（土地资源管理专业论文）土地征用补偿标准研究.pdf

西南农业大学硕士学位论文摘要 摘要 土地征用是国 家为了公共目 的而强 制取得其他民事主体土地并给以 补偿的一种行为，在 我国， 主要是指国家为了公共利益的需要将集体土地转为国 有土地并给以补偿的行政行为。 由于我国的土地征用制度产生于计划经济时期，在目 前许多条件发生了 变化的情况下，征地 制度仍基本保持了原有的做法. 使得土地征用补偿标准偏低，从而引发了许多社会矛盾和土 地纠纷。因此本文试图通过对我国土地征用补偿标准进行系统而深入的研究，以期寻求一条 适合我国社会主义经济发展要求的土 地征用补偿办法，以 促进社会经济的持续、健康、 稳定 发展。 本文根据马克思地租地价理论、土地市场理论和土地征用补偿理论，经过广泛的调查研 究， 从研究我国 现行的土地征用补偿标准入手，通过将我国 现行土 地征 用补偿制度与部分国 家和港台 地区土地征用补偿制度进行 对比 分析，发现我国 现有土地征用补偿制度与其他国 家 和港台 地区 存在较大差异和缺陷。 通过研究， 本文作者认为我国 现有土地征用补偿标准己 不 能 适应我国 社会经济的发展要求， 其主要原因是因为以被征地原用途年产值倍数确定征地补 偿标准缺乏科学依据。 我国土地征用补偿标准应实行“ 按价补偿” ， 被征地价格应体现农用地 本身的 质量 状况、 区 位条件和土 地供 求 关系， 土地征用补偿 标 准的 确定 应因 地制宜， 针 对具 体条件选择不同的评估方法。 本文研究表明: 1 ) 征地补偿标准己 经成为国家与农民 之间、 建设单 位和农民 之间矛盾冲 突的 主要原因: 2 ) 我国 现行土地征用补偿标准偏低，己 不能 适应市场经济发展的要求; 3 ) 按市场价格征地是土地征用制度改 革的必然发展趋势; 4 ) 城市郊区土地征用的补偿标准宜于 用按转用后的用途进行评估的 方法进行: 5 ) 远离城市郊区的 土地征 用补偿标准宜于采用按原 用途进行评估的方法进行:6 )征地问 题的解决是一个长期的问 题. 关键词:土地征用土地征用补偿标准市场价格土地增值收益 西南农业大学硕士学位论文 ab s t r a c t l a n d e x p rop r i a t i o n i s t h e a d m i n i s t r a t i v e a c t i o n t h a t t h e g o v e rnm e n t s i n a l l o f w o r l d o b t a i n o t h e r c i v i l m a rt s l and i n f o r c e f o r p u b l i c i n t e r e s t s . i n c h i n a i t i s t h e a d m in i s t r a t iv e a c t i o n t h a t t h e g o v e rn m e n t t r a n s f o r m c o l l e c t iv e l an d s i n t o n a t i o n a l o n e s . b e c a u s e t h e s y s t e m o f l an d e x p r o p r i a t i o n c o m e s i n t o b e i n g i n t h e p e r io d o f p l ann e d e c o n o m y , m any p ro b l e m s a re o c c u r r e d i n t h e p r o c e s s o f t h e l and e x p r o p r i a t io n . b u t a t p r e s e n t , t h e s y s t e m o f l and e x p r o p r i a t i o n d o e s n t c h a n g e w h e n m any c o n d i t i o n s h a v e b e e n c h a n g e d s o t h a t m any f a r m e r s a p p e a l t o t h e h ig h e r a u t h o r i t i e s f o r h e l p . i t i s n e c e s s a ry t o s t u d y d e e p l y o n t h e s y s t e m o f l and e x p ro p r i a t i o n t o h e l p g o v e rn m e n t s t o m a k e a r e q u i s i t i o n f o r l and s u c c e s s f u l l y , t o k e e p t h e s o c i e t y s t a b l e and u n i t e d , and t o i m p r o v e t h e d e v e l o p m e n t o f o u r e c o n o m y . b a s e d o n th e t h e o r ie