（技术经济及管理专业论文）代建项目管理绩效改善及评价研究.pdf

摘要 “代建制 即通过招投标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格 控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。“代建制”的推行切实解决了政 府投资项目传统实施方式的弊端，对提高项目管理绩效起到了积极作用。经过一段较长 时期的摸索，代建制取得了一些经验，但在实施过程中仍存在一些问题。为此需要探讨 代建项目管理绩效改善的途径，并充分把握管理绩效持续改善过程中绩效评价这一关键 环节。通过绩效改善与评价间形成的“改善一实施一评价一反馈一改善往复循环，实 现对代建项目管理绩效的持续改善。 本文系统回顾了国内外项目管理绩效的研究状况，分别从代建项目管理绩效改善和 评价两个方面进行了文献综述。对代建项目管理绩效改善的研究主要基于两种范式，即 管理学范式和经济学范式。通过对项目治理与项目管理关系的分析，认为二者是实现项 目管理绩效的两个方面。项目治理属于制度层面，项目管理则属于运作控制层面，只有 将两者有机结合才能把创造项目价值的治理目标建立在一个坚实的基础之上。针对代建 制实施过程中存在的各种问题，文中提出需从治理和管理两个层面构建代建项目管理绩 效改善框架。在此基础上，基于管理学范式提出了代建项目管理绩效的系统改善方法， 即：建立政府投资项目核心价值生成模型和实现模型；实现基于标杆管理的代建项目管 理绩效持续改善；实施代建项目的全寿命周期集成化管理。从经济学范式，探讨了基于 治理的代建项目管理绩效改善途径，包括：项目所有权配置下的代建项目风险分担机制： 项目所有权配置及风险分担下的代建管理取费机制；基于声誉的代建人选择机制；代建 项目的监管机制。 对绩效评价的研究，主要集中在指标体系和评价方法两个方面。借鉴项目管理绩效 评价的相关知识，本文站在政府投资人的角度，通过对代建项目利益相关者和影响代建 项目绩效的关键因素两方面的分析，建立了代建项目管理绩效评价指标体系。该体系包 括过程绩效评价和结果绩效评价二个模块。更进一步，基于标杆管理，构建了代建项目 管理绩效评价模型。 关键词：代建制管理绩效绩效改善绩效评价项目治理 a b s t r a c t a g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e mi st oc h o o s et h es p e c i a l i z e dp r o j e c tm a n a g e m e n tc o m p a n yb y b i d d i n g , w h os h a l lc o n s t r u c tt h ep r o j e c t , c o n t r o lt h ec o s t 、q u a l i t ya n dd u r a t i o no ft h ep r o j e c t e f f e c t i v e l y , a n df i n a l l yt r a n s f e ri tt oo p e r a t i n gu n i t 1 1 1 ei m p l e m e n t a t i o no fa g e n tc o n s t r u c t i o n s y s t e mh a sr e d u c e dt h ed e f e c t so ft r a d i t i o n a li m p l e m e n t a t i o nw a yo fg o v e r n m e n t - i n v e s t e d p r o j e c t ，a n dp l a y e da na c t i v er o l ei ni m p r o v i n gt h ep e r f o r m a n c eo fp r o j e c tm a n a g e m e n t a f t e r al o n gt i m e se x p l o r a t i o n , w eh a v eg o ts o m eu s e f u le x p e r i e n c e s b u tt h e r ea r es t i l ls o m e p r o b l e m s i ti sn e c e s s a r yt o f i n dw a y st oi m p r o v et h em a n a g e m e n tp e r f o r m a n c eo fa g e n t c o n s t r u c t i o np r o j e c ta n dg r a s pt h e k e yp o i n t _ - p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l 叫岫gt h e p r o c e s so fc o n t i n u o u si m p r o v e m e n to fm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c e t h e nt h ec o n t i n u o u s i m p r o v e m e n to fa g e n tc o n s t r u