（技术经济及管理专业论文）特许权经营模式下市政工程价格模型研究.pdf

摘要 摘要 作为市政工程建设中的一种新的融资方式，p p p 在我国的应用逐步扩大，尤 其是特许权经营模式，更是被广泛的应用。特许权经营模式能够较好地解决市 政工程项目投资的问题，然而，特许权经营模式的市政工程项目在定价上存在 着较多的问题。价格制定缺乏科学的依据，政府对价格的管制也存在着较多问 题。基于这些问题，论文采用规范研究与市政研究相结合、定量分析与定性分 析相结合的方法，分析寻找一个科学、合理且实际操作中可行的价格模型。 通过对国内外理论界和实践中主要的价格模型进行对比分析，分析了各方法 的特点、优劣及实用性，作为下文建模的依据和指导。本文建立的价格模型包 括定价模型、价格管制模型和价格调整方法。通过计算项目的现金流量得到定 价模型，基于最高限价法建立价格管制模型得到管制价格上限，并根据售价、 销售收入、税后利润的变化提出了不同的价格调整方法。最后分勇j 针对定价模 型、价格管制模型和价格调整方法分析了一个应用案例，作为借鉴和参考。 本文提出的模型对政府和企业都具有一定的意义，既可以为政府吸引私营 资本参与市政项目建设提供依据，完善政府宏观调控的方法，也有利于企业更 好地进行项目的实际操作，提高市政工程项目最终运行效果，满足人民的生活 需求。 关键诃：特许权经营，市政工程，价格模型，最高限价 a b s t r a c t w i t ht h eg r o w i n gi n v e s t m e n t so fp u b l i cp r o j e c t si nc h i n a , t h es c i e n t i f i cp r i c i n g s t r a t e g yi sr e q u i r e du r g e n t l y a saf i n a n c i n ga n dc o n s t r u c t i o nm o d e lo fp p p , t h e c o n c e s s i o ng i v e st h ep r i v a t ep a r t n e rr e s p o n s i b i l i t yn o to n l yf o rt h eo p e r a t i o na n d m a i n t e n a n c eo fa u t i l i t y sa s s e t sb u ta l s of o ri n v e s t m e n t s t h et h e s i sw i l lf o c u so nt h e s u b j e c ta n de s t a b l i s haf i n a n c i n gm o d e lf o rt h ea p p l i c a t i o no fc o n c e s s i o nm o d e li nt h e p u b l i cp r o j e c t si nc h i n a i nt h ec o n t e x to fc o n c e s s i o nd e v e l o p m e n ta n dal a r g es c a l eo fi n v e s t m e n ti np u b l i c p r o j e c t si nc h i n a , u s i n gm e t h o d si n t e g r a t e dw i t hq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v e ，m a c r o a n dm i c r o ，t h e o r e t i c a la n de m p i r i c a l ，t h i st h e s i si n d i c a t e st h ei n c o n s i s t e n c yb e t w e e n t h eg r o w i n gi n v e s t m e n t so fp u b l i cp r o j e c t sa n dt h ei n a d e q u a t ep r i c i n gm o d e li nt h e s e p u b l i cp r o j e c t si nc h i n a f o l l o w i n gt h ea n a l y z i n ga n ds u m m i n gu