（行政管理专业论文）政府绩效评估体系创新研究——平衡计分卡在政府部门的应用.pdf

中文摘要 政府绩效评估就是根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面 的评判，对政府在公共管理过程中投入、产出、最终结果所体现出来的绩效进行 评定和认可。它能起到监督政府行为、提高政府绩效、改善政府形象的作用。政 府绩效评估自20 世纪5 0 年代拉开序幕，经过6 0 年代的发展，7 0 年代的大规模 应用，在8 0 年代受到了极大的重视扣青睐，再到9 0 年代“评估国”的出现，如 今，已被世界各个国家和地区广泛运用于政府管理之中。绩效评估在政府管理中 的孕育、产生和发展是公共管理知识发展的结果，也是西方国家社会发展表政府 改革推动的结果。由于起步较晚，我国政府绩效评估基本还处于探索阶段，尚存 在着很多问题。急需借鉴西方国家的先进经验进行政府绩效评估体系的创新研 究。 而平衡计分卡作为一种行之有效的绩效评估体系和战略管理体系，在企业中 受到极大的欢迎，在政府部门的应用还处于待开发状态。本丈就两者在价值取向、 制度化趋势、技术要求等方面的契合阐述了平衡计分卡引入政府部门的可行性， 分析了平衡计分卡引入政府部门的障碍并提出了调整措施，具体介绍了将平衡计 分卡引入政府部门的步骤及西方国家的成功案例，最后通过一个案例研究试探性 地提出了我国政府部门平衡计分卡四个维度的绩效评估指标。 关键词：政府绩效评估平衡计分卡战略管理 a b s t r a c t p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n to fg o v e r n m e n ti st oe v a l u a t ea n d r a t i f y t h e p e r f o r m a n c er e f l e c t e db yi n p u t s ，o u t p u t s ，a n de n do u t c o m e si n t h ep r o c e s so f g o v e r n m e n t sm a n a g e m e n ta c c o r d i n gt ot h ee v a l u a t i o na b o u tm a n a g e m e n te f f i c i e n c y , s e r v i c eq u a l i t y , c o m m o n a l i t yr e s p o n s i b i l i t y , p u b h cs a t i s f a c t i o n d e g r e ee t c i tc a n s u p e r v i s eg o v e r n m e n t sa c t i o n ，a d v a n c eg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c ea n di m p r o v e g o v e r n m e n t sa p p e a r a n c e s t a r t e df r o m1 9 5 0 s ，d e v e l o p e di n1 9 6 0 s ，m a s sa p p l i e di n 1 9 7 0 s ，b ea t t a c h e di m p o r t a n c et oi n1 9 8 0 s ，u p t oe v a l u a t i o nc o u n t r ya p p e a r e di n 1 9 9 0 s ，a c t u a l l yi th a sb ew i d e l ya p p l i e di ng o v e r n m e n t sm a n a g e m e n tb yv a r i o u s c o u n t r i e sa n da r e a s t h eg e s t a t i o n ，p r o d u c i n ga n dd e v e l o p m e n to fp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ti nt h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti st h er e s u l to fd e v e l o p m e n to fp u b l i c m a n a g e m e n tk n o w l e d g e ，a n da l s ot h e r e s u l to fd e v e l o p m e n to fs o c i a la n dt h e p r o m o t i o no fg o v e r n m e n ti n n o v a t i o ni nw e s tc o u n t r i e s a sar e s u l to fs t a r t e dm u c h l a t e r , t h ep e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti no u rc o u n t r yi ss t i l li nt h ee x p l o r i n gp h a s e s ，a n d h a sl o t so fp r o b l e m s i ti se m e r g e n tt ou s ea d v a n c e de x p e r i e n c e so fw e s tc o u n t r i e sf o r r e f e r e n c et oi n n o v a t eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ts y s t e mo fo u rc o u n t r y b a l a n c e ds c o r e c a r d ，a sae f f e c t i v ep e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t s y s t e m a n d s t r a t e g i cm a n a g e m e n ts y s t e m ，h a sb ew e l c o m e db ye n t e r p r i s e s t h ea p p l i c a t i o no fi t i ng o v e r n m e n td e p a r t m e n ti ss t i l li n i m p o l d e r i n gs t a t e t h i sa r t i c l ee x p a d a t e dt h e f e a s i b i l i t yo fi n t r o d u d n gb a l a n c e ds c o r e c a r di n t og o v e r n m e n td e p a r t m e n tb a s e do n t h ec o h e r e n c eo fv a l u et r o p i s m ，s y s t e mc u r r e n ta n dt e c h n i cr e q u e s tb e t w e e nb o t h ， a n a l y z e dt h eo b s t a c l e sa n db r o u 【g h tf o r w a r dh o wt oa m e l i o r a t et h e m ，i n t r o d u c e dt h e s t e p s h o wt oi n t r o d u c eb a l a n c e ds c o r e c a r di n t o g o v e r n m e n td e p a r t m e n t a n d s u c c e s s f u lc a s ei nw e s t c o u n t r y i nd e t a i l s a n d b r i n gf o r w a r dt e n t a t i v e l yt h e m e a s u r e m e n ti n d e xf o rc h i n e s eg o v e r n m e n tb yac a s er e s e a r c h k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ； b a l a n c e ds c o r e c a r d ； s t r a t e g i cm a n a g e m e n t 学位论文独创性声明 本人郑重声明： l 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名： 耍遣 e t 期：趔：生：! 呈 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： r期： 夏亥 2d ：垒： 星 一、选题缘由及意义 前言 众所周知，绩效评估是新公共管理的重要手段通过绩效评估，不断发现政 府人力资源管理与战略目标之间存在的偏差并不断改进，是政府绩效评估的意义 所在但如果以政府部门目前的评估体系作为平台，是根本无法实现这样的目标 的，这无形中影响了政府战略目标实现的程度和效率因此，建立符合战略性人 力资源管理要求的政府绩效评估体系，是当前政府部门人力资源管理走向客观乖 理性的突破口，也是有效连接绩效评估和战略管理的必然要求。 平衡计分卡( b a l a n c e ds c o r e c a r d ，b s c ) 自2 0 世纪9 0 年代初产生以来，从 最初被视为一个新的绩效评估体系迅速转变为一个战略管理体系。b s c 成功地引 进许多非财务评估指标，克服了单纯利用财务手段进行绩效管理的局限，有效将 组织的战略与绩效管理结合起来。自提出以后，其对组织全方位的考核及关注组 织长远发展的观念受到学术界与企业界的充分重视，已在美国1 0 0 0 多家大企业 得到广泛应用，其运做管理都积累了丰富的经验，形成了一套完善的理论与实践 体系。