（公共管理专业论文）城市中低收入家庭住房保障中的问题及对策研究——以潍坊市为例.pdf

摘要 完善的城市住房制度是市场化和社会化并重的制度。实践证明，市场机制能够 促进住宅产业的发展，解决好大多数人的住房问题。但市场不是万能的，在“市场 化竞争 浪潮中，随着城市“福利性住房”退出我国社会保障范畴，城市中低收入家 庭的住房困难逐渐成为“社会问题。只靠市场解决不了中低收入家庭的住房问题， 这方面出现的市场失灵必须由政府来弥补。 为保障城市中低收入家庭的住房权利，维护社会公平和稳定，国家有关部委和各 地政府纷纷出台了被认同为“以经济适用房、廉租房为主要形式”的城市住房保障 制度。然而，这一旨在维护社会公平的住房政策却出现了诸多问题，不断成为社会争 议的焦点。 结合潍坊市住房保障的实际情况，本文对城市中低收入家庭的范畴作了探索性 界定，认为城市中低收入家庭住房现状不容乐观，找出当前住房保障在住房公积金、 经济适用房、廉租住房方面存在的问题，并从政策出台、部门配合、地方政府财力 与工作动力、社会氛围几个方面分析其原因，然后侧重于从政府的角度，从发挥政 府主导作用、调动市场机制作用、优化住房保障管理体制和住房供应体系等多个方 面，提出了完善城市中低收入家庭住房保障的对策建议，以期对住房保障政策的制定 完善提供可行性的建议和参考。 关键词：城市中低收入家庭；政府；住房保障 a b s t r a c t t h ef l a w l e s su r b a nh o u s i n gs y s t e mi sam a r k e t o r i e n t e da n ds o c i a l i z e ds y s t e mo l e q u a li m p o r t a n c e t h ep r a c t i c ep r o v e dt h a tt h em a r k e tm e c h a n i s mc o u l dp r o m o t et h e d e v e l o p m e n to fh o u s i n gi n d u s t r ya n ds o l v et h eh o u s i n gp r o b l e mf o rm o s tp e o p l e h o w e v e r , t h em a r k e ti sn o to m n i p o t e n t ，a st h ec i t y h o u s i n gb e n e f i t s w i t h d r a w i n gf r o m c h i n a ss o c i a ls e c u r i t ya r e a s ，t h eh o u s i n gp r o b l e mo fl o w - i n c o m ef a m i l i e si nu r b a ni s b e c o m i n ga s o c i a li s s u e s i nt h et i d eo f m a r k e tc o m p e t i t i o n m a r k e tc a nn o ts o l v et h e h o u s i n gp r o b l e mo ft h el o w - i n c o m ef a m i l i e sa l o n e m a r k e tf a i l u r ei nt h i sa r e am u s tb e m a k i n gu p b yt h eg o v e r n m e n t i n ，o r d e rt op r o t e c tl o w i n c o m ef a m i l i e s r i g h t si nu r b a nh o u s i n ga n ds a f e g u a r ds o c i a l e q u i t y a n ds t a b i l i t y , u r b a nh o u s i n gs e c u r i t y s y s t e mh a v eb e e ni n t r o d u c e da st h e r e c o g n i t i o no f ”a f f o r d a b l eh o u s i n g ，l o w - c o s th o u s i n ga st h em a i nf o r mo f b yr e l e v a n t s t a t em i n i s t r i e sa n ds o m el o c a lg o v e m m e n t s h o w e v e r , t h e s ep o l i c i e st os a f e g u a r ds o c i a l e q u i t ya n dh o u s i n gh a v ee m e r g e dan u m b e ro fi s s u e sa n dc o n t i n u et ob e c o m eap o h a to f c o n t e n t i o n c o m b i n e dw i t ht h ea c t u a lh o u s 堍s e c u r i t