（公共管理专业论文）黄河下游滩区安全建设及相关政策研究.pdf

摘要 黄河下游滩区地域广阔，具有行洪、滞洪和沉沙的功能，多年来潍区洪水漫滩频繁，给滩区 人民群众带来严重的经济损失。滩区安全建设通常采取村庄背河外迁、就地避洪、临时撤退三种 措施。本文以滩区开发利用必须服从黄河防洪安全为前提，从人与洪水和谐相处与全面构筑现代 防洪体系的思路出发，在总结以往滩区安全建设各种措蓝的经验和教训的基础上，首先讨论了黄 河下游滩区安全建设的现状，并重点探讨了对滩区采取的补偿政策、洪水保险政策与生产堤建设 及管理政策，最后提出相关的政策建议，对维持黄河健康生命，提高潍区人民生活水平，有一定 的积极意义。 本文的主要观点是：1 ) 黄河下游滩区具有蓄滞洪区的性质，应当将黄河下游滩区应当列入国 家蓄滞洪区名录，这样补偿政策才能在黄河下游滩区得以实行：2 ) 在黄河下游滩区积极实行洪 水保险政策、建立洪水保险体制：3 ) 对黄河生产堤的建设要进行统一规划，严禁乱建生产堤， 并拆除部分严重影响河道行洪的生产堤。 关键词：黄河下游滩区安全建设补偿政策洪水保险生产堤 a b s t r a c t t h ed o w u s t r e a mb e a c ha r e ao fy e l l o wr i v e r0 e e l p i e sav a s ta i e aa n dp o s s e s s e st h ef u n c t i o n so f f l o o dd i s c h a r g e ，f l o o dd e t e n t i o na n ds a n dp r e c i p i t a t i o n f o rm a n yy e a r s ，t h eb e a c ha r e as u f f e r e d al o to f f l o o d sa n dh e a v i l yd e s t r o y e dt h en e a r b yp e o p l e t h ef o r m e rm e a s u m so fs a f e t yc o n s t r u c t i o ni nb e a c h a r e ao fy e l l o wr i v e rw e r eu s u a l l yo u t w a r dm o v e m e n t , s t a y i n ga w a yf r o mf l o o da n dt e m p o r a r y w i t h d r a w a l b a s e do nt h ee x p e r i e n c e sa n dl e s s o n so fp r e v i o u ss a f e t yc o n s t r u c t i o n ，t h i sp a p e rf i r s t l y d e s c r i b e st h ec u r r e n ts t a t u so fs a f e t yc o n s t r u c t i o ni nd o w n s t r e a mb e a c hr r e ao fy e l l o wr i v e r , a n d d i s c u s s e st h ec o m p e n s a t i o np o l i c y , f l o o di n s u r a n c ep d l i c ya n dp r o d u c t i o nd i k em a n a g e m e n tp o l i c y , f i n a l l y , s o m ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o n sa r ep u tf o r w a r d ，w h i c ha r em e a n i n g f u lf o ri m p r o v i n gt h el i v i n g s t a n d a r do fl o c a lp e o p l e t h em a i nr e c o m m e n d a t i o n sa l e ：1 1t h ed o w n s t r e a mb e a c h l e ao fy e l l o wr i v e rh a st h ef u n c t i o n so f f l o o ds t o r a g ea n df l o o dd e t e n t i o n ，s ot h ed o w n s t r e a mb e a c ha r e ao fy e l l o wr i v e rs h o u l db el i s t e di n t o t h e “n a t i o n a lh o o ds t o r a g ea n df l o o dd e t e n t i o na r e a s ，a sar e s u l t ，t h ec o m p e n s a t i o np