（工商管理专业论文）W市污水处理的市场化研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 随着经济社会的发展和城市化进程的加快，城市污水处理对保护人体健康、改善生 态环境、促进人与自然和谐发展具有十分重要的意义。从可持续发展战略高度和建设节 约型社会要求出发，建立与市场经济相适应的城市污水处理产业化机制，从而提高污水 处理能力，改善城市生态环境。本文采用理论结合实际的方法，通过对国内污水处理的 市场化分析，综合运用项目管理、特许经营等管理理论，对w 市的污水处理市场进行研 究。目的是促进w 市的水污染治理和水资源的循环利用。 本文首先介绍了近年来我国污水处理事业的发展历程及目前的状况；其次，在分析 了w 市污水处理市场现状的基础上，通过研究污水处理市场化的几种运作模式并结合以 上分析，指明w 市采用b o t 和t o t 模式的优劣势以及所面临的机会和威胁。根据以上几 方面对w 市污水处理市场的研究，最后提出市场的发展前景与展望。 本文主要运用特许经营、自然垄断等理论，对w 市污水处理的现状进行了详细的研 究，提出了污水作为再生资源进行市场开发的途径，希望对w 市污水处理事业的发展有 指导意义，同时也希望对其他地市污水处理的发展有指导和借鉴意义。 关键词：特许经营；污水处理；b o t 模式；t o t 模式 w 市污水处理的市场化研究 w c i t y ss e w a g et r e a t m e n tm a r k e ts t u d y a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t ya n dt h eq u i c k e np a c eo f u r b a n i z a t i o n ，i ti s e s s e n t i a lf o ru r b a ns e w a g et r e a t m e n tt op r o t e c th u m a nh e a l t h ，t oi m p r o v et h ee c o l o g i c a l 。e n v i r o n m e n ta n dt op r o m o t eh a r m o m o a sd e v e l o p m e n tb e t w e e nm a l la n dt h en a t u r e f r o mt h e s t r a t e g i cp e r s p e c t i v eo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n db u i l d i n ga c o n s e r v a t i o n - o r i e n t e d s o c i e t y ，t h ee s t a b l i s h m e n to fm a r k e te c o n o m ya n dt h ei n d u s t r i a l i z a t i o no f t h ec i t ys e w a g e t r e a t m e n tm e c h a n i s mi sv e yi m p o r t a n tt oe n h a n c et h ec a p a c i t yo f s e w a g et r e a t m e n ta n d t o i m p r o v et h eu r b a ne c o l o g i c a le n v i r o n m e n t t h i sp a p e rw h i c hu s e st h et h e o r i e ss u c ha s p r o g r a mm a n a g i n ga n df r a n c h i s el i c e n s em a k e sar e s e a r c ht ot h es e w a g ed i s p o s a lm a r k e t ， t h r o u g ht h em a r k e ta n a l y s i so fs e w a g ed i s p o s a la th o m ea n da b r o a d t h ep u r p o s ei st o p r o m o t et h ee f f i c i e n c yo fs e w a g ed i s p o s a li nwc i t ya n dt h ec y c l i n gu s eo fw a t e rr e s o u r c e t h i sa r t i c l ef i r s ti n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n ta n dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no f s e w a g ed i s p o s a l i nc h i n ai nr e c e n ty e a r ss e c o n d ，o nt h eb a s