ys i t u a t i o ni nt h ec i t yo fw e i f a n g ，t h i s a r t i c l em a k e sa l le x p l o r a t o r yd e f i n i t i o na b o u tt h el o w - i n c o m ef a m i l i e si nu r b a n ，a n dh a v e a ni d e at h a tc u r r e n ts i t u a t i o no fl o w - i n c o m ef a m i l i e sc a nn o tb eo p t i m i s t i c t h e nit r i e dt 0 i d e n t i f yt h ec u r r e n th o u s i n gs e c u r i t ye f f e c to nt h eh o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n d ，a f f o r d a b l e h o u s i n g 。l o w - c o s th o u s i n gp r o b l e m s s dim a d eaf e wa n a l y s i s a c c o r d i n gt ot h e i n t r o d u c t i o no f t h ep o l i c y , d e p a r t m e n t s ，l o c a lg o v e r n m e n t sw o r k sw i t ht h ef i n a n c i a lp o w e r , s o c i a la t m o s p h e r e a d d i t i o n a l l y , t h i sa r t i c l ef o c u s e do nt h eg o v e r n m e n t sp o i n to fv i e w f r o mt h eg o v e r n m e n tt op l a yal e a d i n gr o l ei nt h er o l eo fm a r k e tm e c h a n i s mt om o b i l i z e a n do p t i m i z et h em a n a g e m e n to fh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e ma n d h o u s i n gs u p p l ys y s t e ma n d o t h e ra s p e c t s ，t h e np u tf o r w a r dan u m b e ro ff r o n t st oi m p r o v ec o u n t e r m e a s u r e sf o r l o w i n c o m ef a m i l i e s h o u s i n gs e c u r i t yi nu r b a n ，i no r d e rt op r o t e c tt h eh o u s i n gp o l i c i e s a n di m p r o v et h ef e a s i b i l i t yo f p r o v i d i n gr e c o m m e n d a t i o n sa n dr e f e r e n c e k e yw o r d s ：u r b a nl o w i n c o m ef a m i l i e s ；g o v e r n m e n t ；h o u s i n gs e c u r i t y 学位论文独创性声明，学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者繇毛多怎 嗍汐。7 年广月吖同 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公丌阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 ， 不保密酣。 ( 请在以上方框内打“”) 论文作者签名： 南萝忽 导师签名镐死 同期：p 一年岁月 r t 同期：方，夕年岁月吖f t ( 本声明的版权门青岛人学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使川) 青岛大学抒a 硕士毕业论文 已l吉 ji 口 自19 9 8 年以来，我国进行城镇住房制度改革，采取市场化导向，住房建设步伐 明显加快，这对于改善居民居住条件、提升城市形象起到了积极作用。但由于市场 的狂飙突进与某些政府职能的缺位，使国家住房政策的执行一定程度上被扭曲，全 国各地住房供给结构与价格出现畸形，房价不断上升，众多中低收入家庭买不起商 品房，只能望房兴叹，出现了明显的社会不公，富者居豪宅，穷者难安身，情状堪 忧。这不利于社会居住水平的改善与房地产业的健康发展，尤其是对城市中低收入 家庭住房有所冲击。对此，应切实研究应对。 1 研究的目的和意义 住房同时具有商品属性和社会属性。