s o f m a r x l and r e n t an d p r ic e , l an d m a r k e t , l and e x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o n , p r o b l e m s o f l and e x p ro p r i a t i o n h a v e b e e n d e e p l y i n v e s t e d . s t u d i e d f ro m o u r p r e s e n t c o m p e n s a t i o n s t and a r d f o r l and e x p ro p r i a t i o n , d i ff e r e n c e s y s t e m s o f l and e x p ro p r i a t i o n b e t w e e n o u r c o u n 勺 and o t h e r c o u n t r i e s h a v e b e e n ana l y z e d . r e s u l t s s h o w t h a t g r e a t s h o r t a g e s e x i s t i n o u r s y s t e m s o f l and e x p r o p r i a t i o n . t h e a u t h o r i n t h i s p a p e r t h in k t h a t t h e c o m p e n s a t i o n s t an d a r d f o r l and e x p ro p r i a t i o n d oes n o t s a t i s f i e d o u r e c o n o m y d e v e l o p m e n t an d i t i s n o t s c i e n t i f i c t o d e p e n d o n o u t p u t v a l u e t i m e s . l an d e x p r o p r i a t i o n s h o u l d b e c o m p e n s a t e d a c c o r d i n g t o m a r k e t p r i c e . l an d e x p r o p r i a t i o n p r ic e s h o u l d b e a s s e s s e d l and q u a l i ty , r e g i o n a l p o s i t i o n , t h e r e l a t i o n s o f l an d s u p p l y and d e m an d . d e c i s i o n o f c o m p e n s a t i o n s t a n d a r d f o r l and e x p r o p r i a t i o n s h o u l d b e a d a p t e d t o l o c a l c o n d it i o n . me t h o d o f d i ff e r e n c e a s s e s s m e n t s h o u l d b e a d a p t e d i n d i ff e r e n c e s i t u a ti o n . s t u d i e s s h o w t h a t : 1 ) f o c u s o f c o n fl i c t s b e t w e e n n a t io n a n d f a r m e r s , c o n s t r u c t i o n s and f a r m e r s i s c o m p e n s a t i o n s t a n d a r d f o r l a n d e x p r o p r i a t i o n ; 2 ) t h e c o m p e n s a t i o n s t and a r d f o r l a n d e x p ro p r i a t i o n i s t o o l o w t o n o t a d a p t e d e c o n o m y d e v e l o p m e n t ; 3 ) l a n d e x p r o p r i a t i o n s h o u l d b e c o m p e n s a t e d a c c o r d i n g t o m a r k e t p r i c e ; 4 ) t h e a s s e s s m e n t m e t h o d o f c o m p e n s a t i o n s t a n d a r d f o r e x p r o p r i a t e d l a n d e x p ro p r i a t i o n s h o u l d b e b a s e d o n t h e m