观念认识、运营机制、改革利益矛 潍坊市市政公用事业管理模式改革研究 盾和政府监管等四大深层次约束，不仅起步晚，而且改革的步子迈得慢。此前水、电、 取暖等城市公用事业涨价已经对低收入人群产生了影响，教育产业化造成上学贵，医疗 市场化造成看病难，民众已经怨声载道。如果市政公用事业改革再让百姓喝不起水、用 不起气、供不起热，社会反响将不可同日而语。从这个意义上来说，市政公用事业改革 又必须慎之又慎。鉴于此，以潍坊市市政公用事业管理改革的实践为例，在总结和借鉴 国内外市政公用事业改革历程和经验的基础上，对市政公用事业管理改革模式进行研 究、分析、总结、归纳，为各城市下一步改革的推进提供较为全面而有效的借鉴，显得 非常有必要。 1 。2 研究的目的和意义 在目前我国市政公用事业管理改革取得阶段性成果的新时期，面对全面建设社会主 义小康社会新的历史任务，主动适应科学发展观、构建和谐社会的新要求，及时对各地 市政公用事业管理改革进行总结，整理改革思路，提炼改革模式，分析得失利弊，定位 政府职能，以便为我国城市公用事业加快发展、促进公共服务均等化提供较为完整、有 效的理论支撑。 本文的理论意义在于，通过分析潍坊市市政公用事业管理改革的实践，整理、总结、 提炼我国市政公用事业改革模式，分析各个改革模式的优点和缺点，并力求针对不同的 行业来论述如何正确选择改革模式，从而构建起比较完整、系统的市政公用事业改革模 式体系。实际应用意义就在于，有助于各地城市政府尽可能正确地选择适合各自实际、 操作性强的市政公用事业改革模式，较为准确地制定相应的政策制度，适度强化政府监 管行为，以最小的投入获取最大的改革收益，少走改革弯路，避免产生挫折、步入误区。 1 3 研究的技术路线及方法 本文遵循从文献研究 个案分析 实证调查 比较研究 理论分析的技 术路线，对潍坊市市政公用事业管理模式改革作出研究。 本文采用的主要研究方法有：系统分析方法、比较研究方法、理论与实践相结合的 方法、文献和实证研究相结合的方法等。 把市政公用事业管理模式的改革作为论文的选题，应该说是笔者对所从事工作业务 的一次理论与实践的结合，也希望能由此对自己的工作有所帮助，对其他地市市政公用 事业管理工作有所借鉴。 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 市政公用事业管理相关理论与基础 2 1市政公用事业的概念 上世纪8 0 年代之前，我国常把“城市公用设施 称之为“市政工程设施 ，主要 指由政府投资建设的城市道路、供水、排水、供电、供热、通讯等工程设施，未包括文 化娱乐、教育、卫生等社会基础设施以及制度体制方面的内容。按照我国一直延续下来 的现行管理体制，城市公用设施实际上就是指城市基础设施中那些由城市建设行政主管 部门分工进行行业运营管理的部分。它主要包括：城市供水、供气、公共交通、城市环 境保洁、园林绿化等公用设施的建设、运营和管理。它们是城市基础设施中的主体部分。 改革开放后，随着社会的进一步发展和城市科学研究的进一步深入，一些专家学者根据 “城市基础设施 的基本内涵所具有的普遍公用性、公益性和社会性等特征，又将其称 之为“城市公共基础设施 和“城市公用基础设施”等。进入二十一世纪，特别是市政 公用事业市场化改革以来，市政公用事业的说法被更多的专家认同。目前我国市政公用 事业改革所遵循的重要文件之一，2 0 0 0 年5 月2 7 日原建设部的城市市政公用事业利 用外资暂行规定第二条规定，“城市市政公用事业包括城市供水、供热、供气、公共 交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化等 。在2 0 0 2 年原建设部颁布的关于加快市政公用行业市场化进程的意见中，将“市政公用事业 界定为“供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施 以及“园林绿化、环境卫生等非经营性设施 ，而在原建设部出台的市政公用事业特 许经营管理办法中只提到“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理 等行业，经政府批准，可以依法实施特许经营，其中并未提及“园林绿化、环境卫生 等非经营性设施 。