现在这套体系在我国的许多企业中也被广为应用。 将这种卓有成效的绩效评估体系引入公共行政领域，将有助于对政府的战略 情况进行监控，从而落实政府部门的战略目标，对提高政府工作效率是有促进作 用的。但是政府的绩效管理与企业的绩效管理在各自的目的、对象和方法上有种 种差异，完全照搬适合企业的绩效评估体系显然并不完全合适。 因此，如何将平衡计分卡改进并引入政府部i 1 ，借助平衡计分卡建立适应时 代发展的战略性的政府绩效评估体系正是本丈力图实现的事情。 二、国内外研究现状 ( 一) 国外研究状况 国外研究政府绩效评估始于第二次世界犬战期间，其标志是克莱伦斯雷德 和赫伯特西蒙所著市政工作衡量：行政管理评估标准的调查一书的出版 大规模的政府绩效评估始于2 0 世纪7 0 年代。到8 0 年代，政府绩效评估在许多 西方国家得到了极大的重视，其中，英国起了带头作用，这一时期，政府绩效评 估的侧重点是经济和效率，追求投入产出比的最大化。进入9 0 年代，关注的焦 点逐渐转向了效益和。顾客满意”，质量被提到了重要地位，“效率优住”被“质 量优位”所取代除英，美之外，荷兰，澳大利亚，丹麦，芬兰，挪威，新西兰 等国家都引进实施了政府绩效评估“1 目前，国外理论研究的相关成果有：美国学者r e 布朗等著的政府绩效 审计，美国学者帕特里夏基利等著的公共部门标杆管理：突破政府绩效的瓶 颈，美国著名公共行政学者马克霍哲先生发表在中国行政管理杂志上的论 丈公共部门业绩评估与改善等。要提高我国政府绩效评估水平，使其规范化， 系统化，制度化，科学化，迫切需要借鉴国外的先进经验 ( 二) 国内研究状况 与西方国家相比，我国对政府绩效评估的研究和实践起步较晚，理论研究尤 其薄弱。相关的专著不多，目前只有刘旭涛著的政府绩效管理：制度，战略与 方法，另外，在金太军教授所著的行政改革与行政发展，孙柏英，祁光华所 著的公共部门人力资源管理等书中也有个别章节提到了政府绩效评估。与此 相比，相关的论文资料显得比较丰富。 日前国家人事部中国政府绩效评估研究课题组在总结国内外相关指标体 系设计思想和方法技术的基础上，提出了一套适用于中国地方政府绩效评估指标 体系。该体系共分三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3 个一级指标，1 1 个二级指标以及3 3 个三级指标构成，适用于全面系统地评估中国地方各级政府， 特别是市县级政府的绩效和业绩状况。这是国内关于政府绩效评估的最新研究， 这一指标体系相对于简单的以g d p 为核心的指标体系，要复杂的多，自然也会完 整的多，但学界对于这套指标体系还是众说纷纭。 张国庆行政管理学概论北京大学版社2 0 0 0 2 三、研究方法 1 、辩证唯物主义和历史唯物主义是本文的根本研究方法 2 、理论分析与实证研究相结合，以理论分析为主在战略性政府绩效评估 框架部分主要采用理论分析，在归纳，总结前人的基础上，提出平衡计分卡导向 的政府绩效评估体系。并结合实证研究，针对南京、常州的政府机关调研情况， 进行个案剖析，验证文章的相关理论，在实证部分主要采用相关统计分析，比较 分析等方法 四、主要概念，重点难点与创新之处 本丈的主要概念有两个：平衡计分卡，政府绩效评估。 平衡计分卡( b a l a n c e ds c o r e c a r d ，b s c ) 是2 0 世纪9 0 年代在美国兴起并 迅速推广应用的企业绩效评估和战略管理体系，其核心是通过财务，顾客，内部 运作过程，学习与成长四个指标问相互驱动的因果关系展现组织的战略轨迹，实 现绩效考核一一绩效改进以及战略实施一一战略修正的目标 所谓政府绩效评估是指对政府管理过程中投入，产出，中期成果与最终成果 所反映的绩效进行评价和划分等级，它是在2 0 世纪8 0 年代西方国家政府改革过 程中形成和发展起来的，贯穿着政府部门与社会公众之间信息的交流与沟通。政 府绩效评估是由收集资料，确定评估目标，划分评估项目，绩效测定及其评估结 果使用等组成的行为体系。是提高政府效率的重要手段。但以政府部f 1 目前的评 估体系作为平台，是根本无法实现这样的目标的，这无形中影响了政府战略目标 实现的程度和效率。 平衡计分卡虽在国外及我国企业中应用较广泛，但在我国政府部门还是新生 事物，不管是理论研究还是实证研究都很不充分。本文试图在总结国外及我国企 业界对平衡计分卡研究应用的基础上，通过引入平衡计分卡的理论书评估模型， 阐述平衡计分卡的实施过程以及在我国政府部门应用的前景和应具备的条件。借 鉴企业绩效评估的先进经验，建立平衡计分卡导向的政府绩效评估体系正是本文 的创新之处。 第一章平衡计分卡：以战略为核心的现代绩效评估体系 一、平衡计分卡的演进 平衡计分卡( b a l a n c e ds c o r e c o r d ，b s c ) 作为一种绩效评估体系，它的起 源可一直追溯到1 9 9 0 年，美国马萨诸塞州的一个企业战略研究所一一诺顿研究 所( n o r t o ni n s t i t u t e ) ，当时该研究所承接了一项课题“如何评估未来组织的绩 效”，并进行了一年的研究。 所长戴维诺顿( d a v i dn o r t o n ) 担任这项研究的带头人，哈佛工商管理学 院财会学教授罗伯特卡普兰担任学术顾问他们召集1 2 个公司的代表们每两 个月集会一次，共同制定一个新的绩效评估模式。