（行政管理专业论文）公共基础设施供给中的政府行为研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除本文已经 注明引用的内容外，论文中不包含其他入已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得囱墓直太堂及其 他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名； 日 期： 、 指导教师签名： 哔业日 日期： 盈：纽圣 址尸 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古 大学就读期问导师的同意；若用于发袭论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 、 学位论文作者签名： 层 期： f a 指导教师签名：豳- ； d i 刃t , i 伊- c 。i指导教师签名：d 日期：洲山f v i 公共基础设施供给中的政府行为研究 摘要 公共基础设施，由于自身所具有的公共物品的特性，在传统上一直是由各 国政府以垄断的方式来提供的。因为，人们一直认为政府是有效解决公共物品 供给的最优途径，政府利用公共强制力有效解决公共物品的成本分摊问题。政 府在公共物品供给方面的强大力量，使人们相信它在其生产方面也是同样有效 的。但现实中，公共物品的供给主体是多元的，包括政府、市场和社会中的第 三部门，公共物品的供给和生产也是可以分离的，政府只是一个重要的供给主 体。在公共基础设施的供给领域，政府应该重新审视其自身地位，从过去垄断 的供给者变为有限的供给者，更加注重政府的公共服务功能。政府要优化自身 的行为，在公共基础设施的规划、决策、建设、监督等方面发挥重要作用，减 少直接干预，更好发挥宏观调控、社会管理和公共服务的职能。政府要增强其 提供公共基础设施的能力，在公共基础设施供给中要扮演好服务者的角色。 本文从公共基础设施供给中的政府行为入手，通达对公共基础设施的公共 物品属性的分析，介绍了政府在公共基础设施供给各阶段中的职能定位，论述 了其中政府行为存在的问题，并提出了相应的对策。全文共分五章： 第一章，相关理论及文献综述。本章主要是从理论方面介绍公共基础设施 的涵义、特征及相关理论基础，通过对其公共物品属性的分析，明确政府仍然 发挥着主导作用。 第二章主要 府职能的划分， 第三章分析 第四章介绍 借鉴意义。 第五章在结 中政府行为的相 关键词：公 i i s u p p l yo fp u b l i ci n f r a s t r u c t u r e i nt h eg o v e r n m e n tb e h a v i o r a b s t r a c t p u b l i ci n f r a s t r u c t u r e ，d u et ot h e i ro w n p o s s e s st h ec h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i cg o o d s ， h a s t r a d i t i o n a l l yb e e nm o n o p o l i z e db yt h en a t i o n a lg o v e r n m e n t sa p p r o a c ht op r o v i d e b e c a u s ei tw a sb e l i e v e dt h a tt h eg o v e r n m e n ts o l v et h eo p t i m a lw a yt os u p p l yp u b l i c g o o d s ，g o v e m m e n tu s eo fp u b l i cm a n d a t o r yc o s te f f e c t i v es o l u t i o nt os h a r i n gp u b l i c g o o d sp r o b l e m g o v e r n m e n ti np u b l i cg o o d ss u p p l ys i d ea n dap o w e r f u lf o r c et o m a k ep e o p l eb e l i e v ei ti se q u a l l yi ni t sp r o d u c t i o nv a l i d h o w e v e r , i nr e a l i t y , t h em a i n s u p p l yo fp u b l i cg o o d si sd i v