（技术经济及管理专业论文）城市公用事业市场化进程中的政府监管.pdf

摘要 随着城市公用事业市场化进程的加快，政府监管体制改革己被提上了日程。 现行监管体制的问题主要表现在监管部门的设置与职能划分不尽合理，责权利不 对称；监管能力不足，监管过程不够透明，缺乏有效的监管手段减少信息不对称 带来的监管失效；缺乏足够的激励手段吸引专业人才承担公共监管的职能。 监管体制的改革，不仅仅是设计一个监管机构的问题，还涉及到公共权力以 及社会资源的重新配置这样的深层次改革，这就必然要对现有的利益格局进行调 整，因此，其难度是相当大的。 本文采用对比分析的方法，在分析各种监管理论的基础上，提出未来中国的 市场经济应该是政府主导型的，因此政府就应当积极主动、科学合理的干预市场， 以寻求经济运行的最低成本点的观点。此外，在充分借鉴国外先进经验的基础上， 提出了在我国城市公用事业市场化的进程中加强市场准入、价格、普遍服务制度 以及特许经营等方面的监管力度的一个基本框架，同时对监管机构的设置以及立 法问题也有涉及。 本文主要涉及以下内容：首先，提出了在当前我国所处的政治经济环境下， 对城市公用事业应采取管制与放松管制相结合的监管政策：其次，在分析转型时 期政府在城市公用事业运营中地位的转变基础上提出一个市场化运作的监管制 度基本框架；再次，监管制度安排中则提到了，在按照项目划分理论对城市公用 事业的划分基础上，提出对于不同类型的城市公用事业应采取相应的市场准入制 度，并认为这种划分应该是动态的，随具体项目、具体情况而不断变动的；在价 格监管方面重点剖析了价格上限制，提出采用这种定价制度应首先解决的几个问 题，以及改进听证会制度从而提高监管透明度的若干方法；并且还提出政府应尽 快建立起适应我国城市公用事业发展的普遍服务基金制度；在分析特许经营投标 机制的缺点的基础上，对特许经营管理模式的实现方式及其监督管理模式进行了 更深层次的剖析；最后，以自来水行业为例对天津市城市公用事业改革进程中的 政府监管问题提出若干对策性建议。 关键词：城市公用事业 政府监管市场准入价格监管 普遍服务特许经营 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h es p e e do ft h ep u b l i cu t i l i t i e st r a n s f o r m i n gq u i c k l y , t h es y s t e mr e f o r m a t i o no f g o v e m m e n tr e g u l a t i o nh a v ea k e a d yb e e nb r o u g h ti n t o t h ea g e n d at h em a i np r o b l e m so ft h e c u r r e n tr e g u l a t i o ns y s t e ma r e ：( 1 ) t h er e a s o n l e s ss e t t i n gf o rt h er e g u l a t i o nd e p a r t m e n t sa n d d i v i d i n gf o rt h e i rf u n c t i o n l e a dt ot h ei m b a l a n c e dr i g h t sa n dd u t y ；( 2 ) l a c kr e g u l a t i o na b i l i t y , t r a n s p a r e n c ea n de f f e c t i v em e a n st or e d u c et h er e g u l a t i o ni n v a l i d a t i o nw h i c hc o m e sf r o mt h e i n f o r m a t i o nd i s s y m m e t r y ；a n d ( 3 ) l a c ke n o u g he n c o u r a g em e a n st oa t t r a c tt h ep r o f e s s i o n a lt o u n d e r t a k et h ef u n c t i o no f p u b l i cr e g u l a t i o n t h es y s t e mr e f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o ni sn o to n l yt o d e s i g nar e g u l a t i o n o r g a n i z a t i o nb u ta l s ot or e d i s t r i b u t ep u b l i cp o w e ra n ds o c i a lr e s o u r c e i t ss od i f f i c u l tb e c a u s ei t i n v o l v e st h ed e e p l yr e f o r m a t i o na n dm u s ta d j u s t st h ec u r r e