（公共管理专业论文）动物园非主营业务民营化模式研究——以温州动物园为例.pdf

摘要 摘要 随着中国经济社会的快速发展，人们收入水平的提高，公众享受高质量公共 服务的需求不断高涨，人们对低质的公共服务越来越不满意。如何提高动物园的 公共服务质量，满足人们不断增长的物质文化需要是摆在动物园管理者面前的一 个重要课题。 从温州动物园民营化实践来看，非主营业务民营化后的动物园各种公共服务 取得了长足进步，有效解决了动物园所面临的各种挑战和威胁，表现出强大的生 命力，也符合当今世界公用事业民营化的潮流。由此提出了动物园非主营业务民 营化模式，在该模式中，动物园管理者负责为公众提供动物园产品和服务，民营 部门是部分公共产品的生产者，公众是消费者。动物园公共产品的提供由政府的 单一供应转变为由市场和政府共同供应，从而达到为公众提供更高质量、内容更 丰富的公共产品的目的。 根据对动物园公共产品性质的分析结果，不是所有的动物园公共产品都可以 由市场来提供，判断动物园一项公共产品可否民营化的标准是，所提供的公共服 务在民营化前后质量是否更优、效率是否更高、是否更加公平，实现帕累托有效， 即民营化后公众、私营者、动物园都受益。 全国1 6 0 多家城市动物园都实行事业单位管理体制，未来在动物园中推行非 主营业务民营化模式是一个不可逆转的趋势，对提高动物园的管理效率、为公众 提供高质量的公共服务、为私营企业创造更多的商业机会都有着重要的意义。 关键词：动物园管理，非主营业务，民营化模式，p p p 模式 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h er a p i de c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ta n dt h ei m p r o v e m e n to f p e o p l e si n c o m el e v e l si nc h i n a , t h e a c c e s st oh i g h q u a l i t yp u b l i cs e r v i c ei si nah i 曲 d e m a n d , b u to nt h eo t h e rh a n d ，p e o p l ea r em o r ea n dm o r eu n s a t i s f i e d 、而t ht h ei n f e r i o r p u b l i cs e r v i c e s oh o w t oi m p r o v et h eq u a l i t yo ft h ez o o sp u b l i cs e r v i c ea n ds a t i s f y t h ep e o p l e sg r o w i n gm a t e r i a la n dc u l t u r a ln e e d sa r ep l a c e di nf r o n to f t h ez o o m a n a g e r s a sa ni m p o r t a n ts u b j e c t t h r o u g ht h ea n a l y s i so f w e n z h o uz o o sp r i v a t i z a t i o np r a c t i c ei nt h ep a p e r ，i ti s c l e a rt h a tw i t i lt h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e s t h ez o oh a sm a d eac o n s i d e r a b l e p r o g r e s sa n df o u n da ne f f e c t i v es o l u t i o nt ot h ec h a l l e n g e sa n dt h r e a t sa n ds h o w sa s t r o n gv i t a l i t y , w h i c hs h o w st h ep r i v a t i z a t i o ni sk e e p i n gu p 、访吐lt h ew o r l dp u b l i c u t i l i t i e sp r i v a t i z a t i o nt i d a lc u r r e n t t h ez o o sn o n - c o r eb u s i n e s sp r i v a t i z a t i o nm o d e l r i s e sf r o mt h i sa n di nt h em o d e lt h ez o om a n a g e ri nc h a r g ep r o v i d e sp r o d u c t sa n d s e r v i c e sf o rt h ep u b l i c ，t h ep r i v a t es e c t o ri sap mo ft h ep u b l i cg o o d sp