（公共管理专业论文）呼和浩特市政府流程再造研究.pdf

、i 原创性声明 所里交的学位论文足本人在导师的指导卜进行的研究1 ：作及取得的研究成果除本文已 经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果也小包含为获得内整直盘生及 其他教育机构的学位或证书而使月j 过的材料与我一同i ：作的同忠对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示谢意 y 惴豁邃 日 期：主姒2 ：竺一! i i 妣星逛兰 ii 蚶j ：雄丛：一 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学协论文的规定即，内蒙古人学有权将学位论文的全 部内弈或部分保留并向国家有关机构、部fj 送交警仲论文的复印件和磁盘。允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编擘何论文为保护学院和导师的知识产权，作肴在学期 间取得的研究成果属丁内数古人学。作者今屙使用涉及在学期间主要研究内容域研究成果须征得内袋占 人学就读期向导师的周意l 苦j l ir 发表论文，版权单能必须署名为内紫占人学方可投稿或公开发袭 学毹论文作者签名 阿期 指导教师妣窒：童竺 h 坩j ：皇! z 叟：丝= - z 、政府流程再造，是当代行政改革的重要内容之一。2 0 世纪7 0 、8 0 年代以来， 西方各国纷纷兴起了以“流程再造”为内容的行政改革浪潮，其重要内容之一 就是将“政府流程再造”引入政府部门，来克服政府组织中存在的层级过细、 分工僵化、各自为政、忽视公民需求等弊病，并取得了显著成效。近年来，呼 和浩特经济稳步发展，但政府职能的扩张导致组织规模膨胀，层级增多，行政 过程的链条过长。加之过细的部门分工割裂了完整的流程，使政府部门之间缺 乏协调联动机制，行政效率低。从2 0 0 2 年开始呼和浩特市引入政府流程再造理 论，通过初期的建立到进一步发展到现今，打造了三级公共服务体系。呼和浩 特通过流程的再造，进一步深化行政审批制度改革，规范了行政权力运行，优 化了发展环境，为呼和浩特市建设服务型政府，提升政府绩效提供了有效路径。 但是目前的服务体系从体制、思想和监管方面存在一些问题，本文针对问题通 孽 过改善政府的行政管理体制、转变思想作风，完善各种监管手段等方面提出对 策和建议，旨在更好的促进呼和浩特市政府流程再造的发展，提升政府绩效。 关键词：呼和浩特市，政府流程再造，服务型政府 ， i nh o h h o t a bs t r a c t g o v e r n m e n tp r o c e s s r e e n g i n e e r i n g i sa ni m p o r t a n tp a r to fc o n t e m p o r a r y a d m i n i s t r a t i v er e f o r m 7 0 ，8 0s i n c et h e2 0 t hc e n t u r y , w e s t e r nc o u n t r i e sh a v et h er i s e o fa ”p r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ”a st h ec o n t e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r m ，o n eo fi t s i m p o r t a n ti st o g o v e r n m e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ”t h ei n t r o d u c t i o no fg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s ，t oo v e r c o m et h ee x i s t i n g l e v e l so fg o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n st o o s m a l l ，t h er i g i dd i v i s i o no fl a b o r , t h e i ro w nw a y , i g n o r i n gt h en e e d so fc i t i z e n sa n d o t h e ri l l s ，a n dh a v ea c h i e v e dr e m a r k a b l er e s u l t s i nr e c e n ty e a r s ，h o h h o ts t e a d y e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，b u tt h ee x p a n s