住房主体上看是商品，但从一定意义上说， 住房也是一种准公共产品，它关系到公民的基本居住权，这种产品向社会提供得是 否充分、及时，反映出政府职能是否到位。市场机制能够促进住宅产业的发展，解 决好大多数人的住房问题。但是，市场不是万能的，只靠市场解决不了中低收入家 庭的住房问题，这方面出现的市场失灵必须靠政府来弥补。对买不起甚至也租不起 住房的群体，政府应帮助解决困难。对这些问题的解决，市场往往是失灵的，政府 应义无反顾地担当起主角来，“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的回答者， 只能是政府。我国目前多数地方包括潍坊市中低收入家庭住房保障刚刚破题，解决 还不够好，有的居无定所，有的几代人挤居一处，有的房屋不具备基本的居住功能， 没有私密空间，缺乏生活质量。住房是重要的民生问题，特别是温饱问题解决后， 在向全面小康社会迈进阶段，人民群众最迫切需要解决的问题之一就是改善居住条 件。住房保障有多种形式，可建造出售普通商品住宅或经济适用房，可发放购房补 贴，但对于中低收入家庭而言仍有难度。廉租房建设是解决住房困难突破的重点， 通过廉租房制度的推行，使城市中低收入家庭对住房不求所有，但求所用，加快解 决住房困难。城市中低收入家庭住房是一个非常复杂的问题，关系到工资、就业、 保险、救助、教育、土地、规划、建设、财政、税务等方方面面，相互牵涉，相互 制约，单单一项措施或孤军奋进难以奏效，需多方用力，综合施治。 本文通过描述中低收入家庭住房较差的现状，揭示住房制度的社会性，以期引 起政府的高度重视，强调政府在住房保障中的责任；论述廉租住房的特殊重要性， 以期提示对住房保障重点的把握：揭示住房保障的综合性，站在综合工程的角度提 出多项措施，以求为政府综合、配套解决这一问题提供参考。总之，本文的意义在 于强调加大住房社会保障力度的必要性，优化住房保障体系，促进社会公平，改善 引言 民生，保证稳定，推动和谐社会建设。 2 相关文献综述 ( 1 ) 国外研究现状 各国政府大多为解决中低收入家庭住房问题制定了专门的政策，以此体现政府 亲和力，保障社会稳定。学者们从不同学科领域视角，对住房保障进行了探讨。西 方住房保障理论的演变与发展，很大程度上反映了国家干预主义与经济自由主义两 大用潮的兴衰更替，围绕着政府与市场、公平与效率展开。在住房政策的研究中常 常与社区发展研究、城市发展、社会网络建立等问题联系在一起。在发展中国家的 研究，如孟加拉国达卡的研究，类似地如中国政府对农民工的政策；有关南非与象 牙海岸的住房政策的文章揭示：自我建房或住房救助可以通过建立国家与市民社会 的密切联系发展起来，政府应该给市民社会提供帮助与资助。在发展中国家，应该 采取国家介入、支持市民社会的模式。世晃银行、联合国对发展中国家的住房政策 有很大的推动作用。早期的建议是提供自我帮助的住房，到了8 0 年代倡导对低收入 者的救助，如发展住房财政体制、确立津贴救助的对象、社区发展运动、改进住宅 区的基本建设，建议政策改革，强化非政府组织在其中的作用。 ( 2 ) 国内研究现状 国内对中低收入家庭住房保障零散研究比较多，系统研究比较缺乏。在现在的 住房研究中，作为一种资本市场的商品来研究较多，作为生活必需品的属性强调不 够，尽管在经济适用房与廉租房的研究中也涉及到了住房的社会保障属性，但作为 一个领域和社会政策的研究还很不够。近几年，对经济适用房政策研究较多，但持 疑问甚至否定态度者居多。有的提出，经济适用房政策虽发挥了一定作用，但助长 不公平竞争和违规操作，提高了政策的调控成本，降低政府调节市场的效率；有的 认为经济适用房政策是失效的，集中表现是房价收入比畸高，原因是准公共产品市 场化与政府职能缺失、对市场机制的认识过于理想化，要害是政府的政策目标和边 界模糊，要选择合适的经济适用房供给方式，通过制度创新，建立地方的非营利组 织一住房协会，由住房协会承担经济适用房的设计、开发、销售等一条龙的工作， 并且把社区管理纳入其中，准确地说，形成一种更有效的经济适用房开发建设运营 模式；经济学家茅于轼称“经济适用房既没有效益又没有公平川羽有人分析了廉租 住房的不足，认为政策覆盖面太窄，建设资金不稳定，落实有偏差等等，如建设部 住宅与房地产业司前司长谢家瑾表示，目前中国廉租住房制度建设还处于起步阶段， 资金渠道不稳定，保障方式不完善，覆盖范围较小，现行政策还不能完全适应实际 1 1 1 任纪军经济适用房的失效与变革 n 经济参考报，2 0 0 5 7 6 2 5 ( 5 ) 1 2 王佳声争辩经济适用房 n 大众日报，2 0 0 9 - 4 - 1 3 ( 3 ) 2 青岛大学御a 硕士毕业论文 发展的要求，特别是部分城市还没有把解决最低收入家庭住房问题纳入政府职能， 个别城市甚至把建一批廉租住房仅仅看作短期的“形象工程 。中国人民大学中国 社会保障研究中心主任郑成功认为，“居者有其屋目标的实现是一个相当长的过 程，二十世纪九十年代末开始的强调目标单一的市场化的住房体制改革和社会保障 制度改革有很多问题，廉租房制度对社会保障制度建设有重要促进作用，是社会救 助制度的一个完善，同时也是住房体制改革的补充和修订。 以上研究多有可取之处，但也有所不足：对制约中低收入家庭住房保障的各种 因素及其影响机理研究不多；对中低收入家庭住房保障的重点研究不够突出；对中 低收入家庭住房保障的多层次、多角度、综合性分析不够，综合施治进行理论概括 的研究成果较少。 