o l i c yw i l lb e w e l lr e i n f o r c e d ；2 ) t h ef l o o di n s u r a n c ep o l i c ys h o u l db ec a r r e do u ti nt h ed o w n s t r e a mb e a c ha r e ao f y e l l o wr i v e r ；3 ) t h ep r o d u c t i o nd i k e si ny e l l o wr i v e rs h o u l db ep l a n n e dc a r e f u l l y , a n dt h eg o v e r n m e n t s h o u l dp r o h i b i tt h ec o n s t r u c t i o no fi l l e g a lp r o d u c t i o nd i k e sa n dd e m o l i s ht h ed i k e st h a tn e g a t i v e l ya f f e c t t h en o o dd i s c b a r g e k e yw o r d s ：d o w n s t r e a mb e a c ha r e ao fy e l l o wr i v e r ；s a f e t yc o n s t r u c t i o n ；c o m p e n s a t i o np o l i c k , f 1 0 0 di n s u r a n c e ；p r o d u c t i o nd k e i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名：痛世寸 时间：聊丁年? 月f 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定。即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：离世呻帆婀年3 月日 导师签名： 讥伟 时间：入。f 年f 月列目 中国农业大学硕士学位论文 第一章导论 1 1 问题的提出 第一章导论 黄河下游滩区地域广阔，涉及豫、鲁两省l5 个地市、43 个县区，面积40 00 余平方公 里，耕地375 万亩，聚居着21 18 个村庄，190 余万人。按黄河防洪的要求，滩区有行洪、 滞洪和沉沙的功能，多年来，滩区洪水漫滩频繁，给滩区群众带来严重的经济损失，滩区群众为 顾全大局、保证防洪安全做出了重大的牺牲。党中央、国务院、沿黄各级政府对黄河滩区问题历 来都很重视，修建了一些避水村台、撤退道路，l9 74 年国务院曾比照蓄滞洪区的政策对黄河 滩区实行了“废除生产堤，修建避水台，实行_ 水一麦一季留足全年口粮”的扶持政策。但 是，黄河滩区由于其行洪、滞洪、沉沙的特殊环境，生产基础设施建设滞后，经济发展受到很大 影响。目前黄河滩区已成为豫、鲁两省乃至全国最贫困的地区之一。 小浪底工程的建成运用使黄河大洪水得到了控制对中小洪水的控制能力大大增强，为解 决滩区问题提供了有利条件。在保证黄河防洪安全和滩区沉沙改善”二级悬河”的前提下，研究 和妥善解决滩区的问题、发展滩区的经济已成为可能。同时，随着经济的发展、国家形势的变化、 小康社会的建设以及“以人为本”的要求，在下游黄河治理中不能不考虑滩区的实际困难和群众 的追切要求。这也是黄河下游治理中必须解决的问题。 黄河下游滩区既是汛期排洪、滞洪和滞沙区域又是滩区群众赖以生产和生活所必需的土地 黄河下游滩区涉及入多，面积广。洪永漫滩现象经常发生，滩区群众生命财产安全经常受到威胁， 2 0 0 3 年8 月至1 0 月，河南兰考、山东东明滩区出现较大漫滩现象，被洪水围困的村庄达1 1 4 个， 淹没耕地1 8 万亩，受灾人口1 6 万。滩区人民群众的生命财产受到巨大损失，因此期待着滩区安 全建设。 本人从事黄河治理工作多年。黄河治理工作给国家和人民带来巨大的经济效益和社会效益， 但随着社会经济的不断发展，人民群众的生活水平不颤提高。滩区的群众对安全建设更加关切， 通过与滩区群众面对面的交谈发现他们对一些相关政策的渴望，如补偿政策、保险政策等，本 人通过对安全建设相关政策的研究，为今后的黄河下游滩区安全建设作出探讨，并企盼相关政策 的出台，从而保障下游滩区的生产、生活安全。 1 2 研究综述 新中国成立后，曾进行了有计划地黄河滩区建设，比如修筑避洪工程、发展滩区水利建设 从目前情况来看，滩区安全建设状况远远达不到滩区群众生命保安全、财产少损失地要求。 中国农业大学硕士学位论文 第一章导论 对于滩区安全建设补偿政策方面，不少专家有不同的看法，我国著名水利专家张光斗认为： 滩区补偿方面应与蓄滞洪区要有区别：廖义伟( 2 0 0 4 ) 认为：当前对黄河滩区群众受灾后采取的 是救灾措施。而不是有法规政策依据、有标准的政府财政补偿，其主要原因是黄河滩区是自然行 洪河道，淹没损失不能给予补偿。