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上海市居民用水管理体系的经济手段研究 摘要 人类活动领域的拓展，以及社会经济的发展加剧了水资源的消耗， 同时也产生了大量的污水，清洁水源的日益减少严重威胁着我们的生 存。 由发达国家的经济发展规律显示，当经济发展到一定阶段，居民的 生活用水量和污水排放量将取代工业用水量和工业废水量，成为城市主 要的用水单位和水污染源。上海的经济发展正处在这样的转折时期，上 海又是一个拥有1 3 0 0 多万常住人口和3 0 0 多万流动人口的现代国际化 大都市，庞大的人口基数每天都在消耗着大量的自来水，同时不断地排 出生活污水，因此，加大对居民用水的管理非常重要。 水资源丰富的上海是一个典型的水质型缺水城市，城市水环境问题 不仅影响到上海作为一个国际大都市的形象，而且更会成为制约经济进 一步发展的重要因素。综观上海居民用水管理体系的现状，水价偏低是 造成水资源浪费的主要原因。在上海市“十五”规划中，要求大幅度提 高上海的污水处理率，争取在十五期末把上海建成国内首座节水型城 市。上海若要更好的达到这一规划目标，就必须调整水价，充分发挥价 格杠杆作用。 本文首先从经济学的角度分析了出现水资源不良配置问题的社会经 济原因以及采用经济手段进行管理的必要性和必然性。在此基础上，深 入调查了上海市城市居民生活用水量、污水排放量、污水收集和处理率 以及相关方面的管理现状，归纳了上海城市居民生活用水管理中存在的 主要问题。同时，本文还参阅了大量国外的相关资料，学习了国外在城 市居民用水管理方面的进展情况，并总结出一些可以为上海所用的先进 经验。为了更实际的了解上海居民现实的用水及节水情况，本文还专门 对上海城区居民进行了抽样调查，做了一个样本研究。 最后，本文就如何改善上海城市居民用水管理提出了一些对策。建 立合理的价格机制是进行居民用水管理的最基本策略，同时，政府还可 以设计一整套的经济政策来促进城市居民的节约用水，污水的有效回 用，以及进一步开放水务产业的投资市场等。在短期内，以水价为首的 经济手段，对促进水资源的合理使用和节约用水，可以起到立竿见影的 效果。从长期的战略目标来看，由合理水价推动，可以更好的实现水的 资源化利用，分质供水和污水回用这两大资源化利用措施是解决上海这 样的“水质型缺水”城市的必然选择和根本出路。 关键字：居民用水，节约用水，污水回用，水价，经济手段 r e s e a r c h0 ne c o n o 蛐ci n s t r ij m e n t s o fs h a n g h a ir e s i d e n t i a l 娜rm a n a g e n 匝n ts y s t e m a b s t r a c t t h ee x t e n d i n go fh u m a na c t i v i t i e sa n dd e v e l o p m e n to fs o c i e t ye c o n o m i c s 砸c ku p t h ec o n s u m p t i o no fn a t u r a lr e s o u r c e ，a n dp r o d u c em o r ea n dm o l ew a s t ew a t e r t h e d e c r e a s i n gc l e a nw a t e rs e v e r e l yt h r e a t e n so u rl i v i n ge n v i r o n m e n t w i mt h ee c o n o m i cr u l eo fd e v e l o p e dc o a n t r y ) w h e ne c o n o m yd e v e l o p e dt oa c e r t a i n t yd e g r e e , t h ev o l u m eo fw a t e ru s ea n dw a s t ew a t e ro fc i t yr e s i d e n tw i l le x c e s s t h o s eo fi n d u s t r y , b e c o m et h eb i g g e s tf o u n t a i no fw a t e rp o l l u t i o n t h ee c o n o m yo f s h a n g h a ij u s ta tt h i sd e g r e e ，a n ds h a n g h a ih a sm o r et h a n1 3 0m i l l i o no r d i n a r yp o p u l a t i o n a n d3 0m i l l i o nf l o wp o p u l a t i o n t h e s ep e o p l ew i l lc o n s u i n el a r g ev o l u m eo fc l e a nw a t e r a n dp r o d u c ew a s t ew a t e r t h e r e f o r e ，i t s v e r yi m p o r t a n tt o e n h a n c et h ew a t e r m a n a g e m e n ts y s t e mo f c i t yr e s i d e n t s h a n g h a i ，w i t ht h er i c hw a t e rr e s o u r c e ，i sat y p i c a lc i t yl a c kg o o dw a t e rq u a l i t y t h e p r o b l e m so fw a t e re n v i r o n m e n tn o to n l yt o u c ht h ev i s a g eo fi n t e r n a t i o n a lm e t r o p o l i t a n ， b u ta l s or e s t r i c tt h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fs h a n g h a ie c o n o m y w i t h i nt h ef i f t e e nl a y o u t ， s h a n g h a iw a n tt oa d v a n c et h es e w a g ed i s p o s a lr a t e ，a n dm a k es h a n g h a ib et h ef i r s tc i t y o f s a v i n gu s i n gw a t e ri nc h i n a t oa c h i e v et h i sa i m ，w em u s ta d j u s tt h ew a t e rp f i c e m o r e h i g h e r t h ep r i c eo f w a t e r , m o l el e s sc o n s u m p t i o no f c l e a nw a t e r a tf i r s t ，t h i st h e s i s a n a l y z e st h ei n t r i n s i cr e a s o no fb a dc o l l o c a t i o no fw a t e r r e s o u r c e sf r o mt h ev i e wo fe c o n o m i c sa n dt h e i n e v i t a b i l i t y o fu s i n ge c o n o m i c i n s t r u m e n t s t h e n , i ti n v e s t i g a t e ss h a n g h a ir e s i d e n t i a lw a t e tm a n a g e m e n ts y s t e m ， i n c l u d et h ew a t e rv o l u m eo fh o m eu s ea n de j e e t , t h es e w a g ed i s p o s a lr a t e t h ec u r r e n t w a t e rp r i c e ，e t e a n di tc o n c l u d e ss o m ep r o b l e m so c c u r r i n gi ns h a n g h a ir e s i d e n t i a lw a t e r m a n a g e m e n t a t t h es a m et i m e ，t h i st h e s i sr e f e r st oo v e r s e a sr e l a t i v em a t e r i a la n ds t u d i e s o t h e rc o u n t r i e sr e s i d e n t i a lw a t e rm a n a g e m e n tp r o g r e s sa n ds u m m a r i z e ss o m ea d v a n c e d e x p e r i e n c e s ，w h i c ha r eu s e f u lf o rs h a n g h a ic i t y i no r d e rt om o r ec l e a r l yc o m p r e h e n dt h e w a t e ro f h o m eu s e ，i ts p e c i a l l ym a k e so n es p o tc h e c k i nc o n c l u s i o n , t h i st h e s i sp u t sf o r w a r d ss o m es u g g e s t i o n so i lh o wt oi m p r o v et h e w a t e rm a n a g e m e n to fh o m eu s e t h em o s tb a