3 论文的基本框架 结合潍坊市住房保障的实际情况，本文分为四大部分进行了分析阐述： 首先，从住房政策的演变导入，归纳了福利化、商品化探索、市场化、市场化 与社会保障并重四个阶段； 其次，对城市中低收入家庭的范畴作了探索性界定，叙述了城市中低收入家庭 住房现状，认为条件比较差，不容乐观，解决和改善中低收入家庭住房困难的问题 任重而道远；找出了当前住房保障在住房公积金方面存在覆盖率低、运用率低，在 经济适用房方面存在消费主体错位、面积和价格失控、投入不足、售多租少，廉租 住房方面存在覆盖面不宽、实物配租比例低、资金缺乏、制度落实不力等问题； 再次，从五个方面分析了住房保障存在问题的原因，即政策出台不够及时有效、 有关部门配合联动不够、地方政府财力有限且使用不尽完善、地方政府动力不足、 浓厚的市场化氛围影响政府决策与社会关注； 最后，侧重于政府的角度，从注重政府公共管理职能、充分发挥政府的主导作 用，优化市场机制在住房社会保障中的作用，改进完善住房保障管理体制、优化住 房供应体系等三个方面提出了完善城市中低收入家庭住房保障的对策建议，以期对 住房保障政策的制定完善提供可行性的建议和参考。 4 理论创新、研究方法和不足之处 ( 1 ) 解决的主要问题和理论创新 对廉租住房的重要性进行了分析。解决中低收入家庭住房困难可采取不同的 措施，本文认为廉租房建设是解决住房困难突破的重点，并分析相关措施，旨在论 述通过廉租房制度的推行，使城市中低收入家庭对住房不求所有，但求所用，加快 引言 住房困难解决进度。 从综合角度对城市中低收入家庭住房保障进行了论述。城中低收入家庭住房 是一个非常复杂的问题，单单一项措施难以覆盖和奏效，需多方用力，综合施治。 本文旨在提出多项措施，以求为有关部门综合、配套解决这一问题提供参考。 ( 2 ) 研究方法 运用公共政策理论等学科的基本理论和方法，将理论分析和实证研究相结合， 定性分析与定量分析相结合，国家宏观政策和基层微观运行机制分析相结合，主要 结合潍坊市情况，查阅报纸、文件、讲话、网络内容，亲身到房管部门、民政部门 和困难群体调查访谈，分析问题，提出措施。 本文的主要不足之处在于：有的情况未能掌握最新数据，与最近现实情况不完 全一致，说服力有所削弱；叙述性较多，理论性不够。 4 青岛大学m p a 硕士毕业论文 第1 章我国住房政策的演变 新中国建立后，我国的城镇住房政策经历了三个阶段。改革开放以前，我国实 行的是高度计划的福利房分配政策，单位内的成员由单位解决住房，住房总量缺乏、 标准低、发展不平衡、分配不均等是中国住房的突出问题。改革开放以后，住房供 给从逐步的商品化向全面、快速的市场化方向发展，使得房地产市场出现一定程度 的扭曲，出现过热的现象。进入新世纪以来，中央政府开始调整原有的政策，对房 地产市场实施宏观调控，意图平抑房价与调整房屋供给结构，使多数人都住得起房。 2 0 0 7 年以来房地产市场有所降温，2 0 0 8 年个别地方出现大幅度降价，走势低迷。为 避免市场过冷、经济衰退，最近，国家又出台措施刺激房地产市场发展。潍坊市住 房政策演变脉络与全国基本一致，全国住房制度改革和住房保障进程在潍坊市可得 以印证。 1 1 住房福利化阶段( 19 4 9 年一19 7 8 年) 新中国建国后，我国实行实物分配和低租金住房政策，城镇住房建设由政府部 门、事业单位、国企等单位包下来，然后以实物形式无偿分配给城镇居民，或收取 低廉租金，住房成为单位制下的重大福利。具体来讲，就是在低工资的基础上，政 府无偿划拨建房土地，政府或单位出资建设公房，通过行政分配给职工居住，收取 极低的房租。由于住房属性的福利性，住房供给的计划性，缺乏供给激励机制，使 住房资源奇缺，“住房难 成为普遍现象- 而且住房由行政分配，孳生不正之风。随 着我国城市化进程的加快，城镇人口迅速增长，改革以实物分配和低租金为主要特 征的城镇住房政策迫在眉睫。 1 2 住房商品化探索阶段( 1 9 7 8 年- - 1 9 9 8 年) 1 9 7 8 年，针对城镇居民住房问题的严峻形势，邓小平提出住房供给商品化探索 的建议，认为“允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来， 国家解决材料，这方面潜力不小。1 9 8 0 年4 月，邓小平又提出，“要考虑城市建筑 住宅、分配住房的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但 新房屋可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，1 0 年、1 5 年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整，一要联系房价调整房租，使人们考虑到买 房合算，因此要研究逐步提高房租，房租太低，人们就不买房子了。将来房租 提高了，对低工资的职工要给予补贴，这些政策要联系起来考虑。 邓小平的讲话提 出了住房政策改革的一些设想，为后来的住房政策确定了方向，掀开了住房商品化 第1 章我国住房政策的演变 改革的序幕。