（行政管理专业论文）沈阳市农民工流动管理问题研究.pdf

东北大学硕士学位论文 摘要 沈阳市农民工流动管理问题研究 摘要 在社会转型的背景下，大量农村剩余劳动力流动到沈阳市务工，城市农民工 已经成为一个不容忽视的、规模巨大的社会群体，成为促进经济发展的重要力量， 同时又是影响社会稳定的一个重要因素，农民工引发各种各样的社会问题，给政 府管理带来很大困难，所以研究沈阳市农民工流动管理具有十分重要的意义。 本文从实际调查出发，从“推力”和“拉力”角度分析了农民工流动到城市 的原因。农民工流动虽然对沈阳市的建设具有积极效用，然而高犯罪率、公共资 源分配不均匀，以及“失范”的行为取向等消极影响也不可忽视。通过对农民工 流动人口的社会网络和交往方式的调查，不难看出他们体制外生存的状况，然而 政府现有的农民工流动管理的制度框架、组织机构、组织方式，围于传统的管理 模式，无法解决当前农民工流动的管理问题。本文从行政管理学的角度分析了政 府现行的农民工流动管理模式的缺陷及根源所在，并通过建立服务式、市场导向 型、社区自治式的农民工流动管理的新模式，给予农民工市民待遇，改善农民工 流动人口在城市的生存状况。 关键宇；农民工；流动；市民待遇；服务式管理；自治管理 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h er e s e a r c ho nt h ea d m i n i s t r a t i o no f i m m i g r a n tw o r k e r s m o b i l i t y i ns h e n y a n g a b s t r a c t u n d e rt h eb a c k g r o u n do ft h et r a n s i t i o no fs o c i a ls t r u c t u r e ，al o to fr u r a l s u r b o r - f o r c em o b i l i z e st os h e n y a n gc i t y , i nt h eh o p eo ff m d i n gaj o b t h ei m m i g r a n t w o r k e r si nc i t i e sh a v eb e c o m cas o e i a lg r o u pw i t hal a r g es i z et h a tc a n n o tb et a k e n l i g h t l y o nt h eo n eh a n d ，t h e ya r et h em a i np o w e rt h a tp r o m o t e st h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t ；o nt h eo t h e rk m d t h e ya r ea l s ot h ep r i n c i p a lf a p l u sl a c t o rt h a th a s i m p a c to ns o c i a ls t a b i l i t y t h es o c i a lp r o b l e m s w h i c ha r cc a u s e db yi m m i g r a n t w o r k e r s ，h a v eb r o u g h tm a n yad i f f i c u l t yf o rg o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n t h e r e f o r e ， i ti sq u i t em e a n i n g f u lt om a l 【ear e s e a r c ho nt h ea d m i n i s t r a t i o no fi m m i g r a n tw o r k e r s m o b i l i t y t h i sp a p e ri so u to fo b j e c t i v ei n v e s t i g a t i o n , a n da n a l y z e st h el e f l g o n sf o f i m m i g r a n tw o r k e r s m o b i l i z i n gt oc i t i e sf r o m p u s h i n gp o w e r a n d p u l l i n gp o w e r p e r s p e c t i v e s a l t h o u g ht h e s ei m m i g r a n tw o r k e r sp l a y a ni m p o r t a n tr o l ei nt h e c o n s m t i o no fs h e n y a n gc i t y , t h eh a r m f u li n f l u e n c e , s u c ha sh i g hc r i m er a