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高校行政监督研究 中文摘要 随着我国教育体制改革的不断深入和国家对高等教育事业的投入不断加大， 高校在招生录取、经费使用、学科发展、机构设置、基本建设、物资采购、干部 聘任和奖金分配上的自主权越来越大，掌握的资源也越来越多，已经成为国家公 共事业单位中社会关注的焦点。但与此相对应的是，高校的行政权力的监督制约 却没有及时有效的跟进，许多高等学校管理制度不完善，内部监督机制不健全， 外部监督不到位，导致了高校行政权力异化，甚至权力腐败和行政违法情况的发 生。随着我国法治化建设的不断深入和高校反腐倡廉建设工作要求的不断强化， 加强高校行政监督，完善行政监督制约机制已经成为现实的客观要求。 本论文从分析、认识高校行政权入手，展开对高校管理体制和高校行政权力 来源、特征和类型的论述，剖析了高校行政主体地位和行政权力的公共性。在此 基础上，以问题为导向，简要介绍和梳理了高校当前行政权力异化和权力腐败的 现象、特征和产生的原因。同时，从社会生态环境的视角，分析了高校行政监督 所处的政治、经济和文化环境。接着，围绕高校行政监督的内部监督和外部监督 两个维度，总结我国高等教育行政监督的发展过程与现状，剖析了当前我国高校 行政监督在执行主体、法律法规依据、行政监督方式和监督效能等各方面存在的 突出问题和体制机制方面的主要原因。本文在阐述行政监督的相关理论的基础 上，总结国外行政监督的研究成果和西方发达国家教育行政监督在行政监督立 法、完善行政监督体系、明确监督责任主体、发挥监督机构职能方面的有益实践 经验。并在上述基础上，结合我国高校的现行管理体制，提出了加强高校行政监 督的主要思路。即：加快教育行政监督立法，推进高校行政监督法规制度体系建 设； 加强监督的独立性， 健全高校行政监督机构设置； 强化高校内部和外部监督， 完善高校行政监督工作机制。本文在提出主要思路的同时，注重在措施和路径上 的具体建议， 对于教育行政主管机关和高校自身构建适应新形势新要求的行政监 督体系，加强行政权力的监督制约有着一定的实践启示。 关键词：高校 行政 权力监督 高校行政监督研究 abstract with the further development of reform on education system and state investment in higher education, the high schools get more and more decision-making power in the aspects of admission, usage of funds, development of subjects, establishment of organizations, infrastructure, materials procurement, appointment of cadres, and distribution of bonus, by which high schools acquire more and more resources. that has been a social focus within state public organizations. however, the supervision mechanism of high-school powers does not develop so fast and effective enough, and many high schools are lack of good management system. they have incomplete internal supervision mechanism and weak external supervision, which results in the dissimilation of powers, and even in the corruption and administration law-breaking. by the further building of legalization, strengthening combat of corruption and building of a clean administration system, it has been an objective requirement on strengthening of high-school administration supervision and improvement of administration supervision mechanism. this paper describes the origin, characteristics and types of high-school management system and high-school administration power. it analyses