a r k e t v a l u e o f t h e l a n d i n s u b u r b an o f c i ty ; 5 ) t h e a s s e s s m e n t m e t h o d o f c o m p e n s a t i o n s t and a r d f o r l and e x p ro p r i a t i o n s h o u l d b e b a s e d o n o u t p u t v a l u e t i m e s r e m o t e s u b u r b an o f c i ty ; 6 ) t h e r e is a l o n g w a y t o g o f o r t h e p r o b l e m s o f l a n d e x p rop r i a t i o n. k e y w o r d s : l a n d e x p r o p r i a t i o n ma r k e tp r i c e c o m p e n s a t i o n s t a n d a r d f o r l a n d e x p rop r i a t i o n l a n d i n c r e me n t i n c o me 西南农业大学硕士学位论文第 i 章 文献综述 第 1 章文献综述 1 . l 研究背景 我国1 9 7 8 年以 来开展的经济体制改革， 大大推动了国民 经济的快 速健康发展和社会的 全 面进步。 作为经济体制改 革的 重要组成部分的土地使用制度的改革，不仅促进了 运用市场机 制配置土地资 源， 也推动了 其他方面的改革。 然而， 我国己 经进行的 土地使用制度改革仅仅是初步的，围绕各地土地问 题而产生的社 会矛盾依然尖锐。特别是在农村， 社区集团 和农户之间的 产权关系长期模糊不清，农民的 利 益不能得到有效保护， 致使干群关系紧张， 农民上访增多: 而农村人口 越来越多， 生存的 压 力越来越大，人地矛盾更加突出 。在城市，随着城市化进程的 推进，城市急剧扩张， 不断占 用更多的 郊区优质耕地。 与 此同 时，小城镇建设和农村非农建设， 也不断提出占 用更多的 耕 地的 要求。 这样， 农业用地与非农业用地的矛盾更加尖锐. 土地征用制度作为我国的 土地制度，自 新中国成立以 来一直倍受社会各界关注。 随着国 家政治经济制度的改革， 我国土 地征用制度也经历多次改革。 1 9 9 9 年1 月1 日 起施行的新 中 华人民 共和国土地管理法改变了旧有的征地审批模式， 将原 代 分级限额审批”制度改革为 以“ 用途管制” 为核心的审批制度， 将原由 用地单位征地改为政府是唯一的征地主体， 上收 了市县政府的征地审批权， 全面下放了 供地审 批权。 征地补偿制度沿用了“ 产值倍数法”， 以 被征地的 年产值结合一定的补偿倍数作为补偿标准， 对因 征 地造成的多余农业人口 按规定 应 予安置， 征地 批后的 补 偿安 置 按“ 两公告、 一登 记” 程序 实施m 。 该法建立了一 套 强调 耕 地占 补平衡、强调用途管制的以“ 保护耕地” 为核心的土地征 用制度。 但这一征地制度的改 革更多地体现在征地审批方面， 在征地补 偿方面并无质的 变化。 我国 现行的征地制度是计划 经济时期的 产物。现行 中 华人民 共和国土地管理法在征地补偿的改革上仅仅是上调了 补 偿倍数， 体现的是量上的变化， 其本质仍然延续了自2 0 世纪5 0 年代初期的以 被征地年产值 为补偿基数的做法， 距社会主义市场经济客观要求相差甚远。 特别在加入了w t o以 后，更 加剧t 这种差距1 2 1 随着我国工业化和城镇化进程的加快， 征占农村土地的力 度越来越大，失地农民 越来越 多。由 于体制、 机制和管理等多 方面的原因， 一部分农民 失地又失业， 成为新的困 难群体， 社会矛盾日 渐突出。目 前， 全国失 地农民 总数估计在4 0 0 0 万人左右， 每年还要新增2 0 0 多 万 人(3 1 。 在农业用地向 城市 用地的 转换过程中， 农民 一方面为失 去生 存条件而极力抵 制， 另 一 方面， 又对征地补偿过低而很有意见。忽视被征地农民 合法权益的，并不是个别现象. 农民 和征地的矛盾日 益表面化、 尖锐 化， 摩擦和冲突日 益激烈. 农民 不满意征地问 题， 最直接的 举动就是阻挠施工、频繁上访。 据统计进京上访的人群， 有， 0 % 是农民。 其中，因征地纠纷、 西南农业大学硕士学位论文第 r 章 文献综述 违法占 地问 题上访的， 占7 0 % 以 上。 其中有4 0 % 的上访人次诉说的 是征地纠纷问 题， 其中反映 的8 7 % 是征 地补 偿安 置问 题: 而在反 映 征地问 题的 上访中， 又 有 一多 半 是集体 上访“ 一 s 1这己 经成为很严重的 社会矛盾。改革开放2 0 年来，国家向 农民 征用的土 地约为7 0 万公顷。随着 经济的发展，国 家还将继续征用农民 的土地。 据估计， 从2 0 0 1 年到2 0 1 0 年， 全国还需要安 排非 农建设占 用 耕地1 2 3 . 3 3 万公顷 ， 其中9 0 % 为 集体土地( 约1 1 1 。 万公顷) 。 需要征用16 1 怎样征用这些土 地?