我国城镇住房商品化改革大致经历了三个阶段：1 9 7 9 - - 1 9 8 5 年为探 索试点阶段，1 9 8 2 年开始在郑州、常州、四平和沙市进行试点，实行“三三制”( 个 人、单位、政府三方各负担公房售价的三分之一) 出售公房；1 9 8 6 - - 1 9 9 3 年为全 面推进阶段，改革低租金，提租补贴，租售结合，以租促售和配套改革时期；1 9 9 4 - - , 1 9 9 8 年，房改的制度创新阶段。在总结经验的基础上，1 9 9 4 年7 月国务院颁发关 于深化城镇住宅制度改革的决定，要求建立与社会主义市场经济相适应的新的城镇 住宅制度，实现住宅商品化、社会化，房改加入了建立住房公积金、开展安居工程 等内容。建立住房公积金是住房分配货币化的起点、“新的住房制度的雏形”。1 9 9 6 年建设部提出“把住宅建设培育成国民经济新的增长点 ，房地产业开始在我国经济 发展的大舞台中粉墨登场。潍坊市1 9 9 4 年以前一直实行计划化的住房实物分配供给 制，1 9 9 4 年颁布了潍坊市城镇住房制度改革实旌方案，公房销售工作启动，是 提租补贴、售房试点阶段，1 9 9 4 1 9 9 7 年实行提租、公积金、售房三轮齐转，由住 房实物分配向货币化分配打基础。 1 3 住房全面、快速市场化阶段( 1 9 9 8 年- - 2 0 0 4 年) 1 9 9 8 年7 月国务院发布国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建 设的通知( 国发 1 9 9 8 2 3 号) 。通知进一步确定了深化城镇住房制度改革的目标是： 停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的 多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。至此，我国 已实行了近四十年的住房实物分配制度从政策上退出历史舞台。因此，国发 1 9 9 8 1 2 3 号文被人们称为中国住房制度改革的里程碑，它宣告了福利分房制度的终结和新的 住房制度的开始。在潍坊市，住房制度改革工作力度进一步加大，出台了潍坊市 1 9 9 8 房改年度城镇住房制度改革方案，下属诸城、临朐等8 县市房改方案也先后 全部出台。方案的实质是取消实物福利分配，实施住房分配货币化，这是潍坊市 住房制度改革史上的重大举措。其主要政策有：1 、继续按单位、个人各5 的比例 全面建立住房公积金制度。2 、购房时取消工龄优惠，给予住房补偿，同时对全市所 有在职职工按基本工资1 0 的比例发放住房补贴。3 、建立职工购房抵押贷款制度， 增强居民的购房支付能力。4 、从1 9 9 8 年度起，停止单位自行建设住房，从根本上 改革住房建设体制。5 、促进房改房上市交易，加快启动住房二级市场，实现住房商 品化。自此，潍坊的住房政策逐步走向市场化。 2 0 0 3 年国务院发布国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知( 国发 2 0 0 3 1 8 号) ，认为自国发 1 9 9 8 12 3 号文发布五年来，城镇住房制度改革深入推进， 住房建设步伐加快，住房消费有效启动，居民住房条件有了较大改善。以住宅为主 的房地产市场不断发展，对拉动经济增长和提高人民生活水平发挥了重要作用。房 6 青岛大学御a 硕士毕业论文 地产业已经成为国民经济的支柱产业，要坚持住房市场化的基本方向，要继续发展 住房信贷，强化管理服务。国发 2 0 0 3 1 8 号文对国发 1 9 9 8 2 3 号文进行了修正，将 国发 1 9 9 8 2 3 号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应 体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房，要“增加普通商品住房供 应。采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例。 努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。”同时将经济适用房的 性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房 。1 8 号文的出台将大多数家 庭的住房推向了市场，实现了我国住房市场化的根本转变。 自国发 1 9 9 8 1 2 3 号文和 2 0 0 3 1 8 号文后，我国房地产业发展迅速，根据国研中 心的统计数据，1 9 9 8 年至2 0 0 4 年我国的房地产投资完成额持续了7 年的两位数的 快速增长，并且在2 0 0 2 年以后的几年中出现了房地产“过热”的情况，7 年的同比 增长率分别为1 4 、1 4 、2 1 、2 7 、2 3 、3 0 、3 0 。至此，我国住房政策转变为 房地产产业政策，市场成为国民住房的主导供给机制，住房供给资源剧增，房地产 业成为拉动我国经济增长的重要力量。 1 4 住宅商品化为主体，逐步重视社会保障阶段( 2 0 0 5 年一今) 国发 2 0 0 3 1 8 号文实施以后，我国房地产业高速发展，但与此同时由于房价的 过快上涨，也引发了一系列社会问题，过份的市场化催生房地产业“泡沫化的危 险，住房价格大大超越国民收入承受能力，使中低收入群体望“房 兴叹，百姓住 房难问题越来越突出，我国政府开始加强宏观调控。 