the subject status of high-school administration and public character of administration powers. furthermore, this paper introduces current situation of power dissimilation and corruption in high school and sorts their characteristics and causes out. meanwhile, this paper summarizes the development and situation of administration mechanism in high school from the views of internal and external administration supervision, by analyzing the main problems and causes of system in the aspects of supervision subjects, laws and regulations, types of administration supervision and its performance. this paper summarizes the research results of administration supervision in foreign countries and their practical experiences in legislation of administration supervision, improvement of administration supervision mechanism, appointment of supervision subjects, and performance of administration supervision based on the introduction of relevant theories. combining the current management system of chinese high schools, this paper gives advice on high-school administration 高校行政监督研究 supervision. these advices include legislating on education administration supervision to build the high-school administration regulations and mechanism, strengthening independence of supervision to improve the set-up of organizations of high-school administration supervision, improving the high-school internal and external supervision to perfect the high-school administration supervision mechanism. this paper focuses on the concrete advice of measures and routines besides the proposal of thoughts, which is useful for the building of administration supervision system by education administration authorities and high schools under the new situation and is also significant for strengthening the supervision and restriction of administration powers. key words: high education, administrative power, supervision 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：周 鹏 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：周 鹏 指导教师签名：李建强 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 高校行政监督研究 1 绪 论 一、选题缘由及研究意义 选择“高校行政监督研究”作为本人的硕士论文题目，既来自主观受教育背 景对课题研究可行性的客观要求，符合公共管理硕士学位论文所列范畴，同时， 也是自己多年从事高校“行政监察”的工作中对于加强我国公立高等学校行政监 督的思考和探索的总结凝练。