并于1 9 9 0 年1 2 月得出了结论 一一这种新型的平衡计分卡评估体系统筹兼顾了长短期目标，财务和非财务评估 体系，外部和内部绩效等方面，是可行而有益的。1 9 9 2 年1 月在哈佛工商评 论( h a v a r db u s i n e ssr e v i e w ) 上发表的一篇论文平衡计分卡一一提升经营绩 效的评估体系中总结了小组的研究成果。 之后，由于s t o n e w a t e r 公司总裁钱伯斯和f m s 公司当时的执行副总裁( 后 晋升为总裁) 布雷迪的加盟，使平衡计分卡的研究又产生了新一轮的发展。两位 老总不仅仅将该体系看作一个评估体系，他们两个都想利用这一新的评估体系来 传播战略，并使自己的组织与新战略想衔接。这种战略不再像以往那样急功近利， 一味追求降低成本和低价竞争，而是提供特制的，高附加值的产品和服务，从而 创造增长机遇。1 9 93 年9 月在哈佛工商评论上发表的另一篇论文平衡积 分卡的应用中对此做了介绍。 19 93 年中期，诺顿担任了复兴方案公司总裁，该公司的主要服务之一就是 提供战略咨询，利用平衡计分卡作为工具帮助各公司采纳和实施战略。该公司与 吉米尼公司的联手为大规模的改造吸收计分卡开辟了机遇，这些经验进一步改善 了计分卡的种种战略衔接。i9 9 6 年1 月在哈佛工商评论上发表的把平衡 计分卡用作战略管理体系一丈中，又总结了这些发展。 i9 9 7 年5 月发表的为什么公司需要平衡计分卡一文则反映了平衡计分 卡向战略管理系统的迅速演变。 4 近几年随着平衡计分卡应用范围的扩大，人们发现，由于非财务指标的引进， 平衡计分卡还在评估和改善政府和非营利性企业的管理体系方面有非常良好的 应用前景。 二、平衡计分卡的概念界定 简单说来，平衡计分卡表明了企业员工需要什么样的知识、技能和系统( 学 习与成长角度) ，才能创新和建立适当的战略优势和效率( 内部流程角度) ，使公 司能够把特定的价值带给市场( 客户角度) ，从而最终实现更高的股东价值( 财 务角度) 当然，支撑这个定义的，是定义中没有提到的绩效管理和考核体系 三、平衡计分卡的结构要素 平衡计分卡把对企业业绩的评价划分为四个指标：财务、客户、内部管理过 程、学习与成长，核心思想是通过这四个指标之间相互驱动的因果关系来展现组 织的战略戢逮 ( 一) 财务方面 企业财务】生业绩指标，能够与企业的长期目标相衔接，综合地反映企业业绩， 直接体现股东的利益。因此，它在平衡计分卡中被予以保留它一直是而且也将 继续是使用最广泛的因素。常用的财务性业绩指标主要有利润和投资回报率。此 外，还可以采用营业收入、销售成本和经济附加值( 剩余收益) 等 ( 二) 客户方面 在买方市场下，能否为客户提供所需求的创新产品和优质服务决定了企业竞 争能力和未来发展能力。能否提供客户满意的产品应从产品的属性、客户关系、 形象和声誉着手。只有提供客户满意的产品，才能保持并增加客户。因此客户方 面业绩指标可分为核心指标和其它指标。核心指标包括市场份额、会计份额、客 户保持和客户忠诚、客户获得、客户满意程度和客户获利能力；其它指标指的是 满足客户期望度。其中可量化的指标包括： 1 、市场占有率。该指标反映企业在出售商品的市场上所占的业务比例，显示 一个企业在目标市场上的占有情况由于市场占主导地位，通过市场占有率来调 查研究企业的经营战略，可结合销售额或销售量分析目前已有部分企业使用该 指标。当企业以特定客户或市场氛围作为目标时，也可以利用二级市场份额类型 的指标会计收益来计量 2 、客户保持率该指标反映客户的保持和忠诚程度，可以通过考察经营单位 与客户的关系程度的方法来进行计量。很明显，在目标客户群里保持或增加市场 份额的理想方法是在这个范围内增加现有客户的业务量 3 、客户获得率该指标反映新客户的获得能力，可以用经营单位赢得新客户 及业务的比率来计量。企业在寻求扩大业务的过程中，通常是要增加其目标范围 内的新客户客户获得率既可以用新客户的数量来计算，也可以通过在目标范围 内对新客户的总销售额来计算。 4 、客户满意度。客户保持和客户获得指标都是结果指标，它们显示了企业是 否成功地满足了客户的需要。客户满意度指标反映了顾客的需要，可较好地预测 企业前景，是这四个指标中最为重要的。企业目前运行得怎样，或客户再次购买企 业产品可能性的大小，都反映在客户满意程度上。该指标可通过设置跟踪调查表 或用户反馈表的方式进行，分为客户对产品质量、期望服务时间、价格、性能和 售后服务等方面的满意程度，并鼓励落户提出相应的建议调查表返回后，要善于 总结，计算出客户的满意程度，对不满意的地方及时地加以修正。只有这样，市场 占有率和客户增长率才能提高。只有当客户对他们的购买经历是完全或特别满意 时，企业才能指望他们继续购买自己的产品，才能提高市场占有率和客户获得率。 该指标属于过程指标，应与前两个指标配合使用。 ( 三) 内部流程方面 内部经营过程的好坏是企业目标能否实现的基础，同时也是一个企业未来业 绩的主要影响因素。完善的内部经营过程可以使经营单位传达在目标市场内吸引 和保持客户所需的价值观念；可满足股票持有者对更好的财务收益的期望。企业 的内部经营过程包括创新、经营和售后服务三方面。 1 、创新。