pt h et h e o r i e sa b o u t t h ep r i c i n gt h e o r i e si np u b l i cp r o j e c t s , t h et h e s i se s t a b l i s h e sap r i c i n gm o d e lw h i c h i n c l u d e st h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r ti sp r i c e - m a k i n gm o d e lw h i c hi se s t a b l i s h e db y c a l c u l a t i n gt h ec a s hf l o wo ft h ep r o j e c t ：t h es e c o n di sp r i c e - c o n t r o l l i n gm o d e l w h i c h i sb a s e do nt h ep r i c e - c a pr e g u l a t i o n ：a n dt h ep r i c e r e g u l a t i n gm o d e la n a l y z e s d i f f e r e n tm e t h o d st oa d j u s tt h ep r i c e e e c a t l s eo fb e i n gs h o r to fs c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l ed e c i s i o n - m a k i n gm e t h o d s , c h a r t i n gp r i c em o d e lc a nb eu s e df o rr e f e r e n c eb yb o t hg o v e r n m e n ta n dc o r p o r a t i o n s k e yw o r d s ：c o n c e s s i o n ，p u b l i cp r o j e c t , p r i c i n gm o d e l , p r i c e - c a pr e g u l a t i o n l l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 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亿元，进入九十年代以后，上海市的基础设施建设开始加速推进，1 9 9 0 年投资 总额为4 7 2 2 亿元，2 0 0 2 年已达到5 1 0 7 8 亿元，全市用于城市基础设施建设 的投资累计超过3 6 0 0 亿元，平均每年增长3 0 7 ，占同期固定资产投资的比 重为2 3 1 。如此巨额的资金需求和投资缺口，迫切要求市政基础设施建设开 辟新的融资渠道。 第1 章导论 1 1 2 我国市政工程特许权经营模式应用情况 2 0 世纪7 0 年代以来，西方各国推行行政改革，在公用市政工程领域内掀起 了一股。私有化”风潮，英、美、法、西班牙等国把这种经营方式广泛应用于 高速公路、供电、通讯、有线电话、城市供暖、垃圾处理、污水处理等设施的 经营和建设，并在实践中形成了世界认可的市政工程特许权经营模式，即政府 与私营公司签订包括市政公用市政工程运行、维护、改建和扩建的合同。 特许权经营是p p p 的主要形式之一，特许权经营项目需要私营参与部分或 全部投资，并通过一定的合作机制与政府部门分担项目风险、共享项目收益， 通过向消费者收费返回投资。特许权经营方式作为项目融资领域的一种投融资 方式，因其具有将私营机构的财力与政府公共基础设施建设的需要相结合的特 殊作用，受到各国政府的普遍青睐。自2 0 世纪8 0 年代以来，特许权经营，尤 其是b o t 方式被各国政府竞相采用，在基础设施建设领域取得了普遍的成功， 引起了世界范围的关注。 目前我国市政公用市政工程p p p 模式应用发展迅速，主要集中在市政公用 市政工程上，包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、捧水、污水处理、 道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等方面。我国应 用p p p 已经取得了一定的成绩和经验。