本文的研究对象主要针对城市供水、供气、供热、公共交通、污水 处理、垃圾处理，同时涉及园林绿化和环境卫生。 2 2 市政公用事业的特点 市政公用事业同其他城市基础设施一样，是一个城市赖以生存和发展的物质基础。 依据美国著名战略管理学者迈克尔波特教授的行业内五种基本竞争力量的竞争模型来 分析，市政公用事业还存在着以下几个特点f 2 j ： ( 1 ) 市政公用事业的生产、经营具有区域性，决定了经营企业之间的竞争具有不充 分性。市政公用事业的自然垄断性，要求在某一特定区域内维持垄断的市场结构，以保 证较低的生产成本。同时，为了提高资源配置的效率，这种垄断的市场结构的形成应当 是低成本的，因此，政府往往在市场结构、市场准入、产品价格、产品品质等方面对市 潍坊市市政公用事业管理模式改革研究 政公用事业发展进行规制，形成区域性的特许权划分。这就决定了市政公用事业经营企 业之间的竞争具有不充分性。 ( 2 ) 市政公用事业企业的进入与退出障碍较高，与潜在进入者的竞争是不充分的。 市政公用事业是以特殊基础设施为社会生产、生活提供产品和服务的产业，在社会经济 发展中扮演着不可或缺的角色。由于上述区域性的自然垄断，使市政公用事业企业在自 身经营中出现风险时，不能简单地实施战略性转移或退出，实际上也难以转移或退出。 这就需要用特殊的手段进行扶持。公用事业的特殊性和重要性，决定了其在生产经营活 动中具有双重目标：一是社会目标，包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地供给品质 优良、价格合理、数量充足的产品( 或服务) ：二是企业利润目标，即合理的投资回报， 维持企业生产和扩大再生产能力。这些都构成了市政公用事业的进出障碍，同时，政府 也常在这方面设置一些必要的政策门槛。 ( 3 ) 市政公用事业具有一定的公益性，受政府的规制，与供货商和消费者的竞争也 是不充分的。市政公用事业的公益性主要体现在其产品的特殊性上。市政公用事业所提 供的产品( 或服务) ，是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品，它与公众的 收入水准、消费水准、生活品质直接相关。市政公用事业与经济社会的生产生活费用和 生产生活的连续性、便捷性直接紧密地联系在一起。公用事业的公益性，要求企业以合 理的价格、优良的品质、较为充足的数量向社会稳定安全地提供产品，为经济社会发展 提供共同条件，从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。 具有一定自然垄断性质的市政公用事业本身是难以自动满足公益性目标的，企业为 获得利润的最大化，往往凭借其垄断地位，以较高的价格和相对较低的数量提供劣质的 产品与服务。因此，政府必须对其提供的产品和服务的数量、品质、价格等进行规制， 以更好地满足社会公共利益的需要。也正是市政公用事业的投入高、回收长及产品的公 共物品属性，使其建设和管理长期被视为政府职责。 依据迈克尔波特教授的观点，结合公用事业的特点，我国学者认为公用事业管理 有许多不同于其他行业部门的经济属性和特点，这些特点是：首先，市政公用事业同城 市基础设施一样，是相对独立运行的系统，而其各个组成部分又是相对独立的子系统。 只有它的内部各子系统之间相互适应、配合、互补，形成一个有机的整体，才能保障一 个城市正常运转。其次，市政公用事业是提供社会化服务和公共产品的一个部门，它同 时具有为生产和生活服务的职能。因此，市政公用事业必须是公开面向整个社会，它既 不允许被少数单位或人所控制垄断，也不允许对不同社会用户加以排斥或歧视。再次， 市政公用事业设施的建设具有适当超前性，并留有发展余量。只有这样，才能保证市政 一4 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 公用事业设施与城市经济建设同步形成，协调发展。最后，市政公用事业必须与城市社 会经济发展水平相适应，共同发展。 市政公用事业之所以具有上述特点，这是由于它所具有的特殊的经济属性所决定 的。