i so ft h ea n a l y s i so ft h ec u r r e n ts i t u a t i o no f s e w a g et r e a t m e n ti nw ，t h r o u g ha n a l y z i n gs e v e r a lo p e r a t i o n a lm o d e sa n dt h ea n a l y s i sa b o v e ， t h es w o t a n a l y s i so f t h ec i t yw h i c ha d o p t st h eb o ta n dt o t m o d e la r e p o i n t e do u t b a s e d 0 nt h em a r k e tr e s e a r c ho fs e v e r a lf a c t o r sa b o v eo ft h ee i t ys e w a g et r e a t m e n t ，t h ed e v e l o p m e n t a n dp r o s p e c t so ft h em a r k e ta r ep o i n t e do u ti nt h ee n d t h i sp a p e rw h i c hm a i n l yu s e s 丹a n c h i s i n g ，n a t u r a lm o n o p o l ya n do t h e rt h e o r i e s ，m a k e sa m s e a r c hi nd e t a i l st ot h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc i t ys e w a g et r e a t m e n t t h ew a yw h i c hu s e s s e w a g ea sr e n e w a b l er e s o u r c et od e v e l o pm a r k e ti sp r e s e n t e d ih o p et h et h e o r yw i l lp r o v i d e g u i d i n gm e a n i n ga n dr e f e r e n c ev a l u et owc i t ya sw e l la so t h e rc i t i e s k e yw o r d s ：f r a n c h i s e ；s e w a g et r e a t m e n t ；b o tm o d e l ；t o tm o d e l l 】一 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文题目：翌立透盘处堡鲍立扬化珏究 作者张犁瓤一 魄孕吐月旦日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 、上 学位论文题目：巡聋! 垄垫垒生塑鱼垒! 丕型圣坌型 作者签名： a 应! 叠 日期： 鲨1 2 年之月j 上日 导师签名：耋聋跫日期：4 年量月j 上日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 绪论 1 1l 公司简介 l 公司是由深圳市l h 公司控股、w 市国有资产经营投资公司等1 0 家公司参股，具 有良好服务水准和一流管理水平的综合性水务企业集团。公司注册资本9 3 0 7 万元，总 资产7 5 亿元。公司拥有国家环保总局颁发的环境污染治理设施运营资质证书，经 营范围覆盖污水处理、自来水、中水处理、垃圾处理的项目投资、运营管理及咨询；环 保设备的生产、销售及技术咨询；投资兴办自来水厂、污水处理厂及中水处理。公司秉 承“上善若水，联合润通 的经营投资理念，“水善利万物而不争，公司始终把履行 社会责任和创造社会效益放在首位，并与政府相关部门和业内高素质企业保持良好的沟 通渠道和合作关系，自觉接受政府有关部门的监督和指导。公司紧紧把握我国城市经济 快速发展及水务事业市场化和民营化改革的双重历史机遇，积极参与和推进城市公用事 业的改革和发展。公司计划于2 0 0 9 年8 月份之前在深交所首发上市，并以此为契机， 不断拓展城市水务市场，从而实现公司整体实力的进一步提升，在未来三到五年的时间 内，发展成为国内最大的城市水务投资、运营企业集团之一。 1 2 选题背景及意义 我国是一个水资源极度紧缺的国家，随着我国城市建设快速发展，城市水污染问题 日益突出，水资源紧缺的矛盾日益加剧，城市污水集中处理已成为水污染治理的首要任 务。 改革开放以来，我国城市污水处理行业取得了蓬勃的发展，天津市纪庄子污水处理 厂的投产，带动了新建污水处理厂几十座，单厂最大处理规模已达每天2 6 万立方米。 特别是进入2 1 世纪，我国污水处理行业更加快速发展，截至2 0 0 5 年底，全国6 6 1 个设 市城市中，已有3 8 3 个城市建成污水处理厂7 9 2 座，污水处理率由2 0 0 0 年的3 4 提高 到5 2 ，超过“十五目标7 个百分点，并形成了适合国情的污水处理技术路线和管理 机制。