s i cp o l i c yi st oe s t a b l i s ho n er a t i o n a lw a t e r p r i c es y s t e m a tt h es a m et i m e ，g o v e r n m e n ta l s on e e dd e s i g nac o m p l e t es e to fe c o n o m i c p o l i c yt oe c o n o m i z ew a t e ru s e ，t op r o m o t et h er e u s eo fs e w a g e ，a n dt om o r eo p e nt h e w a t e rm a r k e t i nt h es h o r tt e r m ，t h e s ee c o n o m i ci n s t r u m e n t sw i l lg r e a t l yr e d u c et h e d e m a n do f c l e a nw a t e r , a n dm a k et h ee c o n o m i c a l l yu s eo f w a t e r s t r a t e g i c a l l y , r e a s o n a b l e w a t e rp r i c ew i l lc a r r yo u tt h ee f f i c i e n t l y1 】s eo fw a t e rr e s o u r c e s w a t e rs u p p l yb yq u a l i t y a n ds e w a g er e u s ei st h en e c e s s a r ya n du l t i m a t ec h o s et os o l v et h ew a t e rp r o b l e mi n s h a n g h a i k e yw o r d s ：w a t e rf o rh o m en s e ，e c o n o m i z ew a t e rr e s o u r c e ，r e u s es e w a g e ， w a t e rp r i c e ，e c o n o m i ci n s t r u m e n t s 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：午蒸篙 日期：c j 。哆年1 月j 0 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在至一年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密口。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：宇筮禹指导教师签名： 日期：0 7 u 哆年j 月l o 日日期：五幻多年，月，o 日 器炙龟舂冬 上海市居民用水管理体系的经济手段研究 第一章绪论 水是人类生命之源，据统计，目前全球8 0 多个国家的约1 5 亿人口缺乏洁净饮 用水。其中2 9 个国家的4 5 亿人口完全生活在缺水状态中。此外，全世界每年排放 的污水达4 0 0 0 多亿吨，从而造成5 万多亿吨水体被污染，致使地球上每年有7 0 0 多 万人因水源不净而死亡。随着世界人口的增长和经济的发展，在未来2 0 年里，人类 对水的需求量将增加4 0 左右。因此，有专家们警告说，到2 0 2 5 年，世界上只有 1 4 的国家有足够的饮用水，如果不注意水的合理使用，不久的将来水会比石油还贵。 上海地处长江、太湖流域下游的平原三角洲河网地区，水系发达，资源丰富， 本不应该是一个缺水的城市。但上海确确实实是典型的“水质型缺水”城市，市水 务局新近完成的对全市水资源的普查结果显示：除长江水源外，上海目前陆域水系 已经没有一类水；符合饮用水水源标准的二、三类水也仅占陆域水系的l 。低于饮 用水水源水质标准的四类水、五类水占3 0 4 ，其余6 8 6 的水质劣于五类水。上 海人均可利用的饮用水源为1 0 0 0 余立方米，仅为全国人均水平的一半。 与“家底薄”形成强烈反差的是一些市民用水的“慷慨”行为。目前，上海市 民人均日用水约o 2 立方米，比欧洲地区和日本等国多o 0 5 立方米，而且每年用水 量以3 3 的速度递增。据市给水处2 0 0 1 年4 月份的抽查显示，本市有8 5 左右的 家庭节约用水的意识不强，浪费水的现象较为普遍；3 6 的居民在日常生活中不采 取一水多用；搓洗衣物与刷牙时不关闭水龙头的分别占3 6 和1 7 ；淋浴器开启时 任冷水白流的占5 2 。据抽样调查，如果广大市民都增强节水意识，改变不良用水 习惯，更换节水型器具，7 0 的家庭每年至少可以节约3 0 以上的生活用水量，全 市累计每年可节约居民生活用水1 5 亿立方米( 解放日报，2 0 0 1 年5 月2 2 日) 。 上海是一个拥有1 3 0 0 多万常住人口和3 0 0 多万流动人口的现代国际化大都市， 如此大量的生活用水量带来的是大量的生活污水。