（工商管理专业论文）高校基本建设项目全面预算管理研究.pdf

摘要 近年来高校基本建设投资快速增长，高校建设成果丰硕，但由此带来的效益、 资金等问题也层出不穷。虽然经过政策调整目前已经度过了高校基建扩张的高烧 期，但亡羊补牢，结合目前高校基建出现的问题，对高校基本建设管理模式进行 认真的反思，加以规范和科学管理，对高等教育发展具有重要意义。 2 0 0 9 年财政部发布了新高等学校会计制度征求意见稿，其主要变化之 一就是要求将基建会计纳入“大账 ，规定高等学校财务报表包括基建投资表。 新会计制度实施后，与之相衔接的预算管理制度也必然要适应变化，进行变革。 全面预算管理是发达国家成功企业多年积累的重要管理经验之一，对现代企 业成熟和发展发挥了重要作用，其理论体系已经相对完善，管理模式相对稳定、 管理工具十分丰富。借鉴全面预算管理理论，指导我国高校预算管理体制改革， 构建基本建设项目全面预算管理体系，具有非常重要的意义。 本文采用案例分析的研究方法，以高校两个的基本建设项目案例入手，提出 现存体系存在的主要问题，结合全面预算管理的思想，逐一分析，提出解决办法， 最后探讨了高校预算中实施全面预算管理的体系框架。 本文主要研究结论如下：( 1 ) 高校基本建设预算管理存在的问题。( 2 ) 要从 总体上改进高校基本建设项目预算管理。( 3 ) 高校基本建设项目全面预算管理体 系实施的难点和突破口。( 4 ) 从高校基本建设过程，分析探讨构建基建项目全面 预算管理体系。 关键词：高校基本建设全面预算管理 ab s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h ei n v e s t m e n ti n c a p i t a lc o n s t r u c t i o no fu i n i v e r s i t yg r o w s r a p i d l y , u n i v e r s i t y sc o n s t r u c t i o n sa r ef r u i t f u l ，b u tt h er e s u l t i n gb e n e f i t s ，f u n d i n g a n do t h e ri s s u e sa r ee n d l e s s s oi th a sa ni m p o r t a n ts i g n i f i c a n c et oc o m b i n e d w i t ht h ec u r r e n tu n i v e r s i t yi n f r a s t r u c t u r ep r o b l e m st od oar e f l e c t i o nt ot h eb a s i c c o n s t r u c t i o no ft h eu n i v e r s i t ym a n a g e m e n t ，a n db es t a n d a r d i z e da n ds c i e n t i f i c m a n a g e m e n t ac o m p r e h e n s i v e b u d g e tm a n a g e m e n ti s o n eo ft h e i m p o r t a n t b u s i n e s s m a n a g e m e n te x p e r i e n c eo fm a n ye n t e r p r i s e sa c c u m u l a t e do v e rt h ey e a r si nt h e d e v e l o p e dc o u n t r i e s ，p l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nt h em a t u r a t i o na n dd e v e l o p m e n t o fm o d e r ne n t e r p r i s e s ，a n di t st h e o r e t i c a ls y s t e mh a sb e e nr e l a t i v e l yi m p r o v e d ， m a n a g e m e n ts t y l e i ss t a b l e ，a n dm a n a g e m e n tt o o l sa r ev e r y r i c h b u d g e t m a n a g e m e n t i sac o m p r e h e n s i v ea n dr u n n i n g t h r o u g h b u s i n e s s s t r a t e g y m a n a g e m e n tt o o l ，w h i c h i st h ec o l l e c t i o no fp l a n n i n g ，c o o r d i n a t i o n ，c o n t r o l ， m o t i v a t i o n ，e v a l u a t i o na n dm a n yo t h e rf u n c t i o