r o d u c e r sa n d t h ep u b l i ca r et h ec o n s u m e r s t h et r a n s f o r m a t i o no f t h ez o o sp u b l i cp r o d u c t ss u p p l y ，f r o mt h eg o v e r n m e n tt o t h em a r k e to rt h ep r i v a t es e c t o r s ，c a l la c h i e v et h ep u r p o s eo fp r o v i d i n gm o r ee x t e n s i v e s e r v i c e sa n dh i g h e r - q u a l i t yp u b l i cp r o d u c tf o rt h ep u b l i c b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h en a t u r eo ft h ez o oi nt h i sp a p e r , i ti sc l e a rt h a tn o ta l l t h ez o o sp u b l i cg o o d sc a nb ep r o v i d e db yt h em a r k e t , a n do nt h ea n a l y s i so ft h es c o p e o fz o o sp u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p ，t h ep a p e rp r o p o s e st h ep r i v a t i z a t i o ns t a n d a r d ， w h i c hi sw h e t h e rt h ep r o v i s i o no fp u b l i cs e r v i c e sa r em o r eh i g h - q u a l i t y , m o r ee f f i c i e n t a n dm o r ee q u i t a b l ea n dg e tap a r e t oe f f i c i e n c ya f t e rp r i v a t i z a t i o n ，i no t h e rw o r d s ， w e a t h e rt h ep u b l i c ，t h ep r i v a t e ，t h ez o om a n a g e r sa r ea l lb e n e f i c i a la f t e rt h e p r i v a t i z a t i o n n o w , m o r et h a n16 0c i t yz o o sh a v ef o l l o w e dai n s t i t u t i o nm a n a g e m e n tp a t t e r n , a n di nt h ef u t u r e , t h ei m p l e m e n t a t i o no fp r i v a t i z a t i o nm o d eo fn o n c o r eb u s i n e s si n z o oi sa ni r r e v e r s i b l et r e n d ，w h i c hh a sas i g n i f i c a n c ei ni m p r o v i n gt h em a n a g e m e n t e f f i c i e n c yo ft h ez o o ，p r o v i d i n gh i g h - q u a l i t yp u b l i cs e r v i c e sa n dc r e a t i n gm o r e b u s i n e s so p p o r t u n i t i e sf o rp r i v a t ee n t e r p r i s e s k e yw o r d s ： z o om a n a g e m e n t ， n o n - c o r eb u s i n e s s ，p r i v a t i z a t i o nm o d e l ， p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s n 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签 名： 年月 日年 月 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 年月日 第1 章导言 第1 章导言 1 1问题的提出 城市动物园是一个城市的窗口，一座功能完备的城市，需要有一定规模的动 物园与之相配，动物园就如同图书馆、博物馆一样，是一个城市文明程度的标志， 是城市品位的象征，更是一处集科普教育、休闲娱乐、文化和生态保护等功能于 一体的重要公用基础设施。 