从理论来源于实践，并指导实践的角度上讲，论文 的选题有着积极的实践意义。 从客观实际看，在当前国内形势下，如何加强对高校行政权力的监督，是高 校发展中面临的重要课题之一。 随着国家对高等教育投入的不断加大和高校办学自主权的不断扩大， 高校可 自主支配的资源越来越多，一些高等学校中部门的权力逐渐集中和扩大。但由于 对权力的监督制约机制不完善，有的高校出现了个别干部物欲膨胀，滥用权力， 利用职务上的便利为自己及亲友谋取不正当利益等，甚至有的贪污、受贿、挪用 公款、损公肥私等，产生权力的腐败。权力腐败会导致学校国有资产流失，阻碍 改革发展的顺利进行，严重败坏党风和校风，最终造成民心不稳而使学校发展目 标难以实现。 同时，由于高校目前正处在体制改革的转型期，高校内部并存的公共行政和 私人行政（公法人和私法人）尚未得以明确的区分，相当程度上影响了行政法将 高校行政纳入调整范围的进程。伴随着高校自主权的落实，高校行使的国家教育 行政职权确有扩大的趋势。这种“角色错位”，导致了高校行政权力在行使过程 中出现各类权力模糊、缺位、错位和滥用等“权力异化”现象。近年来，高校行 政权力异化引发的各类诉讼案件屡见不鲜，使高校行政权力陷入尴尬的境地。 高校出现上述权力异化和腐败现象，就产生原因来讲，除个别行政领导干部 人生观、价值观、权力观扭曲变形，法律法规意识淡薄等个人内因之外，一个主 要原因在于外部监督的缺失， 这已经成为高等教育主管部门和行政管理专家学者 关注的重点。因此，深入分析高校当前行政监督存在的问题，探索高校行政监督 高校行政监督研究 2 体系的建立和完善，对遏制高校行政权力异化，促进高等教育事业健康稳定发展 有着极其重要的意义，也正是本论文研究的意义所在。 二、文献综述与研究现状 作者通过中国期刊网对数字资源数据库2000年1月至今进行搜索，输入关键 词“高校行政”，搜索到相关文章6篇；以“行政监督”与“高校”为关键词搜 索，共搜索到文章1篇；输入关键词“高校行政监督”，搜索文章为0篇。 从已有的研究来看，关于高等学校反腐倡廉建设方面的研究比较多，对于加 强高校权力监督方面的文章往往侧重对于党员领导干部权力的监督制约， 或是将 政党的权力与行政权力统而言之，未加区分甄别。简言之，目前着重对高校行政 监督方面的研究较为薄弱。就其原因，一方面，是由于高校的行政主体地位的问 题，另一方面，高校的权力腐败主要发生在党员领导干部，从而使党内监督、民 主监督成为研究的重点，从而将行政监督置于从属地位。 就国内高校行政监督方面的研究现状而言，随着1995年中华人民共和国教 育法和1998年中华人民共和国高等教育法的颁布，高校的法人地位有了新 的法律依据，国内许多法学专家和高教研究机构对高校的独立法人地位，明晰政 府和高校法律监督和行政指导之间的关系进行了研究， 并结合中央和教育部加强 高校反腐倡廉建设的要求， 就高校权力监督体系的构建和提高监督的针对性和有 效性方面提供了有益的实践探索。 这些研究成果对构建高校行政权力监督体系和 有效监督机制有着很强的实践指导意义，但随着高校管理体制改革及依法治校、 依法办学的社会要求的提高， 高校行政权力的内容和范畴随着形势的发展和改革 的深入不断变化，尤其在经费使用、学校资产管理、校办产业规范化建设方面面 临着许多新情况和新问题，需要针对当前的形势，有针对性地提出高校权力运行 监督的新措施，并加以理论论证。 三、研究思路与主要内容 鉴于本论文的选题，以及国内高校行政监督的现状，尤其是考虑到高校中行 政违法及权力腐败案例情况，通过实证研究的难度比较大，因此，作者在研究方 法及研究思路上，主要理论联系实际的方式，在阐述高校行政权力和高校行政监 高校行政监督研究 3 督内涵的基础上，以高校中行政违法及权力腐败现状综述为问题导向，通过对行 政监督的相关理论的整理论述， 借鉴参考了国外行政监督和高校行政监督领域的 有益经验，并结合国内公立高校管理体制与行政监督的实际情况进行比较研究， 从健全行政监督的法律制度体系、监督执行机构框架、有效行政监督工作机制三 个方面对我国高校行政监督总体架构进行重塑， 并结合近年来国内高校在加强行 政监察和权力监督方面的有益实践，提出相应的具体措施，以期对推进高校依法 行政进程提供一些借鉴。 高校行政监督研究 4 第一章 高校的行政权力及其异化 第一节 高校行政主体地位与行政权力 高校，即高等学校，包括大学、专门学院和高等专科学校。1作为担任我国 高等教育的机构，一个多世纪以来，随着经济社会的进步和国家对高等教育的 投入不断加大，高校自身的发展和高校行政管理体制得到了长足的进步。 回顾历史，1895 年北洋大学堂成立，是我国第一所现代意义的政府举办的 高等学校。建国以后，苏联模式进入了中国，这种模式是在一种高度集中的计 划经济体制下形成的，带有极其鲜明的行政性，高校作为政府部门的附属，在 人、财、物的分配和使用上，甚至在教学和科研等学术事务上，几乎没有自主 权。随着我国行政体制改革，转变政府职能和依法行政的进一步贯彻实施，近 十几年来高校行政体制改革不断深化。