这不符合社会公正、风险公平的原则，黄河滩区要推行补偿政 策前提是黄河滩区需纳入国家蓄滞洪区名录内，同时他还认为，黄河下游滩区与淮河蓄滞洪区的 性质相同，完全具有蓄滞洪区的功能，淮河蓄滞洪区能得到国家补偿，黄河滩区同样也应得到补 偿。 对于洪水保险政策方面，中国水科院防洪减灾研究所所长程晓陶提出，洪水保险是抑制国家 财政负担增长趋势的重要措施，是对现有灾害管理体制的重大改革，应逐步推行洪水保险。对于 我国应当怎样探索开展洪水保险，程硗随认为：国家制定洪水保险靛有关法规，建立中央与省、 自治区、直辖市两级洪水保险基金，当洪灾损失超过保险执行机构的赔付能力时，国家可运用这 笔基金对其进行补偿。与此同时，在开展洪水保险之初，要实行低保费、低限额的办法，逐步为 洪水保险业务的开展创造必要的条件。中国是一个大国，即使发生流域性的洪灾，相对全国而言， 也仍然是局部性的。因此，建立洪水保险制度，可以在时间和空间上分散风险。减轻洪灾损失的 灾区救济和灾后重建的巨额财政负担。北京大学经济学院孙祁祥、锁凌燕认为我国面临着非姑 严重的洪灾风险，而洪水保险却严重缺位，灾后融资以政府救济为主，这种局面势必会对我国的 经济发展造成严重的影响。我国选择由国家承担洪水风险的模式是一种必然，根据目前的国情， 应借鉴美国n e i p 的经验。张万宗、郝风华( 1 9 9 9 ) 曾对美国的洪泛区建设进行了分析，美国在 2 0 世纪中期，人口从7 6 0 0 万增至2 8 亿，洪泛区处于被侵占的过程中，美国的防洪事务早先以 工程兵团兴建防洪工程为主其后增设的紧急事务管理署( f e m a ) 加强了对其的管理。把在地势 低洼、经常被水淹的居民迁移至其他高地安全区，形成了工程措施与非工程措施并举的模式。1 9 6 8 年美国采用了全国洪水保险计划( n a t i o n a lf l o o di n s u r a n c ep r o g r a m 简称n f i p ) ，洪水保险 得到了广泛普及，并降低了发生水灾的可能性，美国洪水保险撮大的特点是政府制定土地使用规 定和建筑标准，在降低建筑物风险性的同时提供保险。很多国家的实践证明，洪水管理非工程措 施对于减少洪涝灾害损失具有不可忽视的显著作用。 研究滩区的治理，必然涉及刭滩区生产堤 哥瑟。多年来。这个问题一直是热点问题，也是敏 感的问题。小浪底工程运用以来，这个问题显得更为突出。去年秋汛，兰考滩区内工程抢险的教 训，已给我们提出了警示，2 0 0 4 年在豫、鲁两省政府明确要求调水调沙期间不准漫滩后，各地有 组织的全面加修加固了生产堤，不少河段修到了主槽边，严重缩小河道行洪断面，对此生产堤的 建设必须符合黄河防洪规划要求，不能影响洪水行进。 1 3 研究内容 自新中国成立以来黄河治理进行了历史上前所束有的大规模防洪工程建设，建成了大坝、 堤防抵御洪水和调度洪水的防洪管理模式，以及卓有成效的防洪指挥系统对纺止洪涝灾害起了 2 中国农业大学硕士学位论文 第一章导论 很大作用。但是，随着经济和人n 的不断增长，社会物质文明的进步，人民生活水平的提高，使 得社会对洪水威胁更加敏感，对减少自然灾害必然提出愈来愈高的要求，我们必须根据新的形式 逐渐调整防洪减灾思路，不断探求符合我国实际情况的防洪减灾措施。1 9 9 8 年长江和松花江等发 生大洪水以后，党中央、国务院完整、准确地提出了新时期的水利工作方针。水利部提出了“由 工程水利向资源水利转变，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展”的治水新思路， 并进一步提出了“防洪减灾要由控制洪水向洪水管理转交，促进人与自然和谐”的防洪减灾新方 略，我国的防洪减灾事业开始进入了一个崭新的发展时期。 与国外相比，我国目前的防洪减灾管理体制更易实现向减灾统一管理过渡。但是，行政与专 业管理部门条块分割，削弱了一体化管理构架职能的发挥：在社会方面，由于我国长期以来实行 的防洪管理机制，也使社会难以理解减灾责任分担的必要性。当防洪战略转移历史地落在当代人 肩上时，我们应当面对当前的形势及社会特点，理清改革的思路。我国目前面临的防洪减灾问题， 与美国等发达国家在2 0 世纪6 0 年代至7 0 年代的经历有许多相似之处。我们只有在研究国内外 防洪减灾发展趋势的基础上，才能更好地借鉴外国的成功经验，改进并完善我国的防洪减灾政策 和措施。 本文在往年的黄珂滩区安全建设和懿人的研究基础上。结合国外的一些先进作法。队谁区的 开发利用必须服从黄河的防洪安全为前提，从人与洪水和谐相处和全面构筑现代防洪体系的思路 出发，进一步提出安全建设的模式及相关政策研究，从而为维持黄河健康生命，提高滩区人民生 活水平，有一定的积极意义。 本文共分六章，第一章导言，分别叙述了问题的提出( 背景和意义) 、研究综述及研究内容： 第二章为黄河下游滩区安全建设状况。分别叙述了黄河下游滩区现状、安全建设状况、安全建设 措施及安全建设方向：第三章为黄河下游滩区安全建设相关政策研究补偿政策：第四章为黄 河下游滩区安全建设相关政策研究洪水保险政策；第五章为黄河下游滩区安全建设相关政策 研究生产堤建设与管理政策；第六章为结论及建议。 3 中国农业大学硕士学位论文第一章导论 _ ii 曼鼍! 曼量曼曼曼! 皇曼曼曼曼基目皇曼曼皇! 