n s i tp l a y sa nc e n t r a lr o l ei nt h e c o m b i n a t i o no fe n t e r p r i s e ss t r a t e g ya n dp l a n ，i n n e rc o o r d i n a t i o na n dc o n t r o l ， e v a l u a t i o na n dm o t i v a t i o n ，a n da l s oh a sb i g g e ra d v a n t a g et h a nt h et r a d i t i o n a l b u d g e tm a n a g e m e n t i th a sav e r yi m p o r t a n ts i g n i f i c a n c et od r a wo nt h eo v e r a l l b u d g e tm a n a g e m e n tt h e o r yt og u i d et h er e f o r m o fo u ru n i v e r s i t yb u d g e t m a n a g e m e n ts y s t e m ，a n d b u i l di n f r a s t r u c t u r e p r o j e c t si n ac o m p r e h e n s i v e b u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m t h i sp a p e ru s e st h ec a s ea n a l y s i sm e t h o d s ，s t a r t sf r o mt w oc a p i t a lc o n s t r u c t i o n p r o j e c t so fu n i v e r s i t y , a n dt a k e st h eo p e r a t i n gs t a t eo fo n eu n i v e r s i t yc u r r e n t b u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m a n d c a p i t a l c o n s t r u c t i o n p r o j e c tb u d g e t m a n a g e m e n ts y s t e ma sa ne x a m p l e a n dr a i s e st h em a i np r o b l e m si nt h ee x i s t i n g s y s t e m ，a n dc o m b i n e st h et h i n k i n go fc o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n tt o a n a l y s i so n eb yo n e ，p r o p o s es o l u t i o n s ，a n df i n a l l ye x p l o r et h eac o m p r e h e n s i v e b u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e mi nt h eu n i v e r s i t yb u d g e tf r a m e w o r k t h em a i ns t u d yc o n c l u s i o n sa r ea sb e l l o w ：( 1 ) n o wt h eb a s i cc o n s t r u c t i o np r o j e c t m a n a g e m e n to ft h eu n i v e r s i t yi sf a rf r o mp e r f e c t ，t od ot h er e f o i r mo fu n i v e r s i t y c a p i t a lc o n s t r u c t i o nb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e mi sn e c e s s a r ya n du r g e n t ( 2 ) t h e i m p l i c a t i o n st ot h eu n i v e r s i t yc a p i t a lc o n s t r u c t i o nb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m g i v e nb yt h et w oc a s e s ( 3 ) t h ef l a m eo ft h eu n i v e r s i t yc a p i t a lc o n s t r u c t i o no v e r a l l b u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m ( 4 ) t h e d i f f i c u l t i e so ft h eu n i v e r s i t yc a p i t a l c o n s t r u c t i o np r o j e c t so v e r a l lb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m k e y w o r d s ：c o m p r e h e n s i v eb u d g e tm a n a g e m e n t , u n i v e r s i t y ，c a p i t a lc o n s t r u c t i o n 第1 章引言 随着高等教育体制改革的不断深入，我国高等教育事业快速发展，为了满足 招生规模扩大对基础设施的需要，许多高校都纷纷加大了基本建设投入的力度， 高校建设成果丰硕，有的在原有的基础上进行改造扩建，有的新征土地建设新校 区。各地大学城、高校园区、高校新区等遍地开花，与之同时，“建起一片楼， 倒下一片干部”、“高校破产 、“高等教育债务危机 、“建得起，用不起 、“今年 建，明年改；年年建，年年修”等现象也层出不穷。虽然经过政策调整，目前已 经度过了高校扩张的高烧期，但亡羊补牢，结合目前高校基建出现的问题，对高 校基本建设管理模式进行认真的反思，加以规范和科学管理，对高等教育发展具 有重要意义。 1 1 研究背景 根据教育统计年鉴( 2 0 0 8 ) 的数据，2 0 0 8 年全国教育经费投入1 4 5 0 0 7 4 亿元，全国普通高等学校生均预算内事业费支出为7 5 7 7 7 1 元，2 0 0 8 年普通高校 校舍产权建筑新增面积为3 2 ，2 0 7 ，0 8 4 平方米，正在施工面积4 0 ，1 0 8 ，0 2 0 平方米，截止2 0 0 8 年末全国高校基本建设贷款余额达2 5 0 0 亿元。1 高等学校经 过自1 9 9 9 年扩招后的高速扩张期后，面对举债办学形成的巨大负债压力，从社 会、教育主管部门、高校自身都进入反省期，但前期形成的在建规模仍在持续， 如何把握好基本建设投资与学校自身发展战略的关系，提高基本建设资金使用效 益，控制好基本建设规模，同时又要推动高等教育的不断发展，成为高校管理者 决策关注的焦点。 目前高校基本建设预算编制与日常经费预算是独立的两个体系，二者上级管 理部门不同，预算体系不同，会计制度不同，报表体系也不相同，年末高校财务 决算时基本建设决算报教委基建管理部门，高校主体决算报教委财务主管部门， 造成一个经济实体人为的分割为两部分，相互的信息沟通不畅，对高校整体的资 金、资源状况无法没有一个总体的反映。基本建设过程中的各种间接成本往往对 高校的日常运行造成不良影响，基本建设完成后的使用成本、偿债成本甚至影响 了高校的正常运行。 1 教育部编写组， 教育统计年鉴2 0 0 8 ，教育部，2 0 0 9 年 l 公办高校执行高等学校会计制度或事业单位会计制度，是财政全额拨款事业 单位，预算资金占学校发展的比重很高，预算管理是财务工作的核心，但预算管 理仍以传统财务预算为核心，预算的出发点和核心目的是维持学校当年基本经费 收支平衡以及尽可能多的申请上级专项经费支持并在规定时间内将专项经费合 规使用。预算往往处于被动地位，对高校自身发展战略和规划有所反映，但符合 度有限。 高校的基本建设项目采用的是与高等学校会计制度完全不同的国有建 设单位会计制度，独立银行账户，独立帐套核算，预算管理采用与日常经费完 全独立的体系，两者的核算思想不一样、科目设置和会计报表体系也不一致，对 一个经济主体的人为割裂，造成了以下问题：( 1 ) 两个核算体系下的会计报表 存在口径差异，无法反映高校整体的财务状况，给高校领导决策和上级主管部门 了解高校财务情况提供障碍。( 2 ) 无法为总体战略规划提供信息支持。基本建 设项目未来的资金需求，现金流需求及建成后的维护成本和效益无法与日常会计 核算和预算管理相结合，不能为基本建设项目决策提供财务信息支持。 随着我国高等教育体制和公共财政体制改革的不断深化，高等学校的办学体 制、经费来源、后勤社会化、校办产业管理等内外部环境也都发生了深刻的变化， 对高等学校的预算管理、财务管理、资产管理等提出了新的更高的要求，2 0 0 9 年1 0 月，财政部拟定并发布了新高等学校会计制度征求意见稿，新高等 学校会计制度对现行高等学校会计制度( 试行) 进行了全面修订，其基本 理念是在高等学校会计制度中适当引入权责发生制，同时兼顾预算管理、财务管 理、资产管理、绩效评价的信息需求。与现行高等学校会计制度( 试行) 比 较，征求意见稿的主要变化之一是要求将基建会计纳入“大账 ，增强了会计信 息的完整性，规定高等学校财务报表包括基建投资表，完善了报表体系2 。目前 会计核算体系的改革已经箭在弦上，就要求与之配套的预算管理体系也必须进行 相应的改革和完善。 1 2 研究现状 国内高校的预算管理目前已经从计划经济时代，资金来源单一依赖于财政拨 款和学生学费收入转变为多种来源并存，预算也从单一作为政府预算一部分，逐 步演变为学校经费预算、基金预算等综合预算。学校预算管理研究理论从增量预 算到零基预算；从固定预算到弹性预算；从侧重预算编制和预算控制研究到侧重 预算事前、事中、事后的全过程研究。