i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sl e a dt oe x p a n s i o n o fo r g a n i z a t i o n a ls i z e ，l e v e li n c r e a s e d ，t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e s so ft h ec h a i ni sm u c h l o n g ，c o m b i n e dw i t hm e t i c u l o u sd i v i s i o no fl a b o ra n ds p l i tt h ee n t i r ep r o c e s s ，s ot h a t l a c ko fc o o r d i n a t i o nb e t w e e n g o v e r n m e n td e p a r t m e n t sl i n k a g em e c h a n i s m ， a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yi sl o w , s i n c e2 0 0 2 ，t h ei n t r o d u c t i o no ft h eg o v e r n m e n ti n h o h h o t p r o c e s sr e e n g i n e e r i n gt h e o r y , t o t h ef u r t h e r d e v e l o p m e n t o f e a r l y e s t a b l i s h m e n tt ot h ep r e s e n t ，c r e a t i n gat h r e e - t i e rp u b l i cs e r v i c es y s t e m h o h h o t r e c y c l e dt h r o u g ht h ep r o c e s so ff u r t h e rd e e p e n i n gt h e r e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v e e x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e m ，s t a n d a r d i z et h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e rt oo p t i m i z e t h ed e v e l o p m e n te n v i r o n m e n tf o rb u i l d i n gs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ti nh o h h o t ， i m p r o v eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ep r o v i d e sa ne f f e c t i v ep a t h h o w e v e r , t h ec u r r e n t s e r v i c es y s t e mf r o mt h e i n s t i t u t i o n a l ，i d e o l o g i c a l ，a n dt h e r e a r es o m er e g u l a t o r y i s s u e s ，t h ep a p e ro ft h ep r o b l e mb yi m p r o v i n gt h eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v e s y s t e ma n dc h a n g et h e i rt h i n k i n gs t y l el e v e l ，i m p r o v et h em e a n so fs u p e r v i s i o na n d i i i i i r o m o t i n g i m p r o v e o r i e n t e d 目录 ( 一) 选题的背景与意义1 ( 二) 相关研究综述1 ( 三) 论文的主要内容2 ( 四) 研究方法2 ( 五) 创新与不足3 一、政府流程再造的基本理论4 ( 一) 政府流程再造的含义4 1 政府流程再造是对传统社会管理和公共服务方式的改革与创新4 2 政府流程再造是多向互动的系统工程5 3 政府流程再造体现了以“公共需求为导向的核心理念5 4 政府流程再造要以政府流程为核心5 ( 二) 政府流程再造的基本思路5 ( 三) 政府流程再造的具体内涵7 1 政府流程再造的基本思想8 2 政府流程再造的目标8 3 政府流程再造的原则9 ( 四) 