曼曼e 量量曼皇曼生皇皇| 蔓舅曼曼曼量曼鲁| 曼量皇量 本文的技术路线如下 上上1 l土上土 吲圜同南南南 一 4 中国农业大学硕士学位论文第二章黄河下游潍区安全建设状况 第二章黄河下游滩区安全建设状况 2 1 黄河下游滩区的状况 2 1 1 黄河下游河道概况 黄河下游一般指从郑州桃花峪开始到黄河入海口的河道，此段河道全长8 7 8 k m ，跨河南、山 东两省，经1 5 个地市4 3 个县( 区) 。黄河下游河床般高出背河地面4 i n 6 m ，河道具有上宽下窄、 上陡下缓、过洪能力上大下小地特点。 2 1 2 滩区自然情况 黄河下游河道总面积为4 6 4 7 l ( m 2 ，其中滩地面积3 9 5 6l u n 2 ，占河道总面积的8 5 。按滩区面 积大于1 0 0k m 2 的滩区有6 个，5 0 k m 2 1 0 0 k m 2 的有9 个，3 0 k m 2 5 0 k r a 2 的有1 2 - j ，3 0 k r n 2 以 下的有9 0 多个。 2 1 3 滩区社会经济情况 黄河滩区是河道的一部分，是大洪水的行洪区，也是滩区群众居住和从事生产活动的地方。 滩区涉及河南、山东两省4 3 县( 区) ，居住着1 9 0 万人，耕地3 7 5 5 万亩。 黄河下游滩区由于受洪涝灾害等自然条件的影响，滩区群众的生产落后，居住环境比较差， 生活水平比较低。黄河下游滩区属于以农业为主的经济地区，夏粮以小麦为主，秋粮以大豆、玉 米、花生为主，但受汛期洪水漫滩的影响，秋粮往往种不保收，产量低而不稳，滩区群众主要依 靠一季夏粮维持全年生活。据资料显示。滩区群众人均纯收入6 0 0 2 2 0 0 元，滩区所属的县很大 部分是全国的贫困县。 2 1 4 滩区治理现状 黄河下游河道自有堤防以来就是复式河槽。两堤之间既有滩岸，又有河槽。洪水时漫滩，起 到调洪作用，同时洪水携带丈量的地表士，漫滩淤积后又使潍区变成肥沃的土地，利于耕作，在 历代的治河中，对黄河下游滩区治理虽有一些设想和方略，但由于受历史条件所限，收效甚微。 新中国成立后，在大力开展黄河治理的同时，有计划地进行了滩区综合治理开发。滩区治理地主 要措施是： 1 ) 修筑谶洪工程，保护滩区群众地生命财产安全。至目前，黄河下游共迁出村庄1 7 6 个， 迁出人口9 3 5 万人。其中河南省外迁村庄9 个，0 4 6 万人；山东省外迁村庄1 6 7 个。8 8 9 万人。 5 中国农业大学硕士学位论文 第二章黄河下游滩区安全建设状况 累计修筑村台、避水台总面积7 3 5 4 6 3 万m 2 ，修建撤退道路1 1 1 6 8 k m 。 2 ) 发展滩区水利建设，改善滩区滩区地生产条件，提高粮食产量滩区水利自1 9 9 8 年开展 大规模建设以来，完成灌溉面积6 9 5k m 2 。 3 ) 修建控导护滩工程，因势利导。控制河势，稳定滩地。目前已建护滩工程9 2 处。工程总 长2 1 0 k m ，坝岸2 0 6 3 道。 2 1 5 滩区存在的问题 由于黄河水沙问题复杂，治理难度大，滩区治理开发也受到制约，目前存在地主要问题是： 1 ) 洪水威胁依然存在 小浪底水库建成后，大大提高了下游地防洪标准，但小浪底至花园口还有2 7 万k m 2 流域面 积尚无工程控制，百年一遇洪水花园口站仍有1 5 7 0 0 m 3 s ：通过小浪底等水库调蓄后，2 0 年一遇 洪水花园口站洪峰流量为1 2 3 7 0 m 3 s ，这些洪水仍然对下游威胁很大；另外s o o o m 3 s 以下地洪水 还会经常发生，下游滩区群众地生命财产仍然受到严重威胁。 2 ) 悬河形势严峻，河势尚未有效控制 由于种种原因，多年来，泥沙集中淤积在河槽内，主河槽严重萎缩，平滩流量减少，漫滩几 率增加，2 0 0 2 年7 月，濮阳县河段在当地流量2 0 0 0 m 左右就发生了大面积漫滩，濮阳滩区受 淹。又如2 0 0 3 年9 月在当地流量约2 5 0 0 m 3 s 时，兰考、东明滩区因蔡集工程生产堤决口造成严 重地灾害，形成明显的“小水大灾”。主河槽淤积还使槽高滩底的“二级悬河”形势加剧。“9 6 8 ” 洪水，花园口站流量仅为7 6 8 0 m 3 s ，却造成大部分滩区受淹，淹没耕地1 0 6 万h m 2 。 3 ) 滩区旱涝灾害严重 滩区旱涝灾害频繁。目前下游河道淤积严重，主河槽萎缩，平滩流量减少，漫潍几率增加。 每遇涝年，滩区排水困难，大片地区积水成灾，同时由于“二级悬河”的存在，滩区地势低，排 涝设施缺乏，内涝现象也很严重。 4 ) 滩区缺乏补偿政策，开发利用政策滞后 黄河下游滩区作为黄河下游河道的一部分，长期起着行洪、滞洪和滞沙的作用。实际上是黄 河的一个主要蓄滞洪区，但是并没有正式列入国家的蓄滞洪区的名单，没有享受蓄滞洪区淹没损 失补偿政策。1 9 7 4 年国务院批准实行“破除生产堤，实行一水一麦，一季壁足群众全年口粮”的 政策。这一政策的出发点是为了解决群众的基本生活问题，已经不适合社会的要求。据了解相当 部分地方甚至连这政策也并未认真落实。 5 ) 滩区安全建设状况严重滞后 由于管理体制等原因，目前滩区安全建设状况还远远达不到群众保生命、财产安全，尽量少 损失的要求，具体体现在：滩区安全建设投资与需要建设规模不相适应，使得安全建设工作严重 滞后：避洪迁安工程设计标准偏低，难以抵御洪水侵袭：避洪村、房台建设布局不合理：撤退道 路少而且标准低。 