e r s e ，i n c l u d i n gg o v e r n m e n t ，m a r k e ta n ds o c i e t y , t h i r d s e c t o r , t h es u p p l yo fp u b l i cg o o d sa n dp r o d u c t i o ni sa l s oc o u l db es e p a r a t e d ，t h e s u p p l yo fg o v e r n m e n ti s a n i m p o r t a n ts u b je c t s u p p l yi n t h ea r e ao fp u b l i c i n f r a s t r u c t u r e ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l dr e - e x a m i n ei t so w np o s i t i o na sm o n o p o l y s u p p l i e r si n t ot h ep a s t ，l i m i t e ds u p p l i e r s ，p a ym o r ea t t e n t i o nt ot h eg o v e r n m e n t s p u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n g o v e r n m e n tt oo p t i m i z e i t so w nb e h a v i o r , i np u b l i c i n f r a s t r u c t u r ep l a n n i n g ，d e c i s i o n m a k i n g ，c o n s t r u c t i o n ，a n ds u p e r v i s i o np l a ya n i m p o r t a n tr o l ei nr e d u c i n gd i r e c ti n t e r v e n t i o n ，b u tt op l a yt h em a c r or e g u l a t i o na n d c o n t r o l ， s o c i a l m a n a g e m e n ta n dp u b l i c s e r v i c ef u n c t i o n s g o v e r n m e n ts h o u l d e n h a n c ei t sa b i l i t yt op r o v i d ep u b l i ci n f r a s t r u c t u r e ，p u b l i ci n f r a s t r u c t u r ei nt h es u p p l y o fs e r v i c e st op l a yag o o dr o l e i i i i nt h i sp a p e r , t h e s u p p l yo fp u b l i ci n f r a s t r u c t u r ei nt h eg o v e r n m e n ta c t i o nt os t a r t ， a c c e s s i b l et ot h ep u b l i ci n f r a s t r u c t u r eo fp u b l i c g o o d sa n dp r o p e r t ya n a l y s i s ， i n t r o d u c e db yt h eg o v e r n m e n ti nt h es u p p l yo f p u b l i ci n f r a s t r u c t u r ei nv a r i o u ss t a g e s o ft h ef u n c t i o n so fo f i e n t m i o n ，w h i c hd i s c u s s e dt h ei s s u eo f g o v e r n m e n ta c t i v i t i e sa n d p r o p o s e dt h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e s t e x ti sd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s ： t h ef i r s tc h a p t e r , r