1985 年中共中央关于教育体制改革的 决定指出： “当前高等教育体制改革的关键就是改变政府对高等学校统得过多 的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自 主权” ；1993 年中国教育改革和发展纲要提出： “在政府与学校的关系上， 要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务” ；1995 年国 务院转发国家教委关于深化高等教育管理体制改革的若干意见确定： “教育 行政管理要简政放权，转变职能，由直接行政管理转变为运用规划、法律、评 估、信息服务以及必要的行政手段实行宏观管理” 。 随着经济体制的转型，国家（政府）作为高等学校的举办者，所有者，已 经逐步转变职能，不再包揽高校的具体事务，而实行宏观管理，由高校面向社 会，依法自主办学。通过改革，我国在界定大学与政府关系方面迈出了重要的 步子，如张武升教授所言： “改变现行的学校是政府派生物的关系模式，成为独 1 现代汉语词典 ，商务印书馆，1996 年版，第 415 页 高校行政监督研究 5 立的法人，与政府的行政部门建立双方平等的契约关系。政府部门转换角色， 转变职能，由行政指令型的管理转变为法理性的管理，依法治教，而学校拥有 了真正的办学自主权。 ”然而，我国高校行政体制的改革目标还远未成为现实， 改革措施落实困难、流于形式，管理体制上的越位、缺位、不到位情况比比皆 是，政府部门许多工作在相当程度上仍按“指令性指标” 、 “调节性指标” 、 “特 批指标”进行，高校管理模式从本质上还没有摆脱计划体制下的行政集权模式， 高校的“附属性” 、 “依赖性”仍然没有改变。 就高校行政管理的现状来看，高校行政体制改革仍需进一步明确高校的行 政法地位，真正从法律上规范政府部门与高校的关系，加快完善教育公共治理 结构，加快以法律来规制高校的教育行政权力，使高校办学自主权得以保障和 实现，构建现代大学制度。 一、高校行政的主体地位 （一）高等教育立法证明 在我国行政法学领域，行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行 政职权并独立承担责任的组织。这里所说的行政职权包括公共管理性质的行政 职权。所以其它公权力组织只要从事公共管理职能，做出影响相对人权利义务 行为的就应该具有行政主体资格，因此行政主体的类型应该包括行政机关、法 律法规授权的组织以及那些没有法律法规特别授权但是从事公共管理职能的组 织。 从我国对高等院校的立法中能很清晰地判断，高校是法律法规授权的行政 主体。 教育法第 28 条规定：学校及其他教育机构行使下列权利： （l）按照 章程自主管理； （2）组织实施教育教学活动； （3）招收学生或者其他受教育者； （4）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分； （5）对受教育者颁发相应 的学业证书； （6）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分； （7）管理、使用 本单位的设施和经费； （8）拒绝任何组织和个人对教育活动的非法干涉； （9） 法律、法规规定的其他权利。其中第 3 项规定的招生权，第 4 项规定的学籍管 理、奖励、处分权，第 5 项规定的颁发学业证书权，第 6 项规定的聘任教师及 奖励、处分权等，具有明显的单方意志性和强制性，符合行政权力的主要特征， 因而在性质上应当属于行政权力或公共管理权力。这说明，高等学校经由国家 高校行政监督研究 6 法律的授权，行使国家行政权力或公共管理权力，具有法人资格，能够独立承 担相应的法律责任。因此，高等学校具有行政主体地位。 （二）高等教育司法实践证明 从近年来的司法实践来看，高等学校涉诉的案件屡屡发生，其中有典型性 和代表性的如 1999 年的田永诉北京科技大学案2，使高等学校所处的法律真空 状态被打破，说明在司法实践中，法院均是将高等学校作为法律、法规授权的 组织来看待的。 但从目前来看，高等学校的行政法主体地位，在理论界仍有争论，司法实 践中同样有不同的判决。但无论是哪一种理论，从对学生、教师的利益保护及 学校的自身利益出发，其在一定范围内行驶公共权力并且具备行政主体地位的 观点，已经得到广泛的认同。 二、高校行政权力的构成与特征 （一）高校的高等教育行政权力的构成 所谓“高校教育行政权”，就是指经法律、法规授权，高校根据法定事由 和法定程序组织并进行高等教育教学等行政管理活动的权力。根据高校教育行 政权的适用对象不同，可以将其分为针对学生的权力，如学籍管理权（包括处 分处理、学历确认、学位颁授、档案管理等）、组织教育教学权（包括专业课 程设置、组织考试等）、社团管理权、国家助学金管理权、奖励权等；针对教 职员工的权力，如人员聘任权、职称评审权、奖励处分权等；针对不特定个人 的权力，如招生权、学位授予权等。 20 世纪以来高校的迅速发展，形成了自己的科层制结构，高校的行政权力 主要体现在其科层制结构中，其主体是高校行政管理机关及其管理人员，他们 影响和支配高校的内部机构和成员。 （二）高校教育行政权的特征 高校教育行政权是高校依法所享有的高等教育教学行政管理权， 同样是教育 行政权，它与政府、其他教育类事业单位、社会团体所享有的教育行政权相比不 完全一样，有其自身的独特性，主要体现在如下几个方面。 从权力来源看，高校教育行政权属于授权性权力。从教育行政权来源分析， 2 搜狐教育，eb/ol，http：/ 高校行政监督研究 7 来源于行政组织法的直接教育行政权，来源于法律或委托的委托性教育行政权， 政府、高校、其他教育类事业单位或公共社团所享有的教育行政权可为三类，即 来源于法律、法规、规章授权的授权性教育行政权。如前所述，高校所享有的教 育行政权主要属于第三类，即授权性教育行政权。 从权力配置来看，高校教育行政权与教育行政机关、其他教育类事业单位、 社会团体的教育行政权之间既有分工合作，也有部分交叉，如根据普通高校招 生暂行条例第2章第5、6、7、8条关于“招生机构及其职责”的规定，在普通 高校招生过程中，教育行政机关、省级招生委员会办公室和高校的权力配置、工 作分工、职责相当明确，相关权力内容也明显不同。 从权力事务范围来看，高校教育行政权的权力指向对象相对比较广泛。高校 教育行政权的相对人主要包括学生、教职员工及校内组织，当然也包括与学校无 隶属关系的个人，如招生权力适用对象主要是与学校无隶属关系的个人。 从权力实际运行来看， 高校享有的教育行政权大部分都不是由高校自主独立 行使的， 而是在行使过程中受到了国家教育行政机关和有关权力组织的干预和严 格控制。因此，在这些教育行政权的运行过程中，国家行政机关和有公权力组织 往往处于主导地位，高校则处于从属地位。 第二节 高校权力腐败与行政违法 一、高校权力腐败的现状 随着高等教育体制的不断改革， 高校的建设发展进入了一个前所未有的高速 期，随着学生人数的急剧增加，各高校基础设施建设的步伐也迅速加快，高校的 经济活动比以前也大大增多。 随着高校经济活动的增加， 教育经费来源的多样化， 特别是基本建设、大宗物资采购、图书教材征订数量急剧上升，导致以权谋私、 权钱交易、贪污受贿为特征的高校职务犯罪案件逐年上升，居高小下。同时，社 会经济的高速发展，形形色色的腐败现象也在潜移默化中向高校这一“净土”渗 透。以致高校腐败行为屡禁不止，造成的后果越来越严重，社会影响十分恶劣。 1、违纪违法案件的数量呈上升趋势 据统计， 2006年， 各级教育纪检监察部门共处理信访举报61539件， 立案6131 高校行政监督研究 8 件，结案6032件，挽回经济损失12587万元。给予党政纪处分4824人，其中，部 级干部1人，厅（局）级干部9人，县（处）级干部152人，387人因涉嫌犯罪被移 送司法机关。而北京市海淀法院统计显示：2006年，该院受理的高校教职工犯罪 案件数量和涉案人数，都比2005年增长近3倍，涉案高校多达14所。其中，不乏 全国知名高校的教师、部门领导、学科骨干犯罪的案件。据统计，仅广州地区高 校5年共发生各类违法违纪案件100多宗，被纪委立案查处110宗153人，涉及县处 级干部25宗39人；移交检察机关查处22宗22人，移交公安机关1宗1人2007 年中央纪委驻教育部纪检组队浙江、四川、江苏、陕西、重庆等9省市教育系统 违法犯罪案件情况进行调查显示， 高效违法犯罪案件数在教育系统案件总数中的 比重一直居高位：2004年达到20%，2005年为26.4%，2006年为24.5%，2007年上 半年为21.3%。从以上所列举的高校案件统计数字上来看，可以很直接的得出这 样一个结论：高校的违纪违法案件正在不断地增长，呈上升趋势。 2、腐败案件多发于部分重点领域 根据北京市海淀区检察院对高校职务犯罪专项调研发现：基建、采购、招生 是高校腐败的“三大病灶”3。近年来，高校基础建设逐年增加，一些不法建筑 商为了承揽基建工程，把眼睛盯在主管基建的领导干部身上，千方百计拉这些人 “下水”。各高校每年都有大量的物资采购，个别当事人在采购图书、教材、教 学用具、教学设备等过程中，利用职权收受回扣。尤其是在图书采购过程中，非 法书商给购书单位现金回扣已经成为一种行业潜规则。另外，一些高校负责招生 工作的工作人员，利用招生之机索贿受贿。尤其是在单独招收保送生、艺术特长 生、体育特长生等领域，很容易发生权钱交易等违法行为。而为学生转系、转专 业、推荐免试读研究生、评奖等，也成为一些教育工作者搞权钱交易的“大好” 机会。 3、涉案的金额、影响巨大 高校腐败案件中，贪污受贿的金额起点之高，数量之大，令人瞠目结舌。涉 案金额达几十万、几百万乃至上亿元的案件层出不穷。由于涉案的人员不是高校 的班子成员就是主管某一关键部门的负责人，位高权重，犯罪的潜伏期较长。这 此贪污受贿分子得逞后，常常置国家与学校利益于不顾，肆意挥霍。因而，即使 3 王燕，检察日报，高校腐败三大病灶，http：/ 2008-6-3 高校行政监督研究 9 案发破案，所剩赃款也很少。据不完全统计，追缴率不到三分之一，给各高校造 成的经济损失极大，并在社会、师生中造成了恶劣的影响。 二、高校行政违法的形式及成因 （一）高校行政违法的主要形式 1、行政不作为 就违法行政而言，包括行政作为违法和行政不作为违法。 