为了对房价上涨过快的问题“加以全局性控制 ，2 0 0 4 年开始采取调控措施， 国土资源部、监察部出台7 l 号文件( 即“8 3 1 大限”) ，国务院办公厅下发关于 控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知。尤其是2 0 0 5 年，国务院和有关部委 就接连发出关于切实稳定住房价格的通知( “国八条”) 、加强房地产市场引导 和调控的八条措施( “新国八条) 、关于做好稳定住房价格工作的意见、关于 加强房地产税收管理的通知、关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知 等多个文件。2 0 0 6 年5 月，国务院又出台了关于调整住房供应结构稳定住房价格 的意见( 即“国六条 ) 。随后，我国不断出台各种调控措施，进一步紧缩“银根”、 “地根，到目前，房地产市场价格飙升的势头已得到初步控制，但仍让大量的低 收入家庭可望而不可及。 在潍坊市，为进一步深化城镇住房制度改革，加快建立和完善以最低收入家庭为 对象、具有社会保障性质的城镇廉租住房和救济住房供给体制，保障城镇最低收入家 庭的基本住房需要，市政府于2 0 0 5 年1 2 月制定了潍坊市城镇廉租住房和救济住 房管理办法，自2 0 0 6 年1 月1 日起施行。2 0 0 6 年7 月，潍坊市有关部门出台关 7 第1 章我国住房政策的演变 于加强城镇廉租住房和救济住房管理问题的实施细则规定，市区城镇廉租住房和 救济住房保障方式以发放租赁住房补贴为主，暂不实行实物配租。廉租住房、救济 住房的保障标准为：单身家庭3 0 平方米，两人家庭4 5 平方米，三人以上家庭6 0 平 方米。市内各区租赁住房补贴标准根据经济发展情况有所不同。2 0 0 7 年年初，潍坊 市出台了关于加强经济适用住房建设管理工作的意见，对经济适用住房的开发建 设等方面作了规定，掀开了潍坊市经济适用住房建设史上的崭新一页，给城镇低收 入且住房困难家庭群体实现其住房梦想带来了福音。 当“房地产是国民经济的支柱产业”被一些利益集团演变成畸形的增长模式， 老百姓住房供需矛盾突出时，“解决人民住房需求 再次成为主要目标，政府就需 要再次出台政策进行住房改革主要目标的转变。正如“国八条 、“国六条 尤其 是 2 0 0 7 2 4 号文的出台，我国政府多次强调建设多层次的住房保障体系，加大廉租 房、经济适用房建设力度。2 0 0 7 年8 月7 日国务院关于解决城市低收入家庭住房 困难的若干意见( 2 4 号文) 的出台引起了社会各界的广泛关注。2 4 号文要求进一 步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，逐步改善其他住房 困难群体的居住条件，完善配套政策和工作机制。2 4 号文首次明确提出把解决低收 入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能。业界普遍认为2 4 号文标志着政府住宅 调控思路的转变，其关键是要建立多层次住房保障体系建设，加快住房分类供应体 制的实施。 t 在党的第十七次全国代表大会上，胡锦涛同志指出要“健全廉租住房制度，加 快解决城市低收入家庭住房困难。一这是党代会第一次专门提及住房保障制度，更 是第一次谈到保障方式和保障对象，这一表述表明：我国的住房保障制度已经有了 重大调整。温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上提出：“抓紧建立 住房保障体系”“重点发展面向中低收入家庭的住房 “要健全廉租住房制度，加快 廉租住房建设，增加房源供给，加强经济适用住房的建设和管理，积极解决城市低 收入群众住房困难。 “要坚定不移地推进住房改革和建设，让人民群众安居乐业。 2 0 0 7 年1 1 月，建设部等有关部委先后联合发布了廉租住房保障办法、经济适 用住房管理办法，对城市低收入家庭住房住房问题进一步关注。在2 0 0 8 年国务院 机构改革中，新组建了住房和城乡建设部，体现了国家对住房问题的导向。 强调保障性住房建设是政府为稳定房市而推行的又一政策，住房政策的制度建 设远比一时的市场房价更重要。 早在1 9 9 8 年2 3 号房改文件出台时，有关部门就提出要在建立商品房市场的同 时建立起解决低收入人群的社会保障制度；当经济适用住房未加任何限制条件地混 入到商品房的行列而自由交易时，有关部门又提出应对经济适用住房加以回购的限 制；当几乎所有的媒体都在争论口居者有其屋”时，好多人又提出解决住房权利是 青岛大学m p a 硕士毕业论文 有住房而非一定要有房产，更多的低收入家庭应靠政府解决廉租房中国十年房 改货币化分配之后的核心闯题，恰恰是没有同步建立一套社会保障体系，过度地依 赖于原有的福利分配和市场化。虽然同步出台了经济适用住房政策，但由于拉动经 济增长的双重目标，使经济适用住房并未能有效地落实于应分享改革成果的低收入 家庭，并变相成为了可以自由交易的商品房。因此购买行为远大于租赁行为，仍让 大量的低收入家庭可埋而不可及。 事实更多表现出的是，政府在保障性住房体系建设上的“缺位 和在市场中过 度垄断与行政干预的“错位”，以至于形成了全民购房运动和价格信号的扭曲。 