n tb e n e f i t ss t r u c t u r e t h i sd i s s e r t a t i o na d o p t st h em e t h o do fc o n t r a s ta n a l y s i s b ya n a l y s i sa l lk i n d so fr e g u l a t i o n t h e o r i e s ，i tc o n s i d e r st h a t t h eg o v e r n m e n ti nt h e f u t u r es h o u l dd o r n m a t et h ec h i n e s em a r k e t e c o n o m y a n ds ot h eg o v e m m e n ts h o u l di n t e r f e r et h em a r k e tp o s i t i v e l y , a c t i v e ly ，s c i e n t i f i ca n d r e a s o n a b l yt os e e kt h em o s tl o wc o s tp o i n tf o rt h ee c o n o m yc i r c u l a t e s i na d d i t i o n ，o nt h eb a s i so f d r a w h z gl e s s o n sf r o mt h eo v e r s e a sa d v a n c e de x p e r i e n c e ，i tb r i n gf o r w a r dab a s i cf r a m et h a t i n v o l v em a r k e ta d m i t t a n c e ，p r i c er e g u l a t i o n ，f r a n c h i s i n g ，u n i v e r s a ls e r v i c ea n df r a n c h i s ea n dt h i s f r a m ei sb a s e do nt h em a r k e t m e a n t i m e ，i ti n v o l v e st h es e x i n go fr e g u l a t i o no r g a n i z a t i o na n d l a w m a k i n gp r o b l e mt o o t h i sd i s s e r t a t i o np r i m a r i l yi n v o l v e ：( 1 ) a tp r e s e n t ，t ot h ep u b l i cu t i l i t yt h eo u l - g o v e r n m e n t s h o u l da d o p tt h er e g u l a t i o np o l i c yt h a tc o m b i n et h er e g u l a t i o na n dr e l a xt h er e g u l a t i o nt o g e t h e r ；( 2 ) o nt h eb a s i so f a n a l y s i st h em o d ew h i c ht h eg o v e r n m e n tw o r kt h ep u b l i cu t i l i t yi nt h et r a n s f o r m i n g ， b r i n gf o r w a r dab a s i cf r a m et or r l a k et h er e g u l a t i o nt r a n s f o r m i n gi n t op r a c t i c e ；( 3 ) i nt h ep a r to f m a r k e ta d m i t t a n c e ，d e p e n d e do nt h e o r yo f p r o j e c ta s s o r tt h em o d eo fm a r k e ta d m i t t a n c es h o u l db e d i f f e r e n ta n di t sn o tu n c h a n g e a b l e ，i tw i l lb ec h a n g e dw i t hc o n c r e t ep r o j e c to ri n s t a n c e ；( 4 ) i nt h e p a r to fp r i c e ，i ta n a l y z et h em o d eo fr p i - x ，a n dd i s c u s ss e v e r a lm a i np m b l e m ss u c ha sh o wt o i n c r e a s et h et r a n s p a r e n c eo ft h eh e a r i n go fw i t n e s s e sm e e t i n g ；( 5 ) i nt h ep a r to fu n i v e r s a ls e r v i c e ， i tc o n s i d e rt h a tt h eg o v e m m e n ts h o u l de s t a b l i s h t h eu n i v e r s a ls e r v i c ef u n ds y s t e mq u i c k l yt oa d a p t t ot h ed e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y sp u b l i cu t i l i t y ；( 6 ) i nt h ep a r to ff r a n c h i s e ，o nt h eb a s i so f a n a l y s i st h es h o r t c o m i n go f t h ef r a n c h i s eb i ds y s t e m ，i td i s c u s st h ef e a s i b l em e t h o d t or e a l i z et h e f r a n c h i s ea n dh o wt or e g u l a t i o n ；( 7 ) r e g a r d i n gm i n t i n gw a t e ri n d u s t r yo ft i a 巧i na sae x a m p l e ，i t p u tf o r w a r ds e v e r a ls u g g e s t i o n st ot h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nf o rp u b l i cu t i l i t yt r a n s f o r m i n g k e yw o r d s ：p u b l i cu t i l i t y ；g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ；m a r k e ta d m i t t a n c e ；p r i c er e g u l a t i o n ； u n i v e r s a ls e r v i c e ；f r a n c h i s i n g 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得 的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得 墨盗堡墨盘堂 或其他教 育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：去已磊磋爹字日期：砂。譬年 l 月f 彳日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解叁盗墨兰盘垒有关保留、使用学位论文的 规定。特授权叁盗墨兰盘望 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编，以供查 阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复本和电子文件。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：j l 杀处导师签名汐石揣 签字日期：年z 月f6 日签字日期：秆猢| 西 第章绪论 第一章绪论 本章通过对我国城市公用事业现状的分析揭示了其市场化改革的必然趋 势，以及对这一过程进行政府监管的意义，对国内外相关研究成果进行了总 结和评述，概括叙述了本文研究的主要内容。 1 1 本文的研究背景及意义【1 】f 2 】【，】 1 1 1 论文的研究背景城市公用事业市场化与市场失灵 改革开放以来，特别是进入2 0 世纪9 0 年代，我国经济高速增长，城市 化水平有很大的提高，到2 0 0 2 年底全国城市达到6 6 0 个，城镇人口从1 9 7 8 年的1 7 2 起增长到2 0 0 2 年底的5 0 2 亿，城镇人口已占总人口的3 9 1 0 o 。城 市经济和人口的增长，引起了对城市公用事业需求的迅速增长。 表1 - 1近1 0 年我国城市公用事业增长情况一览表 项目 1 9 9 01 9 9 91 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2 2 0 0 3 生活用水量 1 0 0 11 5 8 11 6 7 11 7 5 71 8 11 8 9 62 0 02 0 3 62 1 3 ，2 2 2 4 ，7 ( 亿吨) 增长率( ) 5 7 95 75 ，13 04 85 51 84 75 4 人均生活用 6 7 97 1 37 5 99 0 29 1 19 4 19 5 57 8 87 7 87 7 1 水量( 吨) 增长率( ) 5 06 51 8 ，81 o3 31 51 30 9 公共车辆总 6 21 3 71 3 81 6 91 8 92 12 2 62 3 12 4 62 6 4 数( 万辆) 增长率( ) 1 2 1 0o 7 2 2 51 1 81 1 17 62 26 57 3 每万人拥有 4 87 37 38 68 69 41 0 86 16 77 7 车辆( 辆) 增长率( ) 5 2 1o1 7 8o9 31 4 9 9 81 4 9 。