其中，有1 3 5 个城市的污水处理率已达到或接近7 0 ，单厂处理规模达到每天 1 0 0 万立方米。截止到2 0 0 7 年底，中国污水处理能力约为8 0 0 0 万吨日，城市污水处理 率为5 8 。 2 0 0 6 年3 月国家通过的第十一个五年规划纲要，进一步强调了科学发展观和可持续 发展战略，提出加快经济增长方式的转变，构建资源节约型社会，同时“十一五环保 规划也明确了各项环保减排指标，如表1 1 所示。这些都为中国水务行业的发展明确了 发展基调，也为水务行业提供了前所未有的快速发展机遇。 w 市污水处理的市场化研究 表1 1“十一五”主要环保指标 t a b 1 1 “e l e v e n t hf i v e - y e a r m a j o re n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni n d i c a t o r s 当前形式下，中国政府正在加大污水处理以及再生利用方面的投入和管理力度，“十 一五 期间规划投资3 3 0 0 亿元用于水污染处理事业。预计至u 2 0 1 0 年，中国污水处理能力 将达到1 0 0 0 0 万吨日，城市污水处理率将不低于7 0 ，新增城市污水处理能力将达到4 5 0 0 万吨。缺水城市再生水利用率达至u 2 0 以上，新增城市中水回用量达到3 5 亿立方米。中 国污水处理行业由此将迎来高速发展期，政府在加大投资力度的同时，重视开放市场， 积极引入资金，包括外国资本、民间资本以及b o t 模式，扩大污水处理行业中的融资规 模，在污水处理行业中广泛应用多种融资模式。 目前中国的水务市场，虽然资本推动和行政因素特征仍然比较显著，但是市场化的 改革方向不可逆转。随着中国公用事业体制改革的深入，水务行业的市场化程度将不断 提高，进而为行业整合与跨区域发展提供了动力，把握机会的优势企业将进一步巩固其 行业地位。水价改革带来的价格上涨的动力将进一步助推水务企业成长，同时也将引致 更多行业竞争对手i l j 。 中国的水务行业还处于成长期，市场集中度偏低，缺少行业领导者，地域垄断特征 明显。依据行业吸引力和技术关联度向产业链纵向延伸，以及水务一体化成为主要发展 方向。运营管理能力、资本运作能力、市场开拓能力、技术应用与开发能力和风险控制 能力已经成为水务行业企业的关键成功要素。寻求市场份额与投资收益的平衡是现阶段 中国水务企业成长过程中关注的焦点。 在市场经济条件下，改革与发展的最终目标是效率和效益，通过提高效率，最终实 现公众利益、社会利益和环境效益。产业化、市场化的关键是改变了原来的投资、建设 和运营体系，单纯的产业化发展不能从根本上保障高效率目标的实现。所以城市污水处 大连理工大学硕士研究生学位论文 理的产业化应该是市场经济条件下高效的产业化，需要以市场化为手段，利用市场机制， 通过引入符合行业特征、有限且有效的竞争，降低成本，提高效率。 随着国家对整个可持续发展的日益关注，类似污水处理的环保产业已经成为经济增 长的新亮点。与发达国家相比，我国环保产业总体来说仍属于幼稚产业，环境服务业更 是处于起步阶段，资金、技术均成为环保产业发展的瓶颈。因此，如何统筹规划，将全 国范围内的人、财、物合理组织起来并加以规范，实现有限资源在污水行业中的高效配 置，推进污水行业专业化、企业化，市场化发展就成为当前的重点任务。 根据国家确定的缺水标准，人均水资源量低于3 0 0 0 立方米为轻度缺水，介于5 0 0 至 1 0 0 0 立方米的为重度缺水，低于5 0 0 立方米的为极度缺水，3 0 0 立方米为维持适当人口生 存的最低标准。根据资料显示，w 市拥有水资源总量2 7 2 8 亿立方米，人均占有水资源量 3 2 0 立方米，全国人均占有水资源量为2 2 0 0 立方米，w 市仅是全国的七分之一，是一个严 重缺水的城市。人多水少，时空分布不均，资源性缺水是现阶段w 市的突出水情，随着 经济社会的发展，w 市水资源缺口将越来越大。同时，一些河道和地下水受到污染，使 河流丧失功能，一些地区的地下水达不到饮用标准，加剧了水资源的短缺，水资源环境 对经济社会发展的瓶颈制约是w 市发展过程中面临的突出矛盾。在目前这种形式下，w 市 政府日益重视污水处理事业，高度重视水资源循环利用，积极引导相关企业建设中水回 用项目。同时由于前期建设的污水处理项目在起步阶段沿用了计划经济的经营模式，存 在一些问题，造成的不良后果已经凸现出来，致使运营效率低，管理成本高，明显滞后 于经济发展的水平，污水满负荷运行率仅为3 0 _ 一4 0 ，市场机制无法发挥，不能适应城 市化发展的建设要求和效率要求。因此进行w 市污水处理市场化的研究，对促进其处理效 率和提高利用率具有重要的意义。 1 3 污水处理的相关知识 1 3 1污水处理的基本流程 污水处理就是利用各种设施设备和工艺技术，将污水中所含的污染物质从水中分离 去除，使有害的物质转化为无害的物质、有用的物质，水则得到净化，并使资源得到充 分利用，其基本工艺流程如图1 1 所示： w 市污水处理的市场化研究 罔一圈一图一圈一圈一 圉一聃 图1 1 污水处理的基本工艺流程 f i g 1 。1t h eb a s i cp r o c e s so fs e w a g et r e a t m e n t 1 3 2 污水处理技术 通常有物理处理技术、化学处理技术、物理化学处理技术、生物处理技术等。 