据测算，消耗l 立方米自来水， 约排出0 9 立方米的污水。目前上海的日产污水量高达6 0 0 万吨，而污水处理能力 每天仅为5 4 万吨，污水处理率还不到5 0 ，缺口如此巨大，只能任其横流，入江入 海。因此，对上海来说，减少污水的排放量十分重要。 面对如此巨大的水资源浪费，以及大量的污水排放，上海所采用的管理方式还 是比较简单的。目前上海的水价偏低，价格杆杠在上海节水领域尚未真正发挥作用， 在居民用水水价中，还没有开征污水处理费。而且，目前上海的水务投资市场也不 够开放，据上海水务局局长张嘉毅估算，在今后5 年之内，上海水务行业在重大水 利工程和城市供排水建设上所需投入的资金量至少在4 0 0 亿元，而政府财政投入最 多只能达到6 0 亿元左右，因此，水务投融资体制改革势在必行。另外，用水管理的 静瓮龟走冬 上海市居民用水管理体系的经济手段研究 重点偏向于源水的开采和污水的治理，对节水和中水的回用问题还没有提出有效的 对策。 为了节约用水、优化配置水资源，很多国家已经开始实施取水许可和有偿用水 制度，并开始注重对水资源价值理论及定量计算方法的研究。水资源价值是实行有 偿用水、理顺水价的理论基础。 我国也对日益严重的水资源问题做出了响应，对水管理的基本大法中华人民 共和国水法进行了修，新水法以建立节水防污型社会、实现水资源的可持续 利用，保证经济社会的可持续发展为目标，以提高水效率为核心，把水资源的节约、 保护、合理配置放在突出位置，促进资源与社会经济、生态环境协调发展。根据新 水法的精神，由国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局共同出台 了城市供水价格改革新措施。 上海市依据国家法律法规方针，从政策手段和经济手段两方面进行调控，在城 市水管理的很多方面都提出了新的政策目标。在居民用水管理方面，据市给水处有 关人士透露，一项针对居民用水的定额管理办法，目前国家建设部正在编制中，其 内容大致为：对居民生活用水制订合理的用水定额，平价使用定量用水，超量部分 价格适当提高，具体标准视各城市情况而定。在节约用水方面，上海要在全国率先 建成节水型城市，力争到“十五”期末，将水的重复利用率提高到8 0 以上，达到 发达国家城市先进水平。 为了实现这些目标，在水管理的各个方面，上海都在做着研究改善工作。针对 以往以行政手段为主的管理方式，对用水管理的经济手段研究正逐步加强。在居民 用水管理上，上海正积极探索建立合理的水价体系，努力发挥价格调节资源优化配 置的经济杠杆作用。然而，由于水资源是种特殊商品，其定价十分复杂，不仅要 考虑公平性原则，还要顾及成本回收。在水价实施过程中既要发挥市场机制，促进 资源的有效配置和可持续开发利用；又要依靠政府的宏观调控作用，兼顾各方利益。 因而建立符合市场经济运行规律的水价机制并不是件容易的事情，它包括了相应的 法规、科学的核算制度和合理控制成本，因此上海还没有做出合理水价制定的完整 方案。 由此可见，对城市居民用水管理体系的经济手段的研究是一个很切合实际的课 题，本文在认真参阅国内外学者相关文献的基础上，拟以上海市本地的实际情况为 出发点，首先从经济学的角度分析城市水问题产生的原因，并进一步探究采用经济 手段加以管理的必要性和必然性。在此基础上，参考和比较了国外在城市居民用水 管理方面的探索，总结出若干适合上海市实际情况的经验。最后，本文还专门就居 民用水现状进行了实地的抽样调研，希望能从比较系统和实用的角度提出一些改善 上海城市居民用水管理的思路和战略。 2 多簧_ 乏主名誊 上海市居民用水管理体系的经济手段研究 第二章运用经济手段进行居民用水管理的理论依据 在研究用水管理之前，我们首先应该对水资源自身的价值有更清楚地认识。明 白水资源是有价值的，明白城市“自来水”是一种商品，而且是一种特殊的商品。 它进入的市场是一种政府通过特许经营来管制的不完全市场，具有关系国计民生的 重要性，维系人类生存的不可替代性，难以长途贩运或地区间调剂余缺的地域性以 及由政府部门特许经营和管制的垄断性。 正是由于水的这种特殊商品性，在不恰当的管理体制下，很容易产生市场失灵、 政策失灵等等的外部性结果，导致水资源的不良配置，水环境的污染。因此，只有 对水环境问题的经济根源有了深入地了解之后，我们才可能做到有的放矢，采取更 有效的方式解决问题。 第一节外部性和制度失灵 传统的理论认为，环境问题的根源在于外部性，即个人( 包括自然人和法人) 的经济活动会产生超越于进行这些活动主体的外部影响，进而会产生不能全部反映 到私人成本中的社会成本( 包括环境成本和资源耗竭成本) 。同时，经济活动的外部 性还会与经济过程中的决策机制以及各种社会政治力量的运作等制度结构发生关 系。该制度出现问题时，就会使环境和自然资源得不到有效的配置，产生制度失灵。 所谓制度失灵是指：社会的结构、决策、政策，特别是价格机制等无法促使资源达 到社会最优配置状态。制度失灵是环境退化、资源耗竭，进而是发展不可持续性的 原因。因此，在探讨解决水资源问题的时候，有必要深入分析和剖析制度失灵。制 度失灵通常被解释或划分为市场失灵和政府失灵。 一、市场失灵 微观经济学证明了，市场机制可以有效率地分配生产出的产品于消费者之间， 有效率地配置生产要素于企业与产品之间，从而实现帕累托效率。