政府流程再造的主要特性1 0 二、呼和浩特市政府流程再造的概况1 2 ( 一) 呼和浩特市政府流程再造沿革1 2 1 呼和浩特市政府流程再造建立初期试行阶段( 2 0 0 2 - - 2 0 0 5 年) 1 2 2 呼和浩特市政府流程再造全面推广阶段( 2 0 0 5 - - 2 0 0 8 年) 1 3 2 8 2 8 2 8 ( 三) 思想问题的主要原因2 8 1 触动了部门和个人利益，认为剥夺权利2 8 2 没有解放思想，不愿承担责任2 9 3 工作人员思想不到位，觉悟不高2 9 五、呼和浩特市政府流程再造的改进及对策3 0 ( 一) 进一步改善政府的行政管理体制3 0 1 进一步明确政务服务中心、市民服务中心和社区的定位3 0 2 进一步改善政府的管理体制3 0 3 进一步加强二、三层级服务体系的指导、管理和监督3 0 ( 二) 完善各种监管手段，建立全面考评机制3 1 1 以公共资源交易服务平台为核心，理顺管办职能3 l 2 事项办理监管形成长效机制3 2 3 健全规章制度和激励机制3 2 ( 三) 转变思想作风，提高认识水平，增强服务意识3 3 1 政府高度重视，做到令行禁止3 3 2 全面推进企业市场准入并联审批和工程建设项目联审联办工作3 3 3 以加强学习型组织建设为核心，提高干部服务意识3 3 结论3 5 参考文献3 7 致谢3 8 3 呼和浩特市政府流程再造进一步发展阶段( 2 0 0 8 年至今) 1 6 ( 二) 呼和浩特市政府流程再造现状1 8 1 呼和浩特市三级公共服务体系建设基本概况1 8 2 呼和浩特市三级公共服务体系建设构架1 8 3 呼和浩特市三级公共服务体系成效2 0 三、呼和浩特市政府流程再造存在的主要问题2 4 ( 一) 体制方面存在的问题2 4 1 政策不易执行，工作难以开展2 4 2 改革成果出现倒退滑坡，形式主义2 4 3 呼和浩特市三级公共服务体系建设二、三级层面工作推进缓慢2 4 ( 二) 监管方面存在的问题2 5 1 公共资源交易环节分离2 5 2 业务办理有延时扯皮现象2 5 3 工作人员违规操作，办事效率不高：2 5 ( 三) 思想方面存在的问题2 5 1 部门审批事项进驻不积极2 5 2 联审联办事项不积极配合2 6 3 工作人员缺乏服务意识2 6 四、呼和浩特市政府流程再造存在问题的主要原因2 7 ( 一) 体制问题的主要原因2 7 1 再造的产物缺乏清楚的法律地位和统一的规范要求2 7 2 现行的改革人治色彩比较鲜明，需要真正的有效的管理体制保障2 7 3 呼和浩特市三级公共服务体系建设多存在于一级层面2 7 ( 二) 监管问题的主要原因2 8 伴随着企业流程再造在实践层面上的越来越多的尝试，有关企业流程再造方面的理论和方法 k 曰渐成熟，由流程再造推动组织再造的理念得到逐渐认同，流程再造的讨论成为研究企业组 织变革的焦点。相应地，在公共管理领域，随着科学技术特别是信息技术的飞速发展，世界 各国的政治、经济及社会形态等方面都发生了巨大变化，各国政府都面临着严峻的挑战。上 个世纪7 0 年代末掀起了政府改革浪潮，一些学者在这一领域也提出了“再造 的概念，以拉 塞尔林登的无缝隙政府为代表的学术界希望通过在传统政府组织结构的革新中应用企业 管理中“流程再造”的基本原理，来克服政府组织中存在的层级过细、分工僵化、各自为政、 忽视公民需求等弊病。政府流程再造希望改变过去以职能和部门为中心的流程设计理念，注 重强调过程和结果，以“业务为中心 ，“顾客为导向 ，目的在于提高政府的工作效率和公共 服务水平。 近年来，呼和浩特经济稳步发展，但政府职能的扩张导致组织规模膨胀，层级增多，行 政过程的链条过长。加之过细的部门分工割裂了完整的流程，使政府部门之间缺乏协调与联 动机制，行政效率低，行政成本高。呼和浩特市群众办事难、工作效率低、环境不优化，影 响社会的发展和进步，这些问题一直是困扰着呼和浩特整个地区经济实现又好又快发展的一 t 个关键问题。所以从2 0 0 2 年开始呼和浩特市引入政府流程再造理论，尤其是通过举办行务服 务大厅的有利契机，对各项行政审批流程进行了重新整合。进一步深化行政审批制度改革， 一 推行集中审批服务，建立三级公共服务体系。规范了行政权力运行，转变了政府职能，优化 了发展环境，为呼和浩特市建设服务型政府，提升政府绩效提供了有效路径。 ( 二) 相关研究综述 1 9 9 3 年至1 9 9 6 年，美国管理学家哈默的企业再造、再造革命、超越再造等著 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 作相继出版，确立了流程再造的理论基础，在全世界范围内引起了新一轮管理革新的浪潮。 美国的福特公司、贝尔公司等企业进行了流程再造，并获得成功。英国、法国、德国、加拿 大、澳大利亚等国企业界也纷纷开始引用流程再造这一管理工具，实施流程再造。2 0 世纪末， 2 1 世纪初，美国、英国等国在公共管理领域引入流程再造理论，开始再造政府流程。研究证 明，政府流程再造一是要放弃陈旧的管理理念和程序。二是流程再造要体现彻底性。