e l e v a n tt h e o r i e sa n dl i t e r a t u r er e v i e w t h i sc h a p t e ri sf r o mt h e t h e o r yd e s c r i b e st h em e a n i n go fp u b l i ci n f r a s t r u c t u r e ，f e a t u r e sa n dr e l a t e dt h e o r e t i c a l b a s i s ，t h r o u g hi t sa n a l y s i so fp u b l i cg o o d sp r o p e r t i e s ，c l e a rt h eg o v e r n m e n ts t i l lp l a y s al e a d i n gr o l e t h es e c o n dc h a p t e ri sm a i n l yv e r t i c a ld e v e l o p m e n to f p u b l i ci n f r a s t r u c t u r ef r o m t h ep e r s p e c t i v eo ft h ec e n t r a lg o v e m m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n tf u n c t i o n st h r o u g ht h e d i v i s i o no fp u b l i ci n f r a s t r u c t u r ei nt h ev a r i o u ss t a g e so ft h es u p p l yo fg o v e r n m e n t a c t i o n t h et h i r dc h a p t e ra n a l y z e st h ec u r r e n ts u p p l yo fp u b l i ci n f r a s t r u c t u r ei nt h e g o v e r n m e n ta c t i o na n d t h er e a s o n sf o rt h ep r o b l e m s c h a p t e ri vi n t r o d u c e st h ep u b l i ci n f r a s t r u c t u r ei nd e v e l o p e dc o u n t r i e si nt h e s u p p l yo fg o v e r n m e n ta c t i o na n dt h er e f e r e n c et oc h i n a c h a p t e rf i v ec h a p t e r si nt h el i g h to ft h ea b o v ea n a l y s i sb a s e do nt h ep r o p o s e d i m p r o v e m e n to fp u b l i ci n f r a s t r u c t u r e ，g o v e r n m e n ta c t i o ni nt h es u p p l yo ft h e c o u n t e r m e a s u r e s k e y w o r d s ：p u b l i ci n f r a s t r u c t u r e ；s u p p l y ；g o v e r n m e n ta c t i o n i v 引言 目录 ( 一) 选题的提出1 1 研究背景1 2 研究意义1 ( 二) 国内外研究综述一2 1 国外研究综述2 2 国内基础设施理论研究5 ( 三) 研究方法8 ( 四) 本文的可能创新之处一8 一、相关理论研究9 ( 一) 公共基础设施的一般分析9 1 公共基础设施的涵义9 2 公共基础设施的特征9 3 公共基础设施的分类。1 0 ( 二) 公共基础设施供给的理论基础1 1 1 公共政策理论。1 1 2 公共财政理论一1 1 3 公共管理理论1 2 二、公共基础设施供给中政府行为分析1 4 ( 一) 政府与政府行为：1 4 ( 二) 公共基础设施供给中中央政府与地方政府的关系1 4 1 中央政府供给公共基础设施的合理性15 2 地方政府提供公共基础设施的合理性1 5 3 中央政府和地方政府的职责划分1 6 ( - - ) 公共基础设施供给中政府行为分析1 7 1 政府决策行为1 7 2 政府规划行为18 v 3 政府供给行为1 9 4 政府规制行为2 1 三、公共基础设施供给中政府行为存在的问题分析 ( 一) 政府“错位”，行政权力垄断供给2 3 1 行政垄断导致效率降低一2 3 2 权力寻租浪费社会资源2 5 ( 二) 政府“缺位”，不能有效供给2 6 1 公共基础设施缺少统一规划2 6 2 法制建设职能“缺位”一：2 7 ( - - ) 政府角色“越位”，职能转变缓慢2 7 1 经济建设型政府的惯性依然存在2 7 2 政府信用评估缺失。