随着近几年中国经济社会的迅猛发展，人们收入水平的提高，公民纳税人意 识的迅速增强，公众享受高质量公共服务的需求不断高涨，对低质的公共服务越 来越不满意。如何提高动物园的公共服务质量，满足人们不断增长的物质文化需 求，是摆在动物园管理者面前的一个重要课题。 近年来政府相继免费开放公园、博物馆等公益性场所，人们休闲可以选择更 多的免费替代品，这给需要付费才可以入园的动物园带来了更多的竞争压力。与 此同时，进行企业化管理的野生动物园越来越多进行营销策划，争夺客源，对动 物园的生存提出了挑战。 自2 0 世纪8 0 年代初西方发达国家英国、美国、法国等率先实行公用事业民 营化改革并取得显著成效以来，民营化改革已成为一种世界潮流，波及包括发达 国家和发展中国家在内的1 0 0 多个国家。2 0 世纪9 0 年代以来，我国在公用事业 民营化方面也进行了积极的探索，取得了一定的进展。1 国家建设部2 0 0 2 年颁 布了关于加快市政公用行业市场化进程的意见( 建城 2 0 0 2 1 2 7 2 号) ，鼓励社 会资金参与市政公用设施的建设。22 0 0 5 年国务院颁发了国务院关于鼓励支持 和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见( 国发 2 0 0 5 1 3 号) ，要求进一 步解放思想，深化改革，放宽非公有制经济市场准入，允许非公有资本进入法律 法规未禁入的行业和领域。 温州是沿海十四个开放城市之一，温州私营经济发育完备，市场化程度高， 温州模式众所周知，为其他地区的发展提供了经验，温州动物园的某些民营化方 式在全国也是走在前列，其在民营化上取得的一些经验是值得其他动物园借鉴 的。 【l l 丁子信，张月英公用事业民营化：国际经验及启示i j 】改革，2 0 0 5 ，1 4 1 ( i l ) ：i 0 7 - 1 0 8 【2 】建设部关于印发关于加快市政公用行业市场化进程的意见的通知建城1 2 0 0 2 1 2 7 2 号- , 2 0 0 2 第1 章导言 在这种背景下，有必要对动物园性质和提供的公共服务进行界定，对可否推 行民营化进行理论上的探讨，对温州动物园民营化的实践进行总结分析加以提 升。 1 2 国内外研究现状及动向 中国目前有各类动物园1 8 0 个，大多数隶属于建设部所辖的园林系统，管理 上基本采取国有事业单位管理体制。动物园是传统的文化公益型机构，是为公众 提供休憩和科普教育的重要场所。 自1 9 9 2 年原林业部批准的第一家野生动物园深圳野生动物园投入运营 以来，全国野生动物园建设得到迅速发展。到目前为止，全国各地已建成的野生 动物园有3 0 余家。多数野生动物园是非政府性投资建设的，采取现代企业管理 为运营模式，实现营利性是其主要目的。 国内城市动物园在管理中，或多或少的引进了私营力量，一般在小卖部的承 包、一些动物的借展方面都有私营力量的身影，但是国内学术界没有发现对这方 面的报道。 刘思敏2 0 0 4 年提出城市动物园应交由开发商经营运作，即在已有野生动物 园的城市，将城市动物园与野生动物园进行整合，在尚未建成野生动物园的城市， 则建设具有野生动物园风格的动物园。3 国内宁波、西安等动物园按此种模式 进行了运作，北京动物园被野生动物园兼并案受到社会的广泛关注，最后，北京 动物园的公益性质得到了社会的普遍认可，2 0 0 5 年国家建设部明确规定：城市 动物园的搬迁要充分论证，广泛听取各方面专家和公众意见，必要时应举行听证 会。确需搬迁的动物园，不能改变公益性动物园的性质，不能改变动物园原址的 公共绿地性质、不能进行商业性开发。4 刘小青2 0 0 6 年认为，在市场经济条件下新建立的各类动物同都是企业，市 场经济要求动物园以市场经营的方式来运作，从管理动物园发展为经营动物园。 5 尹来邦2 0 0 5 年认为，野生动物园也属于公共产品的范畴，应当由政府及其 有关主管部门经营管理。但是，政府及其有关部门可以将其经营管理交给企业， 1 3 】刘思敏论我国城市动物同的f i 路选择旅游学刊，2 0 0 4 ，1 9 ( 5 ) ：2 3 【4 】建设部关于加强公园管理工作的意见建城 2 0 0 5 1 17 号，2 0 0 5 【5 1 刘小青，桑青芳动物园的科学发展现与市场化选择野生动物，2 0 0 6 ，2 7 ( 2 ) - 5 5 2 第1 章导言 按照市场化方式进行运作，从而达到社会效益和经济效益的协调。6 比较有借鉴意义的是国内对公用事业民营化的研究，孙伶俐2 0 0 5 年提出城 市公园的私有化可选择b o t 、t o t 、公园一房地产联合开发等模式。7 叶正茂2 0 0 7 年对温州城市综合公园多元经济主体参与运营的可行性进行了 分析，提出了引入多元经济主体参与温州城市综合公园的运营模式。8 贾皤等认为，公用事业民营化以后竞争性加强，可以向城市居民提供更多的 产品与服务，公共服务的质量也相应得以提高，从而增加整个社会的福利水平。 9 国外动物园多数也采取国有化的形式，南非动物园管理员都是国家公务员， 欧洲动物月也是政府进行补贴的形式，以确保动物园的公益性的发挥。 