近几年，绩效考评制度的实施，使预算后 期考评体系的研究成为研究热点之一。但高校的预算管理研究仍更多的局限于预 2 于建静，高校事业单位会计与基建会计一体化初探，会计研究，2 0 0 9 年8 月 2 算编制方法的研究和后期预算绩效考评制度的设计，高校目前收入来源日趋多 样，发展层次和发展需求日趋多样化，如何将预算管理与高校战略相结合，日趋 重要。关于预算体系建设方面的讨论，可查到的有勋阳师范高等专科学校索俊颖 在高校全面预算管理存在的问题及解决途径一文中提到：“全面预算管理是 高校财务管理的重要组成部分，是高校实施财务管理的重要手段，完整的高校预 算包括业务预算、财务预算、资本支出预算等内容。3 陈明风在关于高等学校 全面预算管理的探讨一文中，对全面预算管理在高校中执行的意义、机构建设、 编制程序及预算控制、后期评价进行了系统论述，特别是提出了“全面预算管理 是一个经济实体，通过长期决策和短期决策，分别提出长期战略目标和短期经营 目标，并将预算指标与战略目标、业务活动有效地结合起来，实现高校资源优化 配置，提高高校资金使用效率。全面预算管理是综合财务预算管理的进一步完善， 是事业单位财务制度改革后的必然要求。川对在高校中执行全面预算进行了比较 全面的论述。 基本建设预算一直与高校等事业单位会计制度相独立，从传统的采用施工单 位预算会计管理办法，逐步改革到到实行单位内部独立基本建设会计和独立预算 的管理形式，目前对基本建设预算的研究还是主要集中在基本建设项目本身的控 制，没有从项目实施单位角度对基本建设总体预算的考虑。2 0 0 9 年8 月1 2 日财 政部发布了新高等学校会计制度( 征求意见稿) ，其基本理念是在高等学校会 计制度中适当引入权责发生制，同时在设计会计科目和核算时兼顾了预算管理、 财务管理、资产管理、绩效评价的信息需求。与现行高等学校会计制度( 试行) 比较，征求意见稿的主要变化包括如下方面：一是新增了与国库集中支付、政府 收支分类、部门预算、工资津补贴、国有资产管理等公共财政改革相关的会计核 算内容；二是为了真实反映资产价值、合理确定教育成本，要求计提固定资产折 旧；三是为了增强会计信息的完整性，要求将基建会计纳入“大账 ；四是对收 入支出类会计科目的设置进行了调整，以更好地反映高等学校现实的收支情况； 五是要求平行设置财务会计科目与预算会计科目，既提供绩效评价需要的权责发 生制的财务信息，也能提供预算管理需要的预算收支信息；六是规定高等学校财 务报表包括资产负债表、收入费用表、预算收支表、基建投资表及报表附注，并 相应重新设计表中项目构成( 如取消了现行资产负债表中收入、支出项目) ，改 进了报表格式、完善了报表体系。这些改进为进一步加强预算管理奠定了基础， 对新科目，各方面专家、学者和会计工作者展开了热烈的讨论，但对其中关于基 本建设会计合并后对基本建设预算管理体系的影响，鲜有人提及。山东体育学院 于建静在高校事业单位会计与基建会计一体化初探一文中对高校事业单位会 3 索俊颖，高校全面预算管理存在的问题及解决途径，财会月刊，2 0 0 8 年0 3 期 4 陈明凤，关于高等学校全面预算管理的探讨，会计之友( 中旬刊) ，2 0 0 8 年0 6 期 3 计与基建会计分离存在的风险和问题，解决的可行性，及征求意见稿中的会计处 理方法进行了解读，她认为，“高校事业单位会计和基建会计一体化，使两个不 同体系的会计主体归为一体，建立了统一的会计主体和统一的高校会计体系，适 应了财政管理体制改革的必然要求，有利于真实地、准确地、完整地反映高校财 务状况，从而为提高会计信息质量，为高校管理层决策提供了有力的依据。”5 文 中对基建会计合并的必要性和可行性进行了充分论述，但对于会计合并后，由此 可以得以执行的预算管理体系合并并未提及。 1 3 研究意义 “大学之大，非大厦之大，乃大师之大 ，但学校的发展总要有一个空间环境， 没有大厦，学校也无法取得长足发展，基本建设在高校的发展中仍起着基础性作 用，是高等教育事业发展的重要组成部分。认真研究高校基本建设管理办法，科 学的制定基本建设规划，执行好基本建设项目，发挥基本建设资金效益，对高等 教育发展具有重要意义。 随着高等教育事业的不断发展，高等学校的办学收入逐渐增多，办学收入的 来源日趋多样化，办学自主权逐步放大，迫切需要将高校的资源有机整合，更加 高效的服务于学校的发展。 全面预算管理作为对现代企业成熟与发展起过重大推动作用的管理系统，是 企业内部管理控制的一种主要方法。借鉴全面预算管理的指导思想，对高校整个 预算管理指导思想和体系进行调整，整合高校各种资源，将高校管理的各个方面 全面纳入预算管理，特别是整合基本建设预算，以战略的眼光来规划基本建设项 目，以总体的视角来统筹规划基本建设项目，建立系统的高校全面预算管理体系 和其中的基本建设项目全面预算管理体系，为高校发展助力。 1 4 研究思路及论文结构 本文首先对目前高校预算管理和基本建设项目预算管理的现状进行简要分 析，提出所研究问题的现实意义；第二部分对预算管理的基本概念、核心意义和 几种管理理论进行了全面介绍，并就各种理论间的异同，进行了比较对照；对全 面预算管理的理论进行了系统介绍，对全面预算管理理论中的核心思想结合行政 事业单位预算管理特点进行分析，为后文的研究提供理论基础。