（公共管理专业论文）我国环境保护的社会性规制研究.pdf

摘要 我国政府从上世纪七十年代就开始对环境实施保护，但目前我国环境污染的 程度，受害区域之广，危害之大，已接近或超过2 0 世纪5 肛_ 6 0 年代发达国家污 染最严重时期的水平。全世界空气中二氧化硫含量最高的十大城市中，中国竟占 三个：沈阳、西安、北京，分别居二、七、九位；北方，包括首都北京都年年受 沙尘爆的恶劣影响：南方酸雨来势凶猛，最低p h 值3 沪书2 ，上海酸雨频率为 7 6 扣7 8 ，贵阳、重庆等地频率更高为9 0 9 6 以上，据估测，酸雨每年造成经济损 失高达上千亿元，而生态环境破坏带来的损失更是难以估计。因此，对环境保护 的社会性规制研究对于保证我国生态环境质量、防止走发达国家先发展后治理的 老路很有现实意义。本文借鉴了环境保护规制先进国家的经验，从我国环境污染 现状及其规制现状着手，分析了环境规制中存在的问题，提出了改进的措施。文 章共分五部分： 第一部分，主要介绍了学者们对规制和社会性规制的不同理解及它们的基本 概念，提出市场失灵是政府进行社会性规制的原因。 第二部分，归纳了世界上环境规制的三个发展阶段，介绍了日本环境保护情 况及其规制的先进经验。 第三部分，以详实的数据阐述了我国环境污染的现状，从法律体系、体制和 手段三方面介绍了我环境保护规制的现实情况。 第四部分，分析了我国当前环境保护规制中存在的问题，主要包括着三个方 面：信息成本过高，降低了环境规制的效率：环境规制法律法规体系不完善，法 律法规不健全；环境规制体制落后，缺乏高权威和高效率的环境规制机构。 第五部分，提出改进我国环境规制的具体措施，主要有：进一步完善环境规 制法律体系：加大对污染环境行为的处罚力度；改革环境规制体制，设立相对独 立的环境规制工作机构；加强和完善环境保护公众参与机制。 关键词：政府；环境保护：社会性规制 a b s t r a c t o u rg o v e r n m e n tb e g a nt op r o t e c tt h ee n v i r o n m e n tf r o m7 0y e a r so fl a s tc e n t u r y i ti sap i t yt h a to u re n v i r o n m e n th a sg o n eb a d o u re n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n ，i n c l u d i n g p o l l u t e da r e aa n dh a r m f u le x t e n th a sa p p r o a c h e do re x c e e d e dt h eo n eo fd e v e l o p e d c o u n t r i e si n5 0a n d6 0y e a r so fl a s tc e n t u r y , w h i c hi st h em o s ts e r i o u s t h e r ea r e3 c i t i e so nt h el i s to ft o pt e na b o u ts u l f u rd i o x i d ec o m e u t t h e ya r es h e n g y a n g ，x i a n ， b e i j i n ga t2 n d ，尹，尹p o s i t i o n t h en o r t h , i n c l u d i n gb e i j i n g , o u rc a p i t a l ，i sb a d l y i n f l u e n c e db ys a n d s t o r me v e r yy e a r t h ea c i dr a i nw h i c hi n f l u e n c e dt h es o u t hi s s e r i o u s ，t h el o w e s tv a l u ep ho fi ti s3 0 - - 3 2 ，t h ef r e q u e n c yo fa c i dr a i ni ns h a n g h a i i s7 6 7 8 ，a n dt h ef i e q u e n c yo fa c i dr a i ni ng n i y a n ga n dc h o n g q i n gi se v e n h i g h e rt h a n9 0 i ti se s t i m a t e dt h a tt h el o s sb yt h ea c i dr a i ni sm o r et h a no n eh u n d r e d b i l l i o nr m b ，w h i c hi sm u c hl e s st h a nt h el o s sc a u s e db yt h ed a m a g e de n v i r o n m e n t s o ，s t u d y i n ge n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nd o e sm u c hg o o