流程再 造是对流程进行根本性再思考和彻底的再设计，是用成本、质量、服务和速度来衡量和改善 工作业绩，其追求的是一种彻底的重构，而不是追加式的改进。三是流程再造要以信息技术 为主要依托。信息技术的发展，改变了企业原有的信息收集、传递、加工、处理、利用等沟 通方式，改变了企业内各种岗位的权力授予与制衡关系的影响，成为在不同管理层次实现内 部革新的催化剂。四是流程再造要以建立完备的绩效评估体系为基本条件。我国的政府流程 再造刚刚兴起，出现自本世纪初，并且基本上都是以建立行政服务大厅为载体，如苏州、沈 阳、信阳、呼和浩特等城市，目前都初于初期发展阶段，尚没有全面的成熟经验和做法可供 学习借鉴。 ( 三) 论文的主要内容 本文首先对政府流程再造理论的概念进行了探讨和研究，其次对政府流程再造理论的特 性、基本思想、原则及目标进行了深入的分析，最后充分认定了政府流程再造理论的现实意 义。论文第二部分对呼和浩特市政府流程再造的三次发展进行了概述，并详细阐述了呼和浩 特市政府流程再造现状。论文第三部分对呼和浩特市政府流程再造存在的主要问题和原因进 行了分析。论文第四部分就目前存在的问题提出了改进对策和建议。 ( 四) 研究方法 本文应用文献检索、调研及访谈等研究方法，对政府流程再造理论和呼和浩特市政府流 程再造的方法做了分析与研究，并对呼和浩特政府流程进行了合理建议，为政府流程再造的 方法提出了新的模型展望。 刘振嵩，我市政府流程再造存在的问题和对策分析哈尔滨政府法制2 0 0 8 第6 期( 总第2 1 9 期) 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 五) 创新与不足 研究呼和浩特市三级公共服务体系的大量数据和资料，找出呼和 存在的问题和不足，分析原因，提出相应政策建议，为呼和浩特政 善提供依据。在本文的创作过程中，最大的不足可能就是国内的成 可参考，以至于对呼和浩特市政府流程再造的今后的发展和对策 方法，没有完全的创新。只希望通过本研究，能够提出些有益的 建议，促进呼和浩特市政府流程再造的进一步推动。 k 我们把现代企业业务流程再造引入到政府组织中，称“政府流程再造”，体现了以企业精 神改造政府的理念。所谓的政府流程再造就是指运用现代管理学思想、经济学的市场机制原 理和现代化的技术，把政府部门的工作流程进行彻底的、根本性的重新思考和重新设计，以 使政府的行为成本、政府的公共物品与支出、政府的服务质量、政府效能与效率都具有可量 化的苛刻标准，最终达到政府行为、业务流程戏剧性的变化。 ( 政府流程再造的含义 政府流程再造是政府改革的一个重要环节，是政府改革成功与否的关键点。它的中心理 念是用企业化体制来取代官僚体制、以服务为中心、以公民的需求为导向，转变政府职能， 简化工作流程，建立新的行政标准作业程序，以达到有效的、良好的服务品质要求。具体而 言，政府业务流程重组就是借鉴企业管理中“业务流程重组( b u s i n e s sp r o c e s s r e e n g i n e e r i n g ，简称b p r ) ”的思想，在一定的政治环境下，对政府部门原有组织机构、服 务流程进行全面、彻底的重组，从而获得在工作效率、工作质量、管理成本和服务质量等方 面的业绩的提高，使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意。 1 政府流程再造是对传统社会管理和公共服务方式的改革与创新 政府流程再造是以政府为主体的政府部门在反思传统行政组织业务流程弊端的基础上， 运用网络信息技术，摒弃以任务分工和以计划控制为中心的工作流程设计观念，打破政府部 门内部传统的职责分工与层级界限，实现由计划性、串联性、部门分散性、文件式工作方式 向动态化、并联化、部门集成化、电子化工作方式的转变，建立以问题诊断为前提，以解决 l 问题为宗旨的服务流程模式。这无疑是政府部门迫于外部环境变化和公信力下降而进行的一 场自我变革。圆 郭忠金，流程再造概念与内涵综述，江苏商论2 0 1 0 年0 3 期 四川大学公共管理学院教授姜晓萍，府流程再造的基础理论与现实意义，2 0 0 6 年 合或联 再造。 众之间 的沟通与互动，必然会带来政府部门在组织结构、决策程序、运行机制、评估体系、激励机 制等方面的显著变化。因此政府流程再造绝非在原有流程上的修修补补，而是一场彻底、深 刻、持续的内部革命。 3 政府流程再造体现了以“公共需求为导向 的核心理念 传统的行政组织流程是围绕“职能 与“计划 展开，对公众的诉求缺乏了解和回应。 而流程再造的宗旨就是要改“职能导向 为“需求导向”，以最大限度地满公众的需求。在了 解公众需求的基础上，从成本、质量、服务和速度等方面改善工作业绩，以提升公众对公共 服务品质的满意度，提高政府部门的公信力，实现政府流程再造的价值追求。 4 政府流程再造要以政府流程为核心 传统的政府组织，我们看到的是林立的部门，政府流程再造就是把隐藏在各个部门后面 的流程放到了管理工作的前台，一切工作都要以“流程为中心，而不以一个专业职能部门 为中心进行，注重整体流程优化的系统性。