c t i o np r o j e c tm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c ec a nb er e a l i z e dt h r o u g h t h ec y c l eb e t w e e np e r f o r m a n c ei m p r o v e m e n ta n dp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l t h i st h e s i ss y s t e m a t i c a l l yr e v i e w e st h es t u d yo np r o j e c tm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c ea t h o m ea n da b r o a df r o mp e r f o r m a n c ei m p r o v e m e n ta n da p p r a i s a lr e s p e c t i v e l y p e r f o r m a n c e i m p r o v e m e n tw a y sa r em a i n l yb a s e so ne c o n o m i c sp a r a d i g ma n dm a n a g e m e n tp a r a d i g m t h r o u g ha n a l y z i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e np r o j e c tg o v e r n a n c ea n dp r o j e c tm a n a g e m e n t , i ti s f o u n dt h a t l e ya r et w oa s p e c t si n f l u e n c i n gp r o j e c tm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c e p r o j e c t g o v e r n a n c ei st a l k e da b o u tf r o mt h ei n s t i t u t i o n a ll e v e lw h i l ep r o j e c tm a n a g e m e n ti sf r o mt h e m a n a g e m e n tl e v e l c o m b i n i n gt h et w o ，w ec a np l a c eg o v e r n a n c et a r g e to fp r o j e c tv a l u eo n a s o l i df o u n d a t i o n a c c o r d i n gt op r o b l e m se x i s t e di nt h ei m p l e m e n t a t i o no fa g e n tc o n s t r u c t i o n s y s t e m ，i ti sp u tf o r w a r dt h a tt h ep e r f o r m a n c ei m p r o v e m e n tf r a m e w o r ks h a l lb eb u i l tf r o mt h e t w oa s p e c t sa sf o l l o w e d ：p r o j e c tg o v e r n a n c ea n dp r o j e c tm a n a g e m e n t b a s e do nm a n a g e m e n t p a r a d i g m , s y s t e m a t i cw a y so fi m p r o v i n gt h ep e r f o r m a n c ea r ep u tf o r w a r da sf o l l o w i n g ： b u i l d i n gu pm o d e l so ft h ef o r m a t i o na n dr e a l i z a t i o no f 也ec o r ev a l u eo fg o v e r n m e n t i n v e s t m e n tp r o j e c t , r e a l i z i n gt h ec o n t i n u o u si m p r o v e m e n to fa g e n tc o n s t r u c t i o np r o j e c t m a n a g e m e n tp e r f o r m a n c eb a s e do nb e n c h m a r k i n g , a n dc a r r y i n go nl i f ec y c l ei n t e g r a t e d m a n a g e m e n to fa g e n tc o n s t r u c t i o np r o je c t f r o me c o n o m i c sp a r a