dt ok e e p i n go u re n v i r o n m e n t n i c ea n da v o i d i n gf o l l o w i n gt h ew a yo fd e p u r a t i n gt h ee n v i r o n m e n ta f t e rd e v e l o p i n g t h ee c o n o m yi nd e v e l o p e dc o u n t r i e s t h i sp a p e rl e a r n st h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ft h e n a t i o n sw h i c hd i dw e l li ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n , e x p a t i a t e st h ea c t u a l i t yo f e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o na n de n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o ni no u rc o u n t r y , a n a l y s e st h e p r o b l e mi ne n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o na n dt h e r e a s o n so ft h em a l f u n c t i o ni n e n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n , s e t sf o r t ht h em e 嬲u r e so fi m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c yo f e n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n t h i sp a p e rc o n s i s t so ff i v ep a r t s - p a r to n e ，m a i n l yi n t r o d u c et h ed i f f e r e n c eu n d e r s t a n d i n gb ys c h o l a r sa n db a s i c c o n c e p t i o n so fr e g u l a t i o na n ds o c i a lr e g u l a t i o n , m a r k e tm a l f u n c t i o nb e i n gt h er e a s o n o fs o c i a lr e g u l a t i o nb yt h eg o v e r n m e n t p a r tt w o ，s u m su pt h et h r e ed e v e l o p e dp h a s e so fe n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o na r o u n d t h ew o r l d , i n t r o d u c e st h ep r e s e n tc o n d i t i o n sa n dt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ft h e e n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o ni nj a p a n , s e t sf o r t ht h ee n l i g h t e n m e n tf o re n v i r o n m e n t a l r e g u l a t i o ni no u rc o u n t r y p a r tt h r e e ，e x p a t i a t e st h ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o ni no u rc o u n t r yb ym e a d so f p a r t i c u l a rd a t a , i n t r o d u c e st h ea c t u a l i t yo fo u rn a t i o n se n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o nb y t h et h r e ea s p e c t so ft h el a ws y s t e m ，t h er e g u l a t i o ns y s t e ma n dr e g u l a t i o nm e 硒u r c s p a r tf o u r , a n a l y s