如1 9 9 2 年第一家全部由外商投资建设并 经营管理的中山坦洲供水厂签约，1 9 9 4 年上海市将南浦和杨浦大桥的专营权转 让给了香港公司。同时，b o t 等模式已经在我国的水力、污水处理、轨道交通等 公共基础设施的建设上得到了越来越多的应用，并取得了一定的经验。 1 i 3 我国特许权经营模式的市政工程定价及监管中存在问题 无论是国外的应用案例，还是我国的应用实践，特许权经营模式的应用在 项目价格制定上存在着一定的问题和矛盾。具体而言，存在的主要问题有： ( 1 ) 定价的主体角色错位 目前我国所有商品( 服务) 的价格总的来说可分为三类：市场定价、政府 2 第1 章导论 指导价和政府定价。就一般商品而言，目前市场定价占主导地位。但市政工程 主要还是政府定价及指导价，实现形式主要有价格审批制与价格备案制。 ( 2 ) 定价依据错位，福利定价仍大量存在，干扰了定价体系 长期以来，政府认为公用市政工程关乎国计民生，必须由国家控制，于是 建立起了“多亏多补、少亏少补、不亏不补”的低价格、高财政补贴机制，可 称之为福利定价。各地居民用水、用气定价基本上低于成本。因此定价缺乏实 际的依据，既不是以成本为基础，也不是竞争的需要，更不能促使企业主动运 用价格策略作为发展市场、改善服务的手段。在核定成本定价中，往往核价依 据由企业提供，由于存在明显的技术与信息的不对称，监管者只能被动的接受， 由于在公用市政工程的新建、扩建、改造中，物价部门没有审批权，因而形成 “倒逼定价”，即核定的成本以企业申报的个别成本为依据，而不是社会必要成 本 ( 3 ) 片面追求投资，投资回报率不尽合理 一方面，私营投资方从投资角度而言，往往要求较高的投资回报，反映在 具体的项目中，即要求较高的收费价格、较高的资本回报率以及较短的投资回 报率。而市政工程建设项目往往建设时间长，运营周期长，为了规避未来的不 确定性，避免较大的风险损失，投资方往往要求政府一方提供许多的优惠条件， 如政府担保、税收优惠、价格补贴等等。 另一方面，政府一方通过采用特许权经营的方式，扩大了公共基础设施建 设的资本来源，提高了公共基础项目的运营效率，提高了公众服务的质量。然 而，为了单纯的吸引投资，政府在很多项目中，都许诺了较高的优惠，如放弃 了价格调控的权利，巨大的财政补贴等等，令政府担负了巨大的财政压力。 ( 4 ) 地方市政工程项目定价的可操作性有待完善 当前市政工程项目的定价主要是按平均成本定价，但对企业来讲，不管是 平均成本，还是固定费用、变动费用，这些都是企业内部的信息，而企业有各 种各样的手段可以隐瞒它的信息，不同的会计制度会导致不同的成本结果，所 以对企业成本如果没有一个比较可靠的判断的话，就无法按平均成本定价。另 外，不同的市政工程项目应该有不同的实践定价方法，不能所有的市政工程项 3 第1 章导论 目都能按照同一方法定价。 ( 5 ) 政府在监管中的定位及自身角色尚未照准，监管缺乏科学方法 监管不能缺位，但监管一定要恰到好处，必须适当。目前，政府与私营投 资方围绕国有企业的承包、租赁经营权、公有土地的承包经营权、国有基础设 施的特许经营权签订了一系列契约，但经济政策变化常常影响政府的投资信用。 政府在监管过程中，要真正树立市场经济观念，摆脱传统思维模式和管理方式， 在市场化中找好政府定位，实现政府的职能转变。 p p p 项目的价格体系中存在的这一问题，有的是定价方法上的问题，有的是 政府监管方面的问题。这些现象的存在，降低了市政项目的成效，价格收费体 系的不合理，既有可能令政府背上巨大的财政负担，也有可能出现投资方为了 单纯地追求资本回报，一味提高产品和服务的价格，甚至于价格远远超过了普 通民众的接受能力，从而违背了社会公共项目的运营目的，为社会带来了不稳 定因素。因此要推动特许权经营模式的市政工程项目进一步发展，必须破除这 些障碍。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 关于市政工程项目即社会公用事业的定价机制，不同学者看法不同。随着 社会公共事业的发展及理论研究的日渐深入，西方学者的研究主要体现了两条 思路：一是如何用竞争的方法替代严格管制的思路：二是探索具体的定价方法， 以实现社会总福利最大 ( 1 ) 关于价格监管的有效性 传统的观点认为，既然公用市政工程大多属于自然垄断行业，由于成本的 次可加性决定了单个企业生产优于多个企业提供，意味着市场上需要唯一的生 产者，但这导致企业将价格定在垄断价格上，远高于边际成本，导致社会净福 4 第1 章导论 利损失；因此，需要抑制这种垄断定价。 