传统的经济管理理论认为：市政公用事业具有天然的垄断性。与其它行业相比，市 政公用事业规模越大越节约、需要大量投资、顾客需求基本无灵活性、要满足需求高峰 必须要有超额容量等。 2 3 公共物品理论 随着经济的发展，公共物品已经成为社会生活中不可缺少的一部分，城市公共物品 的质量与数量已成为衡量一个城市文明与进步程度的标志。概括来讲，公共物品是指这 样一种物品，它一旦生产出来，生产者就无法决定谁将得到它。换句话说，公共物品一 旦生产出来，生产者就无法排斥那些不为此物品付费的人，或者排他的成本太高以致成 为不可能的事情。1 9 5 4 年1 1 月萨缪尔森在经济学与统计学评论上发表了“公共支 出的纯理论一文，提出了公共物品的严格定义：任何人消费这种物品不会导致他人对 该物品消费的减少。从经济学角度看，公共物品通常具有两项重要特征：第一，个人对 某一公共物品的消费并不妨碍或影响他人对该物品的同时消费，即并不减少他人从该物 品身上所获取的利益( 非竞争性) ，因为向一个人或多人提供该物品的成本是相同的； 第二，一旦某公共物品生产出来就无法阻止他人对其消费，即排斥他人和潜在消费者从 这些物品上获益通常都是不可能的，或者成本高昂到不可接受( 非排他性) 。 公共物品的性质和特征，除非排他性、非竞争性外，还具有生产不可分性、规模效 益大、初始投资大、生产具有自然垄断性、对消费者收费不易和消费具有社会文化价值 等特征。 所谓城市公共物品，是指以实现城市可持续发展为目标，以保证城市居民的健康和 人身安全为前提，为城市社会进步和发展所提供的公共产品和公共服务。它包括地方教 育、公安、消防、公路、桥梁、航空设施、公共交通、供水、废水处理、内河航道、港 口、水源、固体废弃物与有害废物的处置设施、公共建筑与庭院、通讯系统等等，可以 说，城市公共物品是城市发展的前提和基础，是城市经济的重要组成部分。 城市公共物品除具有公共物品的基本特征外，还有一个特殊性质是其地域性。城市 公共物品一般局限于城市范围内( 城市规划区之内) ，其网络建设随城市规模、发展水 平及自然条件而定，因而具有显著的地域性特性。该特点决定了不同城市间因规模、自 然环境、经济社会发展程度以及城市政府的行政能力等方面的不同，导致各城市公共物 品提供的规模、服务水准会存在很大的差异。 潍坊市市政公用事业管理模式改革研究 根据公共物品理论，我国公共基础设施与服务可分为三类：第一类属社会公共消费， 类似于纯公共物品。如市内道路、河堤、降水排放、护坡、行道树、绿地、消防及各种 防灾工程。这类设施，因其具有不可计量性、不可减少性、不具有个人消费性以及服务 对象不具选择性等特点，项目一般无法向使用者收费。因此，其投资主体自然应该是政 府部门，以财政拨款或辅以其他方式筹集资金进行建设，并由财政予以补贴经营。第二 类属私人消费，如自来水、电、热、气、电讯、邮电、交通等产品和服务。虽然是准公 共物品，但具有明显的私人物品性质。既具有排他性，又具有竞争性，完全可以进行市 场化运作，向使用者收费，通过价格形式予以补偿。对于这类项目政府应该逐步退出该 领域的经营，引入竞争机制，允许各种所有制形式的企业参与投资经营，确立企业的投 资主体地位。同时，由于它在供给方面具有自然垄断性，政府需要实行必要的干预和监 督。第三类介于公共消费与私人消费之间的城市公共消费与私人消费之间的城市公共基 础设施，包括公园、污水处理厂、垃圾处理厂、停车场、地铁等。由于其较强的外部效 应或生产设备的不可分性，因而具有准公共物品的特征，向使用者收费只能够补一部分， 财政应补助其他部分。此类项目也不必由政府全部包揽，可以采用项目贴息、税收返还 等补偿形式来吸引社会资金的投入。其实，在市场经济条件下，不论何种类型的项目经 营都应该立足于市场竞争，在商业化、市场化的环境中运行，打破垄断，按照统一的透 明的规章制度操作。 2 4 项目区分理论 对不同类型的城市基础设施，可以根据经济学的产品或服务的分类理论，采取不同 的投融资方式。即根据城市基础设施项目的性质和特征，对不同类型的项目进行区别管 理，这就是项目区分理论。 