具体而言，传统的以职能为中心的观念把业务流 程人为地割裂开来，使业务流程消失在具有不同职能的部门和人员之中，导致多头指挥，影 响作业效率，使公众无所适从，缺乏整体观念和有效的整合，产生了许多不创造价值的活动。 以流程为中心，就是要排除对“流程”运行不利的障碍因素，克服瓶颈环节的制约，整合破 碎的流程，合并多余的部门及重叠的“流程 和活动，强调政府各部门之间业务、信息、服 务的整合和协同办公。 l ( 二) 政府流程再造的基本思路 政府流程再造，是通过借鉴企业流程再造的成功经验，对政府工作流程进行彻底的重新 设计，以便在公平、公开、质量、服务等衡量组织绩效的重要尺度上取得较大的改善。政府 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 流程再造的基本思路是： 首先，改革政府中各部门间的关系。我国政府部门的组织结构呈金字塔型分布，部门之 间存在着严格的等级隶属关系，工作过程中下级部门一般都严格遵守上级的指示，对上级部 门负责，部门中更是严格遵循领导指示。在这种组织结构下，政府部门工作人员对公众服务 的意识相对比较少，违背了政府部门服初衷务于民的意愿。因此，改革政府部门内部的关系 就是要将原来的上下级关系改为相互平等的关系，即政府部门所有组织机构不再遵守原来严 格的隶属关系，各部门在地位上是平等的，以便更好地向公众提供服务为他们存在的唯一目 的，在这种平等的关系中围绕公众的需求进行相互协作。因此，政府流程再造应该强调以业务 l 关系为联系纽带，改革政府内部的上下级与部门之间的关系，所有部门都只对公众需求负责 而不是对部门所属的上级或领导负责，每一个政府工作人员都将仅仅以服务的提供者身份出 现，他们与公众彼此之间是“供应商”和“客户 的关系，这个链条的终点是公众，即公众 是政府部门共同服务的最终客户。这一改革思路可以从根本上打破以往等级森严的行政体制， 改变其所存在的种种弊端。 其次，在政府服务系统内部采取“订单式”管理模式。“订单可以理解为公众对于政府 部门的服务请求。订单分为外部订单和内部订单。外部订单是指公众对政府的服务请求，内 部订单是指政府内部各部门之间的服务请求。政府所有部门的工作都是围绕订单来展开，而 政府提供服务的每一过程就是一次执行订单服务的流程活动过程。订单把政府的部门和岗位 之间的行政业务关系转变成平等的客户关系、服务关系和契约关系，通过这些关系将外部公 众的订单转变成一系列内部订单，每个部门及每个行政工作人员在收到订单之后，在规定的 时间内做好流程中自己应负责的相关工作，例如负责答疑、签章或提供相应资料等，从而形 成一个以订单为中心、部门流程和岗位之间相互衔接、自行调节运行的服务链。而在整个服 务链中，政府最终以所提供的服务来获得相应的“报酬”，即公众作为纳税人而纳税及对政府 。的满意度和拥护度。这种以“服务链 为基础的政府流程再造，将以往以权力为中心的政府 管理模式转向以服务为中心的政府流程管理模式。这一改造的积极意义在于：一方面政府部 门的工作只针对工作，不针对人，降低了政府工作的权力复杂性；另一方面可以根据订单的 完成情况以及公众的满意程度来考核部门和个人的服务绩效。另外，由于网络技术的发展和 完善，为政府流程再造的实施提供了相应的物质基础。娜 政府流程再造理论是管理领域中观念上的革新，因此被很多人认为这是管理学上的一次 。l 四j i l 大学公共管理学院教授姜晓萍，府流程再造的基础理论与现实意义，2 0 0 6 年 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 革命。它所强调的对组织流程进行再设计，以期在各项指标上都有所突破进展的思想，对许 多管理组织在今后的发展都具有重要意义。该理论展现出的示范效应具体表现表现为： 第一，促进政府职能转变。当前形势下，政府管理的范围、手段、条件、内容都有很大 变化，政府职能转变刻不容缓。假如不对原有的流程和职能进行全面的梳理，我们就难以按 照“强化、弱化、转化”的要求推进政府职能转变。面对瞬息多变的外部环境和日益提高的 工作要求，我们常会为了加强某些职能而不断新增职能部门，这样又势必会造成机构膨胀。 而全面、系统地设计组织流程，就能解决这种管理困境。 第二，提高政府工作效率。政府组织中大部分是程序化决策，可通过制定标准、规范流 、 程，甚至可让计算机来完成；而那些非程序化的决策，一般可让资深人员处理，极个别的才 需要高层领导跨部门协调，或通过专家咨询、特别听证等方式解决。而目前高层领导忙于跨 部门协调的，恰恰有不少是属于程序化决策范畴的问题，这不仅容易滋生“领导不点头、事 情不好办 的不良风气，更不利于法治政府、服务政府、高效政府的建设。 第三，整合政府资源。我们政府的业务流程中存在着大量不创造价值的流程和一些流程 的短缺，不创造价值的流程造成了资源的浪费，流程的短缺造成了资源的闲置。政府业务流 程再造删除不增值的流程，并且实现了业务流程的整体优化，进而整合了政府有限的资源。 第四，提高服务质量。不合理的业务流程必然导致低质量的产品或服务。政府也要像企 业一样首先要分析和识别顾客的需求，进而设计有助于实现顾客满意的产品或服务的流程， 并保证这些流程得到控制和管理，从而保证政府的管理质量和提供的公共产品或服务的质量。 