2 8 四、国外公共基础设施建设与发展的经验借鉴2 9 ( 一) 国外公共基础设施的供给模式2 9 1 法国模式2 9 2 美国模式2 9 3 日本模式3 0 ( 二) 国外公共基础设施发展的借鉴作用3 0 1 充分发挥政府在公共基础设施建设和管理中的作用3 0 2 完善公共基础设施投融资体制，提高基础设施投融资能力3 1 3 加强公共基础设施的相关法制建设一3 1 五、我国公共基础设施供给中的政府行为选择3 2 ( 一) 加强政府自身建设，提高公共基础设施的供给水平3 2 1 合理定位政府职能3 2 2 完善公共财政体制3 3 ( - - ) 建立公共基础设施供给的制度保证3 4 1 建立规范的组织机构和科学的管理体制一3 4 2 建立有效竞争的经营体制3 4 3 建立政府主导的多样化投融资体制一3 5 4 建立责权明确的政府监管体制3 5 v i 5 建立健全政策法规体系3 6 ( 三) 建立公共基础设施供给的政府行为体系3 6 1 制定科学合理的公共基础设施发展规划3 6 2 完善决策机制一3 7 3 加强政府规制3 8 4 强化监督机制，消除腐败行为3 8 结语4 0 参考文献。4 1 致谢4 4 攻读硕士期间发表的论文4 5 1 研究背景 引言 ( 一) 选题的提出 公共基础设施是经济发展、社会进步以及生活质量提高的前提条件。随着全球范围内的 产业和经济结构调整的加快进行，公共基础设施的发展水平对国家经济的影响越来越显著， 它往往成为一个国家决定着其在从事多样化生产、进行国际经济竞争、解决人口增长问题、 减少贫困以及保护环境方面首要制约因素。因此，公共基础设施的发展已成为各国日益重视 的重大问题。随着城市化水平的不断提高，城市人口的不断增加，对公共基础设施的需求不断 增长。公共基础设施是城市生产、生活的物质基础，也是城市经济体系中的重要产业部门。 公共基础设施建设对我国经济增长具有重要的促进作用，并对经济的其它方面有着广泛的影 响。随着社会主义现代化建设不断发展，公共基础设施的作用日益明显。公共基础设施也是 城市发展的保障。当城市发展到达一定规模后，随着人口和产业在城市的集聚，经济发展和环 境、交通之间的矛盾会随即产生。公共基础设施的发展有利于缓解这些矛盾，同时，公共基础 设施也有利于城市化进程中聚集效益的产生。因此，一国公共基础设施供给的数量能否满足 社会生产和社会生活的需求，已经成为衡量其经济发展水平的重要标志之一。 2 研究意义 如上所述，基础设施在经济发展中起着特殊重要的作用。随着我国经济的高速发展，城 市化水平的提高，居民对公共基础设施的需求越来越大，而处于转型期的中国经济对公共基 础设施的供给却相对不足；这就促使学术界对公共基础设施的供需问题愈加关注。我国目前 正处于经济快速发展阶段，也是公共基础设施大规模发展的时期。研究基础设施发展的规律 和政府在基础设施发展中的应有作用对于成功地发展我国的基础设施具有非常重要的现实意 义。 由于公共基础设施具有公共物品性、垄断性和外溢性等特征，因而需要政府的干预。各 国政府在基础设施的发展中起着非常重要的主导作用。随着我国经济的全面开展和政府职能 的不断优化，公共基础设施实践中也开始出现了一些改革尝试。但由于政府自身缺陷的存在， 政府供给和管理的低效率问题产生，由此影响到公共基础设施供给的数量和质量，造成了公 共利益的损失，也制约了社会经济的发展。在公共基础设施供给中，从基础设施的规划设计、 筹资到建设、运营和维护，政府应该承担什么样的责任，才能有效的供给公共基础设施，成 为优化政府行为的关键。本文从公共物品理论出发，结合我国的实际情况，对此进行了分析， 重点分析政府在公共基础设施规划、筹资、建设、监督中的作用，以期为我国的公共基础设 施的有效供给提供一些参考。 1 国外研究综述 ( 二) 国内外研究综述 从总体上看，国外对公共基础设施的相关研究主要涉及以下理论： ( 1 ) 早期经济学家对基础设施的观点 2 0 世纪2 0 年代以前，重农学派代表魁奈把公共基础设施( 如仓库、房舍) 与固定资产同 等对待，视为生产资本；1 现代西方生产区位和工业布局的理论先驱法国学者杜能将生产 成本、运输成本和销售价格作为确定生产布局的决定因素，认为生产布局的最高原则应为产 品的生产费用、运输成本最小从而销售价格最低。