表2 1 我国公共基础设施的分类 t a b 2 1c h i n a sc l a s s i f i c a t i o no fp u b l i ci n f r a s t r u c t u r e 一6 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 项目区分理论就是将项目区分为经营性、准经营性与非经营性，根据项目的属性决 定项目的主体、运作模式、资金渠道及权益等。准经营性项目为有收费机制和资金流入， 具有潜在的利润，但由于其政策及收费价格没有到位等因素，无法收回成本的项目，附 带部分公益性，具有不够明显的经济效益。准经营性项目市场运行的结果将不可避免地 形成资金供给的诸多缺口，要通过政府适当贴息或政策优惠维持，待其价格逐步成熟时， 即可转变成纯经营性项目，其划分见上表2 1 。城市基础设施项目经营性、准经营性和 非经营性的区分并不是绝对的，而是随着具体的环境条件变化。 2 5 市政公用事业民营化 关于市政公用事业民营化，国内外学者进行了广泛的讨论。美国民营化的先驱和主 要倡导者e s 萨瓦斯认为，“广义而言，民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖 政府来满足公众的需求。它是在产品服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社 会其他机构作用的行动。从狭义上看，民营化是指一种政策，即引进市场激励以取代对 经济主体的随意的政府干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端 耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松管制以鼓励民营企业家提供产品和 服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私人公 司和个人 。“民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这 包括打破不必要的政府垄断，在相关公共服务供给中引入竞争。”【3 】这里，民营化概念 的核心在于更多地依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。这种解释既包括了 非国有化的要求，也包括了开放市场、引入市场竞争机制、鼓励民间投资等内容，解释 范围更宽。市政公用事业民营化，主要针对市政公用设施只能由国家来搞的传统观念， 强调民间资本可以也应该进入该领域。它的实质是政府引导、社会参与、市场运作，实 现投融资方式的市场化和社会化，以提高市政公用事业服务水平和效率。我国公用事业 民营化，就是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场 机制。民营与国营，反映了企业经营权的不同归属。私有与公有，反映了生产数据所有 权的不同归属。两对概念之间的关系不是重合，而是一种交叉关系，但民营不等于私有， 民营化不等于私有化。 目前，我国推进市政公用事业的民营化，主要采用了以下几种方式： ( 1 ) 特许经营权 特许经营制度是指由政府采用公开向社会招标的形式，选择并授予企业一定时期内 经营供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用产品和服务的权利。 主要有以下几种模式： 潍坊市市政公用事业管理模式改革研究 b o t ( b u i l t - 旬p e r a t i n g 咄n s f e r ) 且p 采取“建造一运营一移交的方式，主要由民营 部门负责设施的融资、建设、运营和维护，在运营若干年后无偿将设施转让给公共部门， 公共部门以承诺的服务价格来补偿民营部门的支出并保证其合理回报，等同于民营部门 对公共部门的融资租赁，价格风险由公共部门承担。 t o t ( t r a n s f e r - - - o p e r a t i n g - - t r a n s f e r ) 且p 采取“转让一经营一转让 的方式，政府投 资建设的项目，在一定时期内有偿转让于非政府投资主体经营，政府回收资金可用于新 基础设施的建设，并最终拥有项目所有权。 