e st h ep r o b l e mi ne n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n ，m a i n l yi n c l u d i n g t h r e er e s p e c t s ：f i r s t ，t h ec o s to ft h em e s s a g ei st o oh i g ht oc u td o w nt h ee f f i c i e n c yo ft h e e n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n ；s e c o n d ，t h el a wa n dt h er e g u l a t i o n sa b o u te n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o ni sn o ts o u n da n dp e r f e c t ；t h i r d ，t h ee n v i r o n m e n t a lr e g u l a t o r ys y s t e mi s b a c k w a r d ，a n dt h eh i g h l ya u t h r i t a t i v ea n de f f e c i e n c ym e c h a n i s mi sl a c k e d p a r tf i v e ，s e t sf o r t hf o u ra d v i c e sf o ri m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c yo fe n v i r o n m e n t a l r e g u l a t i o na g a i n s tr e g u l a t i o nm a l f u n c t i o n t h e ya r e - f i r s t , t h el a ws y s t e mo ft h e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nn e e d st ob ef u r t h e ri m p o r v e d ；s e c o n d ，t h eb e h a v i o ro f p o l l u t i n gt h ee n v i r o n m e n ts h o u l db ep e n a l i z e dm o r es e v e r e l y ；t l l i r d ，t h er e g u l a t e d s y s t e ms h o u l db er e f o r m e d , a n dt h em o r ei n d e p e n d e n tm e c h a n i s mo fr e g u l a t i n gt h e e n v i r o n m e n ts h o u l db es e t u p ；f o u t h , t h ep u b l i cp a r t i c i p a n t m e c h a s i mo f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns h o u l db es t r e n g t h e n e da n di m p r o v e d k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ；e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ；s o c i a lr e g u l a t i o n 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人 论文指导小组： 郝文杰 陈琛 讲师 书记 朱仁显教授 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 l 、保密( ，在 y 年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“”) 作者签 导师签 天目期：口锌9 月阄 - - 期l e t ：年月 e 1 一、社会性规制的理论概述 一、社会性规制的理论概述 作为一个舶来词，规制不是一个传统的或日常使用的中文词汇，其字面含义 包含“规矩、规范、限制、制约一，它来源于英文“r e g u l a t i o n 静或“r e g u l a t o r y c o n s t r a i n t ，是日本经济学家苦心创造的译名，它反映的是政府与企业等组织的 关系，是政府运用具有法律效力的规章等手段控制企业的行为。 ( 一) 政府规制的基本涵义 在政治学、法学和经济学领域，规制受到广泛研究。 政治学文献强调规制决策的政治与行政内容。米尼克认为，规制是针对私人 行为的公共行政政策，它是从公共利益出发而制定的规则。梅尔认为规制是政府 控制市民、公民或准政府组织行为的任何企图。