德国生产力学派的主要代表李斯特把邮政、 交通运输等看作是生产力的丰富源泉。福利经济学认为收入均等能够促进经济发展，从而增 加社会财富。其创立者庇古将国家干预基础设施作为公平社会分配的途径之一。他指出，向 穷人转移收入既可以通过举办社会保险救济事业等直接方法，也可以通过国家对垄断性公用 事业补贴的间接方法来实现。他认为国家应对导致边际私人纯产值和边际社会纯产值相背离 的资源配置进行干预。英国著名经济学者亚当斯密在其代表著作国民财富的性质和原因的 研究中论及公共工程和公共机关的费用时提出：为便利一般商业的道路、桥梁、运河、港湾 等公共工程，其建设费和维持费，“似乎不必在国家收入项下开支”。他则认为如果政府管理 收税道路的计划有着若干非常重大的缺点，“如果国家把征收道路通行税当作是急需的财源， 将成为商业的大病，可能会使国内最重要的产业部门全部消灭：如果征收通行税的唯一目的是 为了修理道路，那么是非常公平的。 2 凯恩斯的需求理论认为：整个社会的生产和就业取决 于消费倾向和投资需求，在消费倾向相对稳定的情况下，就业量取决于投资量。为了避免政 魁奈：魁奈经济著作选集，商务印书馆1 9 7 9 年出版 2 亚当斯密国民则富的性质和原因的研究北京商务印书馆1 9 7 9 2 凯恩斯就业利息货币通论田北京商务印书馆1 9 9 9 2 府投资生产事业给私人资本带来的“挤出 效应，政府应投资公共设施与公共工程；在私人 投资不足时，政府要加大对基础设施的投资，努力实现社会福利。2 英国1 9 世纪集大成经济 学家约翰穆勒也将公共工程的发展作为国家的职责之一。他针对放任学派将国家职能严格圈 定为保护人身和财产安全的观点，指出，政府还有许多事情要做，如立法、执法公共 工程和公共事业。马尔萨斯在人口原理中主张政府应雇用贫民“从事不需要在市场上出 卖劳动成果的那种劳动，例如修筑道路公共工程 无论是崇尚国家干预主义，还是崇尚经济 自由主义，早期的经济学家已经认识到了公共工程对于经济发展、财富增长的重要性，并无 一例外地将发展基础设施作为政府的主要职能之一。 ( 2 ) 基础设施的可经营性理论 经营性理论是将基础设施建设项目及产品，按照它的经济属性，区分为经营性项目、准 经营性项目和非经营性项目。基础设施建设必须对不同的项目采取不同的投资主体和不同的 运作模式。随着经济社会发展和技术进步，越来越多的基础设施项目成为经营性项目：项目的 盈利性，即基础设施项目能否通过经营得到资本的回收和回报，与此相联系的是基础设施的 使用者在消费或使用时，能否计量并实行付费，并建立相应的计量工具和收费机制。 ( 3 ) 基础设施与经济发展的实证研究 一些经济学家在基础设施与经济发展的关系方面进行了实证分析研究。伊斯特里和雷波 罗通过分析2 8 个发达国家的时间序列数据发现交通和通讯投资对增长的作用显著，基础设施 通过增加私人投资的社会报酬率促进经济增长，而不是通过私人投资本身来加快增长速度。 罗姆( 1 9 8 6 ) 和卢卡斯( 1 9 8 8 ) 的研究表明，生产率增长的地区差异与公共基础设施地区差异相 关。福克斯发现基础设施在吸引私人资本投资方面有十分重要的作用。 ( 4 ) 公共物品理论 关于公共物品的最有影响的论述是美国的保罗萨缪尔森。他在公共支出的纯理论 中首次将公共物品纳入古典理论体系之中，从而有了古典的“私人物品 和萨缪尔森的“公 共物品 的划分。他指出公共物品是“每个人对这种物品的消费，并不能减少任何人对该物 品的消费 。1 公共物品具有非竞争性和非排他性的特征。非排他性是指任何人都可以无偿享 用，或者说不能阻止任何人享用。非竞争性是指当使用某种物品的消费者不断增加时不会影 响原来的消费者对该物品的消费，也不必增加社会成本，其新增消费者使用该物品的边际成 本为零。 1 9 6 5 年，詹姆斯布坎南在俱乐部的经济理论中指出纯粹的私人物品与纯粹的公 共物品( 如国防和水坝) 都不存在拥挤现象，拥挤是在有限的消费容量和无限的消费规模之间 3 h 一 厨。 的冲突。布坎南指出：“有趣的是这样的物品和服务，它们的消费包含着1 某些公共性，在 这里，适度的分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限的数目，公共的范围是有限的 。 这种介于纯粹私人物品和纯粹公共物品之间的产品和服务就是“俱乐部物品 。俱乐部物品与 纯粹公共物品存在一致性又有自身的特殊性。在俱乐部成员中，俱乐部物品具有纯粹公共物 品的非排他性与非竞争性，而在俱乐部成员之外，俱乐部物品具有排他性。2 例如通过某桥时， 如果大桥要收过桥费，那么，只有交纳过桥费的人才可以通过大桥，在这里，没有交纳过桥 费就没有过桥权，无法享受大桥的服务。公共物品是公共享用的产品，它与私人物品的区别 主要在于分配和消费环节。其最基本特征是消费中的非竞争性和技术上的非排他性。