p p p ( p u b l i c - - - p r i v a t e - - - p a r t n e r s h i p ) 最1 采取公私合作的模式，由公共机构设立项目，民 营机构投资，公共机构提供政策支持，民营机构进行运营管理。它有利于发挥公共机构 和民营机构的各自优势，弥补对方的不足，从而使最有效的成本或者最低的成本给公众 提供高质量的服务。其特点是共享投资收益，分担投资风险。北京地铁5 号线就采用了 此种模式。 完全民营化。即由非公共机构通过直接购并、直接投资或完全控股的形式获得对公 用事业的经营权。 ( 2 ) 招标发包 对具有公共物品性质的市政公用服务项目，一般采用招标发包方式。通过招标发包 方式选择市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护作业单位或承包单位， 逐步建立和实施以城市道路为载体的道路养护、绿化养护和环境卫生保洁综合承包制 度，提高养护效率和质量。另外，由于这些物品具有“小范围公共物品 的特点，只要 对现有制度安排作某些拓展，就可以借用市场的力量提供。 2 6 市政公用事业特许经营 在城市公用事业领域实行特许经营，是公用事业管理模式改革的重要突破口。2 0 0 4 年5 月1 日起实施的市政公用事业特许经营管理办法中，市政公用事业特许经营制 度的实质是：一是在选择投资者或者经营者的阶段引入竞争机制，竞争是有限度的，而 市场退出制度保证经营阶段垄断也不是绝对的；二是政府授权，不仅有市场选择的程序， 也有政府授予权利的程序，是政府对权力的转让；三是通过协议界定当事人双方的权利 和责任，协议双方以建立诚信关系为原则。 特许经营具有合同周期长、适用范围广、合同条款最为复杂等特征。其基本内容是： 民营企业( 或外企) 从政府接受合同期内对某个公用设施进行管理的权力，并承担主要 投资义务及商业风险。民营企业方负责按具有一定弹性的合同指标向最终用户提供服 务，政府拥有资产所有权或在企业经营期满以后投资者拥有一定的企业股权。特许经营 大连理工大学专业学位硕士学位论文 权具有租赁的所有特征，但它给予承包商更多的投资责任，如对生产能力管理的具体深 度和广度，以及对固定资产更新的规定。一般项目的年限为1 5 年- - 3 0 年，通过谈判确 定合同。合同期满后，政府收回，重新进行招标、投标。特许经营的适用范围：一是必 须采取公开投标，而且是竞争性投标，参加竞标的企业一般不少于五家，而且这些企业 之间没有隶属关系和内部股权关系，是独立的企业；二是在水务、道桥等产权边界和收 益范围比较清晰的项目中容易实现，但如城市道路由于不能收费因而不能实行特许经 营；三是产品和服务的特点能够明确描述，并容易进行服务质量的检测；四是需要政府 监督其履行合同的情况和实效。总的来说，如果通过具体而详细地规定经营条件，合同 本身能够公开，政府的监管既能充分反映消费者的合理需求又能长期刺激经营者的积极 性，那么通过特许经营有可能达到优化资源配置的目的；五是当企业有严重的违约行为， 危及社会公共利益和安全时，主管部门可依法终止特许经营协议；企业单方面解除协议 时，有申请和批准程序；企业以欺骗或贿赂等手段获得特许经营权的，主管部门取消其 特许经营权，并通过媒体等形式向社会公开披露，3 年禁入。 市政公用事业特许经营管理办法中规定实施特许经营的范围是，城市供水、供 气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业。这些行业，有共性的一面：市场化 程度相对比较高，经营性比较强，一般可以通过市场机制得到补偿；能够通过特许经营 的方式，达到投资主体多元化和提高运行效率的目的。以上行业也具有各自的特点，供 水、供气，老企业多，产权制度改革时，职工的安置和解决社会保障是关键；污水处理、 垃圾处理行业中多是新企业，历史包袱小，但是收费如何到位是关键；供热目前基本仍 是福利制，改革收费制度是关键；公共交通因运营方式所决定，特许经营有不同的方式， 如企业特许权、区域特许权、线路特许权。被授予特许经营权的企业，有自主经营取得 合理投资回报的权利，也有为社会提供有效的产品和服务以及接受政府监管的责任。