但是，实现帕累 托效率，隐含着一系列严格的假定条件，主要有：完全竞争的假设；完全信息的假 设；完全理性的假设；不存在外部性的假设；不存在交易费用的假设；不存在规模 报酬递增的假设等。当市场价格机制的某些障碍造成资源配置缺乏效率，或者说价 格体系在保证资源有效配置方面是不完全时，就出现“市场失灵”。 在水环境资源的配置上，由于水的特殊商品性，存在着明显的“市场失灵”现 象： j 蓐麦童名李 上海市居民用水管理体系的经济手段研究 ( 1 ) 水环境资源的公共性。由于水环境资源的不可分割性使其成为公共物品。 可以将环境经济学中的“公地危机”推广到城市水问题上来。水环境资源是公共资 源，如果允许随意取用并向水环境任意排放污水而不必支付费用的话，人们就会好 不怜惜地滥用水资源并尽可能地向水环境中排放污水来获得个人的效用或便利。另 一方面，水环境的自我净化能力是有限的，当向水环境中排放的污水量超过其自净 能力时，水环境就会遭到破坏，从而最终使全体成员的长远利益遭到损害或毁灭。 ( 2 ) 水环境污染的负外部性。环境污染具有很强的负外部性，它表现为私人成 本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致。在没有外部性时，私人成本等于生 产或消费一件物品所引起的全部成本。当存在负外部性时，社会边际成本变成了私 人边际成本与外部边际成本之和。由于负外部性的存在，使完全竞争厂商按利润最 大化原则确定的产量和按社会福利最大化原则确定的产量严重偏离。这就使得资源 过度利用、污染物过度排放、有污染的产品过度的低效率的产出。 ( 3 ) 水环境保护的正外部性。水环境保护既包括水环境治理，也包括水环境服 务。水环境保护是正外部性很强的公共产品。在进行水环境保护这一公益事业时， 很容易产生“免费乘车”现象。这就使得纯粹个人主义机制不能实现社会资源的帕 累托最适度配置，使水环境保护这种公共产品的生产严重不足，有时甚至出现供给 为零的局面。 ( 4 ) 环境信息的稀缺性与不对称性。信息的稀缺是因为：第一，生态经济系统 就像一只“黑箱”，人类对它的了解还微乎其微。第二，由于信息一旦公开就成了公 共物品，使得一部分人的信息消费不能排除其他人的信息消费，因此人们总是进行 “信息封锁”，以保证自身的信息优势。信息的不对称是由于信息的公共性和人的机 会主义行为倾向。比如，污染者往往受个人经济利益的驱使，隐瞒某些信息，实施 污染行为。 由于市场经济在我国建立的时间还很短，其正常工作所要求的若干条件还不完 全具备。因此，我国的经济运行中常常会出现市场失灵的情况。而所谓的水环境资 源滥用，实际上就是市场在水环境资源配置方面无能为力的表现，是以牺牲水环境 资源利用效率为代价换取经济的发展。这是水环境资源滥用在经济学方面的基本原 因。 二、政府失灵 如果由于制度体系内部的原因，使得管理过程的最终结果造成实际价格偏离社 会最优价格，就会发生政府失灵。所谓“政府失灵”是指政府的行动不能增进经济 效率或政府把收入再分配给那些不恰当的人们。造成政府失灵的主要原因包括：“干 预失灵”和“缺乏政府干预失灵”。在干预失灵的情况下，可能会导致新的市场失灵 4 器炙龟嘉誊 上海市居民用水管理体系的经济手段研究 的出现。在干预不足的情况下，现存的市场失灵会继续发展扩大。通常情况下，政 府失灵产生于政府部门的不恰当干预。 在水环境问题上导致“政府失灵”的原因主要有： ( 1 ) 水环境政策失灵。水环境政策失灵是指那些扭曲了水环境资源使用或配置 的私人成本，使得这些成本对个人而言是合理的，但对社会而言却是不合理的，甚 至会损害社会财产的规章制度、财政、汇率、金融、价格、收入和其他政策等。水 环境政策失灵有两大类：一是，现行部门政策和宏观经济政策在制定过程中，由于 没有给予水环境以足够重视而导致的政策失灵。它通常表现为：出于部门利益的考 虑，在制定和实施部门政策时，忽视了水生态环境；或者所采用的是在水环境问题 还没有受到充分重视时期所制定的政策。最终在市场上反映出来的是不利于水环境 资源保护的价格政策和其他部门政策，造成对水环境资源的过度利用；二是，当水 环境资源政策没有充分强调其社会和经济影响时( 社会和经济可行性) ，所导致的政 策执行不力或无法执行。 ( 2 ) 水环境管理失灵。水环境管理失灵是指在各级政府组织中存在着一系列管 理问题，这些问题的存在导致有关政策无法有效实施。水环境管理失灵主要表现在 两个方面：一方面，各种政策在部门之间的协调不足，缺乏足够强的手段和强制措 施以达到政策目标，缺乏确保在经济运作过程中实施有关政策的手段或力量等等。 另一方面是水环境管理中的寻租行为。水环境问题的加剧，政府就会加强水环境管 理，政府的介入会导致水环境污染者、受污染者和水环境保护当局之间的博弈。污 染者为了维护有污染时的既得利益，会加大“院外活动”的力度，以保持或放宽政 府制定的水环境标准，这是寻租行为的一种表现。另一种情况是污染者在既定的政 策下进行寻租。比如环保当局执行排污收费制度，假定排污者人数少，受污染者人 数多。那么，由于受污染者人数多，某一个受污染者如果通过上访或上诉形式要求 环保当局执行收费，这样会产生很大的正外部性，即其他受污染者会选择“搭便车” 策略，人人都这么想就会导致人人都放弃“上访”或“上诉”的打算。