d i g m , t h eg o v e r n a n c e f r a m e w o r ko fm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c eo fa g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e mi s c o n s t r u c t e d ， i n c l u d i n g ：m e c h a n i s mo fr i s ka l l o c a t i o nb a s e do nt h ea l l o c a t i o no ft h eo w n e r s h i po fp r o j e c t , m e c h a n i s mo fp a y m e n tb a s e do nt h ea l l o c a t i o no ft h e o w n e r s h i pa n dr i s ko fp r o j e c t , m e c h a n i s mo fa g e n ts e l e c t i o nb a s e do nr e p u t a t i o na n dm e c h a n i s mo f s u p e r v i s i o n t h er e s e a r c ho np e r f o r m a n c ea p p r a i s a li sm a i n l ya b o u ta p p r a i s a li n d e xa n de v a l u a t i o n m e t h o d r e f e r e n c i n gt h ek n o w l e d g er e l a t i n go np e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo fp r o j e c tm a n a g e m e n t , t h ea p p r a i s a li n d e xs y s t e mo fm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c eo fa g e n tc o n s t r u c t i o np r o j e c ti s c o n d u c t e d ，c o n s i d e r i n gp r o j e c ts t a k e h o l d e r sa n di n f l u e n c ef a c t o r so fa g e n tc o n s t r u c t i o n p r o j e c t t h ea p p r a i s a li n d e xs y s t e mc o n c l u d et w om o d u l e ：o n ei sp r o c e s sp e r f o r m a n c e ，t h e o t h e ri sr e s u l tp e r f o r m a n c e b a s e do nb e n c h m a r k i n g , m a n a g e m e n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l m o d e li se s t a b l i s h e d k e y w o r d s ： a g e n t c o n s t r u c t i o n s y s t e m ,m a n a g e m e n tp e r f o r m a n c e ，p e r f o r m a n c e i m p r o v e m e n t , p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ，p r o j e c tg o v e r n a n c e 牙虫创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取 得的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得 叁盗堡兰盘鲎 或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研 究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 签字日期：7 d d 湃j 月箩日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨盗墨兰盘堂有关保留、使用学位论文 的规定。特授权墨生墨墨盘堂：可以将学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编， 以供f 查阅和借雨。同意学校向国家有关部门或机构送交论丈的复本和电子 文件。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：韩涛 导师签名：7 力一户彩 签字日期： 够年月 岁日签字日期：d 辫月。