纯粹的 公共物品在消费上是非竞争的，同时在技术上是非排他的，或者排他是不经济的。一个物品 是私人物品还是公共物品越来越取决于社会产权制度的安排，而不完全取决于物品本身的性 质。合理的产权安排可以提高经济效率和公共物品在总物品中的比例，免费提供的公共物品 可以提高消费效率，但会降低供给效率。 从公共物品的供给与生产方式来看。长期以来，在西方政治学与经济学的词汇中，政府 天然地是公共物品的提供者与生产者。市场机制提供物品实际隐含着两个假设：一是假定消费 具有排他性，二是假定商品消费具有竞争性。当人们把物品简单地划分为公共物品与私人物 品而没有作深入的探究时，公共物品的非排他性与非竞争性意味着公共物品的提供是政府天 经地义的职责。德姆塞茨1 9 7 0 年发表的论文公共物品的私人生产探讨了公共物品的“俱 乐部属性，指出俱乐部物品在任何条件下大都可以由私人提供。显然，俱乐部理论拓展公 共物品提供方式的选择空间，政府与市场之间界限不再清晰明了。换言之，公共物品既可由 政府提供亦可由市场提供。通常情况下，纯粹公共物品是由政府直接提供，而俱乐部物品则 可由私人提供。当然，私人提供俱乐部物品常常需要借助政府的预算安排和政策安排或制度 安排。奥斯特罗姆对公共物品提供与生产进行了深入分析，他认为提供是指通过集体机制对 公共物品的提供者、数量与质量、生产与融资方式、管制方式等问题做出决策。生产则是指 “将投入变成产出的更加技术化的过程，制造一个产品，或者在许多情况下给予一项服务 。 政府可以是公共物品的提供者，但并不一定非是公共物品的生产者不可。当政府提供公共物 品时，它有权决定公共物品的生产方式，即垄断还是竞争。政府可以自己进行生产或指定企 业进行垄断性的生产，也可通过招标或订立合同等带有竞争性质的方式进行生产。 由于政府拥有强制公民为公共物品付费的权力和征用权，政府可以做私人机构不能做的 1 保罗萨缪尔森著，高鸿业译经济学 m 北京：商务印书馆1 9 8 8 2 ( 美) 詹姆斯m 布坎南，里查德八马斯格雷夫著；类承耀译：公共财政与公共选择：两种截然对立的国家观，北京：e e m 财政经济出版社，2 0 0 0 版 4 事，比如修建公共道路等。在政府没有干预的情况下，对公共物品可能有一定水平的购买， 比如提供灯塔、公路边的公园甚至警察或消防服务。大多数基础设施不是纯公共物品，但又 都具有一定的公共性。随着经济社会的发展，尤其是基础设施自身的建设和发展，一些基础 设施的公共性质也在逐步发生变化，有的基础设施，逐步由私人物品变成公共物品，后来又 从公共物品变成私人物品，道路交通就是一个明显的例子。如果物品的生产增加，并且通过 征税，强制公民为增加的公共服务水平付费，社会就会变得更好。对于外部性的公共服务， 斯蒂格利茨按照科斯定理，认为政府要做的就是进行产权重组，一旦产权得以配置，市场解 决办法或潜在使用者之间的讨价还价将确保有效率的结果，而且分配产权的方式仅仅影响收 入分配，而不会影响经济效率。1 ( 五) 世界银行对公共基础设施的研究 1 9 9 4 年世界银行的年度发展报告，对如何有效地提供基础设施这一主题进行大量的研究。 这份报告以“为发展提供基础设施 为主题，首先肯定了基础设施对社会经济发展的重要性， “基础设施如果不是经济发展的引擎，那也是经济活动的车轮 。报告在对发展中国家1 9 9 0 年数据研究的基础上提出，基础设施每增长1 ，就导致g d p 增长1 。其次，世界银行通过对 发展中国家基础设施提供情况的考察，指出发展中国家基础设施发展落后的根本原因在于基 础设施提供中缺乏有效的激励机制，即基础设施的投入、产出得不到全面有效的衡量和管理， 提供者的报酬与使用者的满意度没有联系起来。在这份报告中提出，基础设旌的发展依赖于 建立有效的激励机制。一是按商业原则发展基础设施，即将基础设施视为一个“服务行业 ， 按消费者的需求提供服务。二是引进竞争机制，竞争可以提高效率，为使用者提供更多的选 择，从而使提供者更加努力地提供令使用者满意的服务。三是对那些提供者无法通过市场了 解使用者信息的基础设施的发展，使用者和其他有关人员应该参入基础设施发展的整个过程。 世界银行的这份报告首次将基础设施作为主题进行系统研究，深刻和透彻地分析了基础设施 的性质和发展中国家基础设施提供低效率状况和原因。并提出的将商业原则和竞争机制引入 基础设施发展，充分发挥市场机制作用的观点，深深影响着9 0 年代以来的基础设施研究，并 推动了发展中国家基础设施领域的市场化改革。 2 国内基础设施理论研究 在我国，学术界对基础设施的研究起步较晚。改革开放前，受计划经济体制的影响，政 府基本上是全社会投资的唯一主体，但随着基础设施对我国国民经济瓶颈制约的加剧，我国 1 斯蒂格利茨经济学( 第二版) 梁小民，黄险峰译北京：中国人民大学出版社，2 0 0 0 ，p 1 2 9 1 4 l ，p 4 6 8 5 学者开始关注基础设施的相关研究。