6 中国农业大学硕士学位论文第二章黄河下游滩区安全建设状况 2 1 6 滩区在下游防洪中的地位和作用 黄河下游滩区是河道的重要组成部分。由于堤距宽、滩区面积大，具有很强大的行洪、滞洪、 沉沙作用。雄区是历年洪水漫滩落淤而形成的，土地肥沃，地势高于背河，不存在盐碱化问题， 在历史上生产条件优于背河，所以下游滩区一直居住着大量的居民，因此滩区也是广大滩区群众 赖以生存的场所。黄河下游滩区的特殊情况，也决定了它的特殊地位和作用，可以从以下方面说 明滩区的地位和作用。 2 1 6 1 削峰滞洪 黄河下游滩区内滩面积3 5 9 6 k m 2 ，蓄滞洪的作用十分明显。如1 9 5 8 年花园口站发生2 2 3 0 0 m 3 s 洪水期闻，孙口以上的槽蓄量达2 4 亿m 3 多它楣当于故县水库和陆浑水库的总库容。这就大大 减轻了以下河段的防洪压力。如果没有滩区的蓄滞洪作用，东平湖滞洪区的运用几率必将大大增 力口。 黄河下游洪水具有峰高量小的特点，洪水涨落很快，花园口以下又无大的支流扛入，有着宽 广滩区的黄河下游河道，削峰滞洪的作用非常显著。1 9 5 4 年至1 9 8 2 年，花园1 3 洪峰流量大于 1 0 0 0 0 m s 的有4 次大洪水，滩区的削峰作用为2 9 - 4 4 ，这就大大降低了黄河下游河段的洪水 位。 2 1 6 2 减缓河槽的抬升速度 滩区落淤沉沙，可减缓河槽的抬升速度。黄河的滩区面积大，可供沉沙的范围广。洪水期间 挟沙水流漫滩后，流速降低挟沙能力减少。大量泥沙沉于滩区，从而减缓了河槽的抬升速度。 2 1 6 3 延缓黄河下游河道的寿命 由于宽河滩区的沉沙作用，将会减少进入河口的泥沙，减缓河口地区的淤积、延伸、摆动速 度，傻河口河道行河对问延长。从而减轻因河口河道延体对河口以上河道的溯源淤积影响。因此 滩区的容沙作用，可以延长黄河下游河道的寿命。 2 2 黄河下游滩区安全建设现状 2 2 1 滩区安全建设现状 滩区安全工程的建设使很大一部分滩区群众在中常洪水情况下生命和财产不再受损失，又为 方便群众生产生活，促进经济发展刨造了条件。同时由于村台的安全度提高。将对滩区群众避洪、 迁安救护工作中发挥重要作用。 1 9 5 8 年大洪水以后，为了解决滩区群众生产生活及财产安全，下游滩区普遍修起了生产堤， 对滩区农业生产起了一定的促进作用。但由于生产堤修建后，行洪河道束窄，减少了滩区漫滩机 遇，加重了河槽淤积，数年后逐渐认识到对黄河防洪极为不利。对此，国务院( 1 9 7 4 ) 国法2 7 号文在批转黄河治理领导小组关于黄河下游治理工作会议报告中指出：“从全局和长远考虑 7 黄河滩区应迅速废除生产堤，修筑避水台，实行一水一麦，一季留足群众全年口粮的政策。” 其后，滩区群众便开始有计划地修建避水工程。自1 9 7 3 年1 9 9 7 年的2 5 年中，黄河下游滩区累 计修筑避水台、村台土方2 2 1 亿m 3 。筑台面积约4 6 1 2 万m 2 。其中河南省共完成土方1 6 5 亿i n 3 ， 筑台面积1 6 9 4 万m 2 ，山东省完成土方0 5 6 亿m 3 ，筑台面积2 9 1 8 万舒。 从1 9 9 6 年起，山东省财政部门分三年分别筹措资金3 1 亿元、国家安排专项安全建设资金 8 0 0 0 万元用于搬迁。山东省潍区移民搬迁一期工程用了三年( 1 9 9 7 1 9 9 9 年) 时间，完成村庄搬 迁3 0 0 余个，外迁移民1 0 余万人。河南省委、省政府对滩区治理非常重视，他们根据 可南滩区 大、人口多的特点进行了深入的研究。提出了孤台变联台、低台变高台的避水台建设与村宅规划 相结台的方针。1 9 9 8 1 9 9 9 年汛前黄河滩区安全建设共投资1 3 6 0 0 万元，其中安排避水台土方2 1 9 5 秆，撤退道路4 1 条，长1 8 8 ，5 k m 。 黄河洪水管理项目是我国利用亚行贷款首次进行防洪工程建设的项目。亚行贷款额度1 5 亿 美元，属于行业贷款。根据工程性质及亚行要求，项目建设主要内容包括洪水管理措施、防洪工 程、滩区村台安全建设和项目管理四部分。 下游滩区农业生产规模仍在扩大，生产堤依然存在甚至抢占嫩滩地耕种的事也时有出现。 下表1 为1 9 8 5 年与2 0 0 3 年滩区人口、耕地、村庄数字的比较，从中不难看出，在不到2 0 年的 时间里，人口增长5 2 万，耕地面积增加6 3 万亩，村庄新增8 8 个。滩区居民人口的急剧增长和 耕地面积的大幅度扩展，正显示出人们与河争地、向黄河索取的力度仍在不断加大。 表1 黄河下游滩区基本情况表( 人口、耕地、村庄) 滩区面积居民耕地村庄 年份 ( 平方公里)( 万人)( 万亩) ( 个) 1 9 8 53 1 5 5 1 3 9 3 1 22 0 3 2 2 0 0 34 0 4 71 9 03 7 52 1 1 8 目前滩区安全建设状况远远达不到群众生命保安全、财产少损失的要求，存在问题如下： 1 ) 滩区安全建设投资与建设规模不相适应，使得安全建设工作严重滞后。 