典型的污水处理技术在城市污水处理中应用的有沉淀技术、过滤技术、气浮技术等。 典型的化学处理技术和物理化学处理技术有中和、加药混凝、离子交换等。 典型的生物处理技术有好氧生物氧化分解和厌氧生物发酵技术【2 j 。 城市污水处理工艺，实际上是以上技术的应用与组合。 1 3 3 污水处理工艺 现代污水处理工艺，按处理程度划分，可分为一级、二级和三级处理。 一级处理，主要是去除污水中呈悬浮状态的固体污染物质，物理处理法大部分只能 完成一级处理的要求。经过一级处理的污水，b o d 5 ( b i o c h e m i c a lo x y g e nd e m a n d ，生 化需氧量) 一般可去除3 0 左右，达不到排放标准。一级处理属于二级处理的预处理。 二级处理，主要去除污水中呈胶体和溶解状态的有机污染物质，女i b o d 5 、c o d ( c h e m i c a lo x y g e nd e m a n d ，化学需氧量) ，去除率可达9 0 以上，使有机污染物达到 排放标准。 大连理工大学硕士研究生学位论文 三级处理，进一步处理难降解的有机物、氮和磷等能够导致水体富营养化的可溶性 无机物等。主要方法有生物脱氮除磷法，混凝沉淀法，砂率法，活性炭吸附法，离子交 换法和电渗分析法等。 1 4 本文的理论基础 1 4 1公共物品特性转化理论 “公共物品 理论认为，对于诸如国家安全、自然生态保护、清洁空气等纯公共物 品，其消费具有绝对的非排他特性，必须由政府提供。随着对公共物品特性研究的深入， 人们慢慢地发现了介于公共物品和私人物品之间的准公共物品，并且在技术进步和市场 扩大的条件下，许多纯公共物品也有向准公共物品转化的趋势。公共物品特性的转化改 变了公共物品的提供方式，公共物“提供”与“生产 的可分离性，为公共物品在特定 领域内引入竞争机制提供了可能性 3 1 。但城市污水属于准公共物品，可以通过“产权界 定 和价格机制来实现其消费的可分割性，排除不付费者的“搭便车 现象。所以，对 于城市污水处理设施的提供，可以在一定程度上实现责任者与生产者的分离，即政府有 责任组织相关设施的生产，但不一定亲自建设和运营，可以交由市场完成。 世界银行曾根据潜在市场竞争能力、设施所提供服务的消费特点、收益潜力、公平 性和环境外部性等指标，定量分析了城市污水处理相关环节的市场化能力指数。当指数 为1 时，表示市场化能力很差，不宜让私人部门参与：当指数为3 时，市场化能力最好， 完全可以由私人部门完成。分析结果表明，污水分散处理市场化能力指数为2 4 ；污水 集中处理市场化能力指数为1 8 - - 2 0 。所以，只要建立适宜的政策环境，特别是在建立 良好的污水收费体系后，污水处理领域是可以走市场化之路的。 1 4 2自然垄断理论 自然垄断是指因产业发展的自然需要而形成的垄断状态，一般来说，规模经济能够 形成自然垄断。 沃特森( w a t e r s o n ，1 9 8 8 ) 认为，一个产业不仅仅可以通过技术基础的改变，也可 通过需求改变而成为自然垄断产业。尤其是，如果需求不断增长，一个产业可以从自然 垄断状况中脱离出来。一个产业是否为自然垄断不是永远不变的，技术和需求是最基本 的影响因素。当它们改变时，最适宜的产业组织形式也会发生改变；曾经在自然垄断名 单中的产业也可能从中移开，新的产业也可以变成自然垄断i l j 。 自然垄断理论的演进改变了自然垄断的范围，动摇了传统经济学主张政府对市政公 用事业实行垄断经营的另一理论依据。依据新的自然垄断理论，对自然垄断行业是否进 w 市污水处理的市场化研究 行政府管制必须根据垄断的类型分别考虑，这就使污水处理这一公用事业的市场化改革 成为必然。同时对于污水运营公司来说，也可以打破地域限制来进行污水处理的投资、 运营于管理。 1 4 3 特许经营理论 特许经营最早起源于美国，1 8 5 1 年s i n g e r 缝纫机公司为了推展其缝纫机业务，开 始授予缝纫机的经销权，在美国各地设置加盟店。撰写了第一份标准的特许经营合同书， 在业界被公认为是现代意义上的商业特许经营起源。 特许经营是指特许经营权拥有者以合同约定的形式，允许被特许经营者有偿使用其 名称、商标、专有技术、产品及运作管理经验等从事经营活动的商业经营模式【4 】。 特许经营是2 1 世纪主流的商业经营模式，作为一种经营方法，他可以向任何行业 领域扩张。根据中国商务部的定义，特许经营是指通过签订合同，特许人将有权授予他 人使用的商标、商号、经营模式等经营资源，授予被特许人使用；被特许人按照合同约 定在统一经营体系下从事经营活动，并向特许人支付特许经营费。 1 5 研究思路与框架 本文研究的主要内容是在我国把环境保护作为一项基本国策，把实现可持续发展作 为一个重大战略的前提下，使污水处理走向市场化、资源化。研究拟采用理论联系实际 的方法，综合运用特许经营等管理理论，通过对w 市污水处理市场调研获得的资料进行 分析和研究。具体思路是首先回顾中国污水处理市场的改革历程，阐述国家环保政策及 宏观调控政策对污水处理市场的影响，并总结w 市近年来污水处理市场的总体发展状况。 分析w 市污水处理的外部环境、内部环境，对适合w 市的b o t 运作模式运用s w o t 分析 法和t o t 运作模式进行全方位的研究，最后提出w 市污水处理的对策与建议。