在创新过程中，企业寻找客户显露出来的和潜在的需要，然后创造 产品和服务来满足这种需要。创新过程由两部分组成：第一部分，管理者进行市场 调查来确定市场规模、客户的喜好、目标产品等；第二部分，调查企业所能提供的 产品的所有机会和市场。由于在今天的竞争中，许多企业从不断地开发创新产品 矛口服务中获得竞争优势，因此研制和开发过程成为价值链上的重要一环，可用研 究开发费用增长、成果转化能力等指标衡量，当然还可用新产品开发的时间、损 益平衡时间、新产品销售收入占总收入的比例来衡量。 2 、经营。经营过程是把现有的产品生产出来并支付给客户这个过程强调 效率、一致，把现有产品提供给现有顾客的及时支付在当今的商品竞争中，质量 已成为一项必不可少的要素，客户理所当然地认为厂家应按说明书提供高质量的 产品或服务。在考虑过程质量时，还应注意过程成本，包括定单执行、购买材料、 编制生产计划、使用资源等。质量和成本这两个指标用于检验经营过程 3 、售后服务售后服务包括保证书、修理退货和换货、支付手段的管理。 对于生产复杂产品的公司还可为客户提供培训教程，以帮助他们更有效地使用产 品该目标可用公司对产品故障的反应时间、售后服务一次成功的比例、客户付 款的时间等指标衡量。 内部经营过程方面指标表明平衡计分卡是在为达到企业财务目标和客户要 求而曲须做好的方面确定的全新过程，同时结合了企业创新，有助于企业长足发 展。 ( 四) 学习与成长方面 企业如果想维持或超过现有的业绩，仅仅依靠企业领导制定的经营步骤是不 够的，工程再造和提高客户业绩的想法必须是来自于一线职工。为了调动职工的 思维和创造力来实现企业的目标，就要求企业为职工提供发挥潜力的空间学习 和成长方面指标强调雇员的能力，因此该指标分为雇员基础指标和核心指标，即： 人员、信息系统和企业程序。 1 、人员。只有充分发挥职工的积极性和创新能力才能使企业立于不败之地， 使用的指标如下：职工的满意程度。职工的士气和对工作的满意程度对大多数 企业来说是同等重要的职工满意是提高生产率，提高市场占有率的前提条件。 评价方法可采用年度调查或滚动调查的方法进行。调查项目可分为：决策参与程 度、工作认可程度、创造性的鼓励程度、充分发挥才能的程度以及对企业总的满 意程度等，该指标结合职工的稳定性和创新性考虑职工的稳定性该指标是 保持员工长期被雇用为目标。因为企业在职工身上进行了长期投资，职工辞职则 是企业在人力资本投资上的损失，尤其是掌握了企业经营过程的高级雇员。该指 标通过主要的人事变动百分比计量，尤其是高级雇员的人事变动是考核企业的重 要指标职工的创新性该指标反映企业的发展潜力，可用职工每年中请的专 利或研制出的非专利技术数计量，也可用职工获得的奖金额计量 2 、信息系统其生产能力可以通过及时准确地把关键客户和内部经营的信 息传递给制定决策和工作的一线雇员所用的时间来计量 3 、企业程序。企业程序可以检查员工激励与全面的企业成功因素及内部经 营提高率的情况 ( 五) 四因素间的相互关系 必须指出的是，平衡计分卡的四个方面并不是相互独立的，而是一条因果链， 展示了业绩和业绩动因之间的关系。为提高经营成果，必须使产品或服务赢得顾 客的信赖；要使顾客信赖，必须提供顾客满意的产品，为此改进内部生产过程； 改进内部生产过程，必须对职工进行培训，开发新的信息系统。我们可以看出，这 四个方面的因果关系链如下： 公司战略 财务 如何提升经 营业绩以达 到股东们的 要求 客户 为客户提供 哪些增值服 务以提升客 户满意度 内部管理 如何规范 内部管理 职能以保 障公司顺 利运营 学习与成长 提升哪些相 关能力以支 持内部管理 效率与质量 的提升 图1 3 5战略性业绩评估指标体系 四、平衡计分卡的优势 ( 一) 以战略为核心 我国大多数企业虽然确定了战略目标，但其战略目标和任务是非常笼统和概 括的，如“要成为本行业最成功的经营者”，“成为已有市场最具竞争力的企业” 等，缺乏阶段性，具体| 生、可操作性，不能为大多数人所理解，因此不能有效地 实施。而作为战略业绩衡量指标的平衡积分卡具有将战略目标转化为阶段性的、 具体的、可操作的目标的作用，便于企业目标的实施：通过财务业绩指标使管理 者和执行者明确企业所要迭到的具体财务目标；通过客户方面业绩指标，使执行 者懂得保护原有客户和吸引新客户的重要性；通过内部管理过程业绩指标，使管 理者明白如何通过开发新产品，提高服务质量来满足客户对产品和服务质量的要 求，从而达到保持原有客r 户，争取新客户，进而扩大企业的市场份额，实现企业 的财务目标；通过学习与成长业绩指标，使企业和公司的管理者、职员明白，只 有不断学习新知识，新技能，才能不断提高自身的素质，以适应不断变化的经营 环境，提高自身工作的胜任能力，使客户满意、股东满意，最终实现企业的战略 目标。 ( 二) 过程管理与目标管理并重 传统的业绩指标体系仅仅强调企业内部管理的改善和生产效率的提高，往往 会掩盖企业在经营过程中存在的重要问题，不利于管理者及时发现和纠正问题 例如，根据财务业绩衡量指标的要求，企业越能充分利用已有设备生产出越多的 产品就越好因为在这种情况下，单位产品所分摊的固定成本减少了，产品的生 产成本也就降低了，然而，它却可能掩盖着由于生产出的产品不适销对路而造成 大量的库存积压，从而大大地提高了产品的储存费用。