这时，如果 环保当局是清正廉明、禀公办事的话也没问题。如果相反，那么污染者向水环境保 护当局的寻租活动就会成功。污染者就可以较小的寻租成本( 行贿额) 获得较大的 收益( 免交或少交排污费) ，而把污染造成的外部成本转嫁给受污染者。 中国进一步融入全球经济一体化，必然会加速市场化转型进程，同时也就要求 更加合理地界定政府和市场的关系。在水环境保护领域，政府应逐步转变职能，从 直接提供环境物品、直接投资治理水环境污染，逐步转变为水环境保护投资的促进 者和协助者。一般而言，政府应只提供最基本的环境公共服务，即使是环境公共产 品，必须由政府提供，也应尽可能地引入商业化原则，通过公开招标、引入竞争等 方式，提高公共环境事业的效益。对于带有竞争性的环境产品供给，政府则应逐步 鬻炙垒太毒 上海市居民用水管理体系的经济手段研究 退出。环保r & d 也应由政府投入为主逐渐转向以企业投入为主。政府可以制定各 种手段鼓励企业采用清洁生产技术，一方面包括排放标准、技术标准等管制手段， 另一方面包括税收、补贴、排污交易、环境认证等市场手段。 第二节经济手段和制度失灵 前面主要从经济学中市场失灵和政府失灵的角度分析了城市水问题产生的原 因，可见使外部性问题内在化是解决水环境资源有效配置的关键所在。有两个基本 的途径：1 ) 明确所有权或财产权；或2 ) 政府通过某些手段对市场价格进行直接干 预( 例如通过收费、税收等手段) 。 通过所有权的明确化来解决外部性问题的思想是以科斯( r o n a l dc o a s e ) 为代表 的所有权学派经济学家提出的。这里所说的所有权不仅仅限于传统意义上的资源所 有权或物的所有权，还包括其他形式的法定权利，例如按照某种方式使用水资源的 权利、避免水资源受污染的权利等。所有权学派的经济学家指出，只要明确界定所 有权，经济行为主体之间的交易行为就可以有效地解决外部性问题。 但是，由于现实经济运作过程并不总是在一种理想的状态下进行的，因此，通 过私人行为来解决外部性的科斯理论就受到了挑战，这就提出了政府干预的必要性 问题。即政府要通过各种法律、法规、标准以及经济手段来对产生外部性的行为进 行干预，使得外部性问题内在化到发生外部性行为的经济主体的成本和效益中。从 而解决市场在资源有效配置方面的失灵问题。 另外，由于环境和某些自然资源的公共物品特征，也会导致市场失灵。环境质 量的公共物品属性，使得环境质量的生产不能满足社会的需要，因此，也相应提出 了政府干预的问题，即政府要通过采取一系列措施，使得环境质量这一公共物品的 供应能够满足社会的需要，如通过税收减免、投资补贴等方式，鼓励有利于环境的 生产和消费。 显然，只有通过加强和改善政府的管理行为，才能消除导致水环境退化的外部 性和制度失灵。 长期以来，各国政府在环境管理方面的主要手段是直接管制，即通过政府的外 部力量直接影响经济活动微观行为的规章制度，如制定排污标准、发放排污许可证、 环境规划、或在特定时间和区域限制某些对环境有影响的经济活动，从而减缓人类 对环境的破坏。其主要特征是只对污染排放进行规定，污染者只能按规定行事或面 临处罚以及法律和行政诉讼而没有其他选择。 相反，环境管理的经济手段是指，通过采取收费或税、补贴、实行差别税收等 6 器炙龟轰善 上海市居民用水管理体系的经济手段研究 手段，改变当事人的经济条件而不是当事人的价值结构或偏好，使环境成本被内化 于当事人的财务成本中，促使当事人对环境的态度和行为转向更有利于社会的方向。 原则上，任何一种给定的水污染削减方式既可以通过直接管制把排放限制在某 一水平上来实现，也可以通过使用经济手段，如排污费和使用费，提供适当的刺激， 把污染排放削减到相同的水平。因此，每单位生活污水排放的收费可用以得到最佳 的排放水平，或者通过直接管制要求污水排放者把排放削减到同等水平。然而，虽 然在理论上，收费机制和直接管制可以起到相同的作用，但在实践中却存在一些重 要的和明显的区别。 赞同使用经济手段的污染控制方法的一个重要论点是，认为这类方法比基于直 接管制的政策在整个经济中能更有效的配置污染削减。一个管理机构要在所有个人 污染者之间有效地分配污染削减就需要获得有关个人费用和状况的大量信息。相比 之下，利用经济工具就可节省大量所需的信息，也就是说，那些削减费用最低的污 染者为了更有效地进行“自我选择”，将会对污染削减收费和税收所提供的信号做出 响应。因此，在某些主要方面，基于市场机制的环境经济手段所需的信息比那些基 于直接管制的相应的环境政策所需的信息要少一些。各类污染者的削减费用所需的 信息比用管制体制来考虑每个污染者的不同情况所需的信息量要少得多。 北京大学张世秋教授根据经济合作与发展组织的调查( 参见o e c d 环境经济 手段应用指南) ，将经济手段的内在优越性概括如下： ( 1 ) 经济手段可以通过允许污染者自己决定采用最合适的方法来达到规定的标 准，或使其保护环境的边际成本等于排污收费水平，从而产生显著的成本节约； ( 2 ) 经济手段可以为有关当事人提供持续的刺激作用，使污染减少到所规定的 标准之下。