2 ) 避洪迁安工程设计标准偏低，难以抵御洪水侵袭。设想安全建设标准在现有基础上适当 提高，国家和地方政府应加大安全建设投资力度，集中建设避水台、大型村台，村台建设标准应 从长计议，以防御2 0 年一遇洪水为宣。 按照黄河滩区避水台防洪标准花园口流量1 2 3 7 0 m 3 s 推算，经调查只有4 左右的村台工程 达到了设计标准；己修筑的村台、避水台总面积约2 5 0 0 万n 1 2 ，人均不足1 4m 2 ，而根据滩区群 众生活居住、生活条件，人均需要约6 0n 1 2 ，现状与需要相比甚远。 3 ) 避洪村房台建设布局不合理。设想修筑联片村台或利用控导护滩工程修建围村台。 据调查。黄河下游滩区大部分村庄尚未形成整体村台有的地方是孤立的房台为主，没有规 划和联片修筑，目前这种现象在黄河下游占有相当大的比例。有的地方以联片村台作为避洪的手 段，还有部分地方利用控导护滩工程修建围村堰，经过“9 6 8 ”洪水的考验可以看出，联片村抵 御洪水能力强，群众生命和财产可得到较好的保证，如山东东明县利用机淤将辛庄村庄整个淤高， 8 中国农业大学硕士学位论文 第二章黄河下游滩区安全建设状况 形成一个整体性很好的大村台，在“9 6 8 ”洪水中没有遭受损失。而以房台为主的村庄，经洪水 浸泡后，许多地方出现地基下陷房屋裂缝等问题，群众安全的不到保证，一旦倒塌将带来更大危 险。 2 3 黄河下游滩区安全建设措施 滩区安全建设措施的选择耍考虑洪水沿河传播时间的长短、村庄距离大堤的远近以及漫滩水 深等因素。综合考虑滩区现状、不同河段的自然地理特征河洪水特性，并结合以往滩区安全建设 各种措施的经验和教训，下游滩区安全建设采取村庄背河外迁、就地避洪、临时撤退三种措施， 工程建设项目主要包括村台工程、撤退道路工程、桥梁工程、村庄外迁工程以及其它附属工程等。 1 ) 背河外迁 背河外迁以行政村位单位，将滩内居民安置在背河，从根本上解决群众防洪安全的安置措施。 根据安置目标，既考虑搬迁安置( 居民点等占地) ，又考虑生产安置( 从事农业生产安置的可开 发利用的土地) ，应首先将受淹几率大。淹没深，历时长台顶高程低、环境面积小距离河槽 近，群众积极性高的村庄作为搬迁村。背河外迁居民点选址。应结合安置区村镇体系规划，本着 方便生活、有利生产、居住安全、经济合理、稳妥可靠的原则，采取政府引导与滩区居民自愿相 结合。本村背河有地的，在本村安置；本村背河无地的，在本乡( 镇) 安置：本乡( 镇) 安置不 了的。在本县安置。 外迁规划原则： ( 1 ) 贯彻开发性移民方针，采用前期补偿、帮助与后期扶持的办法，逐步使移民恢复经济 和社会基础，并帮助脆弱群体改善他们的生活。 ( 2 ) 正确处理国家、集体、个人之问的关系。移民规划安置要与地区建设、资源开发、经 济发展和环境保护相结合。 外迁实现目标： ( 1 ) 外迁安置区的居民村台建设和搬迁要和生态环境良性循环、区域经济可持续发展相结 合。 ( 2 ) 工程实施后使外迁安置区的居民逐步达到或者超过原有生产、生活水平。 ( 3 ) 改善农业生产条件，调整种植结构，大力发展经济作物的种植和深加工，提高农村居 民的收入。 2 ) 临时撤退 河南封邱倒灌区由于倒灌受淹的几率小，因此采取临时撤离措施。安全建设措旌主要为修建 通往安全地带的道路及桥梁；对于濉区漫滩水深小于1 m 的村庄，结合群众习惯靠群众自己垫 高房台解决避洪，但需适当考虑临时撤退道路。 3 ) 就地避洪 对上水几率小、淹没较深、历时不长、距离主河槽较远、群众积极性不高、不宜采取背河外 9 中国农业大学硕士学位论文 第二章黄河下游滩区安全建设状况 迁河临时撤离措施的村庄，修筑避水连台、避水搂，以保障洪水来临时，滩区居民能够安全避洪。 ( 1 ) 避水连台：对滩区漫滩水深大于1 m 或村内水深大于0 s i n 的村庄均修建避水连台工程， 村庄适当合并，建成万人的集镇，方便群众在洪水时的生活，增强滩区村庄的抗洪能力，进行就 地避洪。 河南濮阳市黄河滩区西起濮阳县渠树乡闵城村，东至台前县张庄，全长1 5 0 5 公里，沿黄河 左岸呈带状分布，最大滩面宽7 公里左右，滩区面积3 9 4 l c t 2 ，濮阳市黄河滩区包括渠村南滩、渠 村东滩、习城滩、辛庄滩、陆集滩、清河滩、孙口滩、梁集滩、赵桥滩9 个滩，范围涉及濮阳、 范县、台前3 个县，2 1 个乡镇，5 4 7 个自然村，3 8 2 3 万人。其中纯滩区1 8 个乡镇，有3 3 0 个行 政村，3 7 5 个自然村，2 6 万人，耕地2 8 2 7 万亩。受影响的有2 1 个乡镇，1 7 2 个自然村，1 2 2 3 万人，耕地9 。7 6 万亩。占全省低潍区人口的5 6 嚣。 自1 9 9 7 年开始，政府多方筹措资金，抽调大量的人力、物力，分期分批对濮阳市黄河滩区 的各个村庄加高、加固整修避水连台。几年来，共为滩区人民筑建避水连台3 7 5 个，动用土方9 0 0 0 多万立米，使滩区人民抵御洪水的能力大为增强。“9 6 8 洪水”滩区受灾后，为了给滩区群众创 造一个比较安全的生产生活环境，濮阳市已建有毛楼、屯庄等一批村镇建设示范工程。 2 0 0 4 年1 1 月1 日，在黄河滩区安全建设方面首次利用亚行贷款资金，如在河南濮阳市范 县陆集乡境内。