而平衡计分卡从业绩驱动 因素入手寻找到问题症结所在，通过平衡计分卡报告，能使管理者及时正确地了 解、掌握企业经营成功的关键因素和失败的原因，有利于企业对目前有待解决的 问题做出合理的轻重缓急的安排，对薄弱环节进行业务流程再造。因为平衡计分 卡的四个方面是一条因果链，展示了业绩和业绩动因之问的关系，即为提高经营 成果，必须使产品或服务赢得顾客的信赖；要使顾客信赖，必须提供顾客满意的产 品，为此需改进内部生产过程；要改进内部生产过程，必须对职工进行培训，开发 新的信息系统。从而克服了传统财务评估体系不能找出创造企业业绩根源的业绩 驱动因素，难以找出企业经营中存在问题的弊端，使企业财务的着眼领域扩大为 实现企业财务和客户双重目标 ( 三) 财务指标与非财务指标并存 当企业偏重各项财务指标管理时，企业虽然运转正常，但是由于财务指标无 法覆盖整个企业的所有部门，所以也就难以调动企业的所有员工对企业目标的认 知和积极性，整个企业在运行过程中总是略微有点力不从心而平衡计分卡，有 助于实施全面管理企业的战略，使这种情况得到相当大的改观。因为平衡计分卡 是一种自上而下的企业战略目标任务的分解与管理过程，这一过程始终将企业的 战略目标作为其中心；同时，它代表着外部股东满意程度扣客户满意程度之间的 平衡，内部的管理过程、激励机制、职员知识的学习和产品销售收入增长之问的 平衡，过去的经营结果考核与将来业绩衡量之间的平衡。这种从上而下对战略g l 标的分解及平衡就是一种企业管理制度理想与现实之间的差异就被分解成几个 简单的指标，人们很容易就能看出到底是哪个环节出了问题，可能的原因是什么， 这能帮助所有人快速发现关键点，提高了效率，也增加了透明度，管理上更加便 捷有效。 ( 四) 短期目标与长期目标平衡 传统的业绩指标体系只能用于衡量企业的短期财务业绩和管理水平，显示的 是企业过去的业绩状况，而不是从全方位和战略的角度对企业的业绩进行综合衡 量和考核。管理者根据财务指标体系提供的信息所做出的决策主要是短期的和内 向型的，不利于企业的发展和战略目标的实现。而平衡计分卡指标体系则将财务 指标与非财务指标有机地结合起来，从财务方面、客户方面、内部管理过程方面 以及学习与成长方面，较综合全面地对企业的战略业绩进行衡量和考核：通过财 务业绩指标，能对企业的财务经营业绩进行全面的评价和考核，并为财务决策提 供相关信息；通过客户方面业绩指标，可以对企业的客户满意程度等方面进行评 价和考核；通过内部管黜f z , j k 绩指标，可以对企业的创新能力、产品和服务质 量、生产效率和管理水平作出衡量和评价；通过学习与成长业绩指标，可以对职 员的工作能力以及他们对企业的满意程度作出评价。避免企业短期行为的产生， 有利于实现企业的战略目标。 1 0 第二章政府绩效评估体系的发展 现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，以提高政府绩效为目 标，因而政府绩效评估( g o v e r n m c n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ) 作为一项有效 的管理工具，在公共行政中受到广泛关注。二十世纪七十年代后，政府改革中出 现了用企业家精神重塑政府的潮流，强调政府行政的效率和效果，绩效评估作为 一项政治活动蓬勃开展起来。1 9 9 3 年，美国第1 0 3 届国会颁布了政府绩效与 结果法案( g p r a ) 从而以立法的形式明确了绩效评估的概念与制度。亚太地区 各国政府也正在迅速引进西方的绩效评估工具和制度。政府绩效评估有助于提高 资源投入的效益，而评估结果有利于政府确定问题所在在我国，随着政府改革 的不断深入，政府绩效评估在理论界扣实践界得到了很大重视，但尚存在很多问 题因此，有必要明确政府绩效的内涵，了解西方政府绩效评估的历史及现状， 结合我国国情探讨政府绩效评估在我国的发展。 一、政府绩效评估的内涵及意义 ( 一) 政府绩效评估的内涵 政府绩效评估就是根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面 的评判，对政府在公共管理过程中投入、产出、最终结果所体现出来的绩效进行 评定和认可。政府绩效评估包括两个方面： 第一，对结果本身的评价对结果本身的评价要体现公共责任的管理理念。 政府是公共服务的供应者，根据社会发展的要求和公众的需要提供有效的公共服 务是政府最为重要的职能，因而对政府职能范围内管理活动绩效进行评定，也就 是对政府公共服务确定质量和价格标准。特别要指出的是，绩效评估所体现的是 放松规制，而去谋求结果的实现，但这并不意味着放弃规制，而是注重谋求实际 结果。 第二，对政府与公众关系的评价。治理不同于传统意义上的统治，全球化背 景下的政府治理，使得统治者与被统治者的关系更多的表现为公共服务的供应者 与顾客之间的关系。政府公共部门行使公共权力主要是为了公共利益，提供公共 服务公众是公共服务的消费者和顾客。因而，政府管理活动必须以顾客为中心， 政府的公共服务不仅要体现公众需求的回应力，更加重视管理活动的产出、效率 与质量运用全面质量管理方法来改进政府的绩效是现代政府管理的重要方法， “( 1 ) 全面：指把追求质量应用于工作的方方面面，从界定客户需求到积极主动 地评价客户满意与否( 2 ) 质量：意味着满足、超过客户的期望值( 3 ) 管理： 指发展及保持组织力量以便不断提高质量” ( 二) 政府绩效评估的意义 ( 1 ) 监督政府行为政府是一国内拥有垄断强制力的组织。