中华人民共和国 行政诉讼法第 54 条第 3 项规定： “被告不履行或者拖延履行法定职责的，判 决其在一定期限内履行。 ”行政不作为违法由此成为行政违法的一大类型。立法 和司法对不履行、拖延履行法定职责的涵义未作规定，学术界通行的观点认为： “所谓不履行，又可以称之为拒绝履行，即行政机关以默示或明示的方式否定 合法申请人的申请，属于无理拒绝；所谓拖延履行，是指行政主体在合理的时 间内不履行其行政法上的义务，不对相对人的申请作出明确的答复。 ” 因此，高校作为行政主体，负有积极实施法定行政作为的义务，包括法律 规定的行政作为义务、先行行为引起的行政作为义务、行政合同明确的行政作 为义务，在除紧急避险等情况外的具有作为可能性的前提下，高校能够履行而 不履行、拖延履行的行政行为，即构成行政不作为违法。如：2002 年，华南理 工大学研究生贺某，因学习成绩问题被学校出示红牌警告在宿舍跳楼自杀，而 其所在学院的保卫科长与党委书记就在现场，为此，学生家长认为学校没有尽 到及时制止事件发生的责任，将学校告上了法庭。经二审后，广州人民法院认 为：华南理工大学因未全尽劝止义务，对事故要承担相应责任，判其赔偿贺某 父母 2 万元。由此可见，高校应当切实履行学校行政管理职责，尤其是对突发 事件的应急处置方面，要在危机预警、快速反应的基础上，做到科学、合理履 行行政权力。 2、行政越权 根据我国行政诉讼法的规定，有学者对行政越权定义如下： “行政越权 是行政主体超越其法定行政职权（权能和权限）的违法具体行政行为。 ”鉴于行 政越权的基础是职权，而行政职权又包含权限和权能两项内容，当高校行政逾 越行政权限或行政权能，即构成行政越权违法。高校逾越行政权限包括逾越法 高校行政监督研究 10 律法规规定的权限或授权委托的权限，逾越行政权能包括超越行政权能的法定 幅度或限度、超越所拥有的行政权能、实施非行政性国家权能的行政行为和实 施无任何国家权能基础的行政行为。 因此，不论高校的行为动机、目的的正当、合法与否，只要行为客观上超 越职权，便构成行政越权违法。如：某高校学生王某，因在宿舍私自用电炉失 火造成部分公私财产毁损，受到记大过处分并处罚款 100 元的行政处罚，王某 对罚款不服，反映到省教委，要求撤销学校做出的行政处罚、退还罚款。此案 例中，由于学校的行政处罚缺乏相应的校规校纪依据的支持，因此，学校的行 政处罚高校做出的行政处罚，客观上存在行政越权的情况。 3、行政滥用职权 国外权威性法学词典布莱克法律词典对“权力滥用”下定义如下： “以 违反法律为目的而行使自己拥有的权力，权力的不当行使。它区别于越权行使 法律并没有赋予给他的权力。 ” 我国学术界将 行政诉讼法 规定的 “滥用职权” 和“行政处罚显失公正的”两者统称为我国滥用职权的司法审查条款。 高校作为行政主体，必须根据法律法规授予和政府委托的职权来行使，因 受不正当动机和目的支配致使行为背离法定目的和利益，或因不合法考虑致使 行为结果失去准确性，或任意无常，违反同一性和平等性，或强人所难，违背 客观性，或利用职权以权谋私，致使损害相对人的合法权益，均构成高校滥用 职权违法。如：南京化工职业技术学院一名学生因欠学校 900 元学费竟被赶出 了考场，而他所考的 10 门学科都被以“零分处理” 。这是通过剥夺学生合法考 试权力，从而达到保障学校正常收取学费权力的滥用行政权力的典型案例。 4、程序违法 所谓高校行政程序违法，是指高校作为行政主体，在行政行为过程中违反 了法定的程序，包括法定的行政行为的方式、形式、手续、步骤、顺序和时效， 应当承担相应的行政法律责任的行为。 为了保证行政权行使的合理化和正当化，行政程序必须体现程序法治、程 序公正和程序合理性精神， 程序法治即行政权的行使必须遵守法定的程序规则， 程序公正包括程序公开、平等对待、为自己辩护而发表意见的权利等。如师 生员工申诉办法到目前为止还鲜见于高校的规章制度体系之中，2002 年 12 高校行政监督研究 11 月武汉大学师生员工申诉暂行办法草案出台， 武汉晨报报道时称此举在 全国尚属首创。 （二）高校行政违法的成因 1、高等教育的法治进程依然相对滞后。 尽管我国已初步形成了高等教育的法律法规体系，并从总体上覆盖了高校 工作的方方面面，但还不够完善。有些法律尚未制定，有些虽已制定但原则性 规定较多、针对性和可操作性不足，如“按国家有关规定” 、 “依法”等字眼较 多，在实施中这些“国家有关规定” 、 “法”的制定并没有及时跟上，需要规范 和落实的问题大量存在，配套的法规、规章严重滞后，亟待修订“以言代法” 、 “以人代法” 、 “以权代法” 、 “以政策代法”的现象大量存在；政府、高校、社 会、教育工作者和受教育者之间的责、权、利尚未依法明确，实践中行为主体 常常各行其是。 2、高校施政尚未跟上行政法的发展步伐。 我国行政诉讼本身起步较晚，多年来，依法办事被认为仅仅只是司法机关 的事情，行政部门不存在依法与否的问题。在我国行政法制初创、行政法律体 系很不完备的情况下，高等教育领域的已立法律、法规和规章的缺陷难以避免， 仍留有很深的计划经济、传统模式的烙印，并相当多地呈现“管理法”的特征， 程序法还很短缺，可诉性弱，行政法理论的发展、现代行政法原则和法治精神 尚未得以充分体现。 