第三部分是对高 校目前基本建设预算管理情况进行简单介绍，结合某高校两个基本建设项目全过 程，探讨在高校预算管理和基本建设管理中存在的问题，如何按照全面预算管理 思想进行管理改进，对实施中的重点和难点及应对建议进行了阐述。本文第四部 s 于建静，高校事业单位会计与基建会计一体化初探，会计研究，2 0 0 9 年8 月 4 综合第三部分案例所反映出的问题，结合全面预算管理思想，提出构建高校基本 建设全面预算管理体系的建议，并就高校全面预算管理实施的难点进行了论述， 最后结合高校基本建设的全过程，阐述了高校基本建设总体预算管理体系架构。 本文的创新之处在于，从目前高校基本建设管理存在的弊病出发，结合全面 预算管理思想，结合高校目前预算管理的现实情况，提出对高校基本建设管理各 环节的改进意见，并汇总成为事业单位预算管理体制的综合意见的一部分。关于 事业单位预算管理体制改革，特别是结合全面预算管理思想的改革已经由许多人 进行论述，但其革新缺乏推动力，本文从基本建设改革的角度出发论述此问题， 以现实具体的问题出发，推动事业单位预算管理体系向战略化、全局化改革。关 于基本建设会计制度与单位会计制度衔接问题的论述也有许多，但其一般从具体 会计操作角度出发，未从根本上解决而这在资金管理、战略选择上的关系，从预 算上将两者结合也必将推动会计制度的改革。 1 5 本章小结 本章从简述当前高校预算管理情况和基本建设管理情况的现状简介入手，分 析了进行此问题研究的背景和意义所在，简要说明了本论文的研究思路和基本结 构。 第2 章全面预算管理概述 2 1 预算( b u d g e t ) b u d g e t 一词本意是皮质的公文包，英国的财政大臣在议会提出年度税收计 划时，常将相关文件装在这种皮质公文包内，这个公文包就成了年度收入支出计 划的代名词，1 8 7 0 年，b u g e t 一词正式出现在英国财政大臣的财务文件上，这是 预算概念的来源。从预算的来源不难看出，预算最早是于政府行为密切相关的6 。 预算一词既是一个静态的概念，可以理解为一个管理控制的文件，使用货币 形式定量表达的计划。预算又是一个动态的概念，可以理解为一个系统的管理控 制活动，通过预测、分析、控制和考核，对一个国家、一个行业、一个单位、公 司乃至部门、责任中心或个人各种经济活动进行管理、控制和考核。 一般提到的预算实际是在三个不同的层面，对预算有不同的定义和解释，分 别是国家预算、行政、事业单位预算和企业预算。 1 、国家预算也称政府预算，是政府的基本财政收支计划。财政是国家为了 实现其职能的需要，对一部分社会产品进行分配和再分配的活动，是国家配置资 源的重要方式和调控社会经济运行的重要手段，是确保国家赖以存在的基本条 件，有财才有政。7 政府预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。它规定国 家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、 政府活动的范围和方向。阿伦威尔达夫斯基是这样阐述的“它是一个设计权利、 权威、文化、协商一致和冲突的过程，并在国家政治生活中占据重要地位8 。 预算最早的起源就是从国家预算开始，其管理思想也是从国家预算的发展逐步扩 展起来，本文主要目的在于对微观实体管理的讨论，对国家预算的理论不作详细 阐述。 2 、行政、事业单位预算是指行政事业单位根据事业发展计划和任务编制的 年度财务收支计划。目前的行政事业单位预算由收入预算和支出预算组成，主要 是一种收支计划或项目的资金需求计划，以达到单位财政预算收支平衡或项目限 额控制。 3 、企业预算是企业内部控制的一种手段和制度安排。百度百科的解释为： 企业预算是企业将来经营的准绳，是对未来成本和费用的预测，是企业各种资源 的货币化表示。 总的来说，现代预算，不仅是预测也不等同于财务计划，预算产生于政府， 6 温来成，预算管理，中国人民大学出版社，2 0 0 8 年5 月 7 彭成洪，政府预算，经济科学出版社2 0 1 0 年 5 阿伦一威尔达夫斯基，预算与治理，上海财经大学出版社，2 0 1 0 年1 月 6 逐步扩展到承担公共服务职能的各种非盈利单位，而后在企业的应用中，内涵不 断丰富。 综合以上，预算是对经济活动进行规划、过程控制和结果考核和一种管理工 具，是一种货币化的定量管理工具，他以完成一定的战略目标为出发点，以资源 的分配为核心，以过程控制为主要内容，以绩效考核为控制手段。 2 2 预算管理 预算管理是指围绕预算而展开的一系列管理活动。包括预算编制、预算执行、 预算分析、预算调整、绩效考评五个方面。预算管理作为组织重要的管理活动， 其意义在于： 1 、落实组织战略目标一规划的作用。预算管理是以价值或数量的形式综合 反映企业未来计划和目标等各个方面信息的管理工具，是全面落实组织组织战略 目标的具体行动方案和控制制度。 2 、是对组织战略目标的细化，明确组织中每个的个体具体目标。通过对经 营方针、目标及经营计划的定量反映，明确整个组织的各部门、项目部或个人所 要达到的具体目标，预算管理的过程就是将组织的总体目标分解落实到组织中每 个个体的过程，从而使组织中的每个个体都明确自己的目标和任务。明确目标可 以实现两个效果一是引导和激励，二是考核和奖惩。 3 、完善组织管理机制。通过预算管理对组织中部门和成员责权利关系的规 范和量化，是企业管理机制具体化、数量化、明晰化。 