一般情况下， 拥有垄断强制力的政府组织其行为的制约因素相对于一国内任何其他形式的组 织来说都要少。在这种优势地位下，若想保证一国政府职能的实施符合该国社会 经济的发展需要，便必须为它设立一套完善的制衡机制。在这套完善的制衡机制 中，法律等强制性限制固然不可少，但严格、客观、不以政府自身利益为核心的 评估体系设置却更为重要因为评估的存在促使政府必须按评估的标准而不是按 政府自己任意的妄想去行事。同时，政府绩效评估为整个社会从外部监督政府作 为提供了基准线。政府职能的实施除了需要自我约束、制约外，还需要有整个社 会对它从外部进行的监督评判。因为舆论的评论、社会团体的监督以及广大民众 的议论将从外部为政府行为的改进提供压力。同时，展示政府绩效状况，能推动 公众对政府的监督。 ( 2 ) 提高政府绩效。现代政府管理的核心问题是提高绩效。“要改进绩效， 你必须首先了解目前的绩效水平是什么”。“如果你不能测定它( 绩效) ，你就 无法改善它”。一方面，绩效评估为行政改革提供了技术支持。传统行政模式建 立在行政垄断的基础上，其主要特征是权力高度集中、严格的规章制度、重“过 程”而轻“结果”取向的管理机制等。行政改革的新理念是主张公共服务市场化、 社会化，强调权力非集中化，“结果为本”和“服务为本”等。任何新理念都必 须有相应的技术支撑才能付诸实践，而绩效评估为公共管理的新理念- t i 供t 有力 的技术支持。另一方面，绩效评估在行政管理实践中具有重要功能。概括起来， 有以下五大功能：计划辅助功能一一某一阶段的评估结果为下一阶段计划的科学 垫美】史蒂文科思、罗纳德。布兰德r 政府全面质量管理，中国人民大学出版社r 2 0 0 2 年版，第1 0 2 贝o 1 2 制定提供了基础；监控支持功能一一为评估而拟定的绩效标准及据此收集的系统 资料，为监控提供了一个重要的、现成的信息来源；促进功能一一根据测量得到 的信息改进工作；激励功能一一“若不测定效果，就不能辨别成功还是失败；看 不到成功，就不能给予奖励；不奖励成功，就可能是在鼓励失败”；资源优化功 能一一绩效评估有助于科学设定目标并根据效果来配置资源 ( 3 ) 改善政府形象一方面政府绩效评估是政府向公众展示工作效果的机 会，而展示成果能赢得公众对政府的支持。如果把绩效与政策紧密挂钩，不受欢 迎的措施也可以得到公众的理解另一方面，政府绩效评估并不只是展示成功， 它也暴露政府的不足和失败，这并不一定损害政府部门的信誉，相反，政府向公 众公开所面临的困难弄口问题，并展示其为提高绩效所作的努力及其结果，有利于 克服公众对政府的偏见，建立和巩固对政府的信任。 政府绩效评估的溯源与演进 政府绩效评估研究始于第二次世界大战期间，其标志是克莱伦斯雷德和赫 伯特西蒙的市政工作衡量行政管理评估标准的调查一书。大规模的公共部 门绩效评估始于7 0 年代初期，19 7 3 年尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定 方案”( t h ef e d e r a lg o v e r n m e n tp r o d u c t i v i t ym e a s u r e m e n t ) 力图使公共部 门绩效评估系统化、规范化、经常化1 9 7 6 年，美国科罗拉多州通过了第一个 “日落法”，该种法律对一项计划或一个规章规定一个日期，到了这个日期，该 计划或规章除非再次得到批准有效否则就从此失效，从而迫使政府部门定期对它 们的活动和规章的结果进行评估。 政府绩效评估8 0 年代受到极大的重视和青睐。这是因为传统的官僚政治体 制不注重效果，并不是按行动的绩效拨款，而是按一贯投入拨款，愈发导致了机 构臃肿、效率低下、资源严重浪费。正如戴维奥斯本所说“它们( 政府) 在公 共教育上花的钱越来越多，但是学生考试分数差和退学率几乎没有改观。它们在 警察和监狱上花的钱越来越多，但是犯罪率继续上升”。x l 府- f f _ 面临着严重的 管理危机和公众信任危机。与此同时，理论界也出现了新右派体系，它相信市场 力量，力主减少政府干预，政府做掌舵者，而不是划桨者，采用管理私营部f 1 的 叶美】戴维奥斯本、特德盖布勒，改革政府企业精神如何改革着公营部门，上海译文出版社 2 0 0 2 年版，第1 2 1 页。 1 3 管理哲学及管理方法，用企业家精神重塑政府，并认为这是改革的捷径。政府绩 效评估的推广年口深入是上述因素的客观要求和必然结果 绩效评估应用最持久、最广泛，技术上比较成熟的当属英国。它也是撒切尔 政府克服官僚主义，提高行政效率和效能的努力的一个重要组成部分1 9 7 9 年， 撒切尔任命雷纳勋爵任其顾问，并推行改革，开展了著名的。雷纳评审”( r a y n e s c r u t i n yp r o g r a m m e ) 。