但由于政府定价的信息不充分，不能解决成本真实性问题，以及道德风险 ( m o r a lh a z a r d ) 等因素，佩尔兹曼( s p e l t z m a n ) 等人提出“俘获”理论( t h e c a p t u r et h e o r y ) ，指出【”，对于垄断性较强的产业，规制( r e g u l a t i o n ) 受到 消费者欢迎，因为规制价格低于垄断价格；对于竞争性较强的产业，规制受到 生产者欢迎，因为规制价格高于竞争价格，最终规制不能提高总效率，而只是 影响到分配。规制总是在利益中权衡。 由于监管成本的上升、寻租理论的发展，关于放松规制( d e r e g u l a t i o n ) 促进竞争成为公用事业定价理论的新发展。德姆塞茨( d e m s e t z ) 、波斯纳 ( r i c h a r da p o s n e r ) 等人提出了特许投标制( f r a n c h i s eb i d d i n g ) 、区域间 竞争( y a r d s t i c kc o m p e t i t i o n ) 等理论，旨在通过现实的或者潜在的竞争压力， 促使公用事业企业提高效率，扩大总福利。特别是电信行业的市场化改革的成 功经验 叫，使得研究者有理由相信，以促进竞争为核心的宏观政策将最终取代 过去的严格监管。 ( 2 ) 关于定价方法的改善 按照西方经济学观点，只有厂商按照边际成本等于边际收益( 即市场价格) 的方式，才能达到生产者与消费者同时出清，市场机制有效运行，社会总福利 最大。 公用市政工程存在巨大的固定成本，边际成本远小于平均成本，按照边际 成本定价，势必造成企业亏损，企业的生存出现危机，霍特林做出重大的完善， 提出可通过税收机制一由边际成本定价产生的任何亏损应由一次性总付的税收 加以弥补。 篪泰纳( s t e i n e r ) 在边际定价的理论基础上。提出了高峰负荷定价 ( p e a k - l o a dp r i c i n g ) 。从生产能力的最优选择出发，从效率角度解决定价问 题，提出，“高峰负荷问题在那些技术上不可储藏或因产品的体积或其他特征而 导致替代的储藏成本比较高的产品和服务中比较典型【。威廉姆森发表于美 国经济评论的一篇论文进行了完善，消除了时间相等假设，指出，由于低谷 期需求函数可能与短期边际成本曲线在曲线的水平部分而不是垂直部分相交， 意味着没有充分利用生产能力，即生产能力不稀缺，低谷期价格同样等于边际 成本，而没有征收任何的生产能力成本。而在高峰期，不仅要收取运营成本， 而且要征收全部的生产能力成本。 5 第1 章导论 由于边际成本定价法没能彻底解决厂商亏损问题，拉姆齐( r a m s e y ) 建立 了拉姆齐模型，使在厂商盈亏平衡下促进社会福利最大化，应按平均成本定价 脚l 。 一般认为，平均成本定价法较具实际操作性、而且在定价起源及目标上直 接考虑了厂商的动态承受能力，特别是在长期成本与短期成本的总额平衡上具 有实践意义。从效率角度，平均成本法将价格定在m r = c 处虽然理论效率低 于完全竞争的理论价格m r = m c ，但高于垄断者自行按照利润最大化而进行的较高 定价，属于次优的定价方式。投资回报率法也是在考虑生产能力基础上的动态 平均成本法的运用。 由斯蒂芬李特查尔德( s t e p h e nl i t t l e c h i l d ) 设计的最高限价模型( r p i x 模型) ，该模型将管制价格和零售价格指数与生产效率挂钩，实现了动态监管的 模型化嗍。 由此可见，公共事业的定价方法已经不仅仅是对自然垄断产品的定价理论， 而是越来越结合了公共事业的管制理论。这些定价的理论和方法，体现了公共 事业自然竞争的价格和管制的因素，这正是特许权经营的市政工程项目的主要 特点，因此，这些定价方法也是当前特许权经营的市政工程项目定价的主要理 论依据和定价方法。 1 2 2 国内研究现状 国内对公用事业定价方法的研究起步较晚，系统的研究不多，随着改革开 放的不断深入，社会主义市场经济体制的建立才逐渐引起注意。目前进行专门 系统研究的不多，最近的研究主要表现出如下特点： ( 1 ) 重点研究政府对公用事业的管制改革。主要是借鉴西方发达国家政府 对公用事业进行管制的成功经验，结合我国公用事业发展的历史背景及管制现 状，提出我国市政公用项目的改革方法。如李建平( 2 0 0 2 ) 提出我国公用事业 管制改革的必要性和迫切性，苏索( 2 0 0 2 ) 提出我国管制改革的思路以及如何 放松管制等问题。 