全文的分 析思路如图1 2 所示。 大连理工大学硕士研究生学位论文 图1 2 全文分析思路示意图 f i g 1 2d i a g r a mo f t h i n k i n gp r o c e s so f t h ep a p e r w 市污水处理的市场化研究 2 污水处理市场的现状 2 。1污水处理行业的发展历程 新中国建立以来，国内污水处理行业的发展大致可分为四个阶段： 上世纪5 0 、6 0 年代为起步期，当时全国有污水处理厂近1 0 座，单厂最大规模 为每天5 万立方米。 7 0 、8 0 年代行业进入发展初期，天津市纪庄子污水处理厂的投产，带动了新建 污水处理厂几十座，单厂最大处理规模已达每天2 6 万立方米。 从上世纪9 0 年代到2 0 0 0 年，随着我国“九五 正式启动对“三河 ( 淮河、 海河和辽河) 、“三湖”( 太湖、巢湖、滇池) 以及“环渤海”地区的水污染 治理，我国污水处理行业开始加速发展。到2 0 0 0 年底，全国已建成城市污水处 理厂4 2 7 座，污水处理率达到3 4 ，单厂最大处理规模达到每天6 0 万立方米。 进入2 l 世纪，我国污水处理行业继续快速发展，截至2 0 0 5 年底，全国6 6 1 个 设市城市中，已有3 8 3 个城市建成污水处理厂7 9 2 座，污水处理率由2 0 0 0 年的 3 4 提高到5 2 ，超过“十五 目标7 个百分点，并形成了适合中国国情的污 水处理技术路线和管理机制。2 0 0 7 年底，城市污水年处理量达到2 2 6 8 亿立方 米，近十年平均增长率为9 6 8 ；截止到2 0 0 8 年7 月全国运营污水处理厂数量 达到近1 5 0 0 座，其中，有1 3 5 个城市的污水处理率已达到或接近7 0 ，单厂 处理规模达到每天10 0 万立方米1 5 】。 2 0 0 2 年9 月1 0 日，国家计委、建设部、环保总局下发关于推进城市污水、垃圾 处理产业化发展的意见，要求“各地转变污水、垃圾处理设施只能由政府投资、国有 单位负责运营管理的观念，解放思想、采取措施，切实推进城市污水、垃圾处理项目建 设、运营的市场化改革，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，以实现投资主体多 元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。 又 对污水处理领域取得稳定的投资回报，推进市场管理和b o t ( b u i l do p e r a t et r a n s f e r ) 投资化、产业化进程铺垫了政策基础。 虽然由于国家和各级政府对环境保护重视程度的不断提高，我国污水处理行业正在 快速增长，污水处理总量逐年增加，城镇污水处理率不断提高。但目前中国污水处理行 业仍处于发展的初级阶段，并且全国各地区的污水处理水平也很不平衡，同国际上发达 国家相比还存在一定的差距【6 1 。对比情况如图2 1 、图2 2 所示 大连理工大学硕士研究生学位论文 图21 中国各地区污水处理水平比照 f i g2 1 t h es e w a g e n b l n n e mh 耐z 佣t a lc o i l n a s tofchinadifferent j 6 ：i 5 6 8 6 3 m4 荷兰瑞士美国德国丹麦法国息大利中国 图222 0 0 5 年污水处理宰的国际比较 f i g2 2 t h e i n t e r n a t i o n a l m 口目 s o no f s e w a g e t l _ e a t r f l e l q tr a t e i n2 0 0 5 22 城市污水处理存在的问题 2 21 发展遭遇资金短缺的瓶颈 我国把环境保护作为一项基本国策，把实现可持续发展作为一个重大的战略决策， 按照我国环境保护“十一五”规划的目标，到2 0 1 0 年。城市生活污水集中处理率达到 4 5 ，5 0 万人口以上的城市生活污水集中处理率要达到7 0 9 6 。要达到国务院规定的这一目 标，全国还要新建2 0 0 0 多座城市污水处理厂，新增城市污水集中处理能力4 5 0 0 万吨 天，总投资将达三千多亿元人民币。投资城市污水处理设施建设的费用如此之大，建成 裟瓣裟裟瑟啡 w 市污水处理的市场化研究 后维持这些基础设施的正常运行也需要高额费用。面对如此庞大的污水治理市场和巨额 的资金投入，在当前城市污水处理设施急需建设及资金严重短缺的双重压力下，政府投 资、政府建设、政府运行的传统治理模式的弊端日益凸显。 目前现有城市污水处理厂主要是由政府财政拨款建设，但由于各级政府财力有限， 而污水处理厂投资一般却要几千万到数亿元人民币，财政拨款与此相比只是杯水车薪， 政府心有余而力不足 7 1 。 已建成的城市污水处理厂的运行，一方面由于生活污水处理费未开征或征收水平 低，造成运行维护经费不足；另一方面，由于国家统管的事业单位运作体制导致缺乏市 场竞争机制，运行成本居高不下。使城市污水处理厂或长期处于亏损运营，成为政府财 政包袱；或由于经费短缺，处理设施处于不良运行状态，设施运营的系统效果差。环境 设施“晒太阳”已经成为社会关注的重点。