在法学文献中，一个有广泛影响 的规制定义是由吉尔洪和皮尔斯提出的。他们认为规制是“规制者的判断对商业 或市场判断的决然取代。 他们在直接规制与法律限制之间作了区分，认为前者 主要是规定的( p r e s c d p t i v e ) ，后者是禁止的( p r o s c r i p t i v e ) 。他们指出“政府的 产业规制仅仅是对众多私人经济力量的法律控制形式中的一种一。 经济学对规制的研究集中于考察某些特殊产业的价格和进入控制上。这些产 业包括：电力、通讯、公路货运、铁路、航空、银行、保险和证券等。这种规制 被称为“老式一的规制( 史普博) ，重点是探讨在规模报酬递增情况下的定价与 费率结构问题。直到1 9 7 0 年，大部分早期的西方经济学关于规制的文献将焦点 放在公用事业规制上。影响最大的规制定义是由施蒂格勒提出的，他认为，规制 是国家强制权力的运用，因此，规制几乎能采取任何手段满足某产业的欲望，最 极端的就是增加它们的获利能力。他列举了4 项为产业所豁免而由国家提供的规 制手段：直接货币补贴，新进入的控制，对产业辅助品生产的鼓励及代替品生产 的压抑以及价格的控制。施蒂格勒在规制理论上的重要贡献之一是将规制的范围 扩展到所有公共私人关系中，不仅包括“老式”的公用事业和反托拉斯政策， 还包括对要素市场的公共干预、举债和投资，以及对商品和服务的生产、销售或 交易的公共干预等。日本经济学家植草益认为，规制是在以市场机制为基础的经 我国环境保护的社会性规制研究 济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在的问题( 广义市场失灵) 为目的，政 府干预经济主体( 特别是企业) 活动的行为。 我国学者对规制作出了不同的定义，其中有代表性的包括有以下几种定义： 规制是由规制主体对在特定社会环境条件下的个人及在特定经济环境条件 下的经济主体的活动进行干预、影响的强制性行为( 王慧臣，1 9 9 7 ) 。 规制是政府运用控制权通过行政机构和行政法规对市场进行干预，以求达到 纠正市场失灵，提高经济效率的目的( 成思危，1 9 9 8 ) 。 规制是政府根据有关法律法令、规章制度，对市场主体，包括公共部门和私 人部门的企业组织、事业单位及个人的经济活动进行规范和制约的一种管理方式 ( 陈富良，1 9 9 9 ) 。 规制是政府部门有时也包括一般的社会公共机构和组织，以治理市场失灵或 克服忽视社会利益的私人决策为目标，依据有关法律法规，对企业的市场行为施 行的外部干预( 李郁芳，2 0 0 3 ) 。 规制是具有法律地位的、相对独立的政府规制者( 机构) 依照一定的法规对 被规制者( 主要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为。 综上所述，关于规制的定义很多。但无论定义具体表述如何，所有关于规制 的定义包含一个共同的行为特征，即政府依据法律法规对企业、社会组织、个人 等主体的活动予以规定和规范，因此它体现的是政府与这些主体的关系问题。此 外，规制既包含政府制定的规则( 静态) ，也包含政府调控的行为( 动态) ，规 制是政府规则和规制行为的统一体。 ( 二) 社会性规制的涵义及其理论依据 1 、社会性规制的涵义 政府规制可以从不同的角度进行分类。按规制领域进行的分类可将政府规制 分为经济性规制、政治性规制、社会性规制。权威的社会性规制定义是日本著名 的经济学家植草益先生作出的，他认为：社会性规制是以保障劳动者和消费者的 ( i ) 植草益著：微观规制经济学中国发展版社，1 9 9 2 年版，第1 9 页。 。下俊豪著：政府管制经济学导论蒜奉理论及】e 在政府管制实践中的应用，商务印书馆 l 版，2 0 0 1 年 版，导亩第l 页。 2 一、社会性规制的理论概述 安全、健康、卫生、环境保护和防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着 提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的规制。与 经济性规制相比，社会性规制出现的比较晚一些。虽然在2 0 世纪初就存在对食 品、药品等方面的规制，但直到7 0 年代，美国等经济发达国家才开始重视社会 性规制。 2 、社会性规制的理论依据 社会性规制作为政府规制的一个主要方面，其规制的理论依据从大的方面来 讲，仍然是。市场失灵 。具体分析，主要有以下几方面理由： ( 1 ) 外部性问题的存在从经济学的角度而言，一般把经济主体分为：政 府、企业和消费者。如果某个主体的经济活动，在自己并非是出于主观愿望的情 况下，却对于其他经济主体产生了一定的影响，这种影响就是外部性。外部性可 能是正的，也可能是副的。副外部效用的最典型例子是工业污染问题。工厂由于 生产活动而形成的废液，如果未经严格处理就随意沿河道排出的话，对于工厂而 言，它的成本只是机器设备、原材料以及劳动力等费用。但是，由于工厂的废液 而导致的河流生物的减少，空气质量的下降，居民用水的水质恶化等后果，虽然 是实际发生的代价，工厂却不会自动地将其算入自己的生产成本以内。这样，就 出现了生产的个别成本与社会成本的不一致。社会成本是指工厂的直接生产成本 与其产生的外部代价的总和。