1 3 本文技术路线、目的与创新点 本论文理论研究与实证分析相结合，采用了调查研究、比较、归纳等方法， 利用利益相关者分析、s w o t 分析等理论工具对温州动物园民营化的实践进行了 研究，这是国内首次对动物园民营化经营情况进行的系统研究，从研究结果来看， 非主营业务民营化后的动物园各种公共服务取得了长足的进步，有效化解了动物 园所面临的各种挑战和威胁，取得了较好的经济效益和社会效益，动物园非主营 业务的民营化符合当今世界公用事业民营化的潮流，由此提出了动物园非主营业 务民营化模式，提出了动物园民营化实施过程中的关键因素，并界定了动物园可 民营化的业务范围，对动物园民营化的操作具有很高的现实意义。 由于国内一个城市一般只设立一个城市动物园，它们都有着相同的国有事业 单位管理体制，面临着相似的挑战，因此在城市动物园中推行非主营业务民营化 模式对提高现有动物园的公共产品质量、帮助城市动物园走出生存发展困境有着 较高的价值，这也是本研究的主要目的。 本论文共有六章组成，第l 章为绪论、第6 章为结论，其他部分为主体。具 体的技术路线如下： 1 6 】尹来邦从公共管理的角度分析野生动物嗣管理的现状林业工作研究，2 0 0 5 ( 6 ) ：3 0 册孙伶俐论城市公同的市场化经营：f 硕士学位论文】武汉：武汉大学，2 0 0 5 【8 】叶正茂新公共管理背景下的温州城市综合公园运营模式分析：l 硕一l ：学位论文】上海：同济大学，2 0 0 7 【9 1 贾皤，潘博我国城市公用事业民营化问题探讨软科学2 0 0 4 , 1 8 ( 3 ) ：7 0 3 第l 章导言 1r i温州动物甲民营化实践 上 温州动物园民营化的效果及启示 l 动物园非主营业务民营化模式的构建 4 第2 章理论综述 第2 章理论综述 2 1动物园与动物园管理体制 2 1 1动物园的发展历史与我国的动物园 动物园的发展历史 1 ) 动物园的起源 公元前2 3 0 0 年前在美索不达米亚南部苏美尔的重要城市乌尔就有了收集珍 稀动物的描述，这可能是人类有记载的最早动物采集行为。 直到1 8 世纪，动物一直都是上流社会的玩物，但随着贵族们在世界各地不 同地区权势的消退，动物收藏逐渐大众化，这种把搜集来的动物进行展览的行为 被称为“m e n a g e r i e s ”，意为关在笼子里的动物展览，这种形式比起那些毫无章 法的随意性动物收集更具有组织性。 2 ) 笼养时代 笼养式动物园出现在公元1 2 5 4 年，亨利收到路易九世送给他的礼物是一头 大象，这是大象第一次来到英格兰。为这头大象建造的笼子，大小仅仅能容下大 象的庞大身躯。其目的仅仅是满足人们的好奇心。笼子的设计根本不考虑动物的 健康，除了铁栏杆，什么设施都没有，只考虑怎样让参观者看得更近、更清楚一 些。这个时期的动物园基本上是供人们娱乐为目的。 法国国王路易十四在他的所有城堡和行宫都建有动物园，动物笼舍遍布全国 各地皇家的领地。 3 ) 现代动物园( z o o l o g i c a lg a r d e n s ) 1 9 世纪初，经济的发展带动城市的发展，人们丌始考虑建设公园、保留绿 地以满足休闲娱乐之需。由于对保护自然的关注和渴望对野生动植物进行深入了 解，动物和植物被一起放到公园里进行展出。动物园这个英文词“z o o ，源于 古希腊语的“z o i o n ，意为“有生命的东西 ，进而发展成“z o o l o g y ”，意思是 研究有生命东西( 动物) 的学问，所以目前国外众多动物园的全称“x x x x z o o l o g i c a lp a r k ”或者“x x x xz o o l o g i c a lg a r d e n ”，中文字面含义就是“研究动 物的公园一。值得注意的是有了科学研究的功能，这和“笼养动物园”的 “m e n a g e r i e 仅有单纯的娱乐功能是不一样的，这是动物园发展史上的一次质 的飞跃。 在英国的维多利亚时代，对动物和自然科学的研究的气氛非常浓厚，那时也 正是英国著名的自然科学家达尔文发表自然选择和进化论的年代。在1 8 2 8 年， 在伦敦的摄政公园，成立了人类历史上第一家现代动物园一一摄政动物园 5 第2 章理论综述 ( r e g e n t sp a r kz o o ) 。当时该动物园提出的宗旨是：在人工饲养条件下研究这些动 物以便更好地了解它们在野外的相关物种。伦敦摄政动物园成为那些即将在英国 其它地方、欧洲以及美国建立的动物园的典范，开创了动物园史上的新纪元。1 0 动物园从笼养动物园时代到现代动物园时代，发生了两个深刻变化，一是展 出动物的目的不仅仅是展出物种本身，而是以保护自然和关注环境为目的；二是 赋予动物园科学研究和公众教育的新内涵。1 1 我国的动物园 我国最早的现代动物园是1 9 0 6 年始建的万牲园，解放后，经过整修和扩充， 更名为西郊公园，1 9 5 5 年，正式定名为北京动物园。1 2 解放前中国只有少数几 个动物园，建国后各地的动物园逐渐多了起来，野生动物园从上世纪9 0 年代起 开始出现，1 9 9 2 年全国第一家“野生动物园在深圳开园，1 0 余年问，我国大 型野生动物园已逾3 0 个。3 到目前为止，中国已经有2 0 0 多家动物园，3 0 多家 野生动物园，拥有各类动物7 0 0 多种，动物个体数在几十万头( 只) 以上，每年全 国游览动物园的人数多达4 亿人次。