同时，通过资助研究与开发活动，经济手段还可以促进新的污染控制技 术、低污染的生产工艺以及新的低污染和无污染的产品开发等； ( 3 ) 经济手段可以为政府和污染者提供管理上和政策执行上的灵活性。对政府 机构来说，修改和调整一种收费总比修改一项法律或规章制度更加容易和快捷；对 于污染者来说，可以根据有关的收费情况来进行相应的预算，在此基础上做出相应 的行为选择； ( 4 ) 经济手段可以起到为后代人保护环境和资源的作用； ( 5 ) 经济手段可以为政府提供一定的财政收入，这些收入既可以直接用于环境 和资源保护，也可以纳入到政府的一般财政预算中。 正是由于经济手段的这些优越性，运用经济手段进行环境管理备受人们关注。 正如哈佛大学经济学教授曼昆在其“最令人鼓舞的经济学教科书经济学原理”中 写道：“只要适当地重新确定方向，市场的力量往往是解决市场失灵的最好方法”。 7 岁劳麦童名譬 上海市居民用水管理体系的经济手段研究 理论和实践显示，世界各国都在逐渐增加经济刺激手段在环境管理中所占的比重。 实际上随着我国市场经济体制的不断完善，今后用市场经济规律来治理环境是必然 的发展趋势。“十五”期间，进一步积极探索运用市场机制等多种手段来保护环境， 大力推进环保产业的市场化和产业化，已经成为共识。 当然，用经济手段来减少水环境资源的污染，其优越性也不是绝对的。从整体 上来说，个人和企业对来自于经济上的刺激反应最为敏感和强烈。运用经济手段， 可以在最短的时间内取得所需的效果。国外的经验也证明，运用经济手段，可以较 快地达到削减城市生活污水排放的目的。事实上，在实践中，经济手段通常都是与 命令控制型手段以及基于自愿方式的各种手段结合起来应用的，这一点对中国这样 处于经济转型时期的国家而言是非常重要的。许多国家的经验都表明，把传统的命 令控制手段同基于市场的经济手段结合起来，有助于更好地解决环境管理、资源保 护以及可持续发展问题。 第三节经济手段的基本理论 通过上节的分析，可以看出用经济手段进行环境管理比用命令控制手段有明显 的效率优势，这也是经济手段受到重视的主要原因。本节我们就从经济手段的基本 理论出发，进一步了解一下经济手段的制定原则和选择评价，看看经济手段自身优 势的来源与发挥途径。 一、经济手段制定的基本原则 经济手段的目标和作用在于纠正导致市场失灵的外部性问题，使得外部成本内 在化，其所依据的基本原则就是“污染者支付原则”( p o l l u t e rp a y sp r i n c i p l e ，简称 p p p 原则) 。关于污染者支付原则的起源，最早可以追溯到在2 0 年代就出现的福利 经济学的观点，它申明，物品和服务的理想价格应该反映全部社会成本，包括同污 染、资源开采和其它形式的环境退化相关的环境成本。如果这些要素没有反映到市 场上的各种有关价格形式中，就会导致对资源的过度利用和高于社会最优水平的污 染。价格因此必须反映物品和服务的生产和消费的“真实”成本。而污染者支付则 是一条使得这些环境外部性内在化的途径，并被认为是“经济有效”的或理想化的 途径。 1 9 7 2 年经济合作与发展组织( o e c d ) 提出并采用了污染者支付原则，且把它 作为制定环境政策的基本经济原则。该原则要求：污染者必须承担能够把环境改变 到权威机构所认可的“可接受状态”所需要的污染削减措施的成本，同时，还应该 支付由于其污染所造成的损害成本。近年来，人们进一步把资源利用也纳入到p p p ；蓐天1 乏名警 上海市居民用水管理体系的经济手段研究 原则中，并提出“污染者和使用者支付原则( p o l l u t e ra n du s e rp a y sp r i n c i p l e ) ”。作 为具有稀缺特征的自然资源，多年来，对资源的定价没有完全反映出资源开采和利 用的全部社会成本，尤其是没有把资源的耗竭成本一一即“使用者成本”纳入到资 源的价格体系中，由此导致了对资源的过度利用和低效率配置。人们因此提出了根 据使用者支付原则对自然资源进行重新定价的观点，以寻求对资源的社会最优配置。 除了把污染者支付原则作为经济手段的基本原则之外，在经济手段的设计过程 中人们还考虑采纳或已经采纳了3 个具有经济意义的原则。它们是： 1 ) 预防和预警原则。即在意识到环境问题和资源利用问题以及与此相应的社会 后果尚有一定的不确定性的条件下，通过一定的手段来避免那些可能发生的不可逆 转的损害，包括从源头控制废物的产生并继续保留末端治理措施； 2 ) 经济效率费用有效性原则。在标准和手段制定过程中，要充分考虑其所要 达到的环境和资源保护目标以及手段实施的相应成本之间的关系。 3 ) 其他的辅助原则，在不产生显著的外部性的前提下，把环境决策和强制执行 设定在政府能够解决( 或社会能够接受) 的水平上。 作为发展中国家的中国，更应该注意污染者和使用者支付原则在国际环境政策 中的应用。特别是我们必须充分注意到，作为发展中的经济，在环境污染问题上： 一方面，我们承受了发达国家在发展过程中已经或正在造成的环境损害后果，另一 方面，发展中国家经济增长势头迅猛，正在开始成为污染大户。因此，有必要探讨 如何利用污染者支付原则同发达国家讨价还价，同时要充分评价控制国内环境污染 ( 特别是能够造成全球性问题的污染) 的政策和途径，包括国际环境合作，以避免 各种可能的对本国经济发展的不利影响。