如果没有有效机制保证让工厂必须为自己的外部副 效用支付相当的经济补偿的话，那么外部代价必然会落到其他社会成员，比如最 直接的受害者，即附近的居民身上。 ( 2 ) 信息不对称信息不对称是一种普遍现象，它存在于各类市场交易活 动中。它根源于劳动的社会分工，根源于人的欲望和能力的差异性，根源于人们 为了自己获利或免受损失的趋利性。所谓信息不对称，是指在市场经济行为中， 买卖双方掌握的商品信息不对称，导致不公平交易，处于信息优势的一方为牟取 自身更大的利益使处于信息劣势一方的利益受到损害。信息不对称按市场主体不 同可分为两类。一类是买方比卖方拥有更多的信息，卖方不如买方精。例如，在 金融保险市场上，借款人比贷款人拥有更多的关于投资的未来收益和风险的信 o ( 日) 植草益著：微观规制经济学 ，中国发展出版社，1 9 9 2 年版，第2 2 页。 3 我国环境保护的社会性规制研究 息，投保人比保险公司拥有更多自身风险大小的信息；在委托代理关系中，代理 人比委托人拥有更多的相关业务信息。另一类是卖方比买方拥有更多的信息，买 方不如卖方精，这在市场交易过程中更为常见。社会性规制的产生，也正是为了 保护无法完全获得产品信息的消费者一方减少风险而设立的。它可分为以下三种 类型：第一，帮助消费者获取准确信息。关于产品和服务的质量、安全信息，消 费者很难获取，这是因为提供方出于各种目的，是不可能把全部信息都提供给消 费者的，或者即使公布了部分信息，消费者受到搜寻成本及自身原因的限制，也 无法完全获取；第二，帮助理解信息。随着近些年来科技进步速度的加快，新产 品层出不穷，一般消费者已经很难及时掌握和领会那些专门和具有一定技术含量 的产品的相关信息。还有，一些新开发的药品、化学物质等，即使注明了它的功 用，有时连提供者自身都无法把握它们的风险；第三，帮助消费者作出选择。即 使能够获取足够信息，并拥有足够的能力进行分析和判断，选择也并非绝对自由 的。因为在实际生活中，存在着太多很难马上选择的情况。例如，某种职业的从 业者已经了解了这种职业的风险所在，但是因为种种原因，使得他很难放弃现有 的职业。 ( 3 ) 公共物品的有效供给。相对于私人物品而言，公共物品有两个根本特 点：一是非竞争性，即某个商品在给定的生产水平下，提供额外商品的边际成本 为零；二是非排他性，即任何人在消费某个商品的同时并不能排除他人消费同样 的商品，如果由私人提供，则必然会产生所谓的搭便车问题。基于上述两个特点， 公共物品的供给面临着一系列必须解决的问题：首先，由于交易费用高昂，私人 企业不存在提供公共物品的动机；其次，许多公共物品的价格弹性极小( 甚至为 零) ，而其消费者所获得的效用又很大，如果由私人部门经营的交易费用高昂， 或者由消费者自行购置的成本过高，那就会造成社会资源的不必要的浪费，如消 防、治安和一些自然灾害的防治等。因此在这种情况下，只能由政府承担提供这 些物品的职责；第三，一些公共物品的提供实际上很难确定具体的受益者，但如 果没有生产的话又必然会导致社会福利的损失，如历史文物和某些自然资源保护 等。总之，在市场失灵的情况下，公共物品的有效供给只能由政府承担，而对有 关行为的规制本身就是公共物品交易过程中不可缺少的重要措施。 ( 4 ) 非价值物品的有效供给。众所周知，在竞争性市场机制下，资源的配 4 一、社会性规制的理论概述 置是有效率的。但在现实的市场中，由于某些普遍接受的社会伦理道德规范的作 用，往往出现用某些外部实体的选择取代个人选择的情况，如毒品和核武器，在 竞争性市场机制下也可以实现资源配置的效率，但这却并非为社会所希望。相反， 社会希望在一定程度上或者是全面限制和禁止此类物品的生产和销售。我们通常 将此类物品称为“非价值物品 或“功德物品0 可以列入此类物品范围的还有 安全预防物品( 如汽车安全带、建筑抗震技术) 、强制性义务教育和强制性保险 计划等。与毒品不同的是，这些功德物品是社会广泛提倡的和支持的，但它们都 能够严重限制个人的偏好。支持功德需要的理由，除了考虑到人们可能不具有决 策所需的有关重要信息，或者其决策过程没有遵守正常的理性标准外，还有外部 性或公共物品的某些考虑，如降低无意伤害和节约公共开支等。 5 我国环境保护的社会性规制研究 二、环境保护社会性规制的国际经验 ( 一) 政府环境规制的三个发展阶段 2 0 世纪初到2 0 世纪中叶，先后发生了震惊世界的八大公害事件，引发了全 球第一次环境保护高潮，迫使世界各国，特别是工业化国家政府更多地介入经济 活动中，对破坏环境的经济行为进行限制和管理。自此，政府的环境规制经历了 三个发展阶段。 1 、第一阶段：政府强制性全面介入 面对工业化、城市化进程中出现的人口膨胀、环境污染、社会秩序混乱等问 题，西方国家试图通过扩大政府社会职能、向社会大量提供服务等方式来解决社 会危机，寻求广泛的社会支持。现代政府社会职能扩展的一个重要表现就是“福 利国家 的建设。“福利国家 乃是政府以社会总体代表的身份，通过由国家承 担公民更多福利的责任来解决资本主义的困境，以争取选举上的优势。环境保护 由于与人民的福利息息相关，所以受到政府的普遍关注。由政府承担公共环境的 治理和改善，在1 9 世纪末2 0 世纪初福利国家理论出现后更为普遍，甚至发展到 几乎包办环境污染治理的状况。 