计划将该乡内9 个村集中牵至陆集乡政府所在地，在此之前，要对集中地进行淤 筑房台建设，投资近1 5 亿( 其中地方匹配一部分资金) ，目前该工程正在紧张施工之中，2 0 0 6 年该工程可竣工。预计以后该9 个村群众在中常洪水情况下生命和财产不再受损害，又能方便群 众生产生活，促进经济发展创造了条件。有利于滩区群众的避洪和迁安救护。 ( 2 ) 避水楼：从“9 6 8 ”洪水滩区受淹情况来看，山东东坝头以上高滩区因原来没修建避水台， 洪水进村，淹没房子，造成大量房屋倒塌。以河南原阳县为例。淹没村庄1 仍个，倒塌房屋4 万 余间，群众粮食、衣被等财产被洪水浸泡，不少入无粮吃。目前东坝头以上高滩区人多地少，修 建避水连台需大量破坏耕地，群众修台积极性不高，为此该区宜采取修建避水楼就地避洪办法。 既在现有地面上修建二层楼，底层为居民日常起居室基础，结构采用混凝土预制楼板作为房项， 增加底、项圈梁以防地基的不均匀沉陷，该层由群众自建；在一定的基础上二层考虑人均6 m 2 的临时避洪、生活食宿场所，该项投资拟由国家负担。 为确保滩区避永楼修建质量，耍对滩区实施修建避水楼的村庄，进行统一规划，统一设计。 ( 3 ) 道路、桥涵 为确保滩区人民安居乐业，对黄河下游滩区在作好避水设施建设的同时，还应对滩区安全撤 退道路作出统一规划，沿河流方向每5 公里修建一条通往大堤的主干线，各村要修建通往主干线 的次千遒，沿引黄主干渠上每5 公里应布设座汽2 0 撤退桥。 2 4 黄河下游滩区安全建设方向 2 4 1 滩区安全建设方向 中国农业大学硕士学位论文弟二苹黄河f 游滩区安全建设状况 为了最大限度的保障黄河下游滩区群众的生命财产安全下游滩医安全建设的方向为；尽量 外迁滩区人口，鼓励具有外迁条件的滩区群众外迁居住，在政策上应实行比较优惠的奖励和补贴。 外迁不仅对区内群众是一劳永逸的措施，而且还有利于河道行洪和减轻大洪水时区内群众撤退迁 安的压力：对难以外迁的滩区群众，应以集中建镇为今后的方向。集中建镇的防洪标准应提高到 5 0 年一遇，在实现之前应帮助他们修筑村台或避水楼避洪，修筑撤退道路和桥涵，以便在洪水到 来时j 胤对撤离，尽可能保障其生命安全和减少财产损失。 在国家财力和物力允许情况下，黄河下游滩区按照移民建镇进行搬迁，是彻底解决黄河滩区 群众安全的办法。黄河滩区移民建镇可以一举多得：一是可以避免洪水威胁，有力地保障了滩区 群众生命财产安全。二是减少了汛期黄河河道阻力，有利于泄洪。三是扩大了耕地面积，为农民 创造了脱贫致富发展经济地基础条件。四是减轻了国家抗洪抢险救灾压力。五是便于行政集中管 理，有利于学生集中就学，有利于供水、供电等各项公共福利事业的发展。六是有利于集中人力、 物力、财力办大事，有利于凝聚人心，增加团结，共建两个文明。 黄河滩区移民建镇从经济效益角度分析，可分为投入期、恢复期和经济增长期。移民建镇初 的2 - 3 年当地政府和移民群众，人力、财力投入较大，期间主要进行生活、生产设施的建设、恢 复a 移民建镇后的3 4 年为经济恢复期，期间通过农业和二、三产业，积累发展生产资金，完成 产业结构的调整为今后的经济快速发展打好基础。5 年后移民建镇所带来土地、交通、信息、 二、三产业等优势将会逐步显现，随着经济的发展，社会的进步，新建村镇将会快速发展，赶上 社会发展的步伐。 2 4 2 移民建镇规划用地标准 按照花园口流量1 2 3 7 0m 3 s ，相当于小浪底水利枢纽运用后2 0 年一遇洪水标准，对于现有村 台或村庄高程低于设计防洪标准1 米以上的村庄进行搬迁，参考村镇规划标准) 的有关规定， 建镇标准按照人均用地面积8 0 m 2 ，住房面积人均2 0 m 2 ，进行安置。 2 4 3 黄河下游滩区安全建设的目标、原则和范围 黄河下游滩区涉及人口多，面积广，洪水漫滩现象经常发生，滩区群众生命财产安全经常受 到威胁，因此作好黄河下游滩区安全建设是当今黄河下游防洪的主要工作。 安全建设的原则：( 1 ) 统筹兼顾，园地制宜，保证重点：( 2 ) 在安排顺序上优先解决受淹几 率较高的、避水设施比较薄弱的、地方政府及群众积极性较高的村庄。( 3 ) 采用多种方式，凡具 备外迁条件的鼓励外迁，避洪与生产相结合，洪水时避洪保安全。( 4 ) 充分利用原有的村台、避 水台、房台，以及现有的交通道路桥粱，以减少工程量及投资。( 5 ) 滩区安全建设应遵循中华 人民共和国防洪法、中华人民共和国防汛条例、中华人民共和国河道管理条例等有关法规， 发挥防洪保安全的作用。 黄河滩区安全建设的范围为：河南盂津白鹤镇至山东河口河段的滩区，按照2 0 0 0 年水平年 1 1 中国农业大学硕士学位论文 第二章黄河下游沸区安全建设状况 花园口站发生1 2 4 0 0 m 3 s 洪水时，相应设计水平条件下黄河下游滩区可能受淹的村庄。 中国农业大学硕士学位论文 第三章黄河下游滩区安全建设相关政策研究i ：补偿政策 第三章黄河下游滩区安全建设相关政策研究i ： 补偿政策 救灾保障体系主要可以包括：政府救灾和补偿、灾害保险、社会救助等方面。为了保障蓄滞 洪区的正常运用，确保受洪水威胁的重点地区的防洪安全，合理补偿蓄滞洪区内居民因蓄滞洪遭 受的损失，国务院子2 0 0 0 年5 月颁布了蓄滞洪区运用补偿暂行办法( 国务院第2 8 6 号令) 。 