怎样合理补偿和妥善安置农民?这些问题关系到 被征地地区的经济发展 和社 会稳定， 关系 到农民 的切身 利益. 解决 征 地问 题， 势在必行， 迫 在 眉切 ” ， 。 1 .2 国内外研究进展 从二十世纪九十年代开始， 我国 许多学者就从不同的角度对土 地征用制度中存在的问 题 进行研究 和探讨， 力图建立新的土地征用制度， 解决在征地过程中 遇到的各种问 题。 其中 土 地征用补偿是土地征用问 题的核心和关键， 尤其在经济体制发生 根本性改变后，国家征用土 地不能再按照计划经济时期完全采用行政的手段无偿或低偿的 获得土地的所有权， 然后再 将 所征得土地的使用权以市场配置的方式高价出 让给用地单位， 从中 赚取大量土地收益。或在 进行国 家重点基础设施建设时仅仅考虑为了减轻政府负担， 而将负 担转嫁给被征地农民 集体. 因此， 现阶段对土地征用制度的 研究己 成为当 前的热点。 就近期我国 有关这一问题的研究文 献来看， 主要存在以下观点: 对于土地征用补偿理论 陈泉生 在论土地征用之补偿中， 论述了 土地征用补偿的性 质、 理论依据和原则，并借鉴 世界各国 土地征用补偿的范围和标准， 提出我国土地征用补偿应扩大 补偿范围和标准，避免 土 地 征 用 与 地 产 经 营 出 现 较 大 差 距， 以 维 持 农民 现 有 的 生 活 水 平 9 1 对于土地征用制度 鉴于当 前一 些政府滥用土地征用权， 导致政府与被征地村组农民 之间的矛盾日 益显化， 改革征地制度已 势在必行。目 前理论界对改革土地征用制度有下列几种不同的 观点: 黄志华认为，目 前在实行土地征用的同时实行土地征购没有必 要， 改革土地征用制度的 核心内 容不在于土地所有权和土地使用权转移的形式， 解决土地征用范围过宽的问 题，也不 在于实行不实行土地征购的方式， 只要严格按照现行法律法规办事， 这个问 题完全可以 得到 解决 10 1 黄小虎主张 应当 根据建设项目 的 不同性质， 把征用的土地划分为公益性用地和非公益性 用地， 并 据此分别实行土地征用和土地征购，以限制当 前存在的 土地征用范围过宽，使少数 开发商牟取暴利， 而被征用土地的农民却得不到补偿的问 题。 一般的 大量的经营性用地采用 征购形式，即由国 家出面购买，改变土地的 所有权关系，并按市 场价格给集体以 补偿，国 家 在 获得 土 地 所 有 权 后， 或出 租 或出 让 给 用 地 者. 这是 一 种市 场 行 为 i i- 14 西南农业大学硕士学位论文第 t 章 文献综述 张小铁主张完全改征用土地制度为征购土地制度。认为土 地征 用与征购两种方式并存效 果并不理想。一是造成制度性和政策性不均衡，引发社会问题。二是在实际操作中，同样不 能 有 效 地 制 止 非 公 共 用地以 公 共 用 地的 名 义 和制 度 征用 土 地 15 1 。 张 军 连 主张 取消 征 用 制 度， 由 用地单 位与农民集体经济组织协商， 购买土地使用权。 购买 价格高 于原来的补偿费部分， 由 财政补贴解决. 政府投资兴建公 益事业，不能导致农民 利益受损。 政府人为地把项目 分为 市政和非市政， 对老百姓来讲是 不公平的。 政府拿农民的 地做 什么， 那是政府的事情， 不应 该把政 府的负 担转嫁到老百 姓的 头 上【 16 - 171 周小林主张将征用土地分为 征地和用地两个过程，征地过程主 要采用行政手段。是一 个 所有权 无 偿转移的 行为，用 地过程 是一 个有偿、 有期限、 有流 动的 使 用过程 . 引 。 对于补偿项目 陈江龙，陈会广等认为根据不完全补偿的原则，应设置土地补偿费、 青苗及建筑物、构 筑 物 补 偿 、 残 地 补 偿 等 主 要 项目 ， 将 劳 动 力 安 置 补 助费 合 并 到 土 地 补 偿 项目 中 【 19 1赵 敏 鹃 认 为由 于 我国 幅员辽阔，地区差异大， 全国统一的补偿项目 无法体 现 地区 差异，主要表现在现 有补偿项目已 经不满足经济发达地区的 现实需求。 主张国 家只 规定 基本的补偿项目， 允许各 地根据 实际 情况增加 必要的 项目 ， 但必 须报国 家批准12 0 1 对于补偿标准 对 于我国目 前土地征用的 补偿 标准， 陈 泉生 认为这 种补 偿 标 准的 确 定 是符合我国 现阶 段 基本国 情的: 而陈江龙主张按市 场价格确定补偿标准;为了 既能 用 经济手段促进地区经济协 调发展同 时又能保护耕地等农用地， 鲍海君， 吴次芳等认为征 地制 度改革中的补偿标准应因 地制宜。 区 别 对待的 方针， 因 地区 差别 确定不同的 补偿 标准， 实 行 差 别价 格12 1 1 . 从目 前的 地 方实际 情况看，经济发达地区 征地补偿标准己突破了 中华人民 共和国 土地管理法的 产值 倍数规定。以 被征土地的市场价格或接近于市场价格进行安 置补偿。 从全国范围看，因 经济 发展不平衡， 在欠发达地区以 低于市场价格取得土地仍是 进行资 本原 始积累的 方式， 应采取 补偿费由 法律规定的形式。 以 市场价格为依据的土地征用补偿费用的计算方法 长期以 来的以 年产值确定补偿费用的方法，与国家经济体制改 革和经济转型不相适应， 国 家应当 构建一套相对科学合理且兼 顾社会公平的征地补偿费用生 成技术体系。 