4 、协调各部门的关系。通过预算编制使部门间权责更加透明，预算也是部 门间交换意见的参考，是企业内部协商制定的契约，编制预算的过程也是部门间 利益协调的过程，好的预算可以增进部门间的了解，更好的协调部门间的关系。 5 、是重要的控制手段。预算本身就具有较强的约束性，对部门和个体的行 为进行量化约束。 6 、是重要的考核手段。对预算执行情况的考核是预算的重要组成部分，参 照预算作为标准，进行考核和奖惩。 2 3 预算理论 依据其发展过程，预算理论的发展可大致分为六个阶段：传统预算、绩效预 算、计划项目预算、零基预算、作业基础预算和平衡计分卡预算9 ，此处简单介 绍传统预算和绩效预算。 1 、传统预算又称为费用预算( c o s tb u d g e s t ) 或行政预算，这种预算制度 喉龙文、候岩、何瑛，现代全面预算管理，经济管理出版社2 0 0 5 年4 月 7 着重于支出的目的和成效的控制。他以独立核算的机构为单位，按照资金来源或 预计的可被满足的资金需求确定收入预算，然后按一定分类方法和标准分别确定 支出预算，以实现独立核算机构的资金收支平衡为最终目的。传统预算一般以年 为单位编制，逐级审核批准，传统预算的优点在于，编制简单，易于控制，容易 达成表面平衡。传统预算的主要缺点，首先是与机构的发展目标不匹配；其次是 对实际执行结果的绩效难以衡量；再次是容易形成盲目争取经费增加，易造成浪 费。 2 、绩效预算( p e r f o r m a n c eb u d e e t i n g ) 是美国行政机关组织委员会提出的， 是基于政府职能、业务与计划所编制，是着重于工作表现和管理成效的一种预算， 是结果导向型的预算管理制度。绩效预算制度的优点在于利用绩效预算作为有效 控制的工具，以加强管理与监督；根据预算执行结果考核工作绩效，可以促使员 工关注预算控制，提高工作效率；易于控制，评价和决策，能对合理的支出需求 给予及时支持，有利于业务充分发展。加绩效预算制度的缺点主要是过于重视结 果，忽视了对过程的管理，不能主动推动体系的改变；可能引起短视效应，重视 短期可考核的绩效，忽视了长远发展；缺乏对绩效的综合考虑；可能会引起成本 向隐形考核内容转移。 3 、计划项目预算( p l a n i n g p r o g r a m m i n g b u d g e t i n gs y s t e m ，p p b s ) 是源于美国军方的一种预算管理制度，其核心思想在于他的项目设计是以一个总 目标为出发点，结合可用的资源，对几种突破部门等组织条件的约束解决方案进 行绩效评价，按照最优方案统筹协调安排经费的一种预算方法。其最大的优势在 于突破了传统预算部门间的界限，按照实现某一目标需要的资源组织项目，并且 通过绩效比较确定预算方案。借鉴到高校来说，比如对高校支出运用方案规划和 预算设计体系来安排，要把所有与文教支出有关的职能机构一并考虑。比如为实 现某一高校扩张的目标，目前通常对教育基本建设支出和教育事业费支出等是按 不同部门安排的，按照计划项目预算的制度，应该统一在一起安排。 4 、零基预算( z e r o - b a s eb u d g e t i n g ，z b b ) 是指在编制预算时，不参照以 往期间的数据，而是将所有的预算以零作为出发点，一切重新预测与估计，在综 合平衡的基础上编制预算的一种方法。“所谓零基，即对每项作业活动或职能， 均不以其存在为必然，而抱持怀疑的态度，重新评估，以求及时发现效益不彰的 作业，杜绝资源浪费既缺乏效率的情形，这是零基预算的本质所在。1 1 5 、作业基础预算( a c t i v i t y b a s e d b u d g e t ，a b b ) ，是以作业管理为基础，以 企业价值增值为目的的预算。它是在作业分析和业务流程改进的基础上，结合 企业战略目标和据此预测的作业量，确定企业在每一个部门的作业所发生的成 ”孔志蜂，绩效预算论，经济科学出版社，2 0 0 7 年1 月 1 1 胡正衡，零基预算方法现代企业预算管理丛书，经济科学出版社，2 0 0 6 年1 月 8 本，并运用该信息在预算中规定每一项作业所允许的资源耗费量，实施有效的控 制、绩效评价和考核。建立在作业层次上的预算制度是支持持续改进和过程管理 的有效工具。与传统预算不同，作业基础预算在战略与预算之间增加了作业和流 程分析及可能的改进措施，并在改进的基础之上预测作业的工作量以及相应的资 源需求，通过预算来满足。作业预算程序是一个动态过程，其目的是追求持续的 改进。1 2 。 笔者理解，传统的预算管理理念的核心是“控制 ，绩效预算管理的核心是 “管理 ，计划项目预算的核心是“整合 ，零基预算的核心是“突破”，作业基 础预算的核心是“分解 ，平衡积分卡预算的核心是“战略 。这些预算的核心思 想对高校预算管理改革的实践中均有所体现。 2 4 全面预算基本概念和核心理论 1 、全面预算的基本概念 全面预算是以企业战略目标为出发点，以市场需求为导向，公司全体员工参 与，涉及到企业生产经营全部内容的预算体系，是由一系列预算构成的体系。这 个预算体系是将企业的经营目标具体化、细分化。格伦a 韦尔什( gl en ma welsh ) 认为，企业预算是一种涵盖未来一定期间的所有营运活动 过程的计划，它是企业最高管理者为整个企业及其各部门预先设定好的目标策略 及方案的正式表达。