【4 】 2 7 规制 从理论上讲，规制是针对私人行为的公共行政政策，它是从公共利益出发而制定的 规则，是政府代表公共利益制定的一些竞争游戏规则。对市政公用事业，政府要适度进 行管制。规制的方式：一是直接干预市场配置机制的规制及管理办法，包括价格、产权 构成、合同、市场准入与退出、经营期限与经营规模等规制。二是通过影响消费决策从 而影响市场均衡的机制，也就是说政府的一些转移支付，会使供求关系发生一些变化， 从而影响消费者的行为。三是通过干预企业决策从而影响市场均衡的机制，如产品特征、 种类、质量、安全及企业投入产出、产品服务范围、信息强制性公开等干预。当政府对 产品安全控制很严，企业成本就上升。如有一家私人企业买了一个自来水公司，负责城 潍坊市市政公用事业管理模式改革研究 市供水，后来该企业又向政府提出要投资商贸、房产等多种经营，一般来说，政府不会 予以批准，即使批准也要定期向政府上报资金预算，保证供水资金供应不变为前提，以 保证不会因多种经营造成企业破产而影响供水资金。根据以上规制的几种方式，得出政 府必须要站在社会公众利益的角度上来制订公共政策，哪些地方出现市场失灵，就在哪 些地方实施相应的有针对性的政府规制。规制得强度要适当，不要矫枉过正，防止在市 场失灵的情况下发生的资源配置的非效率和不公正。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 3国外市政公用事业管理模式研究与实践 随着城市发展，西方国家在公用事业领域的改革经历了一个逐步成熟的过程，积累 了相当丰富的经验。在我国市政公用事业管理改革过程中，借鉴国外市政公用事业管理 改革成功经验，在政府宏观规制下，通过引入竞争机制，实现公用事业的市场化改革， 有利于市政公用事业摆脱困境，实现企业效益与社会效益的共赢。 3 1 市政公用事业管理模式的演变 西方国家市政公用事业由三个多世纪前的兴起，随着城市发展公用事业需求逐步旺 盛，直到现今市政公用事业的高度发展，对其管理模式经历了一个貌似“周而复始 的 历史演变过程。1 5 1 ( 1 ) 替代型( 国有化) 模式。 从3 0 0 多年前西方城市兴起到2 0 世纪初，大部分城市的市政公用设施都是由私人 提供的，并且分布非常不均衡，也很不公平。直到2 0 世纪初，各国政府才全面介入市 政公用事业领域。英国等西方国家市政公用事业国有化出现的原因主要有：一是2 0 世 纪3 0 年代爆发的西方经济危机导致了“市场失灵”，之后政府开始介入调控经济；二 是大多数市政公用设施老化陈旧，管网需要更新，在私人机构无力继续投资的情况下， 由政府接管市政公用设施建设；三是凯恩斯主义的兴起使政府将市政公用事业作为产业 来发展；四是政府普遍的施政原则是用规模经济来降低成本，以此来消除市政公用设施 建设领域里的无效竞争；五是英国工党的“大众化资本主义 施政纲领，提出市政公用 事业的国有制、公有制；六是社会市政公用事业设施分布的贫富不均，促使市政公用事 业的国有化。 英国等资本主义国家实行市政公用事业国有化的成效，主要有以下三个方面：一是 2 0 世纪初各国城市化快速发展，国家投入大量资金，提高了市政基础设施的普及面；二 是一定程度上解决了社会贫富阶层享受市政公用设施的不公平问题；三是在私人资本无 力大规模的进行投资市政公用事业的情况下，国有资金大量投资起到了拉动内需、刺激 消费和优化城市投资环境的作用。 对市政公用事业大部分实行国有化改革带来的问题是：第一，企业效率目标缺乏， 对公共利益的服务标准也相对模糊。各国都没有为从事市政公用事业的国有企业制定过 周全的效率标准，企业效率不高、亏损严重，不是通过推进改革、优化管理来提高效率， 而是靠政府预算和补贴来补偿。第二，此类国有企业往往被迫履行许多社会义务，如安 排就业、安置复退军人，或往往以低于成本甚至无偿为低收入者提供服务等社会性事务。 潍坊市市政公用事业管理模式改革研究 第三，此类国有企业的管理者的经济收入与企业利润没有实质联系，企业内部缺乏加强 管理、优化服务的激励和约束机制，干好干坏、干多干少一回事，普遍存在人浮于事、 冗员众多、滥用财政补贴等问题，造成市政设施维修不足、许多基础设施的服务功能丧 失。