由于黄河下游滩区未列入国家蓄滞洪区名录中，补偿政策未能得到落实。在滩区相关政策中，首 先应争取把黄河下游滩区列入国家规定的蓄滞洪区内。 3 1 黄河下游滩区具有蓄滞洪区的基本特征 3 1 1 自然形态特征 从自然状态看，一条河流的过流能力，随着支流的不断汇入，从上游向下游是逐渐增大的。 进入平原以后，河流一般靠两岸堤防抗御洪水。由于规划的防洪标准、人口稠密或城市的影响、 历史上上游频繁决口导致下游洪水量级减小、平原上支流汇入水量较少等原因。下游平原上堤防 的防洪标准有限或上下段河道的过洪能力会不同，超出的洪水靠水库或分滞洪工程处理。由此， 在国家蓄滞洪区能名录上长江有4 0 个蓄滞洪区、海河和淮河各有2 6 个蓄滞( 行) 洪区，黄河有 5 个蓄滞洪区。 黄河下游河道的自然状态是上宽下窄，上段有广阔的滩地，河道的过洪能力花园口站和艾山 站相差一倍。而在有小浪底水库的情况下，黄河二十年一遇洪水花园口流量为1 2 3 7 0 m 3 s ，这和 艾山以下河道的过洪能力相差不大。仅从过洪能力的角度讲，花园口以下河道由于两岸没有大的 支流汇入，整个河道维持二十年一遇的过洪能力，遇较大洪水对有计划地运用滩区分洪，既能保 证防洪安全。又能最大限度的减少滩区的损失是合理的运用方式。因此，黄河仅有5 个蓄滞洪区 单从河道形态和过洪能力的角度看是不合理的，实际上是数量众多、面积较大的滩区替代了蓄滞 洪区的作用。 3 1 2 功能特征 ( 1 ) 蓄滞洪功能：新中国成立以来，截至2 0 0 3 年我国正式设置的蓄滞洪区共运用4 5 6 次， 其中黄河仅1 9 8 2 年东平湖运用一次。对于黄河来讲这是不正常的。不是黄河堤防的标准高到可 咀不设蓄滞洪区、也不是黄河没有发生过大洪水，而是滩区的频繁上水、削峰滞洪代替了蓄滞洪 区的作用，掩盖了滩区作为蓄滞洪区的矛盾。 1 3 中匿农韭大学顼士学位论支 第三章黄河下游滩区安全建澄相关政策研究l ；辛 馁政策 由于黄河洪水主要由中游地区大面积的暴雨形成，具有峰高量小、陡涨陡落的特点，遇大洪 水时，宽河道削减洪峰、滞蓄淤嫩的作用十分明显。据对“5 4 ，8 ”、“5 8 7 ”、“8 2 8 ”、“9 6 8 ” 等四场大漫滩洪水从花园口演谶麓秘津洪峰削减值的绕谛，平均滞洪削峰攀为5 3 跳。其中花园 墨至棼鼗_ 惩陵鲸滞洪割峰率乎瓣隽3 3 。7 ，夔占花困瓣至利津河段削峰攀驰7 3 鼹。壶越可见， 花园搿至孙日这一宽浅褥段静潍区对洪蜂流量畜显著的削减滞蓄作矮，实簌上具有天然静蓄滞滚 区的功能。 ( 2 ) 滞沙沉沙功能：黄河下游滩区还具有明显的沉沙作用，1 9 5 0 年代以来，黄河下游滩区 沉沙约6 4 亿吨，占整个下游河邀淤积量的6 9 。洪水漫滩后大量泥沙在宽河段滩地落淤，降低 了进入带弼段农流的宫涉量，肖荦l 于窄海段的冲刷，从蕊维持了下游窄弼邀躲过洪能力，不然， 下游窄鬻段将很快丧失已有戆防洪能力。 有了大子下段河道澄洪箍力的浃承要设置蓄滞洪区，有了多于下段河道排瀵能力的泥涉同样 需要滞沙沉沙区，多余的水和沙都是自然界存在的致灾能量。既然高含沙河流的存在是我们必须 面对的事实，在防洪工程体系中就应该存在一种工程措施一一多泥沙河流的“滞沙沉沙区”，国 家对这种工程措施应该给予合法雌虹位。 3 。1 3 往会特征 河道与蓄滞洪区明显不同的社会特征在于，河道因经常过水，正常过洪水位以下基本上应该 没有人居住，而蓄滞洪区因有设计的运用几率，人员可在区内正常居住，运用时再临时外迁。黄 河下游河道内有6 个整建制的乡镇、2 0 0 0 多个村庄、1 9 0 万人，耕地生存。有数量众多且长期居 住的人口、有整建制且完全依靠滩区土地生存发展的经济结构是滩区具有蓄滞洪区性质的明显社 会特征。 3 1 4 管理特征 黄河下游滩区虽然没有明确为“蓄滞洪区”，但几十年以来一直在按蓄滞洪区安全建设的有 关规定、按基本建设程序进行安全建设。据统计，截止2 0 0 2 年，由国家补助共建设避水台7 3 5 5 万舻，修建撤退道路1 1 1 7 k m 。完成有效土方1 4 0 5 5 万一。在1 9 8 9 至1 9 9 7 年，国家投入开展了 三期滩区水利建设，扶持滩区发展农田灌溉、修建生产道路、进行低洼地土地改良和滩区捧水工 程建设。由此可见，实际上国家并没有不顾滩区的现实而把潍区单纯的作为行洪河道对待，在许 多方面的管理措施与蓄滞洪区曾经非常一致和同步。 以上特征表明。黄河下游滩区与蓄滞洪区的性质相同，完全具有蓄滞洪区的功能。 1 4 中国农业大学硕士学位论文第三章黄河下游濉区安全建设相关政策研究i t 补偿政策 3 2 黄河下游滩区与淮河行洪区的比较 3 2 1 淮河行洪区的基本情况 淮河流域的行洪区主要指在河道两堤之间宽阔的河滩地上逐渐形成的、经过有关部门认可的 生产围堤所包围的区域。这些区域在五十年代之前，是淮河干流河道泄洪通道的一部分。1 9 5 0 年淮河大水后。中央人民政府做出了关于治理淮河的决定，制定了蓄泄兼筹的方针，确定在淮河 中游沿淮低洼地区设行蓄洪区，行洪区作为河道的一部分参与分洪。当时的指导思想是小洪水时 保证麦