9 0 年代初以 来， 许多学者提出在市场经济条件下， 土地征用应以市场价格为依据确定征地补偿标准。 黄贤金、 陈龙乾认为， 随着市场经济的发展， 客观上要求土地 作为 商品，其价值由 市场 来确定. 由 此，征 地费 应参照 被征土 地的市场价 格12 3 1 于 广思，王永红等认为在法律赋予 农民集体完整的土地产权的 条件下， 根据地租理论， 农地转 用后的增值中含有农民 集体应得的部分，而征地使农民 集体丧失了 获取这种潜在收益 的 权利 和能力。从而有悖公平原则.因 此，土地征用价格应以 农地 转用后土地的用途为 依据 确定。 根据被征地在土地市场中的 供地价格， 借鉴国 有建设 用地地价评估手段， 采用 城镇 西 南农业大学硕士学位论文第. 章 文献综述 旦里 巴 旦 旦 旦 旦 绝 口 口 巴 旦 巴里 曰 巨 里 里 巴 里 里 里 旦 旦 土地分等定级规程同时结合 城镇土地估价规程 ， 直接评估被征地在征用转用后的 价格。 在评估中考虑土地的区位条件， 依据级差收益原则， 按区位体现补偿费用级差。因为， 就地 区而言. 耕地在农业生产能 力和产值上并无多大区别， 土地补 偿费的确定更取决于被征用土 地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等， 而于土地年产值的 关联性并不明 显。 在确定土地的价格时，许坚主张按纯收益还原法进行1 2 7 1纯收益还原法的思路是把购 作为一种投资，地价款作为未来若千年土地收益而投入 的资本。 其计算公式为:地价二 纯收 益/ 还原利率。纯收益还原法适宜于有收益的土地的评估。 农地作为有收益的土地， 适宜于用 纯收益还原法进行估价。 刘慧芳在对我国农地地价的构成和量化的 研究后， 认为农地转用价格应包括农地质量价格 和农地社会价值量值， 其中， 农地社会价值包括农地对农民 所具 有的社会保障价值和农地为 社 会 提 供 粮 食 安 全 所 具 有的 社 会 稳 定 价 值， 并 对 这 三 部 分 价 值 在 各 产 权主 体 之 间 进 行 分 配 【2 4 1 曲 波在分析比 较农地征用补偿中安置补助费的 确定方法后， 认为地价系数法与法定安置 补 助 费 基 本 相符， 提出 安 置补 助费 的 确 定 应以 此 两 种 方 法 加以 确 定123 1 在确定了转用后的土地的价格后，于 广思，冯昌中 主张是国家、 集体、 个人三方按比 例 分 配 农 用 地 转 用 后 的 土 地 增 值 收 益， 分 配 比 例 的 确 定 应 有 弹 性 12 6 1 . 刘 燕 萍 主 张 是 征 地 价 格 可 通 过 有 资 质的 评 估 机 构 进 行 估 价 后由 征 地 双 方 确 定 ， 并 根 据 国 家 有 关 规 定 进 行 土 地 登 记 2 7 1 征地补偿形式 吴刚， 周建春认为征地补偿形式 可以 是以 下 几种: 货币 ; 货币 十 可按规划开发的 建设 用 地: 货币 + 就业安 置: 货币 +可 按规 划开 发的 建设 用地十 就 业安 置:货币十 社会保险: 货币 + 企 业股份:以 及以 上 几种的 任意组 合， 或根据安 置情 况具体 确 定。 无论是何 种补 偿形 式， 其 总 价 值 等 于 征 用 该 土 地 的 征 用 补 偿金 2 ( z ) 土地征用政策法规 “ 滞后” 现象 比 较严重，规范和实践 之间有一个很大的空白， 不完全协调。 实践中的很多问 题在现行的规 范中没有答案， 或者己 有的规则不明确。( 3 ) 理论界 对围 绕土地而形成的经济利益关系， 并 没有进行透彻研究。土地征用费的确定因素并不十分明确。如土地征用费的确定是否应当以 市场价为依据:是以 农用土地市场价格为依据， 还是以 被征用后新的用途土地市场价格为依 据; 在农地市场发育很不充分的 情况下.如何确定农地价格等。因此，现有的 理论难以 为现 阶段解决征地问 题提供坚实的支撑，各地为解决目 前征 地难问 题而采取的各种办法带有明显 的主观性而缺乏充分的理论依据。 因此， 从理论和实际的结合上认真分析、 研究征 地 难的深 层次原因， 及时提出 合理的土 地征用补偿标准， 对于以 市场机制为基础合理配置土地资源，促进土地合理利用。 缓解我国 人地关系紧张的矛 盾， 进而促进社会主义现代化建设的 进行， 以 及维护广大农民的 合法利益， 具有十分重要的惫义。 西南农业大学硕士学位论文 第 2 章 引言 第2 章引言 2 . 1研究的目的和意义 我国现行的土地征地制度形成于2 0 世纪5 0 年代初期的高度集中的计划经济时代，当时 对于保证国家建设起到了积极的作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺 陷就日 益显现。 一是土地征用权行使的“ 软约束” 。 改革开放以 来， 我国 投资主体多元化格局 己 经形成， 单一国家投资的项目 越来越少。 所有的建设项目再延用国家建设征用土地的做法， 容易造成大量非国家 建设项目 享用国家征地的 权力，造成大量土地闲置浪费。 不利于控制建 设用地规模和保护耕地， 也不利于保护农民利益。 二是征地补偿安置的“ 非市场取向” 。 随着 城市经济体制的改革，特别是企业用工制度的改革，采取农民 转户口 进城和适当经济补偿的 安置补偿方式不符合社会主义市场经济的 要求。 