动物园已成为珍贵物种圈养繁殖的易地保护 机构，动物繁育和保护的科研机构，向市民和中小学生进行保护宣传的科普教育 机构，一个为公众提供观赏动物、放松身心的游憩空间。m 2 1 2 动物园的定义、性质与分类 动物园的定义 动物园的广义概念，即向公众展出野生或非家养动物的场所。以这个概念看， 全世界的动物园数量有1 0 0 0 0 座以上，展出的动物种类有3 0 0 0 多种，到动物园 参观的人数大约有6 亿人。”建设部关于加强公园管理工作的意见( 建设部， 建城 2 0 0 5 】1 7 号) 中提出动物园是以展出野生动物为主要内容的专类公园，具有 科普教育、科学研究、动物繁殖保护、观赏游览等重要功能，是科学普及和环境 保护宣传教育基地。1 6 这个定义比较准确的描述了动物园的性质、功能，本文 此后所提及的动物园均以此定义界定的范围为准。 【l o 】康兴粱动物圃规划设计：【硕士学位论文j 北京：北京林业大学，2 0 0 5 ：3 - - 5 【l l 】中国网上动物园，h t t p ：w w w c h i n a e z o o c o m z o o s a f r a i h t m 【1 2 l 陆承平动物保护概论【m 1 北京：高等教育出版社，1 9 9 9 p 2 2 4 f 1 3 刘思敏论我国城市动物园的出路选择旅游学刊，2 0 0 4 ，v 0 1 1 9 ( 5 ) ：2 1 1 4 l 马建章冲国动物园一百年：回顾与展单【习人与生物圈2 0 0 6 ( 4 ) ：卷首 【1 5 】陆承平动物保护概论【 f i 北京：高等教育旭版社，1 9 9 9 p 2 2 4 【1 6 】建没部，关于加强公园管理工作的意见建城 2 0 0 5 1 1 7 号, 2 0 0 5 6 第2 章理论综述 动物园的公共品性质 “公共物品是这样一类物品。在增加一个人对它的消费时，并不导致成本的 增长( 它们的消费是非竞争性的) ，而排除任何人对它的分享却要花费巨大的成本 ( 它们是非排他性的) ， 由此可引出判定公共产品的两个原则非竞争性和 非排他性。要判定某物品是否是公共产品要首先判断其非竞争性，即根据边际使 用成本与边际拥挤成本的大小来判断其非竞争性的程度；然后，判断其非排他性， 根据其排他成本的大小来判别其非排他性的程度。墙 城市动物园是一种供人们休闲娱乐的公共服务设施，它具有公共物品的一些 特性。首先，对于一个不过分拥挤的动物园，新增加一个游园者不会导致动物园 提供者增加成本支出，也不会影响动物园中已有游客消费的减少或消费质量的下 降，即消费的边际成本为零，因此不拥挤的城市动物园是不具有竞争性的公共品。 但是在游客流量大的情况下，随着进入者不断增加，动物园的边际生产成本虽然 基本保持不变，但动物园中已有游客参观游览的效用下降，游客感觉拥挤，因此 拥挤的动物园具有消费的竞争性。 其次，从排他性来看，只要在动物园周围设立围墙收取门票即可，是可以排 他的，而且排他成本也相对较低。 因此，因此不拥挤的城市动物园是不具有竞争性的公共品，而拥挤的城市动 物园既有排他性，也有竞争性，是私人产品。 有些产品所提供的利益的一部分由其所有者享有，是可分的，从而具有私人 产品的特征，但其利益的另一部分可由所有者以外的人享有，是不可分的，所以 又具有公共产品的特征，这种特征被称为是利益的外溢性现象，这类产品被称为 准公共产品，比如教育和医疗。1 9 由于动物园具有科普教育、生态保护、环境 休闲等正外部效应，加之一年中动物园客流量超过设计容纳量让游客产生拥挤感 觉的时间毕竟占很小的比例，因此城市动物园是一种典型的准公共品。 动物园内的餐饮、商场、娱乐项目等既有竞争性，也是容易排他的，为私人 产品。 动物园的分类 根据展出形式和管理体制，中国的动物园一般可以分为两类，即城市动物园 和野生动物园。城市动物园绝大多数隶属于建设部所辖的园林系统，是传统的文 【1 7 】斯蒂格利茨经济学( 上册) 北京：中国人民大学f i j 版社，1 9 9 7 【1 8 】詹建芬论风景区公园的免费开放政策一种基于外部性的公共产品定价策略经济体制改 革2 0 0 6 ( 6 ) ：15 9 0 9 1 樊勇明，杜莉公共经济学上海：复旦大学出版社，2 0 0 1 ：6 0 7 第2 章理论综述 化公益型机构，为公众提供了休息和科普教育的场所。而野生动物园是利用自然 环境或人工模拟野生动物栖息环境，以开放展出为主要方式，融动物繁育、物种 保护、宣传教育、科学研究为一体，并为公众提供游览观光、休憩娱乐的主题公 园。多数野生动物园是非政府性投资建设的，以现代企业管理为运营模式，以营 利性是其主要目的。2 0 野生动物园和城市动物园都是以自然保护和公共教育为目的的现代动物园， 二者只是游客观看野生动物的形式不同而已，并非城市动物园已经落后，野生动 物园才是动物园未来发展的方向。2 1 在本论文中以公益事业性质的城市动物园为考察对象。 2 1 3 动物园的业务内容、特点 根据动物园所要发挥的功能，一般城市动物园主要的业务内容有： 1 ) 提高动物的展出效果。包括笼舍改造展出、借展动物及开展活动； 2 ) 动物的饲养管理和疾病防治。动物园的重要职能，决定着动物园管理水 平的高低，饲养和疾病防治水平高才能保证珍稀动物的展出及展出效果； 3 ) 门票服务。