目f 自( 2 0 0 2 年国民经济与社会发展统计公报，中华人民共和国国家统计局，2 0 0 3 年2 月2 8 日。 1 第一章绪论 城市道路长 9 51 31 331 3 91 4 51 5 2 1 6 1 7 6 1 912 0 8 度( 公里) 增长率( ) 3 6 82 34 54 34 85 3 1 0 08 ，58 9 每万人拥有 6 4 77 7 17 37 67 64 95 46 2 道路( 公里) 增长率( ) 9 40 01 42 84 10 01 0 21 4 8 绿地面积( 万 4 7 56 7 86 6 56 8 27 4 67 7 88 6 59 4 71 0 7 21 2 1 - 2 公顷) 增长率( ) 4 2 71 92 69 44 31 1 29 51 3 21 3 1 每万人拥有 绿地面积( 公 3 2 23 6 73 5 23 53 7 53 8 64 1 3 4 65 46 5 顷) 增长率( ) 1 4 04 1 一o 67 12 97 o1 742 0 4 瓷料来源：中国统计年攀 注：( 1 ) 1 9 9 d - - 20 0 3 年数据来源于1 9 9 6 2 0 0 4 年中国统计年鉴； ( 2 ) 袁中2 0 0 0 年及其之前人均拥有量指标按城市人口中非农业人口计算，而 2 0 0 1 年及其之后人均拥有指标按城市人口( 即市区，不包括市辖县，常住 人口) 计算，故2 0 0 0 年和2 0 0 1 年人均指标不可比。 从表1 1 中可以看出，1 9 9 0 年以来，我国城市公用事业总量虽有很大的 增长，但城市公用事业人均拥有量的增长速度明显慢于总量的增长速度，甚 至出现了负增长的态势。这说明城市公用事业供给的增长速度明显慢于人口 的增长，我国城市公用事业仍然处于相对短缺的状态。造成这种现状的直接 原因是有效投入不足，即建设资金短缺。 因此，开放城市基础设施，特别是长期以来一直主要由政府包办的城市 公用事业的投资建设、运营、作业市场，建立政府特许经营制度日趋紧迫。 为了使各级建设行政主管部门充分认识到此次改革的重大意义，2 0 0 2 年1 2 月 2 7 日中华人民共和国建设部发布了关于加快市政公用行业市场化进程的意 见( 以下简称意见) ( 建城 2 0 0 2 1 2 7 2 号文件) 。 此外，城市公用事业的特许经营制度是为保证公众利益和公共工程的安 全，促进城市公用事业发展，提高城市公用行业的运行效率丽建立的一种新 型制度。2 0 0 4 年3 月1 9 日，为了加快推进城市公用事业市场化，规范城市公 用事业特许经营活动，加强市场监管，保障社会公共利益和公共安全，促进 城市公用事业健康发展，根据国家有关法律、法规，建设部又颁布了第1 2 6 2 第一章绪论 号令，即市政公用事业特许经营管理办法( 以下简称管理办法) ，该办 法从2 0 0 4 年5 月1 日起开始实施。管理办法从原则上阐述了今后一段时 间政府如何对城市公用事业实施特许经营管理。 伴随着意见及管理办法的出台，“公用事业市场化”这提法逐渐 成为各级政府官员经常使用的一类词汇。各地政府普遍认为采用这种方式可 以在不给国家和地方财政造成巨大负担的前提下，解决基础设施发展缓慢制 约城市快速发展的大问题，是有益于国计民生的重要举措，是城市经营的重 要组成部分。这种想法是大多数采用b o t 、t o t 和股权转让等方式实施城市 基础设施改革的最普遍的初衷，其次才是经常提到的诸如：提高基础设施运 营效率、降低总投资和经营成本以及公用产品价格、引入竞争机制等次作用。 这种想法是有一定道理的而且是值得提倡的，但是我国产业化较早的基础设 施项目很多都出了问题，有的给国家造成了重大损失、给城市居民带来了巨 大负担，这种项目有增无减。简单调查分析一下这些问题项目，不难发现个 别政府在实施公用事业市场化的过程中由于对新生事物的了解有限，加之各 种不应有的因素干预，不知不觉中走入了产业化运作的误区，导致在实践中 出现了许多令人担忧的做法和举措( 2 l 。因此，在城市公用事业市场化的进程中 如何摆正政府的位置、如何对可开放性的城市公用行业进行有效的监督管理 便成为当前各地政府急待解决的首要问题。 1 1 2 论文研究的意义 1 、明确认识城市公用事业体制改革的必然趋势 长期以来，我国政府在公共产品的提供上偏重生产性、盈利性的经济类 基础设施，而对较低或根本不存在经营性的城市公用事业投入长期不足。在 城市公用事业的投入上，没有把经营性的和非经营性的分开，导致公共产品 领域不断扩大，给财政形成沉重的负担，使财政支出捉襟见肘，限制了城市 公用事业的发展，难以满足社会公众对公共产品日益增长的需求，难以经受 入世后强大的市场冲击，传统上“公用事业= 公营事业”的模式开始受到挑战， 改革城市公用事业体制已迫在眉睫，势在必行。 早在上世纪9 0 年代初期，一些地方政府的城市基础设施领域已经掰开门 缝让民间资本参与其中。