其定义的“所有”和“正式”二词，反映了全面预算在企业 管理中的最重要的两个特征。企业全面预算的内容包括财务预算、业务预算、资 本预算和筹资预算。 2 、全面预算管理 全面预算管理( m a s t e rb u d g e t i n gm a n a g e m e n t ) 是将企业的经营目标、战略 目标、发展目标，层层分解、下达于企业内部各个经济单位，以预算、控制、协 调、考核为主要手段的科学完整的指标管理控制系统。全面预算管理体现了“权 利共享前提下的分权的哲学思想，通过“分散负责，集中监督 来有效配置企 业资源，提高管理效率，实现企业目标。全面预算管理是将企业的经营目标、战 略目标及其资源配置以预算的方式加以量化，并使之得以实现。它将传统的预算 管理“从最初的计划、协调生产发展成为兼具控制、激励、评价、奖励等功能的 综合贯彻企业战略方针的管理机制 。1 3 全面预算管理的重要特征包括：全面预算管理的是一种系统管理。“系统 就是要求是各种管理的融合而非集合；全面预算管理是一种战略管理。“战略 1 2 梁星，基于作业的全面预算管理，中国财政经济出版社，2 0 0 7 年1 2 月 1 3 侯龙文、候岩、何瑛，现代全面预算管理，经济管理出版社2 0 0 5 年4 月 9 体现的是前瞻、有序，而非只顾眼前的救火式管理。；全面预算管理具有全面约 束控制能力。；全面预算管理以目标利润为出发点；是一种“人本 管理。 3 、全面预算管理的核心理论 财政部企业司在全面预算管理的理论与案例中的界定，对高校预算管理 改革最有启示意义：全面预算管理是公司战略实施的保障和支持系统。位于整个 企业计划体系最上层的是“战略规划，他明确了企业未来的总体发展目标。1 4 比战略规划低一层级的是企业长期经营计划，长期经营计划是实现“战略规 划”的详细计划，长期经营计划是以实物指标为主，主要目标包括市场占有率， 科技创新能力、企业生产经营能力、品牌数量、品牌影响力等，其内容包括相互 联系统筹的投资与设备更新计划、研究与开发计划、市场营销计划等，这些目标 和计划未进行价值化、货币化。 全面预算是源于战略规划，来源于长期经营计划，其内容既包括战略规划的 内容，也包括长期经营计划的内容，是对以上内容的进一步细化、明确和货币化， 是对以上计划的量化，帮助管理层调整计划，执行计划和完成计划及考核计划执 行情况。 相对于传统预算全面预算的全面最深刻的体现在体现在以下两个方面：一个 是参与人员全面，二是涵盖内容全面。 全面预算不仅仅是一个管理的量化和货币化的过程，更是一个将企业业绩评 估与责任制度和企业战略执行力有效结合的系统管理工具，一个将业务流、信息 流、人力资源流与资金流整合于一体并进行优化配置的管理系统，一个优化和完 善战略执行和提升综合业绩的最平常又最核心的管理工作。全面预算管理是一种 整合性管理系统，具有全面控制的能力。1 5 全面预算不仅是一个计划和考核指标，还是一个执行控制系统。“企业的成 功，3 成靠决策，7 成靠执行 ，这句话不无道理，全面预算的一个显著特征就是 体现在他对企业全部业务执行的实时指导和控制上。 对外经济贸易大学汤谷良教授提到全面预算管理的五大要领：一是彰显法人 治理结构和公司的资源配置体制；二是是一个完整的管控流程；三是战略规划落 地的工具；四是以“价值指标 整合业务流、资金流、信息流和人力资源流；五 是实现契约化、数量化、透明化、程序化的公司文化。全面预算超越传统预算在 于，他不仅制定企业的成本控制目标，也控制企业的绩效目标，不仅用于控制， 也用于督促和实践，帮助企业发现问题，帮助每一个员工关注总体的目标1 6 。 1 4 财政部企业司，企业全面预算管理的理论与案例经济科学出版社，2 0 0 4 年4 月 1 5 汤谷良，从财务预算到全面预算，新理财，2 0 0 3 年第3 期 1 6 汤谷良，从财务预算到全面预算，新理财，2 0 0 3 年第3 期 l o 2 5 全面预算管理体系 企业全面预算管理包括损益预算、业务预算、工资与福利预算、资本预算、 现金流量预算、管理费用预算和其他预算等。损益预算是以经营成果为核心，现 金流量预算以保证企业资金链正常运行，充分发挥资金效益为核心，资本预算服 务于公司的发展和扩张，服务于公司长远发展计划，其他预算主要包括单项预算、 筹资预算等。 全面预算管理主要分为四个关键流程，它们是预测和目标设定、预算编制、 预算执行和控制、绩效考评。1 7 1 、预算目标设定 预算目标是指根据战略规划所制定的年度经营目标，并按一定周期分解到具 体责任主体( 责任部门或独立核算主体) 。 2 、预算编制 从全面预算的内容体系上来看，全面预算具有全面性和系统性。所谓全面 性是指预算内容必须涵盖企业经营的全部和财务的全部。所谓系统性是指各项预 算之间存在着密切的内在联系，它们环环相扣，并按一定的逻辑顺序编制而成。 经营预算、资本支出预算与财务预算缺一不可，而且它们是一个整体，相互支撑， 相互依赖，是一个完整而紧密的系统 3 、预算执行和控制 预算的执行与控制一般包含预算控制、预算差异分析、预算调整三个部分。 4 、绩效考评 预算绩效考评是对企业内部各级责任单位和员工个人预算执行情况的考核 与评价。预算提供了明确的一定期间要求到达的目标，为业绩评价提供了考核标 准。按照预算的标准严格考评，可以肯定成绩，发现问题，奖优惩劣，调动员工 积极性，帮助企业改进管理。 