日 第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 政府投资项目代建制中对代建项目管理绩效评价及改善的研究具有深刻的现实背 景。首先，我国投资体制及建设管理体制的改革是研究的宏观背景；再者，2 0 0 4 年关 于投资体制改革的决定的出台，使代建制的试点与实践全面推开，进入了探索与完善 并进的关键阶段。宏观改革的深化与微观实践的推进都迫切要求对代建制理论进行系 统、全面的研究。 1 1 1 投资体制改革 改革开放以来投资领域的多次改革，终结了政府是唯一投资主体的时代，逐步形成 了投资主体多元化的新格局l l 一。 1 9 7 9 年8 月，国务院批准了关于基本建设拨款改贷款的报告以及基本建设 贷款试行条例，开始了“拨改贷 试点，这不仅实现了资金的有偿使用，更重要的是 它成为了大规模运用信用工具参与固定资产投资的先声，这是投资体制改革向市场化原 则迈出的重要一步：1 9 8 4 年1 0 月，国务院批转了原国家计委关于改革计划体制的若 干暂行规定，缩小固定资产投资指令性计划的范围，扩大指导性计划和市场调节的范 围；1 9 8 8 年7 月，国务院转发原国家计委关于投资管理体制的近期改革方案；第一 次系统地提出中国投资体制改革的基本任务和措施，并首次发布国家产业政策，为宏观 调控提供依据；1 9 9 3 年，中共十四届三中全会提出“用项目登记备案制度代替行政审批 制”，对“三大类( 公益性、基础性和竞争性) 项目的投融资进行改革；2 0 0 1 年1 1 月，原国家计委取消第一批五大类行政审批事项；2 0 0 4 年7 月，国务院批准关于投 资体制改革的决定，确立了企业的投资主体地位，明确了政府和企业的投资范围，放 宽了社会资本的投资领域，提出加快推行代建制，改进宏观调控方式，建立了政府投资 责任追究制可以说决定是改革开放以来投资领域最全面、最系统的改革方案。 1 1 2 建设管理体制改革 随着我国投资体制的不断发展和完善，与之相适应、配套的建设管理体制也进行了 一系列的改革 3 一。 1 9 7 8 年4 月，原国家计委、国家建委、财政部发布关于试行加强基本建设管理几 个规定的通知，要求进行基本建设投资大包干的试点：1 9 7 9 年4 月，国家建委提出在 基本建设中要推行合同制；1 9 8 0 年4 月，全国基本建设工作会议提出要扩大施工企业的 自主权，实行利润留成制度；1 9 8 3 年，建筑企业实行利改税，与固定资产投资实施过程 密切相关的工程设计单位也通过一系列改革于1 9 8 3 年全部实行了设计取费制度使 第一章绪论 工程设计和建设单位逐步与政府肌体分离。1 9 8 4 年，原国家计委、建设部分别印发了工 程承包公司暂行办法和建设工程招标投标暂行规定，要求施工承包单位按照规定 进行招投标竞争；1 9 9 9 年9 月中华人民共和国招标投标法正式颁布，并于2 0 0 0 年 1 月起施行，标志着我国的招投标行为至少在法律规范上达到了完善。1 9 8 8 年，国家开 始试行建设项目监理，并于1 9 9 6 年全面推行建设监理制度，制定工程建设监理规定。 1 9 9 2 年1 1 月，原国家计委颁发了关于建设项目实行业主责任制的暂行规定，要求建 设项目的业主单位对项目实施的全过程负责；1 9 9 6 年5 月，原国家计委关于实行建设 项目法人责任制的暂行规定对项目法人做出了具体规定，要求“国有单位经营性基本 建设大中型项目在建设阶段必须按公司法组建项目法人”，使得政府投资拥有了市 场主体的地位。从1 9 9 1 年开始试行并推广建设项目合同管理制，1 9 9 6 年国务院办公厅 关于加强基础设施工程质量管理的通知明确指出“必须实行合同管理制 ，从而逐 渐完善和巩固了建设项目的“四项制度 项目法人责任制、招投标制、工程监理制、 合同管理制。 梳理投资体制和建设管理体制的改革历程，可以发现政资与政企两方面的分离已经 基本实现，同时建设市场也逐步成熟。但是，政府投资项目作为政府实践其职能的一种 重要手段仍主要延续了“投、建、管、用 一体的高度集中的管理模式。这种模式存在 一系列问题【5 】，产生了大量弊端，直接影响了政府投资项目的绩效。基于此，中国积极 推行政府投资项目管理方式的改革实践和理论研究。 1 1 3 代建制的源起及各地的开展情况 如何改革政府投资项目管理模式，有效地提高投资效益和管理水平，引起了国内外 学者的广泛关注，成为研究的焦点。政府投资项目代建制就是在这种背景下提出来的。 “代建制”即通过招投标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制 项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。“代建制”的推行切实解决了政府投 资项目传统实施方式的弊端，实现了专业化建设管理，达到了控制投资、提高投资效益 和管理水平的目的，是政府投资项目管理的一种创新。 自1 9 9 3 年厦门市最早进行了代建制试点工作以来，青岛、安徽、重庆等地在1 9 9 8 年左右开始推行，此后其他地方相继开展试点工作。虽然各地都或多或少地出现一些问 题，但总体来说成效显著，取得了不少成功经验。结合各地试点的成功经验，国务院于 2 0 0 4 年7 月发布了关于投资体制改革的决定( 国发 2 0 0 4 1 2 0 号) 在论述“完善政府 投资体制，规范政府投资行为”中明确要加快推行“代建制 ；“对非经营性政府投资项 目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施， 严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位；增强投资风险意识，建 立和完善政府项目的风险管理。 