入世后国家计委出台了多个文件，明确指出要加快 城市公用事业等行业管理体制的改革，逐步放宽对非国有经济的准入限制； 在政府的宏观调控下，鼓励和引导外资和民间投资参与供水、污水和垃圾处 理、道路、桥梁等城市基础设施建设，而以前被列入外商禁区的大中城市燃 气、热力和供排水管网的建设、经营也开始向外资放开。此后我国各地政府 第一章绪论 开始大规模掀起城市公用事业领域开放热潮，外资、港资、民间资本纷纷抢 滩内地市场，其中以城市供水、供气等管网设施最受青睐。 引发这些变化的原因既有加入世界贸易组织后给政府、投资者和民众带 来的观念上的撞击，也有城市公用设旌建设资金缺口造成的压力，但最根本 的推动力量还是来自市场。在这一领域，长期以来一直是由政府投资建设、 财政补贴运营，国有企业一统天下，机构臃肿、效率低下、亏损严重、服务 意识淡漠等政企不分的弊端，而来自市场的声音则对提高城市公用事业服务 质量、降低运营成本、打破行政垄断传达了变革求兴的指令。 但是城市公用事业的改革与其他行业相比，市场化程度还是偏低，改革 的难度也很大。这种难度与我国城市公用行业的特点和现状有关：一是该行 业提供的产品和服务具有鲜明的地域性、公用性和公益性的特征；二是投资 大、回收期长，再加上管网运营的自然垄断性，其市场化和竞争程度相应较 低：三是价格机制不灵活，因为这些产品和服务具有长期性和普遍性，其价 格的形成和调整涉及到大多数居民的利益，不可能完全按照供求规律行事； 四是由于涉及到大多数城市居民的切身利益，以及消费群体的利益要求不同， 政府常常会对相关企业进行行政上的干预，影响了企业的自主经营权。 城市公用事业是城市经济和社会发展的载体，关系到公众利益，关系到 人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。目前，我国对城 市公用事业主要采取的是政府直接控制和经营，城市公用事业经营者具有管 制者与供应者双重角色，这种机制在市场供需平稳、城市化水平不高的情况 下起到了一定的积极作用。然而，实践证明该模式已不再适应当前经济发展 的需要，随着社会的发展，它本身固有的缺陷逐渐显现：首先，经营管理效 率低，亏损原因难以判断，影响先进经营理念的推行；其次，制约机制不健 全导致服务水平难以提高等问题的出现。这些问题随着市场经济体制的逐步 完善、城市化水平的急剧提高、加入世贸、城市公用事业产业结构重组与民 营化等，变得更加突出。 2 、认清政府对城市公用事业进行监管的必要性 城市公用事业的经济学特征决定了政府必须对城市公用事业进行监管， 监管的内容涉及规划_ 建设、行业的准入及退出、产品服务的质量标准、价 格、税收及补贴等。在完全市场化环境中，企业从追求自身效用最大化的目 的出发将寻求垄断。这种垄断一旦形成，靠市场行为是难以打破的。由于城 市公用企业所提供的服务和消费的不可或缺性，垄断形成后，企业必将通过 垄断价格追求垄断利润。由于这种垄断价格不考虑社会各个阶层的承受能力， 因而将带来严重的社会问题。在监管完全失效的情况下，企业将按照利益最 大化原则确定企业的规模和经营方式，城市公用企业的超余性和消费者利益 4 第一章绪论 均得不到保证，进而影响城市的生产和生活秩序，阻碍城市经济的发展。因 此对城市公用事业进行监管是世晃上各种经济体制国家普遍采用的做法，完 全市场化不是我国城市公用事业的改革方向。 3 、为城市公用事业市场化进程中的政府监管提供政策性建议 基于城市公用事业对现代社会的重要性，必须建立起新型的城市公用事 业监管制度，必须在“促进公用事业竞争”与“维护公众利益”之间寻求一个平衡 点，以求得社会公共利益与市场机制的有效结合。 本文在分析我国城市公用事业的市场化转型过程基础之上，借鉴国外先 进的监管经验，结合我国目前的实际情况，提出了若干具体的市场化监管手 段，希望能够通过本文的研究与论述，为今后段时间我国城市公用事业的 健康持续发展提供更多的帮助与支持。 1 2 国内外相关研究综述f 4 】【5 6 】【7 】 8 】【9 】【1 0 】【1 1 】【1 2 1 3 】【1 4 l 【1 5 1 1 6 ”】【1 8 】【1 9 】 1 2 1 管制经济学理论对自然垄断行业的研究 管制经济学是以政府管制( 监管) 行为为研究对象，通过分析政府进行 管制所采用的不同手段的实际效果，来检验政府管制如何促进或限制了市场 的竞争秩序、生产的效率和社会福利的最大化，进而分析政府管制行为的出 发点及受利益集团控制的程度。 金泽庭雄教授( 植草益，1 9 9 2 ) 认为：管制是在以市场机制为基础的经 济体制条件下，以校正、改善市场机制内在的问题为目的，政府干涉和干预 经济主体活动的行为。 施蒂格勒( s t i g l e r ，1 9 9 1 ) 研究指出经济管制理论的中心任务是：解释谁 从管制中得益，谁因管制受损，管制会采取什么形式，以及管制对资源配置 的影响。以施蒂格勒的“俘获理论( c a p t u r et h e o r y ) ”为代表，公共选择学派 认为，管制不仅是一种经济手段，也是一种政治活动。“管制通常是产业自己 争取来的，管制的设计和实施通常是为产业服务的。” 李( 1 e e ，1 9 8 0 ) 的研究表明管制可以是个正和博弈( p o s i t i v e - s u r l lg a m e ) 。 