2 6 全面预算管理的保障体系 实施全面预算管理有利于企业落实发展战略，提高管理效益。但预算管理的 功能发挥也许要一定的内部管理体系作保障。主要包括：理念体系、制度体系、 组织体系、和基础管理体系，另外还需要制度保证、高层的支持、技术支持、财 务人员素质的提高、可靠地信息收集分析系统、严格有效的内控制度、组织的执 行力o 1 7 郑莹，以全面预算管理为核心加强企业内部控制，商场现代化，2 0 0 7 年，第l l z 期 l l l 、理念体系要解决好企业管理的问题，首先要树立正确的管理理念体系， 特别是树立“以战略为导向 和“总体协调，整合”的理念。 2 、制度体系。管理活动的开展首先要做到有轨可依，执行必严，只有通过 制度保障，形成统一的标准和管理规范，才能做到管理规范，令行禁止。 3 、组织体系。组织及其成员是管理的执行者，是进行管理的基础。执行全 面预算管理必须由相应的组织进行协调和组织。一般来讲，预算组织机构包括： 预算管理委员会、预算共管理办公室和业务预算管理部门。 4 、全面预算管理里是全员参与的管理工作，对其基础工作还应做到工作的 标准化，工作的可量化考核指标，有信息工作的基础平台，以及通过职工教育使 中共在理念上、纪律性、工作能力和职业道德上具备基本的个人素养。 2 7 全面预算管理与高校传统预算管理的差异 企业全面预算管理思想在许多大型企业应用已经非常成熟，对高校预算管理 有许多可借鉴除，以下将首先介绍高校预算目前的管理现状，然后比较高校传统 预算管理思想与企业全面预算管理思想的差异，为高校预算管理改革提供借鉴。 1 、高校预算管理 根据高等教育财务制度的定义，目前传统的高校预算是指高等学校根据 事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。高等学校年度内所完成的事业计 划和工作任务的货币表现，是高等学校组织收入和控制支出的依据。从这个定义 里，可以分析出几个关键词，首先是年度，高校的预算管理是以年度预算为核心， 逐年编制、执行、考核，其二，高校预算是财务收支计划，涵盖面仅限于财务工 作，其三，高校预算以组织收入和控制支出为中心工作，实现资金收支平衡时其 核心目标。 目前高校预算管理也在不断的完善和改进，根据y 省项目经费支出预算管 理规定( 2 0 0 7 ) 第2 3 条，“财政部门和业务主管部门每年将抽取部分条件成熟 可进行绩效考核的项目组织进行绩效考评，绩效考评的结果将影响到被考评单位 未来资金申报额度。目前高校预算管理制度可以理解为传统预算管理制度向绩 效预算制度转型的时期。 高校预算由收入预算和支出预算组成。收入预算包括财政补助收入、事业收 入、上级补助收入、经营收入、附属单位上缴收入、其他收入等。预算支出包括 基本支出、项目支出、经营支出、上缴上级支出、对附属单位补助支出等。基本 支出预算是高校为保障教育教学正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本 支出计划，包括在职人员支出、对个人和家庭补助支出、离退休支出和日常公用 经费支出、资本性支出和债务利息支出。项目支出是高校为完成特定的教育教学 工作或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，包括行政 事业类项目支出、基本建设类支出和其他类项目支出。基本建设类项目，是指按 照国家关于基本建设管理的规定，用基本建设资金安排的项目或列入基本建设计 划的项目。埔 高校基本经费来源包括五个部分，一是财政补助收入基本经费，这部分经费 目前是按照生均综合定额拨款来测算，即按照不同类别和专业的学生确定每个学 生的综合定额标准乘以该专业学生人数来确定拨款数额，二是事业收入，主要包 括学费、住宿费及其他经批准的行政事业性收费，这部分收入必须严格按照发改 委审批的收费标准收取，严禁超标准收费。三是经营收入，经营收入指高等学校 利用自身资源，服务社会取得收入，主要包括培训收入、科研服务收入、场地租 金等。经营收入也必须纳入单位预算。四是其他收入，其他收入指高校的利息收 入、资产处置和清理往来款收入等。其中资产处置收入也纳入非税收入管理，需 要先上缴到同级财政部门，由财政部门确定返还给高校方可使用。第五部分是附 属单位上缴收入，指高校下属经济实体上缴高校的利润等。目前高校下属机构一 般包括企业化经营的一般企业和执行民间非盈利机构会计制度的民间非营利组 织，目前各类高校建立的二级培训机构一般按民办学校管理，民办学校属于民间 非营利机构，民间非营利机构盈利一般不得用于向举办单位分配。 高校的基本经费收入中，财政拨款和事业收入都和学生人数直接相关，而高 校的招生人数又收上级管理部门分配的招生计划的严格控制，所以这两部分经费 收入高校自身基本无法控制，其他收入和附属单位上缴的数额与高校自身管理水 平影响不大，而只有经营收入是高校自身可控制和影响的收入。 2 、目前高校预算管理模式与全面预算管理的差别 高校预算以资金为出发点，以财务计划而非战略计划为核心。高校预算要求 高校发展规划为目标，但实际操作中，受资金收入有限地影响，往往是短期目标 而非长期目标，分割的目标而非整体协调的目标。以资金为出发点，以收支平 衡为目标，资金驱动型，主要财务人员参与，涵盖面小，预算形式只有货币化内 容。有发展规划，有资金计划，缺乏二者间的有