据有关报道，河南省在2 0 0 8 年5 月份有3 0 座污水处理厂由于没有稳定运行受到环保部门通报批评；在污水处理费收缴情况相对理 想的山东省，其已建成的1 5 1 座污水处理厂中有4 2 座运营负荷低于7 5 。国家的大量投 资没有起到应有的环境治理效果峭j 。 我国现有的城市污水处理厂建设资金有很大部分来自于国外贷款，而获得国外政府 贷款的条件往往是要引进贷款国成套设备作为污水处理厂的配套设备。因此，利用外资 而扩大的环保产业规模并不一定能为我国的环保设备生产企业带来更多的好处。 由此可见，城市污水处理市场需求和现实状况的差距，显示出污水处理的巨大潜在 市场。有关机构调研表明，推行污染治理设施市场化运营，能有效地控制污染，并解决 好治污与经济利益之间的矛盾。 2 2 2 原有的运行管理体制存在障碍 城市污水处理作为一个公益性较强的行业，由于规模经济、技术特征和管理体制等 因素的影响，长期以来主要都是由政府投资和负责组织设施的建设，国有企业独家经营 甚至政府直接操作，形成了一个具有自然垄断性和自我封闭的行业。这种机制使污水处 理公用事业部门普遍出现低效率现象。 一方面原有的城市环保基础设施建设项目由国家有关部门批准，由相应的工程公司 承包建设实施，这种状况势必造成市场竞争不充分，工程质量和技术含量低。另一方面 工程建好后由国家财政拨款来维持工程的运行，缺乏市场竞争机制，导致经营管理上的 政企不分、政事不分，使企业缺乏活力，人浮于事，造成投资效益低下。同时，由于运 营体制与机制上的原因，不少运行中的设施，并未发挥出设施所设计的处理能力、效率 和质量。此外，由于原有体制下的非专业化、非社会化管理，许多城市排水管网建设滞 大连理工大学硕士研究生学位论文 后，污水处理厂建成后不能发挥其本身应有的效益。有的城市污水处理厂建设规模远大 于目前需要，造成资金和资源的浪费。再加上污水处理行业主管部门多头，有的隶属于 环保局，有的隶属于建设局，有的隶属于市政局，有的隶属于水利局。多头管理加上截 留挪用，使得污水处理厂本来就有限的经费越来越难以保证，现有的投资运营体制严重 制约了污水治理产业的发展【9 】。 在这种情况下，改革现行的城市环境治理机制，实行新的环保投融资体制，吸引外 资和民间投资，创造新的运行机制势在必行。w 市的市污水处理厂正是在这种情况下进 行的t o t ( t r a n s f e r o p e r a t e - t r a n s f e r ) 方式的转变。 因此，要解决资金紧缺和效率低下这两个问题，将污水处理的潜在市场转变为现实 市场，必须打破政府建设、政府运营的传统管理模式，充分利用社会资本，建立多元化 的投资主体模式，实行建设与运营的产业化和市场化。温家宝总理在太湖水污染防治第 三次工作会议上明确指出，不能简单地把所有的环境污染治理项目都作为一种社会公 益，应该把它看成既是社会公益，但又可以靠市场机制，靠价格机制来保证它的建设和 运营。要鼓励和支持各类社会资金投入到水污染防治中来，从而推进污水处理的企业化、 市场化、产业化进程。 2 2 3 政府与市场关系的认识存在偏差 在社会主义市场经济体制初步建立的今天，人们对政府与市场在经济活动中的正确 定位问题已经有了比较清楚的认识，但对二者在环境保护等公共事业领域中的定位问 题，仍缺乏正确理解。目前，在城市污水处理等环境基础设施领域，关于这一问题的认 识偏差主要表现为两个方面： 第一，受计划经济思想的束缚和对“公共物品”理论的片面理解，认为城市污水处 理设施建设与运营不宜进行市场化，过分强调政府对提供设施的责任，不积极创造有利 于市场化的政策环境。同时，由于原有体制下环保设施运行质量不高，污染治理效果不 好，潜移默化地使环境保护无经济效益的片面认知逐渐成为人们的固有意识。 第二，没有全面和深入地认识清楚市场机制的实质和风险，片面夸大市场化的作用。 与第一种认识偏差相反，一些人被少数成功的市场化案例和媒体报道上的渲染所迷惑， 认为市场化方式是发展城市污水的主要办法，有的甚至将b o t 项目误解为不是由政府和 居民而是由投资者最后承担项目成本，有误导政府不发挥主导作用的危险。 2 3污水处理市场化的必要性 2 3 1城市污水处理市场化是新时期环境保护的需要 w 市污水处理的市场化研究 从“九五”开始，城市生活污水治理逐渐成为我国环境污染工作的重点领域。但是 由于受计划体制的影响，污水处理只被当成是一种社会公益事业，从而形成单纯依靠政 府行政管理。甚至有人认为污染治理是游离于经济之外的行为，这与社会主义市场经济 规律的要求很不相适应。党的十六大提出，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础 性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，我国国民经济“十一五及2 0 1 5 年规划也为我们环保工作指明了方向。这就需要我们采取切实可行的措施，动员全社会 的力量，共同参与环境保护，建设、运营好城市污水处理厂，推动社会经济的可持续发 展。国家“十一五 环保规划中明确地提出了以实现化学需氧量减排1 0 为突破口，优 先保护饮用水水源地，加快治理重点流域的水污染，全面推进水污染防治和水资源保护 工作。 2 3 2 城市污水处理市场化是推动环保产业发展的需要 环保产业被誉为二十一世纪的“朝阳产业 ，是开展环境保护的物质技术基础，具 有广阔的市场开发空间。