【6 】 截止2 0 0 6 年1 月，在我国的4 7 个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会 城市中，已有3 2 个开始了代建制工作，占6 8 ；2 个省、市拟开展代建制工作，占4 ； 1 3 个省、区、市尚未开展，占2 8 ( 如图1 1 ) 。另外，一些地级市也开展了代建工作， 如贵州的贵阳市和安顺市、云南的玉溪市和昆明市、广西的柳州市等【7 】。 第一章绪论 从代建项目的推行来看，其范围也不断拓展：各地在代建制试点阶段，大多选择党 政机关办公楼、公益性社会事业项目等公共建筑工程进行代建，如安徽省政协办公楼、 安徽省图书馆扩建、重庆三峡博物馆、青岛文化博览中心等：随着代建制的推进，一些 地方开始对市政工程和城市基础设施项目实施代建，如武汉市的南环路和临江大道、厦 门市的集美大道和员当湖整治工程等。据不完全统计，截止2 0 0 5 年1 2 月1 0 日，各地已 竣工的代建项目1 5 3 个，正在施工的代建项目1 6 4 个，拟开工建设的代建项目8 5 个【7 】。 可以说，代建制已经进入了迅速发展和推广的新时期并呈现出广阔的发展前景。 4 资料来源：自绘 图1 1 我国各地代建制开展情况 1 1 4 代建制实施过程中存在的问题 a 已推行代建制 l 一拟推行代建制 l 9 未推行代建制l 代建制作为适应现代工程建设的需要而产生的一种新型项目管理模式，在实施过程 中取得了一些经验。但总体上来说，代建制在我国仍处于探索和完善阶段，由于思想认 识不统一、规章制度不完善、实践经验不足、系统研究不够等原因，在实施过程中遇到 了一些困难和阻力，需要在今后的实践中不断改进。通过对大量文献资料的收集和归纳， 识别出当前我国代建制实施过程中所存在的主要问题 8 - - , 2 6 j ，如表1 1 所示。 针对表1 1 中归纳出的主要问题的典型表现和成因做以下简析： 1 代建单位的法律地位不明确，缺乏法律法规保障 在项目实施期间是要由代建单位代为履行项目法人的职能，这在以前的工程建设中 是不曾出现的问题，因此在实践过程中与代建单位履行职责相配套的法律环境尚不健 全。也就是说在国家基本建设程序中并没有法律授予代建单位的地位，因此客观上无法 得到各级政府和建设相关管理部门，如建委、规划、土地、环保、消防、质监等方面的 认可，实际操作特别是办理各种手续过程中会遇到很多困难，有些部门无法认可代建单 位的主体资格。虽然各方面已经给予了一些变通处理方式，但实际上仍必须是使用人( 即 传统上的建设方) 出面办理各项手续。而按照原来的设想，建设方授权了代建单位，这 些手续是应该由代建单位办理的。 第一章绪论 表1 1 政府投资项目代建制推行中存在的问题 1 代建2 代建3 代建 4 尚无5 代建 6 代7 代建8 未全9 对 1 0 单位的单位和项目招规定统市场尚建制管理费面实行代建代建 法律地项目法标程序一的代待培从业计取尚工程担单位单位 位不明人的责不规建单位育，缺人员无明确保与保的监 与监 确，缺权利不范，招市场准少水平素质规定，险制督管理重 乏法律够明标方式入条件高、专有待标准偏 度，履 理不叠 法规保确，政有待商 业性强 提高低约保函到位 障府干预榷的代建过高 过多主体 周国栋( 2 0 0 5 ) _ 陈武新，王建 亩( 2 0 0 5 ) 李焕林( 2 0 0 5 ) 钱家泽( 2 0 0 5 ) t 杜永林( 2 0 0 5 ) 孟宪海，冯念 一( 2 0 0 5 ) 孙鸿炜( 2 0 0 5 ) 0 廖亮( 2 0 0 6 ) - 杨太文，张新 -0 成( 2 0 0 6 ) 胡其彪等 ，- ( 2 0 0 6 ) 吴明先等 0 ( 2 0 0 6 ) 胡其彪等 _ ( 2 0 0 6 ) 杨明宇，王建 -_ 声等( 2 0 0 6 ) 张爱志，黄达 海等( 2 0 0 6 ) 林立祥( 2 0 0 6 ) _ 韩同银( 2 0 0 7 ) 4 卢勇，李燕 - ( 2 0 0 7 ) 黄远智( 2 0 0 7 ) _- 李静( 2 0 0 7 ) 0 0 合计 1 79695 41 61 236 其中：“ ”表示对应的研究资料中分析的政府投资项目代建制推行中存在的问题 资料来源：自绘 第一章绪论 2 代建单位和项目法人的责任和权利不够明确，政府干预过多 实行代建制的目标之一就是要解决“投资、建设、监管、使用 多位一体的矛盾， 但在代建制的实施过程中，代建单位和项目法人的责任和权利不够明确，有些项目的建 设和使用并没有实现真正的分离。一些业主单位为了部f - j n 益，原本就不希望将项目交 给代建单位管理，因此在项目实施过程中，有些业主仍然对一些本属于代建单位应做的 工作进行干预。这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积 极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施，形成业主管不好，代建单位管不了等局面； 一旦工程出现了问题，业主和代建单位都会互相推卸责任，增加了问题处理的难度。 3 代建项目招标程序不规范，招标方式有待商榷 为了选择优质的代建单位，比较理想的做法是引进竞争机制，除个别特殊项目由政 府指定外，均需委托有资质的社会招标代理机构，通过公开招标的方式产生代建单位。 