第五，为公民创造价值。政府业务流程的不合理除了造成政府的低效率和浪费公共资源 外，我们每个公民也在为此付出了巨大的成本。政府业务流程再造提高了政府的运行效率、 实现了以顾客为中心后，则降低了公民享受公共服务的成本。从另一个角度说，这政府业务 ，流程再造为广大公民创造了巨大价值。 ( 三) 政府流程再造的具体内涵 。政府流程再造的基础理论与现实意义，中国行政管理2 0 0 6 年0 5 期 ) 学位论文 一是注重节约成本和提高效能。政府必须在市场导向的观念下，把竞争的刺激力量引入 公共服务，使政府更具活力。减除不必要的支付，裁撤不必要的部门，使政府能够更好地起 到导航的作用，鼓励社区精神和公民的参与。 二是以公众为出发点。在政府工作的人员，都应建立为公众服务的中心思想，每个人的 工作绩效主要由公众做出评价，政府要给予公众更多的选择并聆听其意见，塑造一个具有公 共服务精神的政府。 三是以流程为中心。流程再造不是以某一个职能部门为中心进行，而是注重系统性的整 l 体流程优化。一个流程是一系列相关职能部门配合完成的，其目的，是为公众创造有效的服 务。对流程运行不利的障碍应被铲除，破碎的流程应得到整合，部门分割应被削弱，冗余的 部门及重叠的流程和活动将得以消除或合并。 2 政府流程再造的目标 一是开放性。政府组织结构是一个开放的系统，能够有效地回应外在环境的变动与要求， 能够经过输入、输出和反馈的过程维持自组织的平衡，便于内外部的信息沟通与资讯交流。 二是过程人性。在整个流程再造过程中，要始终树立“以人为本 的服务理念，要始终 以服务对象需求为导向，进行快速回应、周到的服务；同时必须明确，流程再造的过程不仅 仅是全程信息、全面技术的革新，其落实与运行最终要归结于广大公务员的全面参与，因而 必须通过人性化管理，注重组织文化再造，激励和发挥行政人员的创造力，建立一种知识化、 团队化、网络化的工作平台和相互协调、相互监督、相互合作的工作关系。 三是品质标准。公共服务和公共产品的供给应体现无差别服务，公平与效率兼顾。再造 ， 流程的标准化与评价指标体系设计是达成政府部门业务流程彻底重构的基本前提。 四是行为规范。流程再造首先是一种管理工具，其技术性的内涵便要求它是通过准确地 l - 描述并形成标准作业的一系列过程，因而，必须要求其目标和结构的科学、系统、严密和可 行；同时，作为公共行政运行系统的战略性革新，它必须追求再造过程中的法治化、制度化、 程序化。总之，不管是对流程再造的过程本身，还是承担过程j l i 页n 运行的制度和人，规范化 都是基本要求。 五是组织模式扁平。当前的政府业务流程再造的最终目标，就是创建“扁平化的组织 政府流程再造基础理论，中国行政管理2 0 0 6 年0 5 期 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 模式，缩减中间环节，使流程更加畅通，从而减少信息的传递时间和频次，降低信息失效和 失真的几率，同时降低管理成本和控制成本。 3 政府流程再造的原则 政府是非赢利性组织，他的性质和企业不同，而且政府流程再造是一项复杂的系统工程， 涉及到方面很多，所以，只有遵循正确的指导原则，再造工程才能顺利进行。以下就是政府 流程再造过程中要遵循的一些基本原则： 一是创新性原则。流程再造追求的是一种彻底的重构，而不是追加式的改进或修补的改 、良，它要求转变习惯性的思维方式，发挥组织的创新能力，突破现存的结构与流程，重新发 明完成工作的另类方法。故政府部门流程再造不能简单地靠减少几张申报表、缩短个别环节， 提高办事效率，更要根据相对独立、相互制约的组织管理原则，对政府部门内部职能进行整 合，实行决策、执行、监督三职能的相互区隔和协调。 二是合法性原则。政府流程再造必须以依法行政为前提，无论是对原有流程的梳理还是 对新流程的设计，都需要对前置条件、程序等进行合法要件的审查。在实施政府服务流程再 造中应特邀法律顾问参加工作小组，具体负责流程再造的合法性咨询和审查。 三是便民原则。政府流程再造的根本目的是“便民、利民 。在流程设计中应尽量实现“全 程代理和“并联式 服务，以部门职能整合或通过授权组建跨职能的联动团队，压缩决策 一一执行间的传递过程，减少公众往来于各职能部门间的消耗，为公众提高公平、公正、公 开的服务。 四是绩效原则。政府流程再造的目的是实现绩效的飞跃，即非常显著地减少作业时间、 降低作业成本、提高生产力、提升产品和服务品质。这就要求政府流程再造过程应着重搞好 规划、程序建设和行为监管，尽量减少部门摩擦，实现便捷互动。 五是对关键流程进行再造的原则。政府流程再造的宗旨是政府组织整体流程最优化。但 是要实现政府组织整体流程最优，并不是要求流程中的每个环节都必须是最优的。根据“木 桶短板效应”，组织流程的整体效益主要取决于效益最低的环节。因此，对流程中的关键环节 进行再造设计是组织流程最优化的重要途径。 六是坚持流程再造的柔性原则。公众的需求是不同的，因此对所有公众都采取单一标准 化的流程就不再适宜。在当今的环境需求下，需要使同一流程有多种变化形式。例如，对项 目的审批，重大资金项目与一般资金项目以及小项目虽属近似流程，但可能需要有不同的变 二要充分发挥技术的支持作用，促进政务流程的优化。