提供售票、检票服务，要求售票要准确，服务态度要热情； 4 ) 卫生、绿化管理； 5 ) 游园秩序管理； 6 ) 笼舍维修； 7 ) 采购、仓库、安全、人员等后勤管理； 8 ) 宣传报道； 9 ) 科普科研： l o ) 为游客提供保管物品、开水、急救等服务； 1 1 ) 野生动物救护； 1 2 ) 小卖部、餐饮等商业后勤服务； 1 3 ) 游乐场服务； 1 4 ) 其他业务。 2 1 4 城市动物园的管理体制 城市动物园属于公用事业单位，“事业单位是指国家为了社会公益事业目的， 由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等 2 0 1 左斌，中国野生动物园建设i 管理评价体系研究东北林业大学博士学位论文2 0 0 6 4 ：3 0 - 3 7 21 】中国网上动物园，h t t p - w w w c h i n a c z o o c o n d z o o s a f r a i h t m 8 第2 章理论综述 活动的社会服务组织。2 2 城市动物园多隶属于建设部所辖的园林系统，同图 书馆、博物馆一样，是一个由国家举办，市政园林部门分管、资金由财政供给、 事业发展和运作由政府相关部门指导的组织。 2 2 公用事业民营化的理论及内容 自2 0 世纪8 0 年代西方发达国家英、美、法等国率先实行公用事业民营化改 革并取得显著成效以来，民营化改革已发展成为一种世界潮流，波及包括发达国 家和发展中国家在内的1 0 0 多个国家。2 0 世纪9 0 年代以来，我国在公用事业民 营化方面也进行了积极的探索，取得了一定的进展，但也存在一些问题和不足。 2 2 1 西方公用事业民营化的内涵 从内涵上看，民营化是一个内容广泛的概念。在理论上，西方学者一般从以 下几个不同的角度来理解民营化： 一是从所有制角度来理解，认为民营化就是私有化，把属于公共部门所有的 资产转交给私营部门。这种民营化通常是通过转移股权的方式来实现的； 二是将其理解为政府利用私营部门( 营利和非营利的) 来提供和完成公共政 策，改进公共服务的质量； 三是从政府与市场在供给公共服务的角色分配出发，把民营化界定为更多地 依靠民间机构，更少地依靠政府来满足公众需求。2 3 在生产产品( 服务) 和拥有财 产方面减少政府的作用，增加社会其他机构的作用。综合起来看，第三种观点比 较全面地概括和反映了当前民营化运动的实质，在学术界居于主流地位。2 4 本 文中的民营化适用第三个概念。 2 2 2 西方公用事业民营化的实质和特征 西方公用事业民营化的实质就是通过政府和私营、第三部门角色的重新安排 以及他们之间功能的互补，在公共物品与服务的供给中引入竞争机制，打破政府 的垄断地位，构建起以三者相互合作为基础的公共服务新秩序。这种新型供给模 式呈现出如下特征：一是使“决策”和执行分离，政府主要充当服务的安排者和 监督者，负责将公共服务的供给数量和质量要求转换为供给计划表，具体的生产 2 2 1 国务院事业单位登记管理暂行条例，1 9 9 8 2 3 1 e s s a v a s p r i v a t i z a t i o n ：t h ek e yt ob e n yg o r e m m e n t c h a t h a mh o u s c 1 9 8 7 3 1 2 4 1 丁煌，定明捷西方国家民营化改革及其对我国的启示【j j 国际技术经济研究，2 0 0 3 ，6 ( 3 ) ：3 0 9 第2 章理论综述 和提供职责则更多的由私营部门和第三部门承担：二是鼓励公共服务提供主体的 多元化，让民间力量得到有效地释放和发挥，将其纳入国家建设和社会发展体系 之中，使政府的单中心治理模式变为政府、社会、市场的多中心互动治理结构， 从而达到善治的目的：三是赋予公众更多的选择机会和发言权，使公众自主选择 公共服务主体，通过竞争来提高公共物品与服务的质量；四是从各国民营化实践 和理论的总结来看，可以选择的民营化方式大体有3 0 多种，其中主要有合同承 包、特许经营和凭单制等形式。d 2 2 3 西方公用事业民营化改革的背景 美国学者萨瓦斯曾把现实的压力、经济的推动力、意识形态、商业及平民主 义等五个方面视为民营化运动的主要推动力量。2 6 事实上，公用事业民营化改 革是时代变迁的产物，有着深刻的社会背景，它的兴起既有现实的动力，也有理 论上的铺垫。民营化之所以能够成为近几十年西方政府再造行动中的一条有效的 路径选择，是公用事业行业管制模式演变的实践和新的理论发展的必然。 西方公用事业民营化的现实背景 西方学者一般都认为公用事业民营化的现实背景主要有以下几个方面： 1 ) 在公共服务的供给过程中出现了政府失灵并引发了政府危机。自2 0 世纪 8 0 年代初期以来，人们普遍认为政府规模过于庞大，干预范围过多，浪费了很 多紧缺资源，各国政府大都面临财政危机、信任危机和管理危机三大困境，而私 营部门通过不断革新取得了巨大成就，这对公共部门形成了极大的压力； 2 ) 官僚制行政模式受到了前所未有的批判。不透明性、组织僵化以及层级 制等特征使其成为了官僚主义的代名词，从价值与技术两个层面来考察，它已不 被视为有效率的组织形式； 3 ) 经济与技术的进步大大缩小了某些公用事业的自然垄断属性。