国内学者对基础设施的研究始于8 0 年代初期，国外关于 基础设施的理论和实践开始逐步被我国学者所认识。1 9 8 1 年，钱家骏、毛立本开创性地引入 “基础结构”概念：对基础设施的研究主要集中在以下几个方面： ( 1 ) 基础设施与经济增长关系 2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初，中国基础设施的滞后对经济增长的“瓶颈 制约日益严重。 因此经济理论界着重研究了基础设施对经济增长瓶颈制约生成的原因和对策并对两者之间的 关系进行了分析。钱家骏、毛立本认为基础设施对经济增长的贡献难以量化致使人们对它不 够重视，应将基础设施作为一个独立研究对象进行研究。樊纲在其论基础瓶颈( 1 9 9 0 年) 一文中论述了基础瓶颈的危害，并提出缓解对策。王辰在基础产业瓶颈：体制与非体制成因 的系统考察一文中指出，基础产业存在瓶颈的原因是：基础设施滋生需求压力与生产能力的 经济技术障碍：比价关系与发展战略的深层矛盾：政府机制与市场机制的“青黄不接 。张中华 在论基础设施发展的原因与对策( 1 9 9 5 年) 中指出我国基础设施相对不足的根本原因是 其市场化进程滞后于整个经济包括加工工业的市场化进程。国务院发展研究中心的吴庆分析 了基础设施的自然垄断性和政府的角色，认为政府要用有限的干预为市场机制在基础领域发 挥作用创造条件。7 ( 2 ) 基础设施与产业发展 刘立峰在基础产业与加工工业投资比例关系研究一文中认为基础设施投资结构变动 与产业升级、经济增长有紧密联系，提出了对不同历史时期投资结构合理性的判断方法。赵 坚在试论我国经济快速增长与基础设施的关系一文中，通过对社会间接投资与直接生产 活动的数量关系的建模分析以及二者之间的结构效率的定量分析，认为发展基础设施可以加 快经济增长，并提出了发展我国基础设施的思路。王延中在其主持的国家社科项目我国跨 世纪基础设施建设与制造业的关系实证研究中，在计量分析基础上，重点分析了基础设施 与制造业的发展，交通运输设施、信息基础设施与制造业的关联效应，能源设施与制造业发 展，基础设施投资与原材料工业发展关系和制造业效率，同时也分析了基础设施区际差异对 制造业发展的影响。 ( 3 ) 基础设施与区域经济 罗明义在论区域经济一体化与基础设施建设中论证基础设施是区域经济一体化发展 的基础和关键。李伯溪、刘德顺分析了我国基础设施水平的区域差异，认为对区域收入差异 影响较大的基础设施是那些直接参与生产过程和影响劳动者的区域和企业选址的基础设施类 型。金凤君从地理空间的角度，从积极的方面论述了基础设施与人类生存环境之间的关系， 6 认为基础设施与人类生存能力、合理有效地利用空间资源、优化生存环境和共享资源环境有 极为密切的关系。中科院历时两年完成的( 1 9 9 9 中国区域发展报告认为，基础设施发展水 平不平衡是我国东西部差距逐渐拉大的重要原因之一。通过综合数量分析，把省( 市) 区基础 设施发展水平划分四种状态，完全和省区的经济发展水平相一致。王国定、吕丽桃对山西省 基础设施与其他经济部门的投入产出分析，认为政府部门还应当继续增加对基础设施部门的 投资，这会比其他部门更容易更明显地刺激经济增长：在重视基础设施部门对其他部门的支持 作用的同时，也要看到基础设施部门对其他部门的依赖性。 ( 4 ) 基础设施与政府干预 王艳萍认为，在市场经济条件下，政府干预市场的范围应该定在“市场失灵 领域。政 府干预的范围确定以后，需要迸一步确定哪些公共物品或服务由财政提供，哪些由市场提供， 衡量原则主要依成本和效率原则分析确定。1 对于高速公路、铁路、飞机场、港口等交通基础 设施，她认为国外政府参股建设的经验值得我国借鉴。肖兴志( 2 0 0 3 ) 在自然垄断产业规制 改革模式研究中指出，一方面要取消或彻底改造计划经济体制下的行政管理体制，另一方 面是对有经济合理性的垄断性行业，建立比较完善的政府管制制度。他认为政府管制至少包 括市场准入、价格、质量标准三项主要内容。2 秦虹( 2 0 0 3 ) 在市政公用事业改革为城市发展 注入活力中就城市公用事业“为什么要市场化 进行了论述，并提出推行我国城市公用行 业市场化的主要原因是“政府财政能力限制了市政公用事业的投资和发展”。3 霍衍杰( 2 0 0 3 ) 在关于城市公用事业市场化产业化的思考中提出，我国政府应该采取具体措施推进城市 基础设施经营主体企业化，投资主体多元化，价格形成市场化和市场监管法制化。此外，中 国( 海南) 改革发展研究院、国家发展与改革委员会宏观经济研究院、国务院发展研究中心、 天则经济研究所等机构还对城市基础设施行业的体制改革、宏观政策、政府管制等相关问题 进行了研究。 