t e ，t h e u n c v e nd i s t r i b u t i o no fp u b l i cr e s o u r c e s ，a n dt h e o u to fo r d e r b e h a v i o r a lo r i e n t a t i o n c a n n o tb eo v e r l o o k e d t h r o u g ht h ei n v e s t i g a t i o no fi m m i g r a n tw o r k e r s s o c i a l n e t w o r ka n dc o m m u n i c a t i v ep a t t e r n , i ti sc l e a rt os e et h e i rl i v i n gs i t u a t i o nw h i c hi s o u t s i d eo u rs o c i a ls y s t e m h o w e v e r , t h ee x i s t e df r a m e w o r ko ft h ea d m i n i s t r a t i o no f i m m i g r a n tw o r k e r s m o b i l i t y , t h eo r g a n i z a t i o n a lo r g a na n dt h es y s t e ma r ec o n f i n e dt o t h et r a d i t i o n a lw a y , a n dc a n n o ts o l v et h ea d m i n i s t r a t i o no fi m m i g r a n tw o r k e r s m o b i f i t ye f f e c t i v e l y t h i sp a p e r p r o b e si n t o t h el i m i t a t i o n sa n dc a u s c so ft h e a d m i n i s 打a t i o no fi m m i g r a n tw o r k e r s m o b i l i t yt h a ti si ne f f e c tf r o ma d m i n i s t r a t i o n p e r s p e c t i v e ，a n db ym e 斌l so f t h ee s t a b l i s h m e n to f t h en e w m o d eo f t h ea d m i n i s 廿a t i o n o fi m m i g r a n tw o r k e r s m o b i l i t y , w h i c hi sf e a t u r e db ys e r v i c e ，m a r k e t - o r i e n t a t i o na n d c o m m u n i t ya u t o n o m y , t og i v et h es a l n et r e a t m e n ta st h eu r b a nr e s i d e n t sa n d t o i m p r o v et h e i rl i v i n gs i t u a t i o ni nc i t i e s i h 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t k e y w o r d s ：i m m i g r a n tw o r k e r s ；m o b i l i z e ；c i t i z e nt r e a w n e n t ；s e r v i c ea d m i n i s t r a t i o n ； i v 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表 或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：召每 日期：矽口6 11 谚 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字日期： 东北大学硕士学位论文 第一章概论 第一章概论 1 1 选题的意义 农民工是在中国社会主义现代化建设中出现的一个特殊群体。从身份上说， 他们来自农村，户籍身份是农民：从职业上说，他们是工人，在各种企事业单位、 工厂里从事着第二、第三产业劳动，如体力劳动或服务业等，并获取劳动报酬作 为他们收入的主要来源“1 。农村劳动力向城市流动是社会生产力发展的必然结 果，同时也是社会主义现代化进程中具有重大进步意义的历史趋势。 自改革开放以来，随着城乡二元壁垒的松动和中国市场化、城市化、现代化 进程的加快，农民不断地走出土地、进军城市，实现自身职业的转换。然而，由 于长期以来一系列制度性、政策性的原因，农民尽管进城从事新的职业，却很难 改变原有的农民身份，从而出现了不被现行制度认可的具有双重身份的“亦工亦 农”群体城市农民工。