6 第1 章导论 ( 2 ) 对公用事业企业主体进行研究。主要体现在完善政企分开的制度安捧， 吸引多种经济成分参与市场方面。特别是对公用事业的私营化、产权机制改革 和特许经营等方面的研究。牛晓健( 2 0 0 2 ) 提出中国公用事业的市场化改革最 基本的思路在于引进新的市场主体：包括吸引私营资本、外资的介入，这些资 本的介入使行业特征发生明显变化。何孝星( 2 0 0 3 ) 提出竞争机制开始在市场 进入角度发生积极作用，并通过这种压力促进国有企业的改革，推动行业成长。 ( 3 ) 国内学者在公用事业定价研究方面首先是引进国外的一些定价方法， 如全成本法、两部定价法等等，总体来讲缺乏系统性，对各种定价机制的作用 基本条件缺乏足够认识，因而只能零碎的引进；由于个别的引进与中国的实际 并非结合紧密，导致国外定价方法难以科学有效地应用。 同时，国内学者也陆续开展了定量方面的分析。何伯森教授曾提出。b o t 产 品的价格是投资回报率的函数”的假设，但是还没有明确具体的函数关系。周 晶( 2 0 0 4 ) 通过博弈分析，建立了道路收费价格的决策模型和道路建设投资的 决策模型，对博弈的纳什均衡解的性质进行了讨论。 大连理工大学的戴大双、韩明杰、于英慧( 2 0 0 5 ) 等，从风险分担的角度 对b o t 项目的定价进行了深入研究，尤其是对于风险的各个要素进行了确认和 量化，并结合进价格的计算模型中，在价格的确定中充分考量了风险的影响， 并结合具体的行业( 如污水处理) 研究了这一风险定价模型。 王灏( 2 0 0 3 ，2 0 0 4 ) 着重研究了p p p 在轨道交通中的应用，应用价格管制 模型对轨道交通票价的确定进行了分析，提出了事前管制及事后管制两种方法。 ( 4 ) 国内关于价格监督的操作缺乏系统研究，也没有系统的操作案例，对 于价格监管的研究集中在促进政企分开等方面，但实际上由于逆向选择及各种 操作瓶颈未能突破，实际操作被动性很强。 关于国内外公用事业的主要定价模式将在第三章进一步进行分析。 1 3 研究思路与研究意义 7 第1 章导论 1 3 1 研究范围 目前特许权经营的市政工程项目定价方面的研究较少，有的研究侧重于宏 观的定性的分析，仅停留在理论的层面上，有的定量分析，所建立的模型都具 有比较大的抽象性，特许权定价上的众多因素无法很好的进行衡量和细化，模 型在实际应用上遇到了一定的问题。本文通过分析国内外特许权定价的主要模 型和方法，总结这些模型方法的适用性。并通过现金流量法建立了定价模型， 基于最高限价建立了价格监管模型，并基于售价基数、销售收入基数、税后利 润基数分别建立了价格调整模型。使得市政工程项目的价格既满足了投资方资 本回报的要求，也综合考虑到公共基础项目的社会职能，更好地发挥为公众、 社会服务的功能。 1 3 2 论文框架与研究路线 论文根据提出问题一分析问题一解决问题的逻辑思路展开课题研究 论文首先分析了我国市政工程存在较大的资金需求，而国内在采用特许权经 营模式进行市政工程建设中缺乏较科学、定量的价格模型，从而提出了本文的 研究问题是建立一个科学、合理且实际操作中可行的定价策略，并能够根据实 际变化进行价格调整，发挥政府的管制作用的价格模型。 通过对国内外理论界和实践中主要的定价方法进行比较分析，总结了各方 法的特点、优劣及各自的适应性，对本文的价格模型提供了指导和依据。 本文建立的价格模型包括三个方面的内容：定价模型，价格监管模型及价 格调整模型。 首先，定价模型通过计算项目的成本、现金流量得到项目的特许权价格； 其次，以最高限价法为基础，建立了价格监管模型；市政工程项目具有较大的 外部效应，论文又提出了在基础价格的基础上，需进行价格调整。基于售价基 数、销售收入基数、税后利润基数分别建立了价格调整模型。 进一步通过某水厂项目的实例计算验证了定价模型的可行性，并研究了北 京地铁四号线中最高限价法的应用实例和广西来宾b 电厂的特许价格调整实例。 8 第1 章导论 论文采取了理论与实际相结合的方法，一方面对相关理论与模型进行对比 分析，并展开实际调研，对理论在实际应用中需注意的问题进行分析，并最终 将该模型带入实际案例中加以检验。同时，定性分析与定量分析相结合的方法， 试图对价格的各组成要素提供一个量纲，进行科学的计算及分析，并提出若干 操作方法进行补充 1 3 3 研究意义及刨新点 图1 1 论文框架与研究思路 目前。关于特许权经营模式的研究主要集中在模式的概念分析、应用流程、 风险分析上关于项目定价方面的研究还比较少。项目的公共服务特性未被充 9 。第1 章导论 分的考虑和研究。