我国城市污水处理的市场份额很大，建设运行费用相当可观。 如果引入市场机制，既可以减轻当地政府的压力，也可以使污水处理厂的建设运行获得 保证。推行污水处理市场化，可以将一些由社会投资建设运行的工程，一些政府部门想 办又办不好的事情转移到社会上去，由社会上的企业或个人投资建设、运营管理，从而 启动环保产业的市场化，推动环保产业潜在市场向现实市场的转变，进而推动环保产业 良性发展【1 0 】。 2 3 3 城市污水处理市场化是增强人们群众参与意识的要求 从政府角度来说，保护环境，就是坚持以人为本、立党为公、执政为民的具体体现， 就是促进人与自然和谐相处，奠定构建和谐社会的重要基础。从全体人们群众角度来说， 要把公共空间的环境保护与人们群众的个人责任紧密联系起来；大家共同关注环保，既 要维护个人权益，更要树立“责任公民 意识，尤其是作为人们群众参与重要力量之一 的企业公民，在创造利润的同时，不能让社会承担利润背后的污染成本，应当将环境保 护融入到自己的经营行为中，公布自己的环境信息，承担起环保的社会责任。因此，在 全社会动员人们群众参与环保是当务之急【1 1 1 。每年的“6 5 世界环境日要大力宣传 公众参与环境保护的意义和作用，不断增强人们群众的环境保护意识，使广大人们群众 养成符合环境保护和可持续发展要求的良好的道德准则和行为习惯。要制定并实行鼓励 人们群众参与环境保护的激励措施，调动人们群众参与环境保护的积极性，从而形成人 人关心环境、人人保护环境的良好社会风尚。 我国广大人们群众环境保护意识相对淡薄，普遍存在“依赖政府型环境意识，无 主动参与的积极性。其主要原因是：人们群众参与环境保护工作尚没有建立有效的利益 大连理工大学硕士研究生学位论文 驱动机制。推行污水处理市场化，使人们群众看到了污水处理这片尚未放开的市场，看 到了这片市场的有利可图，将有利于调动企业和个人参与污水处理的积极性。 2 4 污水处理市场化的基本指导原则 2 4 1谁污染谁承担原则( p p p ) p p p ( p o l l u t e r p a y s p r i n c i p l e ) 原则即谁污染谁付费原则，是经由西方国家提出， 即得到国际社会的广泛认可，各国都通过制定各种具体的制度对该原则予以体现并实 施。我国环境保护法( 1 9 8 9 年) 中，规定了具体的制度和措施来隐含这一基本原则。 现行环境保护法第2 8 条规定“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的 企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。水污染防治法另有规定 的，依照水污染防治法的规定执行 。第4 1 条“造成环境污染危害的，有责任排除危 害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。 上述规定明确污染者既要缴纳排污 费，又有责任排除危害，赔偿损害。1 9 9 6 年，国务院颁布关于环境保护若干问题的决 定中提出“污染者付费，利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则。为了实施 谁污染谁付费原则，我国制定了排污收费制度。2 0 0 3 年7 月国务院颁布的排污费征收 使用管理条例正式实施。 2 4 2受益者负担原则( u p p ) u p p ( u s e r p a y s p r i n c i p l e ) 即受益者负担原则，城市污水处理厂具有外部经济性 ( 表现为城市水环境质量的改善) 。因此，城市污水处理厂的受益人也应该负担城市污 水处理厂的建设及运转费用。政府、企事业单位、公民均是环保投资、水环境改善的受 益者。根据受益者负担原则，他们都应成为城市污水处理厂投资的主体。我们首先应强 化政府的投资责任，政府是城市污水处理厂的最大受益者，因此政府应成为城市污水处 理厂建设的主要投资者。在市场经济体制下，社会总投资包括公益类项目投资和基础类 项目投资，而不应介入竞争类项目投资。城市污水处理厂具有公益类项目和基础类项目 的性质，政府应发挥其投资主体的作用。 2 5l 公司在w 市污水处理市场的运作状况 l 公司在投资和运营城市水务方面具有成熟的经验和良好的信誉，所投资的城市水 务项目被建设部视为公用事业市场化改革的成功案例和样板。 l 公司2 0 0 6 年以t o t 的方式投资w 市1 0 万吨日的污水处理厂，2 0 0 7 年投资建设 了1 2 万吨日的白浪河水厂，并控股供水能力3 0 万吨日的w 市自来水公司，2 0 0 8 年以 b o t 的方式投资兴建了w 市5 万吨日高新技术开发区污水处理厂。 w 市污水处理的市场化研究 t o t 污水厂是利用英国政府贷款建设的，其中大部分采用了外国设备，现在已达到 满负荷运行，出水指标完全达到国家二级排放标准；但经过两年多的运行情况来看，工 艺、设备方面均存在一些问题，如设备选型不配套，设备配件昂贵，还有一些备品配件 国外也不会再生产了，就需要国内自行测绘、加工制造，只有这样才能使进口设备发挥 出它的作用，否则设备的损坏，配件的缺乏会影响污水处理厂的正常运行。