以 上两个根本的制度缺陷导致了 一系列问 题， 主要有下列几个方面:征地程序繁琐混乱的问 题; 征地范围过宽的问 题; 征地补偿标 准确定的问 题。 其中，合理确定征地补偿标准是整个征地制度改革的核心。 征地制度由 征地审批制度和征地补偿制度两个方面内容构成， 而征地补偿标准是征地制 度中的核心内容。迄今为止，征地制度的改 革更多 地体现在征地审批o 峻方面，在征地补偿 方面并无质的变化。 现行 土地管理法 在征地补偿的改革上仅仅是上调了 补偿倍数， 体现 的是量上的变化， 其本质仍然延续了自2 0 世纪5 0 年代初期的以 被征地年产值为补偿基数的 做法。在实际操作中， 这种补偿办法越来越显得离 谱。因为计划经济年代的土地没有价格， 征地补偿依耕地的年产量来确定。 但在市场经济条件下， 这样做就缺乏科学依据， 这是由 于 耕地的年产量不能反映土地的位置、 地区 经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价值的经 济因素，也不能反映同一宗土地在不同 投资水平下出 现的收益差别。目 前在征地方面引起最 多争议的就是补偿方法问 题。 群众不满意的主要是补偿标准不公正、 补偿政策不公平等。 低 成本的征地， 一方面使得一些地方政府由 于“ 卖地” 有利可图， 热衷于“ 卖农民的土地” 。 可 以轻易地通过低成本的征地方式取得集体土地，是许多政府不走集约化挖潜而行扩张之路的 主要原因， 使得城市无节制扩张， 加大了 我国 近年耕地保护难度。 另一方面，农民 普遍对现 行征地补偿标准不满。征地范围的扩大和征地补偿标准与农民 集体心理预期 ( 市场价格) 之 间的巨 大落差， 是造成目 前征地难与滥征地这一双重矛盾， 及城市边缘地区土地市场混乱的 重要原因。 解决征地问 题中的 “ 公平” 和 “ 公正”问 题， 只有通过合理设立补偿标的和科学设立补 偿标准来解决。合理制定征地补偿费用标准，以 市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途 径， 对合理配置土地资源。 促进土地合理利用， 缓解我国 人地关系紧张的矛盾具有十分重要 的意义 。 西南农业大学硕士学位论文第2章 引言 里里 巴里 目 里里 里 绝里 旦 旦 旦 巨 里 旦 照 旦 里 巴 旦 里 绝 巴 本研究的意义主要表现在以下几个方面: 规范各级政府的行为，减少征地权利的滥用， 从而保护好我国有限的耕地资源，同时提高人们集约用地的意识。 正确处理好因农村土地 问题所涉及到的国家、农民集体及用地单位三者之间的利益关系，使各主体的 权利真正得以 体现和维护，从而维护社会的稳定。为完善我国土地征用制度提供科学的理论依据。 2 . 2 研究内 容与方法 本文主要针对当前我国 土地征用制度存在的 种种缺陷和弊端，并针对当 前征地中存在的 问 题， 应用相关理论分析土地征用存在问 题的原因， 并结合国内外先进经验， 立足本国实际， 从补偿标准方面研究了 我国的征地问题，以 期完善我国征地制度。本文由 七个部分组成: 第一章: 文献综述. 本章对国内外征地的 研究动态进行简要综述和评价。 第二章:引 言。 本章提出研究的背景，并阐 述研究的目 的和意义。 第三章: 土地征用补偿的理论与原则。 本章简要论述了土地征用的 基本涵义和主要 特征以 及土地征用补偿的 理论依据及补偿原则，为本文的研究打下了理论基础。 第四章:国内外土地征用补偿制度比较研究。本章首先简要介绍了几个典型国家和我国 港台 地区的 土地征用制度，并在此基础上，总结了 各国或地区与我国土地征用制度存在的 差 异，并借鉴先进经验， 从中得到改革我国土地征用制度的启示， 第五 章: 我 国 现 行 土 地 征 用 补偿 标准“ 产 值 倍 数 法” 研究。 本章 简 单 地 对我国 土 地 征 用 制度作了历史回 顾， 并在此基础上作一定的评价， 然后剖析了当 前土 地征用过程中存在的主 要问 题，并运用相关理论分析和揭示了征地问 题存在的 原因。 第六章:“ 按价补偿”的土地征用补偿标准创新研究。 针对我国土地征用制度存在的 缺 陷，并借鉴国内 外成功的经验，建立以市场价格为主的土地征用补偿标准，使被征地农民在 失去土地后能够维持原有的生活水平。 第七章: 主要结论和政策建议。本章对全文进行了 回顾和总结，并 在此基础上， 提出了 本 文的主要结论及相关政策建议。 本研究建立在马克思 地租地价理论、土地市场理论、土地征用补偿理论的 基础上， 通过 实地走访调查， 运用理论联系实际、 对比 分析、 定性和定盘分析相结合的研究方法， 对我国 土地征用补偿制度作系统的分析和研究。 将获取的 数据资 料进行分析处理， 形成一套各征地 主体容易接受的 补偿标准， 力求建立一套适合于我国 市场经济的征地补偿标准评估体系， 为 我国土地征用补偿制度改革提出了的具体办法及对策措施。 西南农业大学硕士学位论文第3 章土地征用补偿理论研究 第3 章土地征用补偿理论研究 3 1 土地征用、征收、征购几个概念的理解 3 . 1 . 1土地征用与土地征收 土地征收与土地征用具有相似性， 但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土 地征用都是国家以公 权力 强制地对他人的土地权利予以 剥夺，使得他人的土地权利因征收或 征用而消灭或终止。