城市农民工在一定程度上反映了中国社会发展的一个 显著特色：它是中国传统第三产业的劳动向现代工业社会和城市社会转型中的一 个转折点，是中国现代化过程中社会交迁的一个交汇点。1 。农民工的前途命运事 关中国现代化、城市化发展进程和未来，城市农民工问题已越来越引起学术界和 政府部门的关注，有关这一弱势群体的认识与管理成为争论的焦点，但还远远没 有达成共识，导致各地民工政策的相悖和混乱。长此以往，相关政策和制度不但 难以收到预期效果，反而会引发、激化更多的问题和矛盾。可见，如何正确认识 和处理“农民工”问题，从深层次上讲，也就是如何对待城乡矛盾和“三农”问 题，如何对待中国城市化、现代化问题，因而具有重大而长远的现实意义。 正确对待和处理沈阳市农民工问题，既是一种极其深刻的制度变迁，也是坚 持“以人为本”、构建和谐社会中不可或缺的重要一环。对这一问题的深入研究， 应当避免认识上的片面性和浅显化，力求从整体上、本质上分析解决，这就必须 也必然要涉及城乡关系、政府职能、城市管理、公平效率、人口流动、劳动就业、 社会保障等一系列社会现象和社会问题，涉及中国深层次的政治经济体制改革和 政府职能转变、体系完善、依法行政、社会稳定等问题，因而具有非常重要而深 刻的理论意义。 1 2 理论回顾 改革开放以来，随着经济的发展以及管理思想、管理制度的变迁，理论界基 东北大学硕士学位论文 第一章概论 于对农民工认识角度的不同，分别从各自的角度探讨城市农民工流动的管理问 题，大致有三类不同的观点。 1 2 1 从社会治安角度出发，提倡“综合治理模式” “综合治理模式”可以说是改革开放以来，农民工流动初期至上世纪9 0 年 代初具有代表性的一种观点。这种观点从农民工流动到城市引发的各种社会问题 出发，尤其是城市农民工犯罪带来的各种社会治安问题，认为导致流动农民工高 犯罪率的主要原因是农民工群体固有的思想、观念、行为方式与现行的各种管理 制度之间的冲突。1 。“综合治理模式”认为由于历史和现实的多种原因，经济发 展不平衡、地区之间以及城乡之间差距较大。因此，农民工盲目流动从而引发各 种社会问题是不可避免的。 该理论主张维护城市社会治安与经济稳定是农民工流动管理的首选价值，加 强对农民工流动管理的主要措旌是：对农民工进行综合治理。切实掌握农民工流 动的状况，控制流动规模，引导农民工有序流动，预防和依法打击其中及少数人 的违法犯罪活动，维护社会治安和各种管理秩序，以更好的为改革开放、经济发 展和社会稳定服务。基于该管理思想，主要的管理措施包括( 1 ) 实行统一的农 民工就业证和暂住证制度。( 2 ) 加强对农民工流动集中场所的管理。( 3 ) 各地公 安机关针对“三无人员”( 其中绝大部分是进城务工的农民工) 建立收容遣送制 度。并依法处理农民工的违法犯罪问题，严厉打击流窜犯罪活动。 1 2 2 从城市化角度出发，提倡“小城镇模式” “小城镇模式”是上世纪9 0 年代具体代表意义的农民工流动管理的观点。 这一观点从城市公共设旌的紧张和短缺出发，认为解决农民工流动问题的核心是 城市化问题，其根源是工业化和城市化发展的不同步性( 城市化落后于工业化) 所造成的，是我国重工业优先发展的经济发展策略所造成的，流动到城市的农民 工与城市居民之间的主要矛盾体现在他们对大城市短缺的公共资源的争夺“1 。 “小城镇模式”以辜胜祖等为代表，认为就业信息流通渠道不畅通等原因， 导致农民工人口流动的盲目无序状态。大量农民工流动到城市的现象出现后，政 府制度创新不够，管理和服务都不到位，从而产生了一系列的冲击和压力。通叠扣 “小城镇模式”和产业结构调整，以及设置一定的进城门槛，可以促使农民工的 有序流动，基于该管理思想，采取的主要管理措施包括( 1 ) 设置迸城的门槛条 件，调节农民工进城的流量和流速。采用经济导向、人口素质导向和社会规范导 2 东北走学硕士学位论文第一章概论 于对农民工认识角度的不同，分别从各自的角度探讨城市农民工流动的管理问 题，大致有三类不同的观点。 1 2 ，1 从社会治安角度出发，提倡“综合治理模式” “综合治理模式”可以说是改革开放以来，农民工流动初期至上世纪9 0 年 代初具有代表性的一种观点。这种观点从农民工流动到城市引发的各种社会问题 出发，尤其是城市农民工犯罪带来的各种社会治安问题，认为导致流动农民工高 犯罪率的主要原因是农民工群体固有的思想、观念、行为方式与现行的各种管理 制度之间的冲突”1 。“综合治理模式”认为由于历史和现实的多种原因，经济发 展不平衡、地区之间| 三王及城乡之间差距较大。因此，农民工盲目流动从而引发各 种社会问题是不可避免的。 该理论主张维护城市社会治安与经济稳定是农民工流动管理的首选价值，加 强对农民工流动管理的主要措施是：对农民工进行综合治理。切实掌握农民工流 动的状况，控制流动规模引导农民工有序流动，预防和依法打击其中及少数人 的违法犯罪活动，维护社会治安和各种管理秩序，以更好的为改革开放、经济发 展和社会稳定服务。基于该管理思想，主要的管理措施包括( 1 ) 实行统一的农 民工就业证和暂住证制度。( 2 ) 加强对农民工流动集中场所的管理。( 3 ) 各地公 安机关针对“三无人员”( 其中绝大部分是进城务工的农民工) 建立收容遣送制 度。