这种变化， 从根本上动摇了政府对公用事业实行垄断的理论基础，客观上需要放松甚至解除 政府管制，代之以市场竞争机制。2 7 西方公用事业民营化改革的理论背景 在理论上，西方行政改革中民营化运动的风向是与近年来政治、经济理论的 发展分不开的。针对公用事业部门效率低下、运作成本居高不下、资金不足、发 2 5 】赵全军公用事业民营化及其在中国的适用性问题m 理论与改革，2 0 0 5 ( 1 ) ：7 1 【2 6 1e s 萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系( 周志忍) 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 ：6 【2 7 1 丁子信，张月英公用事业民营化：国际经验及启示改革，2 0 0 5 ，1 4 1 ( 1 1 ) ：1 0 7 1 0 8 1 0 第2 章理论综述 展滞后等一系列问题，各理论学派从不同的角度对这种现象进行了深入细致的分 析，并提出了解决这些问题的方法，给民营化改革提供了有力的理论指导。综合 起来看，这些理论主要有： 1 ) 新自由主义经济思潮 包括理性预期学派、供给学派、货币学派等在内的新自由主义各学派，把经 济自由视为经济学的最高原则，这里的经济自由包括拥有私人财产的自由、消费 自由和就业自由等，强调市场机制调节经济的完整性，反对国家对经济生活的直 接干预等。在西方经济学流派中，国家干预主义还是经济自由主义的争论从来就 没有停止过。2 0 世纪7 0 年代西方发达资本主义国家出现的高失业率和高膨胀率 并存的现象，使凯恩斯主义在西方经济学中的主流地位受到极大挑战，与此同时， 新自由主义经济思潮逐渐抬头，并由于西方主要国家保守派政府领导人的认可和 推波助澜而占据了西方经济学的主流地位。8 0 年代，推崇新自由主义的英国撒 切尔夫人上台，大张旗鼓地推行私有化改革。受英国的影响，美国、法国、加拿 大等西方工业化国家开始了民营化进程，2 8 许多发展中国家步其后尘。2 9 因此， 新自由主义的兴起为民营化改革提供了最基本的理论根据。 2 ) 公共选择理论 以布坎南、塔洛克为代表的公共选择学派将微观经济学的分析方法运用到政 治和社会领域，开创了研究政府问题的新视角。与传统行政学致力于改革完善政 府本身不同，公共选择关注的中心是政府与社会的关系，公共选择理论认为政府 组织与官僚并不像人们以前所认为的没有自己独立利益的明智主体，相反，他们 和常人一样，都是个人效用最大化的理性“经济人”，如同市场失灵一样，政府 同样也会失灵。所以，“没有任何逻辑证明公共服务必须由政府官僚机构来提供” ( s a v a s ，2 0 0 0 ) ，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，采取市场化的取向， 以提高公共服务质量和效率。由于公共选择理论的矛头直指政府，因此，公共选 择理论成为支持公共部门民营化改革的最锐利的理论武器。 3 ) 新公共管理理论 新公共管理主张在研究方法革新的基础上，以公共利益的实现为核心，对公 共部门的经济效益进行研究，提出了一整套不同于传统行政范式的新思路认为 管理的性质是相同的，公共部门和私营部门之间的管理没有实质性的差异，在私 营部门被证明是行之有效的经验和做法同样适用于公共部门，主张将市场竞争机 2 8 】v vr a m a n a d h a m p r i v a t i s a t i o ni nt h eu k l o n d o n ：r o u t l e d g e , 19 8 8 【2 9 1i l c a n d o y - s e k s e t e c h n i q u e so fp r i v a r i z a t i o no fs t a t e - o w n e re n t e r p e i s c s , v 0 1 3 ：l n b e n t o r yo fc o u n t r y e x p e r i e n c ea n dr e f e r e n c em a t e r i a l s , t e a c h n i c a op a p e r1 1 0 9 0 ( w a s h i n g t o n , d c ：w o r l db a n k , 1 9 8 8 ) 第2 章理论综述 制引入政府内部以提高政府部门的管理绩效和水平，政府改革要以自由化、市场 化和社会化为价值取向，并提倡构建“企业家政府 。这些主张无疑与民营化的 精神相吻合，所以，萨瓦斯认为，民营化就是新公共管理。 4 ) 公共服务的安排与生产理论 该理论认为：集体物品可以由公共部门雇员生产，同时也可以通过其它制度 安排来予以承担，原因在于服务安排者与服务生产者是两个不同的概念。服务生 产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务；而服务安排者指派生产者给消 费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者。服务提供或安排与服务生产 之间的区别是明显且十分重要的。