自然垄断企业以不实施垄断定价为条件，要求管制者确定其垄断地位，防止 其它企业进入，从而获得非垄断定价下的超额利润；消费者可以要求实施管 制以降低企业的价格和利润。在这个讨价还价模型中，管制降低了在位企业 设置进入壁垒的成本和企业间的竞争成本，消费者和在位企业取得双赢。 管制与管制放松是西方经济学界多年来争论不休的一个问题。1 9 9 4 年世 第一章绪论 界银行在以“为提供基础设施”为主题的年度发展报告 b 1 , 9 ，对发展中国家基 础设旌建设存在的问题进行了研究并提出建议，其中最重要的结论就是进行 商业化经营并引入竞争。 1 2 2 对城市公共物品市场化运营问题的研究 孙钰( 1 9 9 9 ) 从城市经济学角度对城市公共物品市场化运营问题进行了 研究。作者从分析公共物品的概念入手，研究了公共物品运营与城市经济增 长的关系，提出了“城市政府在公共物品运营过程中应模拟市场，设置管 理框架，从供给、投资、价格及经营等方面引进竞争机制，提高运营效率” 的思路。作者以我国城市为研究对象，分析研究了特定体制背景下公共物品 的运营特征、市场化运营的难点及政策取向。 张曙光( 2 0 0 3 ) ( 中国社会科学院经济研究所研究员) 在青岛“城市建设改 革与发展论坛”上发表谈话认为：城市公用事业对民营资本开放是大势所趋。 至于方式，可以拍卖经营权，也可以拍卖所有权，可以出让部分股权，也可 以出让所有股权，采用特许经营的方式。总之，政府的职能要转化，从自己 经营转化为监督经营，只有这样，市场才能真正繁荣起来，城市的建设也会 更加快速。 秦虹( 2 0 0 3 ) ( 建设部政策研究中心副主任) 则认为：在城市建设中，可 以多开辟一些融资渠道，比如一些项目可以走民营的路子，有效吸收社会资 金，建立起更加符合市场化要求的体制，这样不仅可以减少政府支出，问时 可以发挥民间资本和民营企业效率高、成本低、管理灵活的优势。在改制中， 不仅像自来水、公交、电等这些收费项目要引入民间资本，像绿地养护、垃 圾保洁、道路养护等政府投资的项目也应该进入市场，实行民营，做到管养 分离、管干分离。 周汉华( 2 0 0 2 ) ( 中国社会科学院法学所教授) 认为：将国有、公营的城 市公用事业( 城市公交、供水、供热、燃气、园林、环卫等) 的所有权或经 营权转移到民间，引入市场竞争机制。实施民营，要按照全面规划、统一管 理、特许经营、适度竞争的方针，鼓励非国有经济介入城市公用事业领域， 通过有序竞争，使企业真正成为独立的经济实体和市场主体，使政府成为平 衡社会利益风险的实际承担者。 盛洪( 2 0 0 4 ) ( 山东大学经济研究中心教授) 的研究表明：实旌城市公用 事业民营，就是转变政府投资体制，逐步启动社会资金，让民营企业来参与 一般性公共产品和服务的生产和供给。城市公用事业可以分为两类：一类是 真正的自然垄断行业，即一个市场只能容纳一个企业的行业；另一类是近似 的公用物品，如“市容”、“公共卫生”、“清理与维护河道”等等。前一类城市公 用事业政府经营效率低，易亏损，在这些行业中实旖民营，可仿效市场建立 第一章绪论 一个人造的制度环境，使企业仿佛置身于一个市场制度中，同时解决好“定价” 和“竞争压力”问题，从而既可避免市场的弊端，又借用了市场的力量。政府可 以通过公开招标，赋予某企业在某一时段的自然垄断特许经营权，通过竞争 给企业施以压力，借此提高其服务水平。政府也可以通过定价的方式来约束 和管理这些企业，必要的时候采取政府介入来影响企业定价，切实保障市民 利益。后一类城市公用事业近似公用物品，不适合直接实施民营，但可以通 过别的相关产业来间接收费，曲线的实现民营。 1 2 3 有关公共品特许经营方面的研究 上海市环境学校副校长余润申( 2 0 0 4 ) 认为：公共品特许经营正是有效 竞争理论在市政公用事业中的应用。通过政府的适度管制，包括必要时采取 特许投标的办法，使特许经营的市政公用基础设旌发挥出应有的规模效益， 同时又使投资者获得适当的竞争效益。 西南财经大学邓伟( 2 0 0 3 ) 认为：特许权拍卖制度在我国具有较为广泛 的运用空间。一方面，它是一种改革传统政府管制的手段，通过竞争机制( 市 场的竞争) 的引入，以较少的管制成本实现较高的运营效率。另方面，它 还是一种吸引私人参与公用事业的重要途径，无论是商业性还是公益性事业 它都可以适用。 同时他在该文中还指出：从行业范围看，目前我国可以先在城市公交线 路、垃圾收集及邮政等事业进行试点。这些行业无需投入大量专用性很强的 固定资产，不会出现较为棘手的资产转移问题。对于一些资产规模很大的网 络产业，可以先将终端服务部分与基础设旌部分予以垂直分解，然后再采取 经营权特许的形式，由特许商运营终端服务部门，国家或公共部门仍负责基 础设施的建设与维护。例如在铁路运输业实行网运分离后，便可以对客运和 货运业务实行特许经营。 唐新林( 2 0 0 4 ) 认为：实行特许经营的形式是多样的。这是因为它涉及 的层面和内容有很大的区别。从内容看，委托经营的内容各式各样，从设计、 施工到经营、管理，可以是某一公用事业的全部也可以是其中一部分。从发 租者看，作为经营权发租者的行政机构也有很大的区别，法国的国家、省、 市镇及其下属公共部门都可以作发租者。而且他们既可以单独也可以联合起 来做发租者。从承租者看，可以是私营的，也可以是国营的，或者是公私合 营的。 