并依法处理农民工的违法犯罪问题，严厉打击流窜犯罪活动。 1 2 2 从城市化角度出发，提倡“小城镇模式” “小城镇模式”是上世纪9 0 年代具体代表意义的农民工流动管理的观点。 这一观点从城市公共设施的紧张和短缺出发，认为解决农民工流动问题的核心是 城市化问题，其根源是工业化和城市化发展的不同步性( 城市化落后于工业化) 所造成的，是我国重工业优先发展的经济发展策略所造成的，流动到城市的农民 工与城市居民之间的主要矛盾体现在他们对大城市短缺的公共资源的争夺。 “小城镇模式”以辜胜祖等为代表，认为就业信息流通渠道不畅通等原因， 导致农民工人1 3 流动的盲目无序状态。大量农民工流动到城市的现象出现后，政 府制度电4 新不够，管理和服务都不到位，从两产生了一系列的冲击和压力。通l 扭 “小城镇模式”和产业结构调整，以及设置一定的进城门槛，可以促使农民工的 有序流动，基于该管理思想，采取的主要管理措施包括( 1 ) 设置迸城的门槛条 件，调节农民工进城的流量和流速。采用经济导向、人口素质导向和社会按范导 件，调节农民工进城的流量和流速。采用经济导向、人口素质导向和社会趣范导 2 东北大学硕士学位论文 第一章概论 向三位一体的社会综合方案，以保证农民工向大城市的有序流动。第一，经济导 向。鼓励进城的农民到城市投资。第二，人口素质导向。应该优先让有高文化程 度的农民和具有从事非农产业经验的农民进城。第三，社会规范导向。严格限制 违反计划生育政策的农民进城，限审l 惰犯罪前科的农民进城。( 2 ) 要逐步淡化城 市偏向，防止城门打开后农村剩余劳动力的超高速转移。城市偏向是指政府所制 定的投资、税收、价格、社会福利等政策在城市和农民之间不合理地偏向城市的 一种倾向。( 3 ) 通过一系列过渡环节，实行分阶段的逐渐式转移。农村剩余劳动 力的转移，需要经过几个步骤。在地域范围内，可以设想农民先在村办企业兼业， 然后到镇，再n d , 城市，后到中等城市乃至到城市就业。在产业范围内，主张农 民先在传统手工业就业，然后到现代工业，再到高度现代化的非农产业就业。 1 2 3 从充分就业角度出发，提倡“市场化模式” “市场化模式”的观点从农民工在城市就业市场中的不利地位出发，认为流 动到城市的农民工的核心问题是就业问题，深化市场经济体制改革，创造公平的 统一的城乡劳动力市场是农民工流动管理的首选价值“1 。市场化模式以赵树凯等 为代表，对以发展小城镇为主的政策主张提出了异议。认为农村劳动力流动完全 是一种市场行为，他们是流向大城市还是小城镇是由其自身比较利益和机会成本 决定的，而不是遵循计划者和政策决策者的计划和意愿。政府能够做的是如何顺 应这样一种市场行为，充分发挥政府的宏观调控作用，解决市场自身不能解决的 问题。认为农村劳动力流向城市后带来城市的拥挤和交通等问题，原因在于城市 基础设施建设的相对落后。强调应该充分利用市场的力量来抑制农村劳动力向城 市的过度流动，即通过城市的“生存成本”来发生作用。如果农村劳动力在城市 获得的收入不足以支付其“生存成本”即最基本的生活费用，那么他们就不可能 在城市长期逗留下去。一旦城乡统一的劳动力市场形成和城乡劳动力自由流动机 制建立起来，流动本身会有助于缩小城乡之间的收入差距，这反过来会减慢农村 劳动力流向城市的规模和速度。也就是说，城乡之间劳动力的自由流动会逐步引 致一种自我调节的机制。其管理措施包括：( 1 ) 主张城市劳动力和农村流动劳动 力，面对的“生存成本”应该是同等的。城市中包括住房、医疗在内的福利制度 的进一步改革是必不可少的。在形成决定工资的市场机制的同时，要不断地减少 无偿的福利性分配的范围和数量。( 2 ) 农民工流动管理的改革要以市场化为目标 取向，以为农民工服务为基本宗旨，以教育农民工为重要环节。( 3 ) “政府引导 的农民工流动的自我管理模式”是一种可供城市政府选择的新型的农民工流动管 一3 一 东北大学硕士学位论文第一章概论 理方式。 “综合治理模式”、“小城镇模式”以及“市场化模式”的观点，分别从不同 的研究角度出发进行探讨，代表了对农民工流动管理问题认识的不同阶段，在相 应的阶段都发挥了积极的作用，然而从行政管理学角度出发，政府采用什么样的 制度设计、组织框架及管理方式从而实现对农民工流动的有效管理，是本文所探 讨的重点。 1 3 农民工流动管理的行政学分析 广义的农民工流动包含了三种流动：一是在地域上从农村向城市、从欠发达 地区向较发达地区的流动；二是在职业上从农业向工商服务等非农产业的流动； 三是在阶层上从低收入的农业劳动者阶层向比其高的职业收入阶层流动。即地域 流动，职业流动和阶层流动嘲。 本文则侧重于从行政管理学的角度出发，探讨沈阳市的农民工流动管理如何 适应农民工流动的规律和特点，政府采用什么样的组织方式和组织机构能保障法 律、行政法规、公共政策和各项决策的正确执行，政府采用什么样的管理手段和 管理模式确保农民工流动的有效管理。 ( 1 ) 从沈阳市实际出发，探讨如何提高政府改善农民工在流动过程中体制 外生存状况的意愿。政府过多的限制性制度和政策，使得维护农民工权益无法成 为政府的政策目标。