2 0 世纪6 0 年代末7 0 年代初，世界上许多国家通过立法明确了环境保护是 国家的一项基本职责，其立法形式有二种：一是通过修改宪法，加进了国家在保 护环境方面的职能的条款，二是制定和颁布了环境保护基本法，在基本法中明确 地规定国家在保护环境方面的权力和义务。这个时期，政府在环境保护中的角色 发生了变化，逐渐将污染治理的责任交还给污染者，政府主要从事环境规制，规 制的目的是责成企业治理污染，救济环境损害，清除环境污染对人类健康的风险， 改善环境质量。企业被认为是污染和环境问题的罪魁祸首而成为环境规制的直接 对象。环境治理的焦点是微观的末端治理，管理手段上以许可、审批、标准控制 等命令控制型的手段为主，环境立法和环境标准大量出现，环境管理机构在 各个国家普遍设立并被赋予强大的职权。 6 二、环境保护社会性规制的国际经验 2 、第二阶段：引入市场机制 随着政府干预的增加，人们认识到和市场存在失灵一样，政府也会失灵，市 场解决不好的问题，政府未必能解决好，有时甚至比市场失灵的后果更严重。2 0 世纪7 0 年代以后出现的以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征 的“滞胀 现象让人们更清楚地认识到了政府的局限性。西方国家出现的新自由 主义反对凯恩思主义的全面干预论，分析政府干预行为的局限性及政府失灵的成 因及表现，主张限制或取消政府干预，充分发挥市场机制的作用。这一学说对西 方市场经济国家的政策制定和政府的重新定位产生越来越大的影响。2 0 世纪7 0 年代以来的命令控制手段在环境保护方面虽然取得了明显的效果，但是其背 后的问题也日益显现，如这些措施往往被认为是应急性而非长远性的措施，缺乏 灵活性，措施的实施过程中隐藏着巨大的成本。在规制的初期，企业应对能力不 强，面对严重的环境问题和强大的社会压力，只有被动接受，没有明显的抵抗。 并且，l o 年过后，企业在环境规制中的声音加大，它们联合起来与政府谈判， 要求对规制带来的成本进行分析和考虑。此外，环境成本增加对国家竞争力和经 济发展的影响也引起社会关注，并对政府环境规制带来很大的压力，促使政府进 行环境规制改革，规制改革目标之一是简化行政规制，提高行政规制效率并减少 由此产生的对政府和企业的成本：目标之二是设计下一代规制目标，包括运用市 场机制的作用，从末端治理为主转向预防为主，从点源控制扩大到面源控制。 在环境保护中引入市场机制手段是市场经济体制下的必然要求。这些手段又 称环境经济手段。它通过运用收费或税收、提供补贴、提供信贷优惠、实行差别 税率等方式，改变行为人的成本和利益结构，从而改变行为人的各种选择。在采 用经济手段的条件下，通过改变当事人的条件而不是当事人的价值结构或偏好而 使人们对环境的关注内在化了。2 0 世纪8 0 年代末以来，以环境税费和排污交易 为代表的经济手段已经进入许多国家的环境政策的主流之中，它们使环境政策建 立在更灵活以及符合成本效益的基础之上。然而，环境问题的扩张性、严重性和 普遍性，以及公众对环境保护需求的日益提高，政府资源和能力的有限，使其在 应付无处不在的环境问题中的局限性日益显示。 政府在解决环境问题方面的局限性，使各国政府调整了它的角色，从一个高 。陈振明：公共管理学，中国人民大学l 版杜，1 9 9 8 年版，第1 7 5 页 7 我国环境保护的社会性规制研究 高在上、包揽一切的权威，到主动寻求专家、公众和工业界的支持，与社会各界 建立合作型的伙伴关系，建立容纳多主体的政策制定和执行框架，形成共同分担 环境责任的机制。 企业作为改善环境的重要力量，它们也从中获得利益，如良好的环境表现会 提升企业的形象和产品的竞争力，从而进一步刺激企业从环境保护和经济利益的 双重角度设计自己的产品和生产过程。在这种背景之下，政府与企业有较大的空 间达成自愿协议，企业承诺实施一些严于规制的措施，以换取政府在某些方面规 制的放宽和信息、技术、资金和信贷等方面的帮助和支持。 3 、第三阶段：提出可持续发展战略，寻求多元化的治理手段 从2 0 世纪9 0 年代开始，环境规制进入第三个发展阶段，各国开始提出强持 续发展战略，一方面进一步使用更集中和综合的措施提升现有环境规制的质量、 简化规制程序，减少规制成本，另一方面则是寻求更好的政策工具，将命令 控制型、经济刺激型和自愿型措施结合起来。 ( 1 ) 提出可持续发展战略。传统的经济模式是一种粗放型的发展模式，极 大地依赖自然资源并建立在大量消耗能源和资源基础之上，它只注重数量的增 长，不重视质量的提高，只注重经济利益而忽视环境利益。这种模式导致了当今 严重的生态环境危机，以致严重阻碍了人类的生存与发展。因此，2 0 世纪9 0 年 代以来，各国纷纷提出、制定和实施本国的可持续发展战略。可持续发展战略要 求将环境保护纳入发展的进程，统筹考虑经济、社会和环境利益，实现经济、社 会、环境的协调发展；当代人在实现当前发展和满足自己的需要的同时不应损害 后代人满足其需要和发展的能力，从而实现可持续的发展。可持续发展战略要求 对现行的发展模式进行改革，对经济结构进行调整，对社会利益进行再分配，协 调社会各共同进行环境保护活动。 ( 2 ) 大量采用建立在自愿和多元合作基础上的环保措施。欧洲议会于1 9 9 3 年发布了第五环境行动纲领，提出欧盟新的环境行动计划建立在结合规制、 市场和自愿手段的基础上，通过将环境考虑全方位纳入各种政策领域、拓宽环境 政策措施手段和社会各界共同分担环境责任等途径实现可持续发展的目标。