技术的真正力量并不是使原有的 工作流程发挥更好的作用，而是能帮助打破陈规，创造新的工作方法。电子政务就是将政府 机构内部和外部的管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组后到网上实现，为社会公众 以及自身提供一体化的高效、优质、廉洁的管理和服务。因此，在政府流程再造时必须正确 认识确定电子政务所起的作用，站在新技术的高度，坚持不懈地努力学习技术，认识技术， 并将其融入流程之中。 三要以满足民众需求为导向，合理选择流程再造项目。政府流程再造的核心价值之一就 是要改善政府的公共服务，提高公共服务的水平和质量。因此，政府流程再造首先必须确定 优先发展领域，从与公众服务密切相关的流程开始。应该从以下三个方面入手：第一，确定 政务公开的信息发布流程；第二，提供网上办公的流程；第三，建立网上监管流程。 四要以提高行政效率为目标，系统整合政务管理流程。而提高行政效率，必要的途径是 实现电子政务。在进行政务流程再造时必须注重以下几个方面：首先，各机关组织在行政管 理制度上要确立新的业务管理模式，简化行政工作流程：其次，要探索并建立规范的政府信 息公开、政府信息资源管理等电子政务建设所不可缺少的制度；第三，加强政府部门内部及 政府部门之间的协作和协同，即要注重以管理流程为主线和以公共服务信息为核心的跨组织 整合，以保证行政单一窗1 3 化公众服务的落实。 ( 四) 政府流程再造的主要特性 政府流程再造是业务流程再造的理念和原理在政府管理中的延伸与拓展。“企业是经济 学、管理学研究的对象，而“政府 是政治学、公共行政学研究的重心。企业管理与政府行 政管理两个不同的领域中存在着管理的共同性或共通性，因此将企业业务流程再造模式引入 政府流程再造领域就成为可能且可行的。再加上传统政府组织固有的职能分工与层级制的流 函四川大学公共管理学院教授姜晓萍，政府流程再造的基础理论与现实意义，2 0 0 6 年 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 程模式具有诸多弊端，才产生了在政府管理领域中引入企业业务流程再造模式的必要性。但 由于再造主体、客体以及环境等因素的不同，导致政府流程再造不可能是对企业业务流程再 造的简单模仿和照搬，必须在“公共性”的基础上呈现其特有的属性： 第一，再造主体和目标的公共性。政府流程再造的主体是行使公共权力，掌握公共资源， 实施公共管理，提供公共服务和公共产品的公共组织。这与企业业务流程再造的私人部门有 本质区别。政府流程再造主体的公共性决定了在价值追求上的不同选择：政府流程再造不仅 。是降低成本，提高效率，更重要的是应最大限度满足公共需求，维护公共利益，使效率与效 益有机结合，提供公平、公正、公开的政府服务。 k 第二，再造环境的复杂性与再造过程的长期性。在传统的政府管理中，业务流程被政府 内部各组织隔离成不同的环节，而政府业务流程重组要求政府部门从系统的角度出发，打破 职能型组织模式，建立以业务流程为核心的组织模式，使政府业务的处理更加顺畅、快捷。 这样的流程变化势必引起政府部门功能定位、权利配置、职位分类、绩效评估、薪酬体系等 敏感因素的变化，因此在政府部门实施流程再造会遭遇比较大的阻力和障碍。政府流程再造 的复杂性决定了政府流程再造过程的长期性。政府流程再造既不是简单的组织结构重组或机 构减肥，也不是单一的全面品质管理或电子政务的实现，它需要一个不断改善、验证、持续 跟进的过程。 第三，对象需求与绩效评价的多样性。企业的服务对象是狭窄的，有一定选择性，而政 府流程的对象具有普遍性，一般指受公共政策和公共管理行为影响，享受公共产品和公共服 务的社会公众。同时政府流程的对象也具有特殊性，他们不是公共产品和服务的被动接受者， 而是公共权力的“所有者或主人”，政府的角色是“服务而非掌舵 。因此，政府流程必须以 满足公共需求为前提。 第四，充分与信息技术结合的必要性。政府业务流程重组是在外部信息化的冲击下产生 ，和发展的，信息化技术的发展为流程重组的实现提供了技术支持。政府业务流程重组的核心 思想也主要是运用信息技术摒弃以任务分工与计划控制为中心的流程设计观点，打破行政组 织内部传统的职责分工与层级界限，实现由计划化、串行化、部门分散化、文件式工作方式 向动态化、并行化、部门集成化、电子化工作方式的转变。 第五，对流程而不是组织重组。政府业务流程重组虽然会影响到政府组织机构的调整， 但其核心是工作如何作，而不是机构如何设置。 m 四川大学公共管理学院教授姜晓萍，政府流程再造的基础理论与现实意义， 2 0 0 6 年 、 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、呼和浩特市政府流程再造的概况 二十世纪七八十年代以来，西方各国纷纷兴起了以“政府再造”为主要内容的行政改革 浪潮，其重要内容之一就是将“流程再造”引入政府部门，实施过程控制与结果导向并重的 绩效管理，并取得了显著的成效。近年来，呼和浩特市政府职能的扩张导致组织规模膨胀， 层级增多，行政过程的链条过长。