剖析政府在管理过程出存在的问题以及弊端，提出：防范式 管理加剧了城市流动农民工体制外生存的状况；政府主导式管理模式，导致了管 理的低效率；条块分割式管理模式阻碍了城市流动农民工的社会整合。 ( 2 ) 探讨政府采用什么样的组织方式和管理模式更适合城市农民工流动的 管理。提出：政府的管理方式从防范式管理向服务式管理的转变；政府主导式管 理向市场导向式管理的转变；条块分割式管理向社区自治式管理的转变。 1 4 研究角度与方法 以往的研究，大多是从社会治安、城市化、就业与劳动力市场改革的以及经 济学的角度探讨城市农民工流动的管理问题，本文则尝试从行政管理学的角度， 对沈阳市农民工流动管理的制度框架、组织方式和组织机构进行重新审视，提出 要解决农民工流动管理问题首先要对沈阳市农民工管理体制和组织结构进行根 本性的转变，并通过服务式管理、产业化管理和社区自治式管理来完成这种转型 过程。 d 东北大学硕士学位论文第一章概论 本文从沈阳市农民工流动管理现状入手，开展社会调查，进行数据和资料的 归纳分析，以行政管理学的视角对沈阳市农民工流动管理的制度框架、组织方式 和组织机构进行了分析并提出了革新的建议。 一5 - 东北大学硕士学位论文第二章农民工流动历史沿革及原因分析 第二章农民工流动历史沿革及原因分析 考察沈阳乃至中国的农民工流动管理的历史，我们发现：行政推动起着至关 重要的作用。流动至0 城市的农民工的生活状态会随着法律、行政法规以及管理制 度的变迁而不断的变化。 2 1 影晌沈阳市农民工流动管理的制度变迁 2 1 1 改革开放前的农民工流动管理制度 1 9 5 4 年，中华人民共和国宪法规定了中国公民有居住和迁徙的自由；1 9 5 8 年，通过了中华人民共和国户口登记条例，从此，1 9 5 4 年宪法规定的居住和 迁徙自由被一笔勾销。中华人民共和国户口登记条例提供了城乡二元分割结 构规则，并确立了中国特有的劳动力管理制度、土地制度、人口制度等。因此从 1 9 5 8 年- 1 9 7 9 年，国家禁止农民工流动到城市。改革开放前实行的城乡分割的户 籍制度和就业制度，农村劳动力流动受到严格的限制，这种限制一直持续到改革 开放初期。统购统销制度、人民公社制度和户籍制度作为城乡分治的“三驾马车” 在我国城市与农村之间建立起一道巨大的屏障。 2 1 2 改革开放至今的农民工流动管理制度 改革开放以后，国家以及各省市对农民工流动管理制度的放开经历了一个从 内到外、从紧到松、从无序到规范、从歧视到公平、从防范到服务的过程。1 。 ( 1 ) 1 9 7 9 。1 9 8 3 年：自然发展阶段，控制流动。1 9 8 0 年的全国劳动就业工 作会议及其以后下发的文件，一方面解开了对城镇职工流动的禁锢，另一方面又 加强了对农村劳动力流动的限制。1 9 8 1 年中央在提出城市实行合同工、临时工、 固定工相结合的多种就业形式的同时，又进一步强化了对农村劳动力流动的管 理。这个阶段沈阳市的劳动制度保持着计划经济的典型特征，外来人口在沈阳市 可以从事的就业岗位十分有限，因此其数量难以快速增长。在计划用工体制下， 如此少的城市农民工还不足以对沈阳市人口就业造成冲击，城市管理压力也不突 出，因此并未引起本地政府及有关部门的重视。 ( 2 ) 1 9 8 4 1 9 9 1 年：限制阶段，允许流动，但控制盲目流动。1 9 8 4 年以来， 政府出台了一些相关政策，允许和鼓励农村劳动力的地区交流、城乡交流和贫困 地区的劳务输出，使农村劳动力的转移进入了一个较快增长的时期。全国农村中 释放出大量的剩余劳动力，并逐渐向城镇流动，沈阳市成为了农村剩余劳动力异 6 东北大学硕士学位论文第二章农民工流动历史沿革及原因分析 地转移的主要城市之一，给沈阳市的城市管理带来很大的困难，随着城市农民工 数量的激增，引发的各种社会问题如交通运输、社会治安、劳动力市场管理、公 共资源分配等也逐渐暴露出来。1 9 8 9 年以后，国家及地方政府对农村劳动力流 动政策进行了局部调整，加强了对农民工盲目流动的管理。主要政策法规：关 于严格控制民工外出的紧急通知( 国务院办公厅，1 9 8 9 年3 月) ；关于进一步 做好控制民工盲目外流的通知( 民政部、公安部，1 9 8 9 年4 月) ；沈阳市1 9 8 9 年出台的沈阳市外地人员务工管理办法中强调的就是严格控制外来劳动力数 量以及对流动到沈阳市的农民工实行证件管理制度，1 9 9 0 年，沈阳市做出了发 放外地人员做工证和暂住证的有关规定。禁止任何单位使用无做工证 的外来人员，暂住证和做工证由用人单位负责申领，违反规定使用外来 劳动力要予以罚款。 ( 3 ) 1 9 9 2 年一1 9 9 9 年：规范流动阶段。1 9 9 2 年一1 9 9 5 年，全国范围内的农 村劳动力流动政策逐渐发生变化。从控制盲目流动到鼓励、引导和实行宏观调控 下的有序流动，开始实施以就业证、卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动的就 业制度，并对小城镇的户籍管理制度进行了改革。沈阳市的外来人口管理政策， 也进入了一个短暂的宽松期。尽管政策本身并不是对外来人口的完全开放，但确 实体现出了对外来劳动力的需求而不是排斥。主要表现在：第一，有条件地放开 雇用外来劳动力的权力。第二，停止向外来劳动力收取某些管理费。