3 0 萨瓦斯指出：“它是整个民营化概念的核 心，是政府角色界定的基础。对许多集体物品来说，政府本质上是一个安排者或 者提供者，是一种社会工具，用于决定应该去做什么、为谁而做、做到什么程度 或什么水平、怎样付费等问题 ( s a v a s ，2 0 0 0 ) 政府可以决定提供何种公共服务， 但并不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务。由于服务提供和生产之 间的区别，我们可以据此确定公共服务的不同制度安排，公共服务的民营化即是 其中之一。 此外，詹森和麦克林的以代理人选择与对代理人的激励为核心的委托一代理 理论，则是对公用事业民营化中委托人的选择以及民营化边界的界定产生了影 响。而科斯的产权理论则从理论上论证了公共服务民营化的可能性和必要性。3 1 2 2 4 公私伙伴关系 公私伙伴关系的定义 公私伙伴关系( p u b l i cp r i v a t ep a r t n e r s h i p ，简称p p p ) ， 广义界定是指公共和 私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排，泛指政府和私营部门之间 的任何协议，合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。其次，指一些复杂的、 多方参与并被民营化了的基础设施项目。再次，它指企业、社会贤达和地方官员 为改善城市状况而进行的一种正式合作。3 2 本文中的采取第一种定义即：公共 和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排，泛指公共部门和私营部 门之间的任何协议，如合同承包、特许经营等。 公用事业民营化的形式 【3 0 lv m c e n to s t r o m , c h a r l e st i e b o u ta n dr o b e r tw a r r e n t h eo r g a n i z a t i o no f m e t r o p o l i t a na r e a s ：at h e o r e t i c a l i n q u i r y a m e r i c a np o l i t i c a ls c i e n c er e v i e w 5 5 ，n o 似1 9 6 i ) ：8 3 i - 8 4 2 1 3 l 】丁予信，张月英公用事业民营化：国际经验及启示改革，2 0 0 5 ，1 4 l ( 1 1 ) ：1 0 9 f 3 2 】p e r r yd a v i s , e d p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ：i m p r o v i n gu r b a nl i f e p r o c e e d i n g so f t h ea c a d e m yo f p o l i t i c a l s c i e n c e ，v o l u m e 3 6 ，n u m b e r 2 ( 1 9 8 6 ) 1 2 第2 章理论综述 公用事业民营化方式通常可分为委托授权、政府撤资、政府淡出等多种形式， 其中委托授权是民营化的最常用方式，它需要政府的积极行动。委托授权有时又 称部分民营化，因为国家依然承担着全部责任，只不过把实际生产活动委托给民 营部门，委托授权通常通过合同承包、特许经营、补贴、法律授权等形式来实现。 乃从实际情况来看，委托授权中的合同承包、特许经营两种方式在动物园管理 中最常使用，而且取得了显著的效果。 表2 1 公共服务提供的制度安排 服务安排 安排者生产者谁支付成本 合同承包政府 私营部门政府 特许经营政府私营部门消费者 合同承包，政府可以通过与营利或非营利性民间组织签订承包合同的形式实 现某一活动的民营化。在这个安排中，私营企业是生产者，政府是安排者，政府 的理想角色是公共物品和服务需求的确认者，精明的购买者，对所购物品和服务 的检查者和评估者，公平税赋的有效征收者，谨慎的支出者，适时适量对承包商 进行支付。合同承包是美国最常见的民营化形式，在英国则成为对市政服务的强 制性要求。政府官员和大多数公众普遍承认：在适当条件下，私人承包可以提供 更好更便宜的服务。弭 公共管理学者e s 萨瓦斯认为，合同承包的实施需要一组条件，工作任务要 清楚地界定，同时存在几个潜在的竞争者，并且政府能够监测承包商的工作绩效， 承包的条件和具体要求在合同文本中有明确的规定并能够保证落实。 特许经营是指政府将垄断性特权给予某一私营企业，让他在特定领域里提供 特定服务，通常是在政府机构的价格管制下进行。与合同外包一样，政府是安排 者，私人组织是生产者，二者的区别在于合同外包安排下政府( 安排者) 向生产 者支付费用，而特许安排下消费者向生产者支付费用。特许经营方式特别适合于 可收费物品的提供，如饮食、游乐项目、动物投食服务等。 基础设旋领域的民营化形式 3 3 1e s 萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系( 周志忍) 北京：