3、高校行政权力泛化的问题普遍存在。 一方面，高校现行的内部构造、运行机制、管理方法多是计划经济体制下 政府机构的构造、机制、方法的套用。高校不是或不完全是真正意义上的高校， 而是行政系统在高教系统的延伸。其主要特征是：庞大的行政队伍是支配和支 撑高校的真正主体；单位人员按权力框架编排于不同位格等级之中：权力意志 是高校运作的根本的价值信号，权力价值标准根据是评价人的行为、肯定人的 价值的根本标准和根据。另一方面，由于高校的管理干部有着跟党政机关干部 一样的级别，造成官本位思想在高校泛滥成灾。行政权力的模糊、缺位、错位 和滥用，是高校行政陷入尴尬境地的重要原因。 4、高校公共行政与私人行政的并存削弱了校内规章制度的“合法性” 。 高校行政监督研究 12 一段时期以来，高校被片面理解为民事法律关系主体，其内部行政法律关 系的存在往往被忽视，从相当程度上影响了行政法将高校行政纳入调整范围的 进程；同时，随着自主权的落实，高校行使的国家行政职权却有扩大趋势。因 此，高校所制定的各类规章制度必须与国家的法律、法规相吻合，必须在法定 权限内进行，并且在制定、解释和执行的全过程中，包括依据和程序必须全部 具有“合法性” 。然而，目前高校内部的规范性文件与法律法规规章抵触的现象 较为严重。 5、高校内部管理松懈、权力失范和法治观念淡薄。 从国内高校管理规范和管理方法的改革来看，仍习惯于用行政手段解决教 育的各种问题，与国家的法制建设相比显得有些滞后。 高等教育法规定了学 校章程的法律地位，然而迄今为止，将高校各项工作置于统一规范之下、 并在此基础上完善与各种上位法相一致的规则体系的学校章程 ，尚未得到足 够的重视和发挥应有的作用。 6、被管理者权利主体意识不强、权利救济能力较弱。 一直以来，我国高校师生普遍缺乏权利主体意识，往往把学校视为有绝对 权威的权力机构，并不关心自己与学校有什么样的法律关系，是造成其权利实 现不充分的主观原因。 高校行政监督研究 13 第二章 高校行政监督的现状与成因分析 第一节 我国高校行政监督的体制机制 一、我国高等教育监督体制 （一）高等教育行政主管部门的行政监督 教育行政监督是指有关机关对教育行政主体在教育行政过程中是否依法行 政进行监督的活动。4 作为公共事业单位的高校，与国家、各级教育行政主管部门存在行政管理 和指导关系。长期以来，对高等教育的监督主要采用政府行政监督的机制，通 过成立各级教育监察部门，负责对本地区高教工作进行监督，通过合格验收、 咨询检查、评估排名等形式加强监督。主要表现为对高校办学行为和教育质量 的监督，涉及对高校办学条件、招生录取、教育收费、经费管理、教学管理、 教学效果和教育改革等方面。 1998 年 8 月全国人大通过的中华人民共和国高等教育法是我国高等教 育发展的一个里程碑，其中第 44 条规定： “高等学校的办学水平、教育质量， 接受教育行政部门的监督和由其组织的评估” ， 这是第一次从立法的高度表述了 政府对高等教育进行行政监督的重视。1999 年 6 月，中共中央、国务院在关 于深化教育改革全而推进素质教育的决定中规定： “切实落实和扩大高等学校 的办学自主权，增强学校适应当地经济社会发展的活力，加强对高等学校的监 督和办学质量检查，逐步形成对学校办学行为和教育质量的社会监督机制以及 评价体系，完善高等学校自我约束、自我管理机制。 ” 近几年来， 各级教育行政部门针对教育活动中出现的一些严重的违规行为， 制定了相应的管理监督文件，展开了系列的监督行动，旨在解决部分问题，主 要工作如下：1、建立了高等学校教学质量评估，实行以八年为周期的全国高等 4 李帅军，魏建新，教育行政法治化初论，河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2001,(2) 高校行政监督研究 14 学校教学质量评估制度。以评促改，以评促建，以评促管，评建结合，重在建 设，从而对高校的教学质量起到监督和促进作用。2、2003 年教育部制定了关 于普通高等学校招生录取工作监督办法 ，在办法中对监督权力、内容和职责作 出了具体的规定，其主要功能是由“教育部及监察部驻教育部监察局负责指导、 检查全国高等学校招生录取监督工作。省级教育行政部门、省级高校部门及省 级教育监察部门、省级招生监察办公室负责指导、检查在本地区招生的高等学 校招生录取监督工作。 ”以此加强招生工作的管理。3.实行专家教授作为教学巡 视员制度。通过深入高校随堂听课、访谈师生、查看教学文件档案等形式和途 径，了解课堂理论教学、实践教学等教学环节的运行情况及学风、教风、校风 的建设情况，及时向管理部门反馈，提出意见和建议等。 上述的监督工作，主要是由教育部门内部实施自上而下的多层次的行政监 督，也取得了明显的绩效，极大地推动了高等教育的发展。但我们也看到，除 行政监督之外，其他形式的监督则相对薄弱。如我国在人大、政协已经设立了 教育法律监督委员会，行使了对高等教育的监督，但由于没有明确的监督立法 和规定，其监督作用得不到积极发挥。 