本文构建的价格模型，包括定价模型、价格监管模型和价格 调整方式，通过计算项目的现金流量确定项目的价格，以最高限价法为基础确 定监管价格，并以售价、销售收入、税后利润为基数采用不同的价格调整方法。 我国的基础设施建设步伐加快，各地的轨道交通、能源项目、污水处理、 垃圾处理等项目纷纷上马。针对巨大的资金缺口，特许权经营模式在进行投资 的同时，能够提高公共项目的运营效率。近几年，正是我国政府投资体制改革 的关键阶段，在运作特许权经营模式的市政工程项目中，缺乏成熟的经验，从 政府到企业都存在着一定的盲目性，缺乏科学合理的收费等运作方法。因此， 本文提出的模型对政府和企业都具有一定的意义，既可以为政府的宏观调控和 项目管制提供方法，也有利于企业更好地进行项目的实际操作，最终提高市政 工程项目的运行效果，满足人民的生活需求。具有较强的实用性，能够为市政 工程项目定价研究提供一个新的借鉴和参考 本文主要的创新点是： ( 1 )明确定义了特许权( c o n c e s s i o n ) 经营模式，分析了其内涵及主要特点； ( 2 )对目前市政工程项目的价格模型进行对比和分析，总结其各自的优势及 不足，以及在特许权经营模式下的适用性； ( 3 ) 通过现金流量的计算构建项目定价模型： ( 4 )基于最高限价法构建价格管制模型，并提出了具体的管制策略和方法。 ( 5 )提出了市政工程项目的价格不能是简单的静态的价格，需有足够的灵活 性以适应外部要素的变化。针对售价、销售收入、税后利润等不同的基数提 出了不同的价格调整方法。 1 0 第2 章理论综述 2 1 基本概念 2 1 1 特许权经营的概念 第2 章理论综述 c o n c e s s i o n 模式最早源于法国，之后逐步发展到全球。 国内一般将c o n c e s s i o n 翻译为特许经营。通常情况下，特许经营是指私营 合作者参与项目部分或全部投资，并通过一定的合作机制与政府部门分担项目 风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，政府部门可能会向特许经营 的私营合作者收取一定的特许经营费或给予一定补偿。 世界银行关于c o n c e s s i o n 的定义是：通过签订一系列，特许权经营模式使 得私人投资者不仅参与到项目的建设和运营维护，而且进一步参与到投资过程 中来。资产的所有权仍归政府所有，但所有的使用权全部转移给私人投资方， 那些由私人投资方投资建设的项目，在项目特许经营期结束的时候，也同样将 被转移给政府。 关于c o n c e s s i o n ，欧盟委员会的定义是；通过一系列授权和协议使得私人投 资者在一定时期内对某些基础设施项目进行融资、建设、运营，并以此获得公 共事业的收入。特许权经营模式可以用在基础设施项目的新建、改建、扩建等 项目中。 特许权经营一般持续2 5 - 3 0 年甚至更长。特许权经营模式下，无论是已建还 是新建的项目资产，其所有权最终都属于公共部门，这些公共部门要负责监督 保证这些资产被合理地使用，在特许权经营期间维护管理资产的运营，确保特 许经营期结束后，这些资产仍保持在较好的状态下。 欧盟委员会的相关报告中，根据欧盟委员会的定义，如下方式也可以认为 属于特许权经营模式：租赁、租约( a f f e r m a g e ，法国普遍应用的一种租赁方式) 、 b o t 、经营权剥离以及符合定义的其他模式。 同时，欧盟委员会迸一步研究了项目投资、收费上的具体情况，提出了 c o n c e s s i o n 的狭义定义。狭义的特许经营翻译为特许权经营，也有学者称之为纯 第2 章理论综述 特许权( p u r ec o n c e s s i o n ) 或严格特许权( c o n c e s s i o ns t r i c ts e n s e ) 。 本文用特许经营统一表达c o n c e s s i o n 的广义定义，用特许权定义统一表达 c o n c e s s i o n 的狭义定义。本文结合欧盟委员会的定义，将特许权经营模式定义为f 政府部门与私营合作者签订特许经营协议，私营合作者从政府部门得到排他性 的特许权，负责融资、建设、经营、维护和管理公用设施，并通过使用者付费 的方式，在一定的期限内，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利 润。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过 程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。 