9 第2 章城市中低收入家庭住房保障现状 第2 章城市中低收入家庭住房保障现状 国家多年来住房政策的推行实施，极大改善了多数家庭的住房条件，但中低收 入家庭住房情况尚有较大差距，住房保障不容乐观。 2 1 全国中低收入家庭住房保障简况 家庭收入水平一般可分为五个层次，即高收入、中高收入、中等收入、中低收 入、低收入。本文所说“中低收入是指第四、第五层，即中等收入以下阶层。 如何界定中等收入? 2 0 0 5 年国家统计局公布了一份调查结论：“6 万元- - 5 0 万 元，这是界定我国城市中等收入群体家庭收入( 以家庭平均人口三人计算) 的标准。” 据相关人员解释，“6 万元- - 5 0 万元”的标准“并不是一个单向的推导，是用结果 验证了的。测算的起点来自于世界银行公布的全球中等收入阶层的人均g d p 起点 ( 3 4 7 0 美元) 和上限( 8 0 0 0 美元) ，要将这两个数据相应转换为中国的中等收入群体指 标，牵涉到三重换算：人均g d p 和人均收入之间的换算，美元和人民币之间的汇率 换算，购买力评价标准换算。根据三重换算而来的收入参考标准，家庭年均收入下 限6 5 万元，上限是1 8 万元左右，同时考虑到我国地区间居民家庭收入差距较大， 最终被界定出来的标准是6 万- - 5 0 万。 正常情况下，家庭收入分布是“两头小中间大”的橄榄型结构。高收入家庭只 占- - 4 , 部分，约在1 0 之内，中高收入家庭也不会超过总数的2 5 。在另一端，低收 入家庭也不会超过总数的5 。也就是说中等和中低收入家庭将占到总数2 3 。目前 我国贫富差距是比较大的，2 0 0 7 年中国改革基金会报告：“全国最高与最低收入1 0 家庭问的人均收入差距约5 5 倍。而国家统计部门统计数据推算为2 1 倍。 在住房消费时区分不同收入家庭，通常是以房价收入比来衡量的。国际上通行 的房价收入比是指当地一套中等水平的住房与一个中等收入家庭年收入之比。而我 们缺乏上述两个“中等 的资料，往往用“平均”来代替，即一套社会上处于平均 水平的房价( 平均套型面积x 平均每平方米房价) 与一个处于社会平均收入水平的 家庭年收入之比。怎样的房价收入比具备购房能力? 当然，房价收入比比值越小， 买房能力越强，比如房价收入比为l ，则意味着这个家庭的一年收入就可以买下一 套房子。据市场经济国家的统计，多数国家的房价收入比在3 6 之间。也就是说， 一个家庭年收入的3 至6 倍能买下一个中等水平住宅时，这个家庭便具备购房能力。 我国在设计新的房改政策时，计算住房补贴系数时，将房价收入比定在4 左右，也 就是让普通家庭拿出4 倍的年收入，再加上双职工可以得到的住房补贴，就可以买 下一套现在处于中等( 平均) 水平的住宅，但目前看这个比例明显偏低。 l o 青岛大学m p a 硕士学位论文 房改中的高收入家庭是指经济收入较高，有能力以市场价购租住房的家庭。中 低收入家庭指经济收入一般，无能力按市场价购、租住房的家庭。般来说，用家 庭年收入的5 6 倍购买一套市场价房的家庭是高收入家庭。由于各地社会经济发展 情况不同，确定高收入家庭和中低收入家庭的界限标准及办法，由各地政府制定。 以广州市为参考标准，2 0 0 6 年家庭年收入在6 万元人民币以下的三口之家占广州市 的大多数，都是中低收入家庭。2 0 0 7 年，江西省公布全省各市以本市城镇居民人平 收入的0 6 0 8 测算中低收入家庭人平收入标准，如南昌是7 2 1 0 元。 仅就收入而言，2 0 0 7 年全国城镇居民人均可支配收入为1 3 7 8 6 元，全国共有 2 2 7 0 9 万人( i 0 6 5 6 万户) 城市居民享受了城市最低生活保障，平均保障标准为 1 8 2 4 元人、月u3 ；山东省城镇居民人均可支配收入为1 4 2 6 5 元，全省城市低保6 1 万人瞳1 ；潍坊市城镇居民人均可支配收入1 3 7 1 6 元，全市城镇低保人数为3 7 万人， 低保标准为2 3 5 元。2 0 0 8 年，潍坊市市区低保标准为2 6 0 元，在岗职工最低工资标 准为6 2 0 元嘲。各地廉租房入住标准，一般是依据所在城市最低工资和城镇低保标 准综合设定。目前潍坊市尚未公布城市中低收入家庭的界定标准。按城镇居民人均 可支配收入1 3 7 1 6 元计，三口之家户均可支配收入为4 1 1 4 8 元，如以此户均收入的 0 6 - 0 8 测算中低收入家庭的收入标准，则平均为2 4 6 8 9 - 3 2 9 1 8 元。如购买一套中 等水平住宅按9 0 平米、每平米3 0 0 0 元计算需花费2 7 万元，则平均收入家庭的房价 收入比为6 6 ，中低收入家庭的房价收入比平均为l o 9 - 8 2 。 全国中低收入家庭住房保障主要通过经济适用房渠道解决。在1 0 多年的发展历 程中，经济适用房制度在推进住房制度改革、改善住房供应结构、平抑住房价格、 完善住房保障体系、解决中低收入家庭住房困难等方面发挥了一定作用。据不完全 统计，近年来，我国经济适用住房( 含单位集资合作建房) 累计竣工面积约1 0 亿平 方米以上，解决了约1 5 0 0 万户中低收入家庭的住房问题。经济适用房投入最多的是 2 0 0 7 年，完成投资8 3 3 8 亿元。 根据国家权威部门公布的统计数据，截至2 0 0 6 年底，全国实际享受过廉租住房 政策的家庭仅2 6 8 万户，仅占4 0 0 万户低保住房困难家庭的6 7 ，占低收入住房 困难家庭的2 7 ，占全国城市家庭的0 1 5 。