二、高校内部行政监督机制 从高校内部管理体制看。高等学校内部管理体制是否合理，直接关系到行 政权力监督制约的程度。1956 年以后，高校管理体制在实践中不断变革，经历 了党委领导下的校务委员会负责制、党委领导下的以校长为首的校务委员会负 责制、党委领导下的校长分工负责制、党委领导下的校长负责制和校长负责制 并存等几个阶段。通过多年的高校管理实践，基本确立了党委领导下的校长负 责制的主导地位。应该说，这种管理体制对加强领导干部权力监督，克服权力 腐败发挥了积极的作用。但从某种角度上讲，高校行政监督的地位和重要性， 受到了党内监督和党风廉政建设工作的挤压，已经成为学校反腐倡廉建设体系 中的一个重要环节，客观上，削弱了学校行政监督体系的逐步完善，影响了行 政监督机构的独立性。诚然，高校反腐败工作必须坚持“党的统一领导，党政 齐抓共管”的领导体制，但就高校行政监督自身而言，需要在现有的管理体制 中进一步强化行政监督的行政主体地位。 高校行政监督研究 15 从高校行政监督机构组成来看。1978 年以来，全国高校普遍恢复建立了纪 检监察机关，学校行政监督工作有了明显的改观，行政监察机构和人员得到了 充实和加强。但从目前，全国高校的机构设置来看，普遍采用的是学校纪委与 监察处合署办公的模式，这与教育主管部门的相关指导意见有关，也确实有利 于学校权力监督制约机制的建立健全，有利于发挥工作的合力。但从实际工作 来看，党委统一领导下的反腐倡廉工作，包括教育、制度、监督、惩处等各个 方面，占据了合署部门的主要工作精力，监察处的执法监察、效能监察的作用 事实上存在形式化、简单化、被动化的倾向。此外，高等学校基本成立的审计 处，其审计监督作用，包括学校财务审计情况的公示、干部经济责任审计结果 的运用、基建项目跟踪审计的效力，以至审计工作的独立性等方面，还需要进 一步加强研究和探索。 第二节 高校行政监督存在的问题与成因 一、高校行政监督的不足 随着高等教育事业的发展、依法治校、依法办学已经成为高校建设发展的 趋势。近些年来，全国各高校在加强行政监督上做了许多有益的探索和实践， 在防止权力腐败，规范学校管理等方面也取得了积极的成效。但就目前我国高 等教育和各高校的总体上看，高等教育行政监督在监督立法、监督体系、监督 方式等方面仍存在一些比较突出的问题，影响了行政监督整体效能的发挥。主 要表现在以下几个方面： （一）监督主体独立性相对缺乏 任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的独立，独立性 是行政监督的本质特征和内在要求。而当前我国高校的行政监察机构均属于同 级党委或同级行政机关领导， “实行的是同体监察和平级监察”很容易受到同级 管人、管钱等职能部门的牵制，甚至有时不得不屈从其他外部压力，使得监察 机关难以独立开展监督工作。何况， “目前我国各级人大的教科文卫委员会和教 育行政主管部门均无专设监督机构” ，更使监督工作显得零碎和散乱，缺乏系统 性和计划性。 高校行政监督研究 16 （二）监督法规不够科学完备 教育行政监督从根本上说是一种法制监督，而健全的法律监督体系则是保 证教育行政监督效能充分发挥的基础。然而，我国的教育行政监督立法不甚科 学，也不够完备。其一，教育行政监督立法内容少，且有关内容分散规定于法 律、法规和政府文件中，而且大多规定于政府文件中；其二， “立法层界太低， 权威性不足，规定内容又残缺不全，或者概括性太强，操作性较差，对于到底 应怎样监督语焉不详。尤其是一些重要的监督法律法规空缺，如教育监督法 等尚未出台，使得监督活动缺乏法律依据，极大地影响了教育行政监督的效果。 （三）监督方式相对单一 一个完整的监督应包括事前监督、事中监督和事后监督。教育行政监督同 样应包含这三种监督方式。特别是要重视事前监督和事中监督，即注重行政行 为发生前的预防和行政行为过程中的控制。但是在实际监督过程中，监督机构 却偏重于追惩性的事后监督，特别是忽视对非最优行为的监督和非最优效果的 监督，使监督效能没有得到充分发挥。 （四）社会监督不足 社会监督是教育行政监督体系中不可或缺的一个重要方面。但目前在我国 教育行政监督中，社会监督明显不足，广大群众与社会群体参与教育行政监督 的渠道不畅，其知情权、决策建议权亦缺乏相应的有效表达机制，群众对干部 职务升降的参与决定权十分有限，难以形成有效的“民意压力” 。同时新闻舆论 监督尚缺力度，舆论机构存在明显的行政化倾向，使得其在行使监督职能时往 往投鼠忌器，不能充分发挥监督作用。总之，我国的高等教育社会监督机制， 从整体上说有诸多亟待加强的薄弱环节，与法治的要求和实践的迫切需要还有 不小的距离。 二、社会生态环境分析 应当说，高校行政权力的异化，以及行政监督中存在的不足，其产生有着 客观的历史环境。应当把高校行政权力的运行和行政监督工作的开展放在社会 转型期和教育改革深入的背景下，从政治、经济、文化的社会生态环境视角加 以分析和考量，这对于正确认识高校行政监督面临的困难和挑战有着积极的意 高校行政监督研究 17 义。 （一）政治生态环境分析 行政作为政治的核心部分，政治环境的变革对行政监督的变革的影响最为 明显。以政治的角度理解，