一般认为. 土地征收为国 家根据公共利益需要而行使公权力，以 补偿为 条 件， 强制取得他人的土地 所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。 如他人的土地 所有权并不消灭，则不能 谓之征收。 一般意义上的土地征收，为国 家对个人土地所有权的征 收: 而我国的土地征收， 则是国 家对集体土地所有权的 征收。简言之， 我国的土地征收实质 上即集体土地征收。 就土地征用而言，则是国 家因公共事业的需要，以 给予补偿为条件， 对 他人土地所有权以 外的 土地他项权利为利用， 待特定公共事 业目 的完成时， 仍将土地归还原 土 地 所 有 人。 他 人的 土 地 所 有 权 并 不因 国 家的 征 用行为 而 消 灭 ， . 无论 是土 地 征 收， 还 是 土地征用，都是国 家凭借公 权力 对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺， 但这种强制 性剥夺须以存在公共利益为条件。 3 . 1 . 2 我国现行土地法规中 关千土地征收和征用的理解 我国 现行法名义上为土 地征用，实际上却是土地征收。 名义上，我国现行法基本上仅涉 及士地征用。 宪法 第十条 规定，“ 国家为了公共利益的需要， 可以 依照法律规定对土地实 行征用。” 国 家建设征 用土地条例即 称， 该条例的规范 对象为土地征用。原国家土地管 理局 确定土地所有权和 使用权的若干规定第二十条规定了 农民 集体土地所有权可因“ 国 家征地”而发生变更。在这里， 农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚 明 确。 可见。在我国宪法、 法律和 法规并未规定 “ 征收”， 而只 规定了“ 征用”。 实际上，我国 现行法所规定的土地 “ 征用” 确实引 起了土地所有权的 变更，即集体土地 所有权变更为国家土地所有权。 ( 土地管理法实施条例 即规定了 “ 国家依法征用的土地” 属 于国 家所有。 确定土地所有权和 使用权的若千规定 亦明 确了“ 国 家建设征用的 土地， 属于 国 家所有。”这样， 现行法的 土地征用客观上就是一般所指的土地征收. 对现行的土地征用与土 地征收的提法，有的学者主张应将土地征收与土地征用区别开， 对土地征收和土地征用予以 界定，认为将土地征用从土地征收中分离出来， 使土地征收名副 其实， 是 物权和土地立 法中 应 注意的 一个问 题13 4 ) 。 在市场经 济条 件下， 用“ 土 地征收” 取 代 “ 土地征用“ 一词，以 在物权关系上确切地点明:这是强制性地土地权利的彻底转移. 而另一些学者则主张， 沿用习 惯的叫法. 约定俗成， 我国的土地征用就是指的土地征收。 西南农业大学硕士学位论文第3 章土地征用补偿理论研究 旦旦里里生里曰口王曰口里里旦里旦 征用就是强制购买，行政机关直接掌握着这种强制力，是征用的主体，享有征用决定权。目 前我国有关土地的法律也沿用了这一用法。 土地征用， 是指国家为公共目的， 依据法定程序， 强制性地占有私人或集体土地，并给予补偿的行为.本文以下内容中所涉及的土地征用概念 均指这一含义。 3 . 1 . 3 土地征购 征购起源于土地私有，是土地私有制的产物，可以 理解为一种相对完全的市场行为。土 地征购，是指国家法律规定，采取强制措施，按照等价有偿的原则，收购农村集体土地所有 权或公民 个人、 其他社会组织的 土地使用权的措施。 征，国家征用土地所有权: 购， 建设单 位或个人购买土地使用权. 在 “ 征”的同时发生 “ 购”的 行为。 从字面上我们可以 理解两者 最直观的不同是征地中安置补偿的标准不同。 “ 征用” 采取的是较低的补偿标准， 而 “ 征购” 是将征用和购买结合起来，根据实际情况采取较高的征地费用标准。 3 . 1 . 4 土地征用荃本特点 尽管世界各国的土地征用制度存在一定的 差异， 但都存在目 的 性、 强制性、补偿性和权 属转移性等相同的特点，其具体内容包括: 1 ) 公共目 的性。 即国家征用土地时， 是以 公共利益为目 的的。 非公共利益建设项目 使用 土地， 须经土地市场来解决， 不应以 动用国家公权力来获取相应的 土地， 否则将造成征地权 力的滥用，土地所有者的所有权将受到严重侵害。 公共目的性是土地征用权合理行使的唯一标准。士地征用制度的核心在于无须取得土 地所有人同意而强制取得。由 于土地征用权的法律规则与土地所有权受法律保护的 规则之间 发生冲突。因 此土地征用权是否合宪或滥用，长期以 来在理论上有争议。 土地征用权的合理 性在于 其结果将符合社会整体利益， 所以， 土地征用的公共目 的性既使征用权的 合宪性成立， 也是防止土地征用权滥用的重要措施。 2 ) 强制性。强制性是 指最高 统治者在不需要取得土地所有者同意的情况下，即 可动用权 力将土地财产权用于公共目的。国家建设征用其他民事主体土地的行为，不是民事法律行为， 而是国 家依照法律规定 和程序所实 施的国家行政行为。 由 此而产生的 法律关系不属于平等自 愿 的民 事法律关系， 而是以 命令服从为特征的经济行政法律关系。 