特许权经营模式具有如下特点： 通过签订一系列，运用私人资本，将项目的投资、设计、建造、运营等风险 转移给私人投资者。 私人投资者往往具有较雄厚的资本实习以及较强的项目运营能力。 项目的所有权属于政府，私人投资者拥有使用权。新建项目的所有权在特许 经营期满后转让给政府 私人投资方从政府部门得到排他性的特许权 项目主要目的在于根据使用者付费原则，通过向使用者收费收回成本。 能够得到来自政府及其他公共部门的财务支持 特许权经营模式通过一系列协议来确定项目运营目标、产品，服务的质量、 资本运行机制、调整机制、仲裁原则。 根据对特许权经营定义和特点的分析可以看出，只有经营性或准经营性的 公用设施项目，并可设计成私营部门直接向用户收费的项目才能采用该模式 因此，在高速公路、污水、燃气等行业中特许权经营模式可以得到较多应用。 特许权模式能够最大限度地利用私人资本，有利于项目的启动。同时通过 在原本某些市场机制较难发挥作用的领域引入竞争，发挥了竞争的作用，提高 了效率，往往能够较大程度提高产品朋艮务的质量和水平。在风险方面，由政府 部分承担全部风险，转变为政府、私人投资方共同承担风险，因此需要政府部 第2 章理论综述 门协调好私营部门的利润和项目的公益性二者之间的平衡关系。特许经营类项 目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监 管机制，特许经营项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经 营成本，同时还能提高公共服务的质量。 2 2 2 市政工程的定义、特点及分类 市政工程( 即市政公用工程) 是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务 的建设工程，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路 和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。国家城市建设行政主管部 门( 建设部) 按照功能将市政工程分为城市能源动力、水务、城市道路交通、 城市环卫绿化、城市防灾等几个类别。他们都是重要的市政公共设施，是最主 要的城市社会公共工程，是城市功能的具体体现，也是满足城市居民基本生活 质量要求的重要保障行业。 市政工程的主要特点是： ( 1 ) 服务公益性 即效益外部性。市政工程项目，直接关系到人民群众生活质量，关系到城 市经济和社会的可持续发展。市政工程建设项目不单纯以营利为目的，收入用 于弥补成本，结余用于维持自身发展，具有服务普遍性和公益性特点。 ( 2 ) 自然垄断性。 工程项目规模宏大，投资大，在客观上形成了市场进入障碍。同时，市政 服务具有地区依附性，有些服务的显著特点是就地生产就地消费，也不具有显 著的替代性，这一特征使得提供服务的企业具有地区垄断性 ( 3 ) 系统网络性。 供排水管网、轨道交通线网或城市道路路网决定了市政工程网络整体性运 用的特点，网络规模越大，网络经济的优势越强。使用同一网络向不同使用者 提供服务比对不同用户分设不同的网络更为经济节省。 ( 4 ) 资本密集性。 市政工程项目建设规模较大，初期投资额较高，投资酝酿时间和项目寿命 1 3 第2 章理论综述 期长。 ( 5 ) 价格受管制。 由于市政工程项目是城市居民生活必需品，直接关系广大消费者的切身利 益，因此，价格监管是政府对市政公用市政工程实施管制的核心内容。对于有 些因政策以及收费不到位等客观原因，造成收入不足以回收投资和补偿成本的 项目，政府需要给予补贴或优惠政策支持，以维持项目的正常运营。 ( 6 ) 现金流稳定。 市政工程项目是城市居民生活必需品，需求弹性小，受市场因素影响较小， 现金流稳定且具有长期增长性，投资风险相对较低。 ( 7 ) 收益长期性。 经营性基础设施虽然项目初始成本大，但长期平均成本递减，同时又具有 一定的垄断性，因此其收益是长期和稳定的。 借鉴世界银行1 9 9 4 年发展报告对基础设施可经营性程度的分类，市政 公用设旌项目一般可分为三大类，分别适合不同的融资方式。 ( 1 ) 非经营性( 公益型) 市政工程项目 这类项目包括以社会效益为目标的城市基础设施、防灾和战略系统项目等。 