然而在实践操作中，政府投资建设项目实施“代建制”真正采用公开招投标方式并严格 执行公开招投标程序的很少，大多数“代建制 项目采用的是议标、邀请招标或者不规 范的公开招标方式。虽然，议标与邀请招标也属于国际惯例既定的招标方式，但这两种 招标方式一般适用于标的规模较小的建设项目，而大多数政府投资建设项目标的规模 大，适于采用公开招标方式。不规范的公开招标方式往往在招标信息发布、开标、，评标、 定标的某些环节“偷工减料 。招标范围缩小或者“偷工减料的公开招标虽然能在一 定程度上节省招标时间和成本，但却为投标人之间不合理的竞争、招投标双方的作弊行 为创造了有利的条件；个别与招标方关系密切的单位常常可以乘机钻空子，大搞垄断和 腐败，致使真正具有成本与专业优势的项目管理公司落选，项目代建成本不必要地提升， 代建效果失真。 同时，招投标也有其适用范围，并不是只要采用招投标，结果就是公平公正的。尤 其是现阶段我国项目管理公司数量少、水平不高的状况，是否能够通过招标选择到高水 平的代建单位有待进一步商榷。 4 尚无规定统一的代建单位市场准入条件 按项目代建工作范围，代建管理方式一般划分为以下三种方式：全程代建：从项 目建议书批复开始直至项目缺陷责任期结束为止：前期工作代建：从项目建议书批复 开始直至项目初步设计文件批复为止；建设实施代建：从施工图设计开始直至项目缺 陷责任期结束。 不同代建方式对代建单位在工程技术、经济、法律、管理、财务等综合能力提出了 不同的要求。目前，国家尚未对代建单位市场准入做出具体规定：例如达到何种条件可 从事前期代建，何种条件可从事全程代建等( 因为代建工作范围内有些工作内容是现有 建筑业企业资质类别序列划分中未包括的或现有资质条件下的人员素质不能满足要 求) 。 虽然有些城市在试点过程中出台了“代建制管理办法( 试行) 等地方性规定，对 代建单位市场准入做出规定。但对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代 建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据，各地做法不一，不利于市场的 第一章绪论 统一管理和规范运作。 5 代建市场尚待培育，缺少水平高、专业性强的代建主体 当前有可能担当代建单位的单位有工程咨询公司、招标代理机构、设计院、监理单 位、总承包商。在这几类具备一定项目管理能力的公司中，招标代理机构很难作为代建 单位。工程咨询公司、设计院都缺乏施工阶段的技术和管理能力；监理单位对设计、施 工阶段的技术和管理能力都比较强，但往往公司规模较小，资金实力偏弱；总承包商有 明显的施工管理和资金实力优势，然而对建设程序不熟悉、缺乏统筹管理的经验。 总体来看，代建市场处于发育期，代建主体少，总体素质和水平不高，尤其缺少经 验丰富、水平高的代建企业，还未形成良性的市场竞争。由于代建制单位数量较少，客 观上也造成了该领域的相对垄断，缺乏必要的市场竞争和优胜劣汰机制，阻碍了代建制 的进一步发展。 6 代建制从业人员素质有待提高 我国目前的代建制行业，项目管理人员的专业水平都很高，现场实践经验较多，可 知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能 力不足，缺少项目经理、双语人才、复合型人才，而熟悉国际惯例，能从事国际工程咨 询的人才就更少。并且我国代建制企业的人员组织结构不合理，考核机制也尚未健全， 而且培训经费缺乏，专门培训机构较少。 7 代建管理费计取尚无明确规定，标准偏低 工程建设项目的管理费用按财政部文件规定都列入“建设单位管理费 科目，而代 建费仍没有专门科目。截至目前，各地的试行办法( 规定) 几乎都没有明确代建管理费 具体涵盖的内容。由于代建管理费与建设管理费的费用类型和内容有类同之处，因此各 地多是比照财政部发布的基本建设财务管理若干规定( 财建 2 0 0 2 3 9 4 号) 和财政 部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见( 财建 f 2 0 0 4 1 3 0 0 号) 中的相关规定执行。但代建管理费与建设单位管理费有本质不同，因此， 这种做法极易造成代建管理取费偏低的状态。只有上限而无下限的代建管理费，既不利 于吸引高素质人才参与代建项目管理，也不利于提高代建单位的工程管理水平和代建项 目的投资效率，在培育代建市场的早期极易造成竞争无序、恶性竞争的态势。 8 未全面实行工程担保与保险制度，履约保函过高 目前国家鼓励咨询管理类企业( 包括设计、监理等) 参与代建制，一般来说咨询管 理类公司的注册资金要求相对较少( 如甲级咨询企业注册资金要求5 0 0 万元，甲级设计 单位和甲级监理企业的注册资金均要求1 0 0 万元) ，而对于大中城市来说，上亿元投资 的建设项目实属常见，那么咨询管理类代建企业很少能开出数千万元的银行履约保函。 承担代建项目的代建单位注册资金有限，履约保函或履约保证金设置数额较大，代建单 位的负担过重，使得代建单位参与代建活动的积极性不高已经成为现实问题。也因此导 致代建项目相对集中在少数资金雄厚的代建单位的情况发生，也不利于培育合理有序的 公平竞争环境。 第一章绪论 9 对代建单位的监督管理不到位 在代建制项目中，代建单位享有很大的权力，包括招投标、合同谈判签订权、重要 设备材料指定权等几乎所有的业主权力。