第四，政府监管及对企业业绩考核的成本过于高昂；第五，市政基础设施服务的价 格不能反映其成本，而消费需求有是刚性的，使得国有化的市政公用事业缺乏消费者的 选择和监督；第六，由于市政公用事业的自然垄断性的行业特征，使其缺乏同行竞争， 失去市场竞争对它的激励作用。从实践中看，不管国家所处的发展阶段如何，不管是国 内还是国外市政公用事业发展较早的城市，市政公用事业国有化的弊端产生的原因几乎 是一致的。 ( 2 ) 放权型( 民营化) 模式 市政公用事业国有化导致企业效益低下，财政包袱越背越重，已经到了无以复加的 地步，这就促使了市政公用事业的改革。英国撒切尔夫人上台后，推崇新自由主义，大 力推行私有化。她提出政府对市政公用行业放松管制，走市场化的道路。并为此提出几 大目标：第一，提高市政公用企业运行效率；第二，单单依靠政府补贴是不够的，要筹 集公用行业建设资金；第三，要培育成熟的市场机制就要从培育市场主体入手；第四， 增加市政公用事业的服务范围和品种，优化服务态度和质量。 市场化改革的要旨是在市政公用事业投资和管理方面全面引入竞争的机制，一般有 以下五种形式：一是替代品的竞争，如电力和天然气的引入与煤气的供给产生替代品之 间的竞争；二是基础设旌市场上的竞争，企业之间直接进行竞争，而政府的调控则确保 公平竞争，扫除防碍竞争的旧行政规章，这样带来的是服务产品价格的普遍下降或改善 了为消费者提供的服务；三是消费市场占有权的竞争，在不能进行直接竞争时，政府通 过租赁或特许经营权授予，创造一种竞争环境，使企业为了获得向市场提供服务的权利 而展开竞争；四是垄断性企业民营化，将国有资产大部分从政府转售给私人企业，这一 方面可以从根本上切断政府与公用企业之间的财政依附关系，另一方面政府采用业绩表 现奖励方法的创新来促进企业生产效率的持续增长；五是放松政策管制，允许以替代品 或其它潜在的竞争者来约束调控垄断者的行为。对市场化模式效果的评价可以分为正面 效应和负面效应。 从其正面效应来看：一是减轻了政府财政的负担，例如美国推进市政公用事业市场 化改革，在五年的时间里得益4 0 0 亿美元；英国在2 0 世纪8 0 年代，将6 0 0 亿英镑的国 有资产卖给了私人投资者，使政府摆脱了财政困境并提高了公用事业的运行效率；而阿 根廷在实行公用事业改革的1 9 9 3 年当年就增加收益1 6 5 亿美元。同时通过市政公用事 业的市场化改革，使由于定价不当而造成的政府补贴大大减少。二是扩大了市政公用事 大连理工大学专业学位硕士学位论文 业的融资渠道，分别通过股份化吸纳外来资金，通过资本市场直接融资，向银行借款或 贷款，提高收费，通过提供附加服务而增加收入渠道，同时还可通过特许经营或合资直 接引入外部资金。三是市政公用事业的服务行为和绩效更加公开透明，一方面企业有了 充分的自主权，对市场的需求做出反应更加有效，另一方面明确了责任和义务，同时政 府可以真正的以客观的立场按合同明确要求对企业进行监督。四是政府可以选择运用比 较竞争的形式引起间接竞争，以提高服务质量。 从其负面效应来看：一是增加了公开出售、招投标、专家咨询及资产审计评估等改 革相关费用。二是容易导致私下交易所产生的腐败。三是当公用企业公司按股份出售时， 股份往往集中到几个大股东手中，“大众资本主义 成为一种理想状态。四是市场化了 的市政公用事业，政府减少了补贴，某些项目如燃气、供热、自来水等收费提高。五是 即使经营差，为了保持社会稳定，对市政公用企业也无法实施破产。在市场化的市政公 用事业改革中，由于存在改革成本，也就必然存在这些负面效应。 ( 3 ) 规制型( 公共利益化) 模式 实行市政公用事业市场化改革，变卖市政公用企业的国有资产，改变企业的性质相 对比较容易，但政府如何代表公共利益对改革以后的市政公用企业进行有效的监督和管 理，这就要求政府必须设置合理的规制。规制设置的原因有以下四方面：一是市政公用 企业之间的并购，形成人为垄断。二是利益的驱动出现对社会效益的负影响。三是信息 不对称的出现会诱使企业减低服务质量，以追求额外的利润。四是在缺乏公平竞争的环 境中，存在私人利益的企业会对消费者滥用权力而获利，利用国家赋予的特许经营权来 扩大私人资产。 西方在规制实践中存在的问题。