在资源定价方面，则必须考虑到如何利用 该原则制定相应的政策以便既保证本国在国际贸易中的优势，同时又不损害自己的 资源基础。 二、经济手段的基本类型 在环境市场机制的大范围内，有很多的经济政策工具可以刺激鼓励企业或个人 做出减少污染的选择。经济手段的种类繁多，对经济手段的分类也有很多种不同的 说法。 1 0 e c d 的分类 o e c d 在环境经济手段应用指南中曾经将环境经济手段分为三种：环境收 费或税收，许可证制度，押金退款制度。o e c d 在环境管理中的经济手段 一书中进一步将环境经济手段确定为下列五种：收费，补贴，押金退款制度， 市场创建，执行鼓励金。在o e c d 环境委员会的研究中，o p s c h o o r 和v o s 把经济手 9 j 厣定至名謦 上海市居民用水管理体系的经济手段研究 段分为以下几类：见表2 1 。这一分类在国内已经得到比较广泛的接受。 表2 - 1环境经济手段的基本种类 经济手段 具体的措施 明确产权所有权：土地所有权、水权、矿权； 使用权：许可证、管理权、特许权、开发权等 税收手段污染税、原料税、产品税、租金和资源税、土地使用税等 收费制度排污费、使用费、管理费、补偿费、改善费等 建立市场 可交易的排污许可证、可交易的资源配额等 债券与押金制度环境行为债券、废物处理债券、押金一一退款制度等 责任制度环境资源损害责任、保险赔偿、执行鼓励金等 财政制度财政补贴、利率优惠、软贷款、周转金、环境基金等 2 世界银行哈密尔顿等的分类 世界银行哈密尔顿等将实施可持续发展战略的政策手段列成一个矩阵，如表2 2 所示。 表2 - 2政策矩阵一一可持续发展的政策与手段 政策与手段 主题利用市场创建市场实施环境法规 鼓励公众参与 减少补贴产权分散权力标准公众参与 资源管理环境税可交易的许可证禁令信息公开 与 使用费 国际补偿制度 许可证和配额 污染控制 押金一退款制度 专项补贴 这一分类虽然不是完全针对环境经济手段而言的，但它把与实施可持续发展战 略有关的所有政策手段都通过矩阵的形式列举出来，给人一目了然的感觉。仔细考 察表中的内容可以看出，表中的“利用市场”和“创建市场”两列所指的正是环境 经济手段，“实施环境法规”一列所指的是法律手段和管制手段，“鼓励公众参与” 一列所指的是教育手段。 3 国内某些学者的分类 国内学者大多接受上述两种分类，但也有一些不同的观点。目前比较流行的一 种分类，是按照实施环境经济手段的行为主体的不同，把环境经济手段分为庇古手 段和科斯手段。所谓庇吉手段就是侧重于通过“看得见的手”一一政府干预的方式 解决生态环境问题的经济手段如环境资源税、环境污染税或排污收费、环境保护补 贴、押金一一退款制度等。庇古手段的理论基础来自庇古的福利经济学。庇古在 该书中指出：对外部经济的产生者予以补贴，对外部不经济的产生者实施征税，这 样就可以做到外部效应的内部化。所谓科斯手段就是侧重于通过“看不见的手”一一 市场机制的方式解决生态环境问题的经济手段，如自愿协商制度、排污权交易制度 1 0 j 黟支至名睾 上海市居民用水管理体系的经济手段研究 等。科斯手段的理论基础来自科斯的社会成本问题。该文指出，在交易成本为零 的情况下，不管初始产权如何界定，通过经济当事人之间的自愿协商，照样能够实 现外部效应的内部化。 三、经济手段的选择评价 现实当中的环境问题千变万化，并非每种手段都是“一贴灵”。一方面，我们不 能简单地判断某种经济手段本身是“好”还是“不好”；另一方面。经济手段通常是 与其它经济手段或直接管制手段结合使用，如大多数收费都是同许可证制度相联系 的。如何选择和评价这些手段，并开发、制定和实施能够达到政策目标的手段，便 成为一个关键问题。在决定实施某种手段或某几类手段之前，有必要考察它( 它们) 在经济、政治、社会和文化方面的局限性，以便确保政策手段的实施效果。 选择经济手段进行环境管理时必须遵循如下基本原则： i 效率与公平相结合的原则 环境问题的经济本质表现为效率低下，其社会本质则表现为有失公平。评价环 境经济手段的优劣有几条标准，即环境效果、经济效率、社会公平、可接受性等， 归根结底是两条标准：一是效率，二是公平。环境效果和可接受性本身都是基于效 率和公平的考虑。效率与公平之间是相互影响、相互制约的。环境问题的低效率决 定了不公平；相反，实行一种环境经济手段，如果不注意公平标准，比如给负外部 性的减少给以补贴，导致的结果可能不是污染的减少，而是更多的污染，这说明， 不公平也会导致低效率。用经济手段管理环境必须坚持效率优先、兼顾公平的原则。 特别要防止以一种新的不公平代替老的不公平。 2 _ 市场与政府相结合的原则 市场机制固有的缺陷会导致环境问题上的“市场失灵”，“市场失灵”往往是政 府干预的理由，但并不是充足的理由。因为政府干预同样也会出现“政府失灵”。可 见，市场与政府间的选择并不是一个在完善与不完善之间的选择，而是在不完善的 程度和类型之间、在缺陷的程度和类型之闻的选择。在许多情况下，它们可能仅仅 是一个在不合意和无法容忍之间的选择。选择越倾向于市场，其体制就会面临更多 导致“市场失灵”的危险；选择越倾向于政府，其体制就会面临更多的导致“政府 失灵”的危险。我们必须看到，没有一种行政或是经济手段是十全十美的，因此， 我们只