该 纲领认为：“过去的环境手段以强调禁止性措施为特点，新的战略更多地依 8 二、环境保护社会性规制的国际经验 赖合作性措施。反映了这样一种共识在逐渐增加，即工商界不仅是环境问题的主 要产生者，也必须是环境问题的解决者。这个新方法提出加强与产业界的对话， 鼓励在合适的情形下采用自愿协议和其他自我规制的方法。一 2 0 0 2 年5 月，欧洲委员会通过了 “简化和改善环境规制行动计划。该 文件发起了一场简化和改善环境立法的行动。作为实现该行动目标的主要措施之 一是欧盟鼓励在欧盟层面及各成员国采用协同规制、自我规制、自愿协议、公开 协调、财政干预和信息运动等方法取得环境目标。 美国克林顿政府于1 9 9 5 年提出了 重塑环境规制( r e i n v e n t i n g e n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n ) 的报告，美国国家环保局据此发起了新的环境规制改 革，倡导政府在强制性的规制措施之外，更多地采用市场型、合作型和自愿型的 环保措施，如扩展排污交易政策的使用范围，为企业的环境保护提供服务和帮助， 继续推行鼓励企业自我披露和自我改正违法行为，鼓励企业采取自愿措施等，将 联邦的环境规制权更多地转移给州政府和印第安部落，共同分担环境责任。 联合国1 9 9 2 年通过的( 2 1 世纪议程阐述了联合国对自愿措施的看法：“商业 和工业包括跨国公司应认识到环境管理是公司最高优先事项之一，也是可持续发展 的一个关键性决定因素。商业和工业包括跨国公司可经由使用诸如自由市场机制的 经济手段，按各国具体条件，使货品及服务的价格能逐渐反映其投入、生产、使用、 回收和处理的环境成本，从而逐渐达到为可持续发展做出积极贡献。一 ( 3 ) 鼓励公众参与，发挥社会制衡的作用环境问题的社会性、复杂性需 要广泛的公众参与和社会合作。在可持续发展模式的指导下，公众参与已经成为 环境保护的共同基调。欧美国家环境保护政策的重点在2 0 世纪9 0 年代已开始向 着确定公民的环境权益、鼓励公众参与环境保护的方向转变。除了进一步扩大传 统的以人身权、财产权、人格权等权利密切相关的权利外，还创设了环境权以及 与环境权相配套的一系列权利。后者又包括两个部分：一是几种具体的环境权益 的扩展，如环境监督权、环境知情权、参与环境决策权、环境索赔权等；二是环 境结社权扩大，如自由缔结环境非政府组织、环境互助组织等。公众参与程序在 许多国家已经普遍融入各项环境管理和决策程序中，公众参与机制的建立和有效 运作成了衡量环境管理制度的完善程度的重要指标。作为公众参与重要组织形式 联合国：( 2 1 世纪议程 ，h 逝：幽凸笙甄姐。凹咝h i n 盟凼! 如l 墨 监通曲鲤3 q h 虹，2 0 0 0 - 4 - 1 8 9 我国环境保护的社会性规制研究 的环保团体更是发展迅速，而且在很多国家取得了特殊的参与权和起诉权，发挥 着极为重要的作用。 综上所述，政府、企业与公民社会的互动，规制手段与市场机制、公众参与 机制的融合是当今环境保护的主旋律。只有这样才能从根本上解决环境危机。 ( 二) 西方发达国家环境保护社会性规制情况：以日本为例 日本国土面积3 7 7 7 万平方公里，山地和丘陵占7 0 ，人口1 2 4 亿，集 中居住在沿海岸等平坦有限地带，不少工厂企业为填海建成。从上世纪第二次世 界大战后，他们优先发展经济，2 0 世纪7 0 年代开始注重环境保护治理，经济高 速发展，环境也得以保护。经过几十年由于政府和公众的努力，现在的日本，经 济发达，环境优美，处处碧水、蓝天、白云、空气清新，已成为世界上环境保护 工作做得最好的国家之一。然而，日本在环境保护上也走过弯路。上个世纪五十 年代以前，日本走的是优先发展经济的道路，到了六、七十年代，集中爆发了被 称之为“四大公害 的环境问题：由于水域内的汞污染导致了水误痛，大气污染 导致了哮喘病，镉污染引起的痛病，砷污染引起的五官失调症等严重痛症，每年 用于公害病的医疗补贴就达上千亿日元。这些事件的发生激发了公众对环境状况 的关注，政府也开始对环境保护加以重视，开始采取一系列措施对环境加以规制。 i 、建立健全环保法律体系 日本政府于1 9 6 7 年制定了国家的公害对策基本法，把原来的优先发展经 济更改为环境保护与经济增长协调发展，把环境保护与发展经济放在同等重要的 位置。1 9 7 0 年对公害对策基本法进行了修改，修改后的公害对策基本法 强化了公害监督机制，加大污染惩罚力度，增加污染治理投入，强调开发推广先 进的污染防治技术，提高污染物排放标准和环境质量标准；并更改环境保护与协 调经济增长发展为环保优先的政策，将环境保护工作提高到比经济增长更重要的 位置上。1 9 9 3 年，日本政府为了进一步保护好本国的环境并与国际接轨，又将公 害对策基本法修改为环境基本法，井对法律中的内容再次进行全面修改， 增加了全球环境保护内容。 2 、建设有效的环境管理制度 l o 二、环境保护社会性规制的国际经验 日本为了更严格地实行环境管理，于1 9 7 1 年成立了环境厅，监督与管理全 国的环境保护工作。随后，全国各地都道县府、市町村也都相继设立了环境保护 的组织机构，使环境管理工作在组织机构方面得以保证。