第三，公布 允许使用农村劳动力的岗位、工种范围。由于管理政策的放宽，这几年沈阳市农 民工数量激增，同时更多的管理上存在的问题也暴露出来。 从1 9 9 5 年起一1 9 9 9 年，沈阳市加大了对农民工流动的规范，从某种意义上 说，进入了一个相对严格的控制阶段。造成管理政策从相对放宽到相对严格的主 要原因是：1 9 9 5 年以来，由于国有企业改革，沈阳市作为老工业基地，产生了 大量的下岗职工，实施再就业工程成为沈阳市政府的重要任务。在这种背景下， 虽然国家仍然继续强调要根据城市及发达地区的需要，合理的引导农村劳动力进 城务工，但是沈阳市从安置下岗职工为主要任务的角度出发，出台了一些限制农 村劳动力进城的规定和政策。主要表现在： 第一，加强证件管理。1 9 9 5 年沈阳市有关部门就先后出台了沈阳市外地 来沈务工经商人员管理条例、沈阳市外地来沈人员务工管理规定等政策法规， 对流动到沈阳市的农民工实行规模控制，严格管理。务工经商人员就业必须持有 暂住证、外来人员就业证和外出就业登记卡。登记卡是由外来人口 东北走学硕士学位论文第二章农民工流动历史沿革及原因分析 流出地的劳动部门办理的，持登记卡才能办理就业证，证卡合一，无登 记卡的就业证无效。 第二，公布农村劳动力允许和限制从事的行业、工种、岗位等。1 9 9 6 年至 2 0 0 0 年期间，沈阳市的有关部门出台了( 1 9 9 6 本市允许和限制使用外地人员的 行业工种范围、关于用人单位招用外地务工人员有关问题的通知、关于办理 1 9 9 7 年 有关问题的通知等有关文件。 ( 4 ) 2 0 0 0 年至今：公平流动阶段。国家开始取消对农民进城就业的不合理 限制，逐步实现城乡劳动力市场一体化：积极推进户籍、保障、就业、教育、住 房、小城镇建设等多方面的配套改革，农村劳动力就业进入“公平流动期”。从 2 0 0 0 年下半年开始，国家关于农村劳动力流动就业的政策发生了一些积极的变 化。这些变化包括：一是赋予城乡统筹就业以新的具体的含义，即取消对农民进 城就业的各种不合理限制，逐步实现城乡劳动力市场一体化；二是积极推进诸多 方面的配套改革；三是采取“多予、少取、放活”的农村工作方针，为农民增收 减负提供制度保障；四是采取“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的 城市农民工管理方针，改善农民进城就业环境。与此同时，国家也出台相关规定 降低农村劳动力进城务工的成本。2 0 0 1 年1 2 月，国家计委、财政部发出了关 于全面整顿外出或外来务工人员收费的有关规定，要求面向外来人口的七项收 费必须在2 0 0 2 年2 月前取消，这七项费用包括：暂住费、暂住人口管理费、计 划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理服务费和外 地建筑企业管理费。并要求各省、自治区、直辖市有关部门要对面向外来人1 ：3 的 收费项目和标准逐项重新审核，按照有利于促进劳动力合理流动，减轻务工人员 负担的原则提出取消、保留或降低标准的意见，并向社会公布。这一规定的发布， 标志着对外来人口实行严格管理的坚冰开始融化。 在此期间，沈阳市也废除了抑制农民工公平流动的相关规定。如2 0 0 3 年7 月2 2 日，沈阳市公安局在全国范围内率先取消了对外来人口办理暂住证制度， 改为免费申报暂住登记制度。 2 2 农民工流动原因分析 2 2 1 沈阳市农民工管理政策与沈阳市农民工数量增长的关系分析 农民工的流动行为从客观角度分析，首先要受到国家以及地方的政策和制度 的制约，改革开放以来，不同时期实行的不同政策，直接影响了流入到城市务工 8 一 东北大学硕士学位论文第二章农民工流动历史沿革及原因分析 的农村劳动力数量。从表2 1 中我们可以看到沈阳市在不同时期对农民工实行不 同的管理政策与同阶段沈阳市农民工数量增长的情况。 表2 ，1沈阳市农民工管理政策与农民工数量 阶段( 起止管理政策期初农民工期末农民工农民工年均 年度)特征数量( 人)数量( 人)增长( 人) 1 9 7 9 - 1 9 8 3 矩控制流动1 9 7 6 84 1 2 9 24 3 0 5 1 9 8 4 1 9 9 1 芷允许流动4 1 2 9 29 1 6 7 76 2 9 8 1 9 9 2 - 1 9 9 9 年 规范流动 9 1 6 7 71 9 8 7 0 31 3 3 7 8 2 0 0 0 - 2 0 0 4 燕公平流动1 9 8 7 0 34 7 0 8 6 65 4 4 3 0 资料来源：沈阳市国民经济统计资料2 0 0 4 年 2 2 2 农民工流动的推一拉力分析 大量农民工流动到城市务工与农村的推力和城市的拉力相互作用密不可分 嘲。