同时，代建单位也要承担相应的风险，在缺乏 监督或监督不力的情况下，代建单位可能为了追求自身的利益而损害业主的利益，导致 项目综合成本的上升。而且，如果在项目具体实施的过程中出现问题，也无法及时发现 和纠正，为将来项目的顺利实施埋下隐患。目前代建制监管机构不够明确，对代建制的 监督管理不到位。在许多地方，由于对代建工作实施监管的具体管理主管部门不明确， 因此就无法对代建单位的招投标、签订代建合同等工作实施必要的监控。 1 0 代建单位与监理重叠 建设监理的产生是因为当时的建设单位( 自建制) 不能胜任建设管理的任务，而造 成普遍的质量缺陷、超投资、进度滞后等问题。工程实施代建后，建设单位的项目管理 职能已由专业化的代建单位来承担了，还需不需要监理等其他中介机构的参与，各地方 的“代建制”管理办法并没有给出一个明确一致的说法。 如果纯粹从工作内容上看的话，建设监理、项目管理和代建人的工作，几乎相同。 只是代建人有时候具有项目法人的地位。拥有法人权利( 包括在业主监督下对建设资金 的支配权) ，同时承担相应责任( 包括投资的保值责任) 。从工作深度上说，建设监理和 代建人基本一致。所以这样看来，代建项目从工作的深度和广度上都可以不用聘请监理。 但是，国内的现实情况是，监理作为建设工程的三大法律主体，已经演变成纯粹的质量 控制责任人，另外在办手续时，监理这一栏还不能缺少，所以在不少代建项目上都保留 了监理这个角色。实行代建的工程项目再设监理，在一定程度上造成中间管理环节过多、 资源浪费、管理低效，可能会对工程建设产生副作用。 1 2 研究意义 我国代建制实施过程中存在的各种问题表现为项目管理绩效不高，导致项目绩效不 佳。为此需要构建代建项目管理绩效改善的途径，而对代建项目管理绩效的科学评价是 实现代建项目管理绩效持续改善过程中的关键环节。利用采集到的代建项目实施过程的 信息，对代建项目管理绩效进行评价，并将评价的结果反馈到具体环节，提出具体的积 极有效的控制措施，进而实现对代建项目管理绩效不断往复循环的持续改善( 如图1 2 ) 。 首先，政府在委托环节的代建单位选择问题。代建单位作为政府投资项目实施阶段 的代理业主，其能力的高低直接影响着代建项目成功与否，如何选择高水平的代建人是 保证并提升代建项目管理绩效的重要问题。代建单位提供的是项目管理服务，虽然关 于投资体制改革的决定规定通过招标等方式选择专业化的项目管理单位，但是招标中 如何评定代建单位的代建能力是一个亟待解决的问题，需要有一个参考标准。虽然有关 规定也限制了项目管理公司的代建资质要求，但是这些要求延用原有的勘察、设计、监 理、承包资质，仅粗略地规定了完成的工程规模、技术难度、人员职称、企业规模和企 业资产等方面，没有对项目管理服务能力本身做出要求。随着代建制的推行，没有服务 第一章绪论 能力评价标准，不利于委托单位的选择和代建市场的正当竞争。 代建项目 管理内容 与目标的 确定 代建项ii 代建项 目管理i j 量k l 目管理 的实施i 采集i 绩效评 ii价 资料来源：自绘 绩效改善措施 去洌辫 ， l 不好 代建项目管 理绩效改善 图1 2 代建项目管理绩效的持续改善流程 代建项 目管理 绩效提 高 第二，代建费用的确定问题。代建制中代建单位不同于一般的承包商，它具有独立 的法人地位，提供的是咨询性质的服务，属于高智力的技术密集型行业，主要根据自己 对工程付出的管理努力收取费用。从激励机制的角度看，如何确定代建人应该得到的报 酬，无疑是代建项目管理绩效最直接的影响因素。目前学术界有一种提法是代建费应该 包括建设单位管理费和咨询服务费两部分，实践中有的省市规定为不超过总投资的一定 比例。无论是理论提法还是实践做法都存在一个问题，代建项目管理绩效对于项目成功 所做出的贡献如何去衡量，如何按劳计酬，如何充分调动代建人的积极性与主动性，以 提升政府投资项目绩效。 第三，政府单位在代建环节的风险规避问题。政府项目动辄投资几千万甚至上亿， 工期需要许多年，虽然由代建单位来代理建设，但是一个大的政府项目可能代表着政府 的发展战略，项目成功的风险最终还是由政府部门来承担。所以应及时了解代建单位的 管理情况，对代建单位的项目管理活动进行审核、认知，对其执行项目建设方案情况进 行监督，及时发现可能偏离预期目标的情况，采取相应的纠正和控制措施，确保政府投 资项目按照规划、设计的目标建设，发挥预期效益。 第四，政府规范代建单位行为的问题。建立完善代建项目尤其是重大代建项目的绩 效评价制度，设计合理的绩效评价指标体系。政府相关主管部门分阶段对代建单位的工 作绩效进行评议，可以给政府投资项目代建单位提供良好的行为规范体系，规范代建与 参建主体行为和项目建设管理活动，从而建立良好的项目建设市场秩序，提高全社会投 资项目管理水平，保证代建工作始终处于良性循环。 第五，政府分析总结项目成败的原因。通过对代建项目管理绩效的全面客观考评， 能够了解、掌握代建项目团队的管理行为以及活动的合法性和合理性，有利于政府投资 管理部门分析项目成败的真正原因，更好地总结经验教训，为提高其它项目决策的科学 性和加强监管创造条件。 因此，如何针对代建制实施过程中所存在的各种问题，探讨代建项目管理绩效改善 第一章绪论 途径，是政府投资项目宏观体制改革和代建制微观发展实践的迫切需求。通过绩效评价 可以找到影响代建项目绩效的关键因素，进而通过采取相应的管理技术与方法实现对代 建项目管理绩效的持续改善。 