甘肃省财政厅基建处的巨强( 2 0 0 0 ) 认为：通过公用事业的特许经营可 以使某项基础设施和服务部门的设计、施工、经营和维护保养进一步连为一 体，使经营者为了项目获得最终的成功而对项目采取更加负责的态度。提高 第一章绪论 了项目的技术含量，使项目竣工后能够充分发挥投资的经济效益、社会效益 和生态效益。 建设部城市建设司司长李东序( 2 0 0 3 ) 认为：城市公用事业特许经营的 概念是政府通过特定的程序，授予企业在一定时间和范围内对某项城市公用 产品和服务进行经营的权利，并以协议的方式界定政府与被授予经营权的企 业双方的权利、责任和义务。它的核心问题主要有三：一是在经营主体的选 择过程中引入竞争机制；二是政府授权，这种权力是公共权力，是社会权力； 三是主体双方用协议的形式界定各自的权责利。 南京河海大学国际工商学院2 0 0 0 级博士研究生于国安( 2 0 0 4 ) 在他的文 章中提到：为了解决自然垄断性行业的低效率难题，人们提出了特许经营权 投标理论，这一理论强调在政府管制中引进竞争机制，通过经营权拍卖的形 式，让多家企业竞争在某产业或业务领域中的经营权。通过采用这种方式， 自然垄断性行业的经营者有被淘汰的危险。如果在投标阶段有比较充分的竞 争，那么只有不断改进生产效率和管理水平的企业才能获得特许权并得到合 理利润，使社会福利能得到提高，监管者的监管难度才能减少。 1 2 4 总结 目前，国外基于管制经济学对自然垄断的研究焦点主要集中在管制还是 管制放松问题上。至于城市公用事业的建设、运营理论及其市场化运营实践 方面，至今尚未形成较为完整的理论体系。西方学者的研究可以从不同角度 为我国城市公用事业的改革与发展提供理论借鉴，但我国城市公用事业的改 革必须结合中国的国情。完全依靠政府财政供应城市公共物品，已被实践证 明既不能满足量的需求，也不能实现公共效率的最大化。城市公用事业的改 革与发展也不仅仅是管制与管制放松问题。随着城市化进程的加快，改革城 市公用事业的运营和投资机制，通过政府扶持实现投资主体的多元化是我国 丞待研究和解决的问题。 除此之外，国内的许多学者也对我国城市公用事业市场化的发展趋势进 行了不少理论上的探讨，但更多的是对针对如何引入民营资金，如何在管理 体制上放开，而对市场化这一过程中的政府监管手段分析却仅涉及一些概念 性的观点，并没有形成具体的、系统的研究。因此，本文在前者研究的基础 上，试图对我国城市公用事业市场化进程中的政府监管手段做出系统阐述， 并提出若干具体意见。 第一章绪论 1 3 本课题的研究对象和思路1 2 0 】【2 1 1 1 2 2 1 1 2 3 1 1 3 1 本文的研究对象一一城市公用事业的政府监管 1 、城市公用事业的含义 公用事业，英文为p u b l i cu t i l i t i e s ，是指那些涉及公共利益及有限公共资 源配置并具有自然垄断特点的行业。狭义是指水、电、气等几个事关公众日 常生活的主要行业。广义则包括城市基础设施及医院、教育、航空、铁路等 涉及公众利益的行业。 图1 - 2 公用事业范围示意图 瓷料来源：根据文献 2 0 叙述自拟 刘晓明 研究员认为【20 】：我国的公用事业应该主要是指城市市政公用行 业，即供水、供电、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、 市容环境卫生、垃圾处置、园林绿化。其中尤以供水、污水处理和收费高速 公路为热点。 建设部的城市市政公用事业利用外资暂行规定第二条规定，“城市市 政公用事业包括城市供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路 与桥梁、市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化等。”这将各路专家经常举例 说明的“电力”和“通信”行业排除在外。其原因就在于随着科学技术的发展、社 会分工的扩大和组织机构的变化，使这些以前具有自然垄断性质的经济活动， 具有了竞争的性质和特点。 因此，本文所讨论的城市公用事业采用公用事业狭义的解释主要是指全 。刘晓明，天则公用事业研究所专职律师、特约研究员。1 9 9 7 年5 月，毕业于美国太平洋大学麦 克乔治法学院。获国际商法硕士学位；1 9 9 1 年3 月毕业于中国政法大学t 获国际私法硕士学位。 9 第一章绪论 部或部分具有自然垄断特征的城市市政公用事业。城市市政公用事业的产品 和服务面向所有城市居民，是人们日常生活乃至维持生存不可或缺的必需品， 它不像普通产品销售有特定的消费群体。它具有公益的性质，所以，一般由 政府提供。政府在制定消费价格时要兼顾社会各个层次、各个方面的承受能 力，对一些特殊群体，要提供特殊的服务等。随着经济发展和改革的深入， 城市公用事业的内涵和实质有了变化【2 ”。一方面，城市公用事业是城市基础 设施的主要内容，与人民的生活息息相关，也是城市发展的重要保障，但这 项事业并不是要由政府全部包办，政府可授权经营也可购买提供等，企业才 是经营的主体，所以，政府是“掌舵”，而不是“划桨”；另一方面城市公用 事业的产品和服务可以无偿也可以有偿，主要依据是否可经营的性质来划分。 