笔者通过对9 2 位农民工调查( 其中从事建筑业的有5 l 位，餐饮服务业3 6 位，其它服务业3 位，个体经商户2 位，) ，详细询问他们进城务工的原因及在城 市收入与在家乡收入的比较，结果可见表2 2 和表2 3 ： 表2 2 哪些因素影响您外出打工( 可多项选择) 影响因素推力或拉力排列位次百分比( ) 城市收入高，可以多挣钱 拉力18 6 9 6 农村收入水平低，挣钱机会少 推力 2 7 8 2 6 城市生活好，物质丰富 拉力37 0 6 5 农村太穷，生活太苦推力 46 7 3 9 希望得到城市户口，定居在城市拉力 56 4 1 3 进城市见见世面 拉力65 4 3 5 看见别人迸城，受到他人影响 拉力 74 7 8 3 不愿意从事农业 推力83 9 1 3 农村税费过重推力 93 8 0 4 对在农村从事的职业不满意 推力 1 0 3 0 4 3 想外出多生孩子拉力 1 11 3 0 4 村干部作风恶劣推力 1 26 5 2 9 一 东北大学硕士学位论文第二章农民工流动历史沿革及原因分析 表2 3 每年农民工在城市中的收入比自己在家乡收入高出的数额 按高出数额分组( 单位：元) 人数百分比( ) 1 0 0 0 0 以上 4 4 3 5 8 0 0 0 9 9 9 977 6 1 5 0 0 0 一7 9 9 988 7 0 3 0 0 0 - 4 9 9 93 53 8 0 4 1 0 0 0 2 9 9 93 l3 3 7 0 2 0 0 9 9 9 5 5 4 3 0 1 9 9 22 1 7 合计 9 21 0 0 0 0 从表2 2 和表2 3 中不难看出以经济利益驱动为核心的推力和拉力，是农民 进城务工的主要原因。此外，从以下两个个案中也不难看出农村劳动力流动到城 市的原因。 徐某，女，2 l 岁，四川省仁寿县人。1 9 9 9 年初中毕业以后在家务农2 年， 2 0 0 1 年到沈阳打工，到目前为止，在沈阳市某四川老板所开的火锅店己工作4 年，月工资6 5 0 元，包吃包住，每个月还有四天的假期。她说“当时在家乡太苦， 不愿意从事农物耕作，想到城市多挣一些钱，减轻家里的负担，自己也渴望城市 生活。现在虽然每天工作1 2 个小时，但是觉得值得，有时候可以休息，还可以 到处逛逛，在店里打工的都是四川老乡，很谈得来，平时有什么事，老乡们也很 乐意帮忙。” 李某，男，3 8 岁，陕西西安郊区农民，曾经在初中毕业后进了一家烹饪学 校学习，凭借自己的手艺，1 9 9 8 年来沈阳打工，在一家餐厅做厨师，有了一点 积蓄以后，2 0 0 2 年自己兑了一家小餐馆，当上了老板，平均月收入约3 0 0 0 元， 2 0 0 4 年租了一间房子，把老婆和孩子都接到城市里来。他说：“因为自己有手艺， 到城市里挣钱更容易，现在把老婆孩子都接来了，一家人的生活和城市人一样。” 农民受到巨大的经济利益的推力和拉力的驱动，从农村流动到城市开始了打 工生涯，调查中发现很多农民工都更换过2 次以上的工作，即经过初次流动之后， 很多农民工存在着再次就业流动现象，同样是经济因素的作用，然后他们对自己 的未来都有着不同的打算，通过对沈阳市9 2 名农民工的问卷调查，得出表2 4 1 0 东北大学硕士学位论文 第二章农民工流动历史沿革及原因分析 表2 4 ：沈阳市农民工本人对未来的打算 对于未来的打算人数百分比( ) 只是暂时出来，将来一定回去 1 92 0 6 5 赚到钱以后一定回家乡 2 5 2 7 1 7 看段时间，没有好工作就回家 1 01 0 8 7 沈阳没机会就到其他城市去 1 31 4 1 3 争取留在沈阳定居 1 41 5 2 2 决不回家乡( 探亲除外) 2 2 1 7 暂时没什么打算 99 7 8 合计9 2 1 0 0 0 0 2 3 沈阳市农民工流动的效用分析 2 3 1 农民工流动的积极作用 概括地说，“民工潮”的积极作用表现在它宣告了中国农民的第三次解放， 农民工的流动无论对于沈阳市的建设、农民工自身、还是农民工的流出地都具有 积极的意义。 第一，满足沈阳市劳动力需求，填补岗位空白。沈阳市的农民工就业集中在 传统服务业和劳动强度大的行业。如餐饮服务业、环卫和建筑业、商品批零售业、 家政服务业、制造业、纺织服装业等。这些行业的岗位一般劳动强度大，收入又 不高，沈阳市本地人口往往不愿意从事，外来劳动力填补了这些岗位劳动力的不 足。另外，农民工集中在传统服务业，加速了沈阳市第三产业的发展，促进了产 业结构的调整，直接或间接地扩大了沈阳市的就业容量，促进了沈阳市劳动密集 加工业的发展，同时对稳定本市传统服务业的价格，满足市民日常生活需要起到 了十分重要的作用o ，。 第二，为沈阳市的城市建设提供了廉价劳动力，加快了城市建设的步伐。沈 阳市的农民工在就业以被雇佣为主，主要以辛勤的劳动维持基本生活，收入很低， 生活较为艰苦。他们的加入为沈阳市城市建设提供了相对廉价的劳动力，加快了 沈阳市基础设施、居民住宅区的建设和城市功能的完善。 第三，农民工的消费支出是拉动沈阳市经济发展的一股强大力量。2 0 0 5 年 初，沈阳市的农民工已接近5 0 万人，虽然他们的消费支出普遍偏低，但支出总 量仍不容忽视。农民工每人每月平均消费支出从几十元至一千元不等，大部分集 中在1 5 0 元一4 0 0 元之间，如果按较低水平的每月2 0 0 元消费支出计算，全年消 东北大学硕士学位论文第二章农民工流动历史沿革及原因分析 费支出总量即达1 2 亿元。大量的消费支出，无疑会对沈阳市的国民经济发展产 生巨大的拉力，扩大沈阳市的消费市场，增加了消费容量，加快了沈阳市的第三 产业的发展。 