即国 家在进行土地征用时， 不 以 征得土地所有人的同 意为必要， 被征地主体必须服从， 除非土地征用违反了 法律规定及征地 程序， 否则不得以 任何理由 及方式加以 阻挠。 土地征 用权是以 国 家公 权利为依据而进行的， 具 有强制性的行政行为. 在存在利益差别和资源稀缺的情况下， 社会公共权利垄断公共强制力资 源，以 抑制因个体任性而阻 碍社会公共利益的实现， 因此强制性是土地征 用的根本属性。 3 ) 土地权属转移性。 因公共利益需要， 国家限 制被征用者对其土地的自 由 处分， 责令其 将相应产权向国家转移， 包括土地所有权的转移和地役权等的 转移。 土地征用后，土地所有 西南农业大学硕士学位论文第3 章土地征用补偿理论研究 巴 巴 巴 三 二二 二 二 二三 巴 巴 巴 里巴 二 二 巴 二 巴 注巴 三 巴 巴 三 巴 巴 巴 巴 巴 三 巴 巴 巴 巴巴 巴 巴 二 二 二 巴三 巴巴里 巴 巴 巴 巴 巴 三 巴 里 里 巴 巴巴 三 里巴 里里压巴三里巴里里巴绝里里旦巴巴旦巴旦旦旦旦旦旦旦旦里旦旦旦旦巴巴巴巴 州竺旦 权将发生转移，由 原来的所有权主体变为国家或其他所有权主体，即该块土地的原土地所有 权灭失， 新土地所有权随之产生。 这样， 被征用者丧失相应权利，国家获得相应的土地权利， 财产权实现转移. 在国外.对实行土地私有制的国家。土地所有权既包括国家所有，又包括私人所有，土 地的所有权和使用权通常未发生分离。因此。土地征用仅涉及土地所有权的转移，企业在获 得国家授权后， 通过土地征用后便可获得土地的所有权，是一种完整而充分的权利;对实行 土地国 有制的国 家， 除国家以 外， 其他任何单 位或个人都无权拥有土地的所有权，而只能使 用土地，当国家因公共目 的需要使用土地时， 可以 将批租出 去的土地使用权强制收回.因此 土地征用仅涉及士地使用权的转移。 在我国. 土 地征 用的 权属转移主 要是指 集体 土 地 所有权向 国 有上 地 所有 权的 转移，并 且 这种权属转移具有单向 流动性， 只能由 集体土地所有权转变为国家土 地所有 权， 反之不成立。 此外， 伴随 着所有权的 转移， 使用 权也发生了 相应 的 转移. 即由 原来的 农民 使用变为建设 单 位使用。 土 地征 用后，国 家获得了 土 地的 所有 权， 然 后通过划拨、出 让、出 租等方式将土 地 使用权让渡给用 地单位， 这是由 我国的 土 地公 有制 所决定的。 4 ) 补偿性. 土 地征 用是墓于公 共利益 而实 施的， 当国 家牺 牲无责 任 特定 人的 合法权益以 满足其他社会成员的 利益需求， 从 而破坏 原有 利 益 分 布格局时， 就必 须对 受损害的 特定 成员 以 公平合理的补偿，以 体现公平、正义原则. 在实行法治 的国 家， 政府对征 用财产必 须 提供 公平补 偿. 按照 近代启蒙思 想家们的 观 点， 财产与生命、自 由 紧密联系在一 起， 无偿 剥夺 财产 通常 被视为 与 剥夺生 命、自 由 无异. 因 为财产权既是个 人 谋生井改 善生 存条 件的手 段， 也 是 他免于 压迫 和奴 役的 基 本保障， 政 府 无 偿剥 夺公民 财 产 是 严 重 违宪的 行 为. 因 此， 各 国 宪 法 对 财 产的 征 用 补 偿 往 往 都 有专门的 规 定， 以 示 对财 产 权的 尊 重。 如 法国 人 权 宣 言 、 美 国 宪 法 修正 案都 是 严 格 禁 止 无 偿剥夺 财 产 的 。 在 英国， 凡 依 法 规的 授 权征用 财 产， 都 要 提供 补 偿。 土 地征 用 是 基 于 公 共 利益 而实 施的， 当国 家牺牲无责 任特定人的 合法权益以 满 足其 他社 会 成员的 利益需 求， 从 而 破坏原有利益分 布格局时， 就必 须 对受损害的 特定 成员以 公 平 合理的 补 偿， 以 体 现公平、 正 义原则。否则 将 完 全否 定 所 有 者 有 权 凭 借 所 有 权的 垄 断 获 取 相 应的 经 济 利 益， 使 其 合 法 的 权 益 受 到 严重的 侵 害。 因 此，“ 补 偿 性” 是 土 地征 用 制 度的 重 要 特 征。 公 平的 补 偿是 土 地 征 用 的 核 心和 关 键， 因 为 它 不 仅 有 利于 土 地 权利的 实 现. 而 且有 利 于 土 地 征 用的 顺 利 进 行. “ 公 平 补 偿刀 限 制 着 政 府权利， 对抗政府的一系列千预活动。 总之， 土 地 征 用是政府为了 公共 利 益而 依 法强 制 取得他人土地并给 予 补偿的 行为。 土地 征 用具 有四 个 主 要 特征: 一 是公 共目 的 性 。 土 地 征 用 权的 合 理 性 在 于 其 结 果 将 符 合社 会整 体 利 益。 二 是 强 制 性。 土 地 征 用 权 是 以 国 家 公 权 利 为 依 据 而 进 行 的 ， 具 有 强 制 性 的 行 政行 为 。 三是 权属 转 移 性。 因 公 共 利益 需 要， 国 家 限 制 被 征 用 者 对 其 土 地自 由 处 分， 责 令 其 将相 应 产 权向 国 家 转 移。 四 是 补 偿 性。 基 于 公 平、 正 义 原 则 ， 当国 家 牺 牲 无责 任 特 定 人的 合 法权 益以 西南农业大学硕士学位论文第