加之过细的部门分工割裂了完整的流程，使政府部门之间 缺乏协调与联动机制，行政效率低，行政成本高。群众办事难、工作效率低、环境不优化， 影响社会的发展和进步，这些问题一直是困扰着呼和浩特整个地区经济实现又好又快发展 的一个关键问题。一个是办事的规则不公开，说是公开了其实还是没公开：另外一个是办 事的规则不规范，到哪办，应该怎么办，什么时间能办成，不规范；第三是无法执行问责 制。所以从2 0 0 2 年开始呼和浩特市引入政府流程再造理论，进一步深化行政审批制度改 革，推行集中审批服务，围绕构建服务型政府，建立三级公共服务体系。 呼和浩特市在开始尝试政府流程再造的进程中，通过举办行务服务大厅的有利契机， 对各项行政审批流程进行了重新整合，最终建立起市级的政务服务中心，旗县区级的市民 聋 服务中心和社区的三级公共服务体系。转变了政府职能，优化了发展环境，推进服务型政 府建设。 ( 一)呼和浩特市政府流程再造沿革 1 呼和浩特市政府流程再造建立初期试行阶段( 2 0 0 2 - - 2 0 0 5 年) 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 2 0 0 2 年，实行“一厅式 办公，成立行政服务中心。为有效转变了政府职能，为简化办 事程序，转变机关作风，提高政府部门的办事效率，降低行政成本，改善投资环境，从源头 上预防和治理腐败，呼和浩特市组建市行政服务中心管理委员会办公室，建立行政服务平台。 行政服务中心的建立，优化了发展环境，促进了呼和浩特市社会经济的发展，为市民提供了 集中高效的政务服务平台。2 0 0 2 年1 月8 日市委、市政府根据国务院行政审批制度改革工作 要求和内蒙古自治区人民政府办公厅关于组建行政服务中心的通知( 内政办发 2 0 0 1 1 4 3 号) 要求，在市政府旧办公楼一楼设立了综合服务大厅，另设有两个专业服务大厅即建设审批项 目服务大厅和房屋产权产籍登记服务大厅，总面积为4 3 0 0 平方米，其中综合服务大厅面积约 4 0 0 平方米，两个专业服务大厅面积约为3 9 0 0 平方米。行政服务中心综合服务大厅和两个专 业服务大厅共进驻市工商局、交通局、卫生局等2 4 个部门，办理1 2 0 个行政许可、非行政许 可审批和行政服务事项。成立行政服务中心集中办理审批服务，当时在全国也是比较早的。 但2 0 0 2 年呼和浩特市政府流程的再造只停留在创立了“一厅式 办公阶段，存在很多问 题，如经费不足问题是一直困扰中心正常开展工作的原因之一，影响了中心工作的开展。二 是两地受理情况严重。行政服务中心主大厅进驻事项共计1 8 0 项，实际录入事项只有8 4 项， 也就是说实际开展工作的只有8 4 项。没有开展的事项除部分量少、集中办理外，绝大部分仍 在部门受理；已录入系统的事项中也存在异地办理，到中心录入的情况等。 2 呼和浩特市政府流程再造全面推广阶段( 2 0 0 5 - - 2 0 0 8 年) 2 0 0 5 年，推行全程办事代理制工作。为了继续深化改革，呼和浩特市学习借鉴外地先进 的工作经验和做法，走出一条适合我市行政服务管理模式的新路子。在行政服务中心试行全 。程办事代理制。试行全程办事代理制工作是我市转变政府职能、打造“六型政府 的一项重 要内容。 、 推行全程办事代理制工作是一个复杂的系统工程，涉及到政府行政管理工作的整合；办 事机构的创新；电子政务系统的建设；思想观念的扭转等方方面面，不可能“一蹴而就，因 此要充分认识重要性、必要性及艰巨性、复杂性，具有前瞻性，把握渐进性。通过大量的考 察调研，学习先进的经验，结合呼和浩特市实际，采取围绕制定全程办事代理制最终目标分 阶段实施的方式逐步推进。 呼和浩特市行政服务中心2 0 0 4 年t 作总结及2 0 0 5 年工作计划。2 0 0 4 年 与时俱进，不断探索，积极推行全程办事代理制，创建政府新的管理模式，2 0 0 6 年 总体目标是以宽带城域网络平台为基础，以电子政务建设为依托，以网上监察、监控为 手段，使我市具有行政许可、非行政许可服务事项的职能部门实现互联互通；与大厅窗口实 现链接，具有网上传递、网上审批、网上监察的功能；加快与旗县区、开发区、办事处网络 平台的建设步伐，实现网上互联审批。通过整合、调整行政职能，压缩审批环节，采取凡属 承诺事项均由受理部门通过内部运作全程代办，并全面实施牵头部门联办责任制等方式固化 审批流程，深化过程监控，尤其是部门内部审批过程监控，提高办事效率，最终达到以民为 本、优化投资环境的目的。第一阶段是建设宽带城域网络平台，作为我市全程办事代理制工 p 作的传输通道，实现委办局对窗口工作的动态监控和职能部门的网上监察，同时做好综合服 。务大厅的局域网建设、部分分大厅局域网的完善，并做到互联互通，实现网上在线办理事项。 第二阶段是完备审批功能、实现“一门受理、网上传递、互联审批、网上监察 ，为网上审批 打好基础，对除国家规定必须是专网系统运行的单位和事项外，实现各分大厅与行政服务中 心所用软件的全面对接。全面实施网上监控、网上确认；固化内部审批流程、启动审批全过 程监控；启动联办事项牵头部门责任制