第四，对于农民工自身来说，进城务工最大收益即是增加了他们的可支配性 收入，同时他们的传统思想观念得以转变，他们的进取精神，自主意识，竞争观 念也明显增强，形成了较强的现代意识。对于农民工的流出地来说，他们的流出 很大程度上缓解了流出地区人多地少、经济发展相对滞后、劳动生产率极低的矛 盾。此外农民工在城市和乡村之间“流动”几次之后，开阔了眼界，丰富了知识， 掌握了技术，受到商品经济的熏陶，生活观念、经营观念和思维方式与传统下的 农民发生了脱离，变成具有现代意识的新型农民，他们的反乡，对推动家乡社会 经济发展、对广大农村脱贫致富奔小康等都具有积极意义。 2 3 2 农民工流动的消极作用 第一，农民工和沈阳市下岗人员就业问题交织，就业形势进一步复杂化。沈 阳市作为老工业基地，大量的国有企业扎根于此，1 9 9 5 年以来，随着沈阳市内 产业结构调整和国有企业的拆转、改制，产生了为数不少的下岗职工。这些下岗 职工往往也具有吃苦耐劳、辛勤肯干的优点，只要降低自己的福利待遇期望值， 就与农民工就业形成一定的替代性。在沈阳市政府将解决本地人口就业作为头等 大事来抓的前提下，逐年增长的农民工无疑使沈阳市的就业形势进一步复杂化： 一方面大量下岗职工就业困难日渐突出，另一方面，外来农民工就业也顽临严峻 的挑战。 第二，治安问题日益突出，城市管理难度加大。农民工的流动性和复杂性增 加了社会治安的不稳定因素，近几年来沈阳市农民工违法犯罪案件逐年增多。据 沈阳市公安局统计，2 0 0 2 年本市外来人1 3 犯罪率( 外来人口犯罪占总犯罪的比率) 接近4 5 ，近两年还有逐渐上升的趋势，而且刑事大案、要案不断增多，严重扰 乱了社会治安，危害了沈阳市社会稳定。特别是农民工聚集地区，赌博成风，卖 淫，甚至吸毒、贩毒等活动层出不穷，给沈阳市的社会治安管理带来许多新问题。 每到春节前，严厉打击外来农民工偷窃、抢劫也成为沈阳市公安局非抓不可的大 事。沈阳市约1 3 的外来农民工从事商品批发、零售业和餐饮业，由于他们接受 教育时间较短，整体素质偏低，法制观念淡薄，相当一部分经常属无照经营，甚 至违法经营，从事坑、蒙、拐、骗和制造、销售假冒伪劣产品等活动，严重影响 了正常的市场秩序。也正是农民工所带来的各种问题，致使沈阳市的公安、工商、 1 2 东北大学硕士学位论文第二章农民工流动历史沿革及原因分析 城管等多家执法部门对农民工采取了防范式的管理模式。 第三，城市能源和基础设施负担过重，人口承受力趋于饱和。规模庞大的农 民工，使本来就十分紧张的沈阳市公共资源和基础设施问题更加突出。近年来， 表现最为突出的是交通运输和供水问题。此外，供热、供电、供气、通讯、教育、 卫生等方面的矛盾也都不同程度地存在。 第四，农民工子女教育问题难以妥善解决。在当今中国形成了一个特殊的群 体，流动农民工的子女通常被称为“流动儿童”。随着沈阳市农民工家庭的逐渐 增多，学龄儿童的数量也越来越多，“流动儿童”被排斥在城市和乡村的教育体 制之外而很难享受到义务教育。在调查中发现，很多农民工都希望自己的下一代 能够进入城市的公办小学，让他们更快融入城市主流生活，但是在学校里，与城 里孩子不同的缴费标准，除学校的正常缴费项目外，一般每学期还需要交纳 2 0 0 一l o o o 元不等的借读费。 第五，卫生防疫和计划生育问题严重。一些农民工的不良卫生习惯和居住条 件的恶劣增加了城市环境卫生工作的难度。在农民工集中的地点，不仅私搭乱建 问题严重，而且环境卫生脏、乱、差。近几年来，传染性疾病不时侵袭人类，农 民工的卫生和防疫问题更应得到有关部门的重视。沈阳市农民工中育龄妇女占到 2 8 8 ，数量接近1 5 万人，这些人口流动性大，加大了农民工计划生育管理的难 度。 1 3 东北大学硕士学位论文第三章沈阳市农民工流动状况 第三章沈阳市农民工流动状况 分析沈阳市农民工流动状况，很多客观因素如人口数量质量、经济发展状况、 城市化水平等都影响着农民工的流动，然而制度因素、政府管理体制本身也在影 响着农民工的流动。政府的越位、缺位进一步恶化了城市农民工的体制外生存状 况，处于弱势地位的农民工始终过着“城市边缘人”的生活“。 3 1 制度因素起着至关重要的作用 3 1 1 户籍制度使农民工流动复杂化 从本质上看，户籍制度是一种“社会屏蔽”。即它将占中国人口绝大多数的 农村人口屏蔽在分享城市的社会资源之外。农民工边缘化弱势地位的形成，源于 我国户籍制度的刚性约束。体制转轨对期的中国，户籍制度造就了劳动力城乡间 的歧视。这种歧视是少数人对多数人的歧视，深深地打着制度的烙印，是一种制 度性歧视。我国的户籍制度是与早期计划经济体制下的工业化战略相适应的，是 与就业、社会保障融为一体的。在城乡二元结构的户籍管理制度背后，隐含的是 长期的行政控制而导致的城乡居民对国民财富的分配不均，对社会资源占有的不 平等1 1 。 与此同时，户籍制度起了“蓄水池”的作用，使农民工的流动复杂化，在农 村造成了庞大的剩余劳动力人群，加大了农村劳动力向城市转移的难度。集中表 现为：首先它不利于农业人口的城市化顺利进行。城市发展缓慢，城市在户 5 1 管 理制度保障下通过人口控制来实现社会需求，使城市自我调节控制的功能弱化， 市政及城市管理难以满足市场需求。其次，户口管理使我国公民具有不同身份。 户1 3 划分为农业户口和非农业户口，常住人1 3 与暂住人口，不同的户