廉租房建设的缓慢，引起建设部门的 重视。为了推动这项工作，建设部曾于2 0 0 6 年通过媒体通报未建廉租房的7 0 个大 中城市1 。此后，廉租房制度建设不断向纵深推进。2 0 0 7 年更是跃上一个大台阶， 全国安排廉租住房资金7 7 亿元，超过历年累计安排资金的总和；累计改善了6 8 1 1 1 】民政部民政事业发展统计公报，2 0 0 7 2 1 山东省民政厅山东省民政事业统计公报，2 0 0 7 1 3 】潍坊市统计局潍坊市国民经济和社会发展统计公报，2 0 0 7 【4 】许翕然住房保障政策更具操作性百姓安居有了路径图 e b o l 】2 0 0 7 1 2 - 2 h t t p ：w w w s i n a c , o m c n n 第2 章城市中低收入家庭住房保障现状 万户低保家庭的居住条件。2 0 0 8 年中央用于廉租住房制度建设的资金6 8 亿元，比 去年增加1 7 亿元。 2 0 0 2 年至2 0 0 7 年，山东省经济适用房竣工面积累计超过1 6 6 0 万平方米，2 0 多 万户低收入家庭( 其中l o 余万户城市特困家庭) 住房条件得到改善：所有县( 市、 区) 全部建立廉租住房制度，累计为4 2 万户最低收入家庭( 其中2 6 6 万户低保 家庭) 提供了廉租住房。 2 2 潍坊市中低收入家庭住房保障状况 目前，潍坊市全市城镇人均住房建筑面积为2 8 平方米，比全省平均水平少1 平方 米，比全国平均水平多2 平方米，中低收入家庭的居住状况是比较差的。据2 0 0 6 年潍 坊市一份住房调查资料显示，最低收入的居民家庭占总调查户5 ，家庭居住人口为 4 6 人，人均住房使用面积为8 7 平方米，租赁房占2 8 6 ，住宅建筑样式多数为旧 城老式平房，占7 5 ；较低收入的居民家庭占总调查户的1 5 ，家庭人口为3 5 人，人 均住房使用面积为1 2 平方米，住宅建筑样式有4 0 是平房，有2 3 的家庭是租赁房。 从潍坊市中低收入家庭的收入来看，5 的最低收入家庭入不敷出，1 5 的较低收入家 庭节余甚少，加之这几年房价的上涨速度远远高于可支配收入的增长速度，不难想 象他们要想买一套住房是何等的艰难。从以上调查情况可以看出，中低收入家庭住 房条件仍然比较差，解决和改善中低收入家庭住房困难的问题任重而道远。 潍坊市采取了相应措施，一是在城镇廉租住房和救济住房方面规定：( 1 ) 城镇廉 租住房和救济住房保障方式以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。( 2 ) 申请城镇廉租住房保障的家庭，应当同时符合下列条件：民政部门确认的城镇最低生 活保障家庭；无私有住房或人均自有住房建筑面积不足1 5 平方米的家庭等。( 3 ) 申 请救济住房的家庭，应当同时符合下列条件：民政部门确认的城镇最低生活保障家 庭；无私有住房、失去工作能力、没有其他收入来源的孤、老、病、残等特殊困难 家庭以及其他急需救助的家庭等。( 4 ) 城镇廉租住房、救济住房的来源主要包括：现 租住的符合城镇廉租住房、救济住房面积标准的直管公有住房和单位自管公有住房， 经房管部门确认为城镇廉租住房、救济住房；政府投资建设或收购的城镇廉租住房、 救济住房；社会捐赠的住房；其他渠道筹集的符合城镇廉租住房、救济住房面积标 准的普通住房。( 5 ) 城镇廉租住房、救济住房资金的来源主要包括：财政预算安排的 住房保障专项资金；住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金； 社会捐赠的资金；其他渠道筹集的资金。( 6 ) 城镇廉租住房和救济住房保障水平应当 以满足基本住房需要为原则，根据财政承受能力和居民住房状况合理确定。建筑面积 1 1 吕福明将廉租房列为城市住房解困主渠道 e b o l 2 0 0 8 2 2 3 h t t p ：硼w x i n h u a n e t c o l 口1 1 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 控制在6 0 平方米以内。新建城镇廉租住房、救济住房主要以二室户为主，做到经济 适用，能满足居民基本生活需求。二是在经济适用住房方面规定，申请购买经济适用 住房应是同时具备下列条件的市区居民家庭：1 、拥有市区城镇常驻户口1 年以上( 含 符合市区安置条件的军队人员) ；家庭成员之间必须具有法定的赡养、抚养或扶养关 系；2 、无房或现住房人均建筑面积1 5 平方米以下；3 、家庭人均年收入低于上年度 政府统计部门公布的城区居民人均可支配收入。 2 0 0 7 年，潍坊市开始加快经济适用住房建设，建立廉租住房制度，着力解决城 镇中低收入群体住房困难问题。 在经济适用住房建设方面，潍坊市正在加速推进。中心城区的奎文、潍城两区 的经济适用房建设由市统一组织，每年建设1 4 0 0 户左右。两年来，全市共开工建设 经济适用住房7 1 万平方米，竣工4 6 万平方米1 6 0 0 套，完成投资1 8 7 亿元。 廉租住房方面，潍坊市要求所有县市区加快建立廉租住房制度的工作进度，尽 快发放廉租住房补贴。2 0 0 7 年，市房管局会同市财政、民政、物价等部门对市区廉 租住房租金和租赁住房补贴标准进行了调查测算：市区廉租住房租金标准为每平方 米