总体而言，受到国内环境和统计资料的局限，国内基础设施早期的研究，主要是些理论 性的研究分析，实证性的研究较少。一些文献研究了公共基础设施与经济增长的关系，还有 一些是从公共物品角度出发说明政府在公共基础设施建设中的作用，但是较少将两者统一起 来进行研究，更没有对公共基础设施供给中的政府行为进行详细的分析。 1 王艳萍我国公共物品供给的低效率及对策分析 j 经济经纬1 9 9 6 ( 6 ) 2 肖兴志自然垄断产业规制改革模式研究南京社会科学2 0 0 2 年第1 2 期 3 秦虹市政公用事业改革为城市发展注入活力中国建设报2 0 0 3 年第3 期 7 ( 三) 研究方法 本文的研究，遵循社会科学实证研究的基本思路，通过对公共基础设施的公共物品属性 的分析，提出优化公共基础设施中政府行为的政策建议。在方法论上，着重体现历史研究与 现实分析相结合，理性分析与实证研究相结合。 比较分析法：本文在研究我国公共基础设施发展状况时，充分借鉴了西方发达国家在公 共基础设施供给中的经验，通过认真比较，得出完善我国公共基础设施供给和发展的思路。 文献研究法：本文充分利用了关于公共基础设施供给的相关著作和国内外学者在此领域 的相关论文，借鉴了其中的重要方法和相关论述。 理性分析和实证分析相结合的方法。在对我国公共基础设施认真分析的基础上，指出了 影响公共基础设施供给中政府行为的原因，在此基础上提出了相应的对策建议。 ( 四) 本文的可能创新之处 本文从公共基础设施的传统的概念、特点和分类出发，系统认识了公共基础设施的性质 特点和管理体系。在此基础上，论文从公共基础设施的公共物品属性出发，客观地描述了我 国公共基础设施在各方面的实际状况，并与国外发达国家进行了比较分析。通过对中央政府 和地方政府职能的划分，分析了公共基础设施中的政府行为存在的问题及原因。在充分借鉴 国外在公共基础设施的实践经验的基础上，结合我国实际，从加强政府自身建设，提高公共 基础设施的供给水平；建立公共基础设施供给的制度保证；建立公共基础设施供给的政府行 为体系等方面提出了完善公共基础设施供给中政府行为的实施建议，提供给政府有关部门决 策参考。 8 1 公共基础设施的涵义 一、相关理论研究 ( 一) 公共基础设施的一般分析 公共基础设施是一个含义相对广泛的概念，国内外学者对此并没有统一的认识。一般来 说，公共基础设施可分为狭义和广义两种。狭义的公共基础设施是构成区域存在、支撑区域 发展的“硬件”设施，一般包括交通运输、能源、邮电通讯、桥梁、隧道、园林、环境保护、 水利设施和其他管水工程等公用事业基础设施。广义的公共基础设施概念1 是从社会分摊资本 的意义上来理解的，它不仅包括狭义基础设施的定义范围，而且包括教育机构、文化机构、 科学研究、环境和公共卫生及整个司法行政管理系统等领域。 2 公共基础设施的特征 ( 1 ) 公益性 公共基础设施是为社会生产和群众生活提供服务的，主要目的是为了满足企业或个人的 生产或生活需要。公共基础设施供给的最终目的是实现社会效益的最大化，它不以或很少以 营利为目的，这类设施提供的私人边际效用小于其社会边际效用而具有公益性。对于这些社 会公益的项目，仅靠企业不能够实现有效供给和资源配置的最优化，因此，政府自然而然的 就会承担重要的角色。 ( 2 ) 供给的不可分性 美国经济学家罗森斯坦罗丹提出基础设施在供给上是不可分的。这是公共基础设施的 一个典型特征，也是发展过程中外在经济的最重要的源泉。一方面，由于基础设施建设项目 规模庞大、配套性强，因而需要大量投资来推动进行。例如，我国现在规划建设的京沪高铁 等一系列高速铁路建设项目，资金需求庞大，动辄上千亿。对于这样的工程需要有大规模的 投资预算，及相应的辅助设施才能投入使用，只有政府才能提供这样的保障。另一方面，公 共基础设施与直接生产部门相比，建设周期长，投资资金难以在短时期内收回，以京沪高铁 为例，虽然建设工期只需要4 年的时间，但是建设前期的规划工作，已经筹划了十几年的时 间，有些大型项目的建设更需要几十年的时间。因此，公共基础设施在建设时间上必须先行 1 世界银行：为发展提供基础设施一1 9 9 4 年世界发展报告，中国财政经济出版社，1 9 9 4 年版，第2 页 9 ， 一步，必须在时间上先于其他直接生产性投资。从发达国家的经验来看，公共基础设施的发 展速度都普遍高于国民生产总值的增长速度。只有公共基础设施的超前规划和建设，才能满 足经济持续发展和社会生活对公共基础设施的需求。 ( 3 ) 外部经济性 ，公共基础设施介于纯公共物品与纯私人物品之间。公共基础设施项目投资从社会经营资 本所得到的利润常常通过间接方式回归整个社会，而不直接到创办的主体手中。因此，公共 基础设施的社会经济利益高于其他产业部门，而资金收益却低于其它产业部门。对于公共基 础设