2 、城市公用事业的特征及性质 城市公用事业是受公共利益影响的经济行业，一般具有两个方面的特征： ( 1 ) 城市公用事业产品或服务很大程度上影响和制约着人们的日常生活或地 区的未来成长；( 2 ) 由于城市公用事业的生产技术的特性，即与竞争的市场 化配置可能会导致非效率结果。 城市公用事业具备自然垄断性产业的一般性质，同时，由于它与公共利 益的互动关系，城市公用事业还具有自身的特殊性质。 ( 1 ) 城市公用事业作为自然垄断产业的一般性质 虽然不同的经济学家从不同的视角定义自然垄断，但其实质是相同的： 一家企业提供自然垄断产品比多家企业同时提供的成本更低，资源使用效率 更高。 ( 2 ) 非排他性( n o n ，e x c l u d a b i l i t y ) 首先，城市公用事业产品在技术上不易于排斥众多的受益者。如，城市 道路。其次，某些城市公用事业产品即使在技术上可以实现排它性原则，但 真要实现排他的过程，其代价十分昂贵，具体表现为对消费者收费不易，或 收费本身引起的交易成本过高。 ( 3 ) 受城市规模及其公用事业的网络与传输效率限制，城市公用事业市 场具有明显的地域界限性，如供水、供热、供气等行业，但不同的城市公用 事业的限制地域范围有所差异。 ( 4 ) 相对的区域差别性。不同地区的自然条件、经济发展、市场条件、 收入水平、城市公用事业企业经营与技术水平、资源状况的差异，决定了城 市公用事业配置水平与价格水平的差别。 ( 5 ) 强烈的区域经济互动效应。城市公用事业一般集中服务于某一区域， 同时属国民经济的上游产业，与区域经济发展兼有熏要的互动效应。区域内 城市公用事业的健康发展与效率化配置将对区域经济发展产生正的溢出效 应；反过来，区域内城市公用事业发展的落后与配置的低效率将极大制约区 域经济发展。 ( 6 ) 城市公用事业在生产环节上具有可分性。由于经济性、安全性、可 1 0 第一苹绪论 靠性等方面的原因，电力、煤气、供水、供热等城市公用事业的生产过程一 般不局限在一个工厂进行，而采用某种布局方式分散安排。 3 、城市公用事业的市场化历程 在计划经济体制下，我国城市公用事业按行业、地域划分成若干条块， 按条块组成企业，绝大多数企业是作为事业单位来进行运营管理的。与此相 对应，政府设立若干管理部门，直接管理企业的人、财、物和生产任务，企 业收入全部上缴财政，支出由财政包干供给，实行“收支两条线”。企业的所 有权、经营权均由政府掌握。这种模式在建国初期资源极度贫乏，百废待兴、 百业待举的情况下发挥了巨大的作用，政府得以在较短的时间内集中有限的 财力，使历经连年战乱破败不堪的城市恢复了生机，稳定了全国政治、经济 局势，并初步构建起国民经济发展的骨架。 随着我国城市经济和公用事业的不断发展，传统的管理体制所固有的各 种弊端日益暴露出来，严重地阻碍了城市公用事业的发展特剐是改革开放以 来，传统的计划经济体制发生了很大变化，市场化程度逐步提高，而城市公 用事业的改革严重滞后，仍然处在政府包办、部门分管、差额补贴、实报实 销，城市公用企业实质上是政府部门的附属物，城市公用事业的发展和运营 直接受制于政府部门，企业既无自主权也无实质性的责任，对上级“等、靠、 要”，吃政府财政“大锅饭”的格局。这种格局首先导致了企业内部效率低下， 企业不用面对来自市场的压力，城市公用设施自身的经济学特性所导致的企 业政策性亏损掩盖了企业自身的经营性亏损，掩盖了企业的低效率；其次导 致了政府管制成本的膨胀，主管部门为了有效地实施管制，必须收集、加工、 分析各城市公用企业的财务、计划、需求结构变动以及技术等方面详细的数 据资料，并需要在企业和有关方面进行协调，从而造成政府编制庞大，行政 费用膨胀；再次导致了管制滞后，政府管得越多，程序越复杂，信息传递时间 越长，失真度越高效率越低，管制滞后往往使企业的调整行动滞后于市场的 变化，造成企业被动和社会效益损失；最后导致了寻租行为，政府管得越多， 产生寻租的机会也越多，寻租行为不仅造成社会资源的浪费，而且会带来严 重的社会、政治问题【z ”。 城市公用行业曲特殊性决定了城市公用行业的改革应当不同于其它国有 产业化行业部门，基础设施领域的市场化必须考虑到我国的基础设施发展状 况、市场经济整体水平以及国民素质状况。我国经济尚处于发展中，市场化 程度只有5 0 ，国有大中企业近4 0 亏损2 3 1 ，基础设施建设尚处于起步阶段， 大规模基础设施建设刚刚开始，因此基础领域的市场化进程还没有足够的条 件全面展开，只能是部分的、方面性的。 4 、改革方向“市场化+ 有效监管” 第一章绪论 改革开放以来，我国各城市对其城市公用事业的管理体制和企业运行机 制的改革进行了不懈的探索和实践，也取得了很多经验和成果，但是总体上 看受计划经济体制的惯性影响较大，改革效果不理想。在市场经济环境下， 政府主管部门对城市公用事业管制的重新定位问题还没有完全解决，城市公 用企业的“等、靠、要”问题，低效率问题还普遍存在。在一些地区，一些 行业，政府放松管制后出现了企业乱提价、乱收费问题。存在上述问题的根 本原因在于：企业作为经济人，其目标效用函数是实现自身效益最大化，而 城市公用事业属于公共事业，政府代表公众实行公共管理，其目标效用函数 是实现社会福利最大化，双方追求的目标效用函数不同，两者之间存在着博 弈关系。解决上述问题的关键在于：在体制上真正做到政企分开、政事分开、 事企分开；在市政公用企