本文将在前人对代建制研究的基础上，继续深入分析代建项目管理的特殊要求，结 合代建项目的委托代理关系和代建项目管理绩效的分析，探讨代建项目管理绩效改善路 径。借鉴项目管理绩效评价的相关知识，通过分析绩效形成的机理，站在政府投资人的 角度，构建代建项目管理绩效评价体系。 1 3 研究对象的分析与界定 1 3 1 代建项目 任何一种新的制度或管理模式出台，如果不首先明确它的概念，就可能在推行的过 程中被误解。因此，在现有政策规定和相关文献的基础上，对代建制的概念进行了全面 和明确地界定。 1 现有代建制概念的各种理解 代建制的做法最早于1 9 9 3 年已在厦门开始探索，2 0 0 4 年关于投资体制改革的决 定出台之后，代建制已经在全国范围内推行或试点。一些地区已颁布了代建制管理办 法，积累了经验。直到现在，关于“代建制 最权威的定义是国务院关于投资体制改 革的决定中的规定：“对非经营政府投资项目要加快推行代建制，即通过招标等 方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建 成后移交给使用单位。”然而该表述过于简略，导致不同的专家、学者【1 3 , 2 2 , 2 3 , 2 5 , 2 7 3 4 1 对该 概念有不同的理解，众说纷纭( 如表1 2 ) 。 国务院关于投资体制改革的决定中的表述明确了两个方面的内容：( 1 ) 选择的 是“专业化 的项目管理单位，有助于提高项目管理专业水平；( 2 ) 项目管理单位建设， 竣工后再移交使用单位，实现建设、使用单位的分离。但仍有几个方面需要明确，具体 表现在：( 1 ) 由谁充当委托人，没有予以规定；( 2 ) 由谁充当代建人，规定较为模糊； ( 3 ) 代建制的属性不清楚，是一项管理制度，还是管理模式，没有给予界定。 2 代建制概念的界定 在推行代建制的初期，各方主体对代建制没有一致的理解，也没有一套成熟的做法。 因此，关于投资体制改革的决定对代建制概念的界定比较宽，对各地以不同方式探 索代建制的具体做法是有利的。然而，经过三年多的探索之后，代建制的理论和实施中 的一些问题已经比较清楚，一些错误的观点和做法也已出现。此时要想将代建制更规范、 更准确地推行下去，对于代建制概念的探讨十分必要。 第一章绪论 表1 2 有关专家学者对代建制的不同定义 作者 观点 朱康武【2 9 】代建制意为代理建设制式即由具有独立法人资格的专业项目管理公司代理业主行 等( 2 0 0 3 )使业主的项目管理任务的一种制度形式。 从概念和当前国家地方文件规定来看，代建制是一种代理关系，即代甲方( 业主) 陈应春3 0 1行使权利和义务。按照合同约定，由从事工程项目管理的企业代表业主对工程项目的组 ( 2 0 0 4 ) 织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。这与目前各地在操作的代建制相符，是工 程项目管理的一种表现形式。 从实施过程角度来看，代建制可以定义为：由专业单位通过投标等方式，取得业主 孟宪海【1 3 】 在建设期间的各项活动的代理权；通过权利的合理分配，以代建单位的专业技术力量为 主体，由代建单位具体负责代建项目全过程或某些阶段的管理，达到有效控制工程的规 等( 2 0 0 5 ) 模、投资、成本及时间，避免项目建设中的浪费和疏漏的目的，并在建成后交付使用单 位。 民法和经济学中的“代理”体现的是代建人非责任主体的特性，即由出资人承担责 李静2 7 】任。但从地方出台的代建制文件中有关投资控制、风险与责任承担、履约担保要求、代 ( 2 0 0 6 ) 建人与承包商的合同关系等内容可以看出，代建人实质上已经被赋予项目法人的地位。 由此可见，“代”解释为“代替”更为合理。 广义的代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性 研究、勘察设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成 黄仲龙【3 1 1建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。狭义的“代建制”即 ( 2 0 0 6 )政府投资项目的代建制”，是由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法 人，全权负责项目建设全过程的组织管理，使政府投资工程“投资、建设、管理、使用” 的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。 林立祥 2 2 】目前我国各地实践中的“代建制”实质上具有两层含义：一是代业主，即政府投资 ( 2 0 0 6 ) 主管部门选择一家工程项目管理企业担当某建设项目的业主，对项目实施全过程的管理 并承担投资风险，这实质上类似国际上所通行的项目管理承包；二是代建单位，更准确 地应称为代理建设单位，即业主委托项目管理企业代理其部分职责，对项目实施工程管 理，不承担投资风险，这实质上类似国际上通行的项目管理服务。 韩同银【2 3 】代建制是指对非经营性政府投资项目通过招标等方式，选择专业化的工程项目管理 ( 2 0 0 7 ) 企业，代行投资主体的管理职能，按照政府投资主管部门审定的管理目标，负责项目实 施全过程的管理，项目建成后移交使用人的制度。 张伟，周 从宏观层面看，代建制是我国政府投资体制改革和项目管理制度创新的产物，它比 国栋【3 2 1 “自建模式”、“工程指挥部模式”