第一，规制受服务产品价格、城市布局、替带品之 间的竞争及原材料的价格等多种因素的影响而复杂多变。第二，企业与政府监管人员存 在特殊关系或交易，俘获机制可以说是其中一个方面，在这种情况下，政府要真正站在 公正的立场上也是非常困难的。第三，政府自身内部的腐败和低效率及“政府失灵 导 致的管制失效，体现最突出的就是服务价格的确定，在“成本加成”法( 即保证提供服 务的企业在抵补发生的所有成本( 业务与维修费，折旧和税收) 后的“保本微利”) 在 对企业收益率的调控即获得企业有关生产成本的准确信息以及将这些成本合理分配与 不同的业务环节上是很难实行的。第四，在监管者与企业之间的冲突成本和由于监控不 力产生的信息不对称。 ( 4 ) 激励型规制模式 针对于前面三种政府对市政公用事业管理的模式都在一些方面存在问题，西方经济 学家又提出了第四种类型的管理模式，就是政府在加强监管的同时，给予企业一定的激 潍坊市市政公用事业管理模式改革研究 励政策。其产生的原因有以下四个方面：一是原有的限制性规制( 此处的限制性规制实 际上是公平报酬率规制( r o r 即r a t e o f - r e t u r nr e g u l a t i o n ) ，首先提供公平报酬，其次 是完全成本分配报酬( f d c 即f u l l yd i s t r i b u t i o nc o s t sr e g u l a t i o n ) ) 方式失效，计划经 济是完全从成本上对企业进行控制，使企业只有“保本微利”，这样企业就没有多少自 主经营的自由度。二是原来的规制标准没有随技术的进步和变化进行相应的改进，虽然 增加技术进步的投资有利于提高企业运营效益，但受到规制标准限制，企业就不愿意采 用先进技术，影响企业发展。三是原有的规制标准不能随着原材料市场和公用事业供应 的范围和价格的变化而变化。四是用户的需求发生变化，希望得到更好的产品服务。 其基本内涵是：第一，在原有的特许经营、合同、政府监督等都不变的条件下，给 受规制企业以竞争压力和提高生产和经营效率的促动力。第二，扩大企业自主权，利用 其信息优势和利润最大化的驱动，促进它们提高内部效率，改进技术，降低产品成本， 扩大服务品种。第三，减少对企业具体经营行为的控制，增强对其产出效率和外部效应 的关注。第四，设计合同中要提高激励强度，企业提高效率降低成本的收益全部或大部 分归企业，少部分转移给消费者或政府。也就是说，企业提供的服务只要符合政府的要 求，其利润所得的全部可归企业，企业的自主权大大提高了。这种新的规制方法，就是 要使监督者要求的信息最小化，而最大限度的体现到消费者的反应能力。 激励性规制主要有以下六种类型：一是价格上限规制( p r i c ec a p sr e g u l a t i o n ) ，政 府在规定质量指标以外，只限制如供水、燃气价格上限，给了企业很大的自主权。价格 限制的放宽，使消费者有了更多的选择性，这既可以培养公用事业企业培养竞争能力， 又可促进区域内市场机制的形成。二是特许投标规制( f r a n c h i s eb i d d i n gr e g u l a t i o n ) ， 是指如果某企业在产品服务上做得好，消费者满意度较高，该企业的投标资格就可以增 加，得分可以提高。三是延期偿付率规制和利润分享规制( p r o f i ts h a r i n gr e g u l a t i o n ) ， 利润分享规制是指政府可以允许企业对用户收费关心灵活规定，对一些具有层层承包关 系的企业，可以采取利益分享，这在一定程度上解决了收费难的问题。四是联合回报率 规制( b a n d e dr a t e o f - r e t u r nr e g u l a t i o n ) ，不单单固定一种回报率，而是多种回报率。 如果回报率超过实现规定限度，那么企业就必须向消费者返还其中的差价；若回报率低 于规定的限度，则在某些条件下可允许企业定价高于最好限价的规定。五是区域间竞争 规制( y a r d s t i c kc o m p e t i t i o nr e g u l m i o n ) 。当直接竞争和来自替代品的竞争不起作用时， 通过与其他地区乃至国际范围内的业绩进行比较