制定环境基本规划，为 了使涉及广泛的环境保护措施保持有机的联系，从而有计划地、长期地、综合地 促进环境保护事业的发展，日本政府根据环境基本法，制定了境保护方向性 的环境基本规划。 3 、采用有效的规制手段 首先，采用污染排放总量控制制度，将这种新的环境管理制度写进国家的公 害对策基本法，并综合运用法律、行政、经济手段加以管理。日本自实施污染 排放总量控制制度以来，大气质量和水质都得到了明显的改善。其次，采用环境 影响评价制度和审议制度，在实施每个开发建设项目之前，事先对这一项目可能 给环境造成什么样的污染与破坏进行调查、分析、预测、评价，并将其结果公开， 广泛听取当地居民和都道府县知事的意见，对它是否符合环境保护的要求作出结 论，并要求、督促有关方面采取必要的措施，以避免对环境造成不利影响和公害 的发生。环境影响评价的主要内容包括：项目计划、环境概要、环境影响的预测 及评价、为保护环境准备采取的对策、综合评价等。1 9 8 4 年，日本政府制定了 环境影响评价实施纲要，各有关省厅基于这一纲要推进环境影响评价。自1 9 7 3 年福冈县制定了本县的纲要以来，已有2 8 个县市府制定了地方环境评价条 例或纲要。 4 、运用先进的科学技术进行生产和监测 日本在保护和改善环境质量时采用先进的生产技术和污染治理技术，首先， 资源消耗大、产生污染重的企业采用清洁生产技术和废物综合利用技术，在整个 生产过程中基本做到了。三化一，即废物的减量化、资源优化( 综合利用) 和无害 化( 污染治理) ，使污染物做到了达标( 浓度达标和总量达标) 排放，同时，对居民 生活废弃物也都进行了安全有效的处理和废物的综合利用。其次，采用先进监测 手段对环境进行实时监测，对各个排放污染源都进行有线自动监测，监测的准确 度和精确度均较高，为控制环境污染提供了大量客观信息和科学管理的依据。 5 、提高公民的环境保护意识，并对环境保护加以监督。上世纪二次世界战 后，日本公众的关注点也是以经济建设为中心，“四大公害”发生后，日本政府 我国环境保护的社会性规制研究 以此为契机，引导公众成立了关注公害问题的3 0 0 多个民间组织。这些组织最后 发展成为3 0 0 0 余个以保护环境为目的的民间组织，它们对政府不完善的污染治理 政策进行批评，并运用影响力影响投票，选举环保意识强，承诺加强公害治理的 竞选者为地方首脑或议员。公众在购物时优先选择有绿色环境标志的环保产品， 不环保产品在市场上得不到市民的认可。这样，环保不仅是政府的要求，也是市 场的要求。因此，日本企业也将环境保护工作融入整个企业的生存发展之中，把 环境效益与经济效益放在同等重要的位置，视环保声誉为企业的生命线；企业与 政府还签定有一定约束力的环保协议，能执行政府的环境政策，并努力协调好与 周围居民在环境领域内的关系。 ( 三) 小结 经济发展有它自身的规律，是不以人的意志为转移的；同样，环境规制也 有它自身的规律。西方发达国家早于我国致力于经济建设，他们早于我们产生环 境污染，也早于我们对环境加以规制。在他们的环境规制中，既有成功的经验， 也有失败的教训，这些都值得我国政府在环境规制过程中加以借鉴。 1 2 三、我国环境保护社会性规制现状 三、我国环境保护社会性规制现状 ( 一) 我国的环境污染现状 相对发达国家而言，我国是近代环境保护起步较晚、环保工作滞后的国家 之一我国受污染的大气、水体、土壤、生物等有害物质含量之高，受害区域 之广，危害之大，已接近或超过2 0 世纪5 0 _ _ 6 0 年代发达国家污染最严重时期 的水平，全世界空气中二氧化硫含量最高的十大城市中，中国竟占三个：沈阳、 西安、北京，分别居二、七、九位。南方酸雨来势凶猛，最低p h 值3 卜3 2 ， 上海酸雨频率为7 6 一7 8 ，贵阳、重庆等地频率更高为9 0 以上，每年造成经 济损失高达上千亿元，而生态环境破坏带来的损失更是难以估计。现将我国环 境污染状况分述如下。 1 、水资源及污染状况 ( 1 ) 水资源状况水在我国属珍贵资源，全国总储量为2 8 亿万m 3 ，居 世界第六，人均占水量为2 3 8 0 m 3 ，为世界人均占有量的1 4 ，居世界8 4 位， 而在我国北方则更少，仅有4 0 0 m 3 ，为世界人均水平的1 2 4 。我国目前1 5 个 省、自治区、直辖市人均水资源量低于严重缺水线，7 个省区人均水资源低于 生存的起码线，全国4 0 0 多座城市供水不足，日缺水量达1 6 0 0 万m 3 。因此， 干旱少水是我国的基本国情，加上严重的污染，严酷的水危机正向我们逼来。 ( 2 ) 七大水系的污染概况根据地面水环境质量标准，一类水是指源头 水、国家自然保护区的水质，二类水可用作重要的集中生活用水供应源，三类 水还可用作人类饮用水源，四类水就用作人体不能直接接触的娱乐用水了，五 类水则只能用作农业用水及景观要求的水域，劣五类水则完全丧失了水体的功 能了。我国主要河流普遍遭受污染，2 0 0 4 年七大水系的4 1 2 个水质监测断面 中，一类到三类、四类和五、劣v 类水质的断面比例分别为4 1 8 、3 0 3 和 2 7 9 ，也就是说，能够饮用的水源只占到4 1 8 ，而完全丧失水体功能的水 ( 2 0 0 4 年中国环境状况公报：淡水环境中国网，国家环保总局网站。 b ! ! 巳! z ! ! ! ：b i 旦璺：q ! g ：璺卫z b i