而b o t 污水 厂由于城市污水管网配套设施的不完善，造成部分设施闲置，达不到满负荷运行，不能 充分发挥其应有的作用，这也为l 公司以后污水处理业务的扩展提供了经验。 目前随着国家环保标准的提高，污水处理厂一系列的工艺升级改造也将随之展开。 但随着污水处理行业的进一步发展，以及竞争机制的引入，水务公司也需要重新整合， w 市新上污水处理项目的竞争将越来越激烈，而竞争的结果将是“双赢”的，其受益者 既是政府，也是老百姓。 大连理工大学硕士研究生学位论文 3 我国当前城市污水处理市场化运作的几种模式 3 1 t o t 模式 t o t ( t r a n s f e r o p e r a t e t r a n s f e r ) 是一种国际上较流行的项目融资方式。它是指 政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人， 由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回 报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式n 羽。 t o t 也是企业进行收购与兼并所采取的一种特殊形式。它具备我国企业在并购过程 中出现的一些特点，因此可以理解为基础设施企业或资产的收购与兼并。 从本质上看，t o t 模式是政府将城市环境基础设施租赁给民营企业的一种方式，租 赁企业一次性向政府支付租金。通过t o t 模式，政府可以回收设施建设资金，用于滞后 的污水管网的配套建设，同时解决了运营问题。对于项目公司而言，由于其受让的是已 建成且能正常运营的项目，不需承担建设期的风险，尽管投资回报率会略低于b o t 模式， 但对投资者仍有较大吸引力。t o t 模式运作的关键是要做好设施转让前的资产评估，确 定合理的投资回报率。 3 2b o t 模式 b o t 是英文( b u i l d o p e r a t e - - t r a n s f e r ) 的缩写，通常直译为“建设一经营一转 让。这种译法直截了当，但不能反映b o t 的实质。b o t 实质上是基础设施投资、建设 和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特 许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产 品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私 人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结 束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理【l 引。 城市环境基础设施建设应用b o t 模式的优点是显而易见的。对政府而言，b o t 项目 最大的吸引力在于，它可以融通社会资金来建设环境基础设施，减轻政府财政压力。政 府对项目的支付不再是一次性巨额财政投入，而是通过出让特许经营权，用污水处理费 以及少量财政预算分期支付给投资者。对企业而言，由于有污水处理费做担保，所以b o t 项目具有风险低、投资回报稳定的优势。表面上，b o t 项目由于民营企业介入后需要有 一定的利润回报而使项目的总成本增加，加大居民和政府的负担，但另一方面，正是由 于民营企业的介入，可以提高效率，降低成本【l4 1 。所以与政府建设和运营的项目比，b o t 项目实际成本增加与否取决于上述两方面因素共同作用的结果。根据美国环保局的估 w 市污水处理的市场化研究 计，无论是环境基础设施的投资费用还是运营成本，私营企业都要比公共部门低i 0 - - 2 0 。 目前，我国已投入运行的b o t 污水处理项目主要有广东新会东郊污水处理厂，山东 省青岛市石老人污水处理厂和河北省晋州市污水处理厂等，主要集中在我国东部沿海城 市，其b o t 项目数占全国的6 1 6 7 ；其次为中西部地区，占2 2 9 1 ，其他地区所占比 例较小。此外，据不完全统计，目前在建的b o t 项目有1 0 0 多家，在谈的项目很多。 3 3 b t 、b o o 、b o o t 模式 b t 是英文b u i l d ( 建设) 和t r a n s f e r ( 移交) 的缩写形式，意思是“建设一移交”， 是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。 b t 模式是指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业 主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的融资模式。 b o o ( b u i l d o n o p e r a t e ) 即建设一转让一经营，承包商根据政府赋予的特许权， 建设并经营某项产业项目，但是并不将此项基础产业项目移交给公共部门。 b o o t ( b u i l d - o w n - o p e r a t e - t r a n s f e r ) 即建设一拥有一经营一转让，则是私人合伙或 某国际财团融资建设基础产业项目，项目建成后，在规定的期限内拥有所有