雷纳评审是“以解决问题为导向”的“经验式调查”， 调查的起点是“人们已经了解的东西而非不了解的东西”正是针对相当熟悉并 似乎司空见惯的东西，评审者提出问题和质疑，以便发现存在的部问题，从而拟 订提高效率的具体方法和措施，并征求建议，在有关方面人员对必要采取的改革 措施达成共识的基础上由被评审单位的负责人实施改革的具体的措施在“雷纳 效率小组”的监控之下，政府在此之前两年就进行了2 23 次效率评审，精简了1 2 0 0 0 个职位，每年节约经常性开支1 亿8 千万英镑，绩效评估收效明显“雷纳效率小 组”在题为改善政府管理：下一步行动中指出：第一，要解决政府管理问题， 就必须拒服务和执行职能从掌握它们的集中决策部门中分离出来( 即把掌舵与划 桨分开) ；第二，必须给予服务和执行机构以更大的灵活性和自主性；第三，必 须通过与这些机构签订绩效合同使其对服务结果负责也就是要在政府管理中引 入私有企业管理模式。“1 1 9 8 0 年，英国环境大臣赫尔在环境事务部率先建立了“部 长管理信息系统”( m a n a g e m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e mf o rm i n is t e r s ) 它集 目标管理、绩效评估为一体，旨在向部长提供全面的，规范化的信息。l9 8 2 年， 撒切尔政府公布了著名的“财务管理新方案”( f i n a n c i a i m a n a g e m e n t i n i t i a t i r es ) 要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识”。l9 83 年英国卫生 与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评估方案。这一方案包括1 4 0 个绩效 示标，应用于卫生管理部门和卫生和服务系统的绩效评估。这一时期，政府绩效 评估侧重点是经济和效率，追求投入产出比的最大化。 进入9 0 年代，当代关注的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到 了重要地位，在西方行政管理实践中，“效率优位”被“质量优住”所取代，所 以这一时期的评估侧重点是公共服务的质量和效益。这时绩效评估在西方各国被 普遍接受，其过程也更加规范化、系统化，指标的确立和分析方法的选择上，逐 】陈荣富，公共管理学前沿问题研究黑龙江人民出版社，2 0 0 2 年版，第2 3 2 4 页。 1 4 步呈现由定性转向定性与定量相结合，采取科学的数学分析方法等趋势除了美 国和英国外，荷兰、澳大利亚、法国等国家都将绩效评估作为政府改革的一个重 要组成部分，以此提高政府效率和服务质量，德、法等国也已经建立了科学完整 的目标体系，对政策进行评估以至于西方学者惊呼“评估国”正在出现一位 专栏作家也对此感叹到：“我们已经生活在这样一个时代：理性思辨( r e a s o n i n g ) 不再受尊崇，信服( c o n v i c t i o n ) 才是一切” 三、我国政府绩效评估的现状剖析 改革开放以来，为建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”， 我国进行了行政管理体制的持续改革，在变革观念、转变职能、调整组织结构、 改革行为方式的同时，借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具， 努力提高政府的效能，政府绩效评估逐步走上了我国的实践舞台。 目前我国政府绩效评估的实践可以大致划分为三种类型： 1 、普遍性的政府机关绩效评估。其特征是，绩效评估作为特定管理机制中 的一个环节，随着这种管理机制的普及而普遍应用于多种公共组织实践中的例 证包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等等 2 、具体行业的组织绩效评估。组织绩效评估应用于某个行业，一般具有自 上而下的单向性特征，即由政府主管部门设立评价指标体系，组织对所属企事业 单位进行组织绩效的定期评估。实践中的例证包括卫生部为医院设立的绩效评估 体系，教育部门为各级各类学校设立的绩效评估体系，财政部、国家经贸委、劳 动乖社会保障部、国家计委联合推出的企业效绩评价系统等。 3 、专项绩效评估。组织绩效评估针对某一专项活动或政府工作的某一方面。 如教育部门的普通中小学全面实施素质教育评价，科技部制定的“高新区评价指 标体系”、“办公室机关工作效率标准”等等。 由于起步较晚，目前我国政府绩效评估基本处于探索阶段，尚存在着很多 问题归结起来表现在以下几个方面： l 、目前的政府绩效评估体系基本上还是以经济增长率为核心，虽然没有任 何形式的中央文件明确过这样的说法，但这一条无疑已成为被各级政府咎守的潜 规则。 客观地说，这样的价值取向在改革开放之初，是有其一定的历史合理性的 当时，整个国家急于摆脱贫穷落后的局面，发展经济成为一切工作的中心在一 般观念中，一方经济发展了，老百姓的生活水平才会提高因此，无论哪一级， 对下都会有诸多量化的考核指标，从g d p 增长率到招商引资项目数，从地方财政 状况到老百姓人均收入，一系列与经济相关的数字，替代原来被过度强调的家庭 出身和政治关系，构成衡量一个官员业绩的最重要部分莱种程度上来看，这在 当时具有合理成分，不应全盘否定 现实问题是，今天的中国已基本解决温饱问题，正迈进全面建设小康社会的 新的历史发展阶段在经济有了一定能级和规模的基础后，现代化建