这类项目的特点是，不直接定价收费或收入不足以补偿投资，建设资金来源主 要为政府拨款在公司目前所涉及的市政公用业务中，部分城市设施( 如敞开 式市区道路、桥梁等) 项目可归属为此种类型 ( 2 ) 准经营性( 收益型) 市政工程项目 包括兼顾社会和经济效益的燃气、生态环境维护系统、水资源系统及给排 水系统等项目。此类项目的特点是产品或服务的定价( 转让价格) 偏低，仅能 够补偿项目的部分投入或经营成本，因而还需要提供适当的政府财政补贴。 上述两类项目的融资有可能在一定的条件下通过市场运作进行，如通过财 政补贴提升收益、增强信用等级，从而使项目符合市场融资的条件；又如部分 公益型或收益型项目，通过使其可经营指数提升，有可能使非经营性项目变成 准经营性项目，准经营性项目成为纯经营性项目，从而实现市场化融资安排。 1 4 第2 章理论综述 ( 3 ) 纯经营性( 竞争型) 市政工程项目 这类项目包括高等收费公路、港口等交通运输型，自来水、水电、火力发 电站等能源系统，住宅安居系统等项目，其基本特点是具有较高的收益、财务 效益较好。这类项目的融资可以不依靠财政性资金，更多地利用市场机制，通 过问接融资工具和直接融资工具的运用实现多渠道资金融通。 表2 i 市政公用建设项目分类属性 项目属性市政公用基础设施项目投资主体 纯经营性项目收费高速公路、收费桥粱、热电等全社会投资者 经营性项目 燃气、自来水、地铁，轻轨，公交、 准经营性项目政府适当补贴，吸纳各方投资 废弃物处理等 非经营性项目敞开式城市道路、桥梁等政府投资 准经营性市政工程项目有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因政 策及收费价格没有到位等客观因素，无法完全收回项目成本，附带部分公益型， 是市场失效或低效的部分。因准经营性市政工程项目具有不够明显的经济效益， 市场运行的结果将不可避免地形成资金供给缺口，要通过政府适当贴息或政策 扶持来维持运营，待其价格逐步到位及条件成熟时，即可转变成纯经营性项目。 准经营性市政工程项目与纯经营性项目及非经营性项目相比，具有如下几 个方面的特点： ( 1 ) 项目具有比较明确的受益对象，具备收费条件，因此具有一定的经 营性效益或财务效益，同时也具有较强的社会效益。 ( 2 ) 项目建设和运营所需的各种投入物，其价格采用市场化价格，构成 了对项目投入或成本的硬约束。 ( 3 ) 项目建设和运营直接关系公众的切身利益，因而其产出物的价格由 代表公众利益的政府确定，往往与按全社会必要劳动时间所确定的价值相背离， 有时甚至严重背离。 1 5 第2 章理论综述 2 2 地方公共物品定价的效率准则 从理论上讲地方公共物品定价追求的效率标准是帕累托最优状态。按照这 一标准，公共物品的定价必须使得每一种产品的价格与该产品的边际成本相等。 林达尔均衡( 见下图2 1 ) 可以在理论上解决这一问题。 图2 1 林达尔均衡 晶曩量 上图描述的是假设一个社会中只有两个消费者的情况下，两人通过讨价还 价来决定各自应负担地方公共物品成本的比例的林达尔均衡状况。a 的行为由以 d 为原点的坐标系来描述，b 的行为由以q 为原点的坐标系来描述，将两个坐 标系合在一起，形成一个盒状图。图中纵轴表示个人ab 负担的地方公共物 品成本的比例，其长度为1 。如果a 负担的比例为h ，则b 负担的比例应为1 0 h 横轴代表地方公共物品供给的数量，a a 线代表个人a 对地方公共物品的需求， b b 线代表b 对公共物品的需求。从a 的角度看，b b 相当于他面对的供给曲线， 因为这条线上的各点反映，如果他承担不同比例的地方公共物品成本，则他可 以得到相应数量的公共物品；同理，b 也把a a 看作他的供给曲线。在a a 与 b b 的交点e ，a b 两人经过讨价还价，双方愿意承担的成本的比例加起来等于 1 ，这时地方公共物品的产量为q 这一过程可以进一步叙述如下，随便在纵轴定下一点h i ，这代表个人a 要 负担i l i t 的税金比例，于是a 就只愿意要g l ，的公共物品数量，即只会同意g 1 规 模的公共开支，而在_ i i i 点，b 要承担1 _ i i l ，的税金比例，这种税负使b 愿意要g ： 1 6 第2 苹理论综述 的公共物品数量，也就是会同意g ，规模的公共开支，a 与b 两人没有达成一致， 这时实力较强的那个人就会取胜。为了解决这种不确定性，林达尔假定两个人 势均力敌，这样双方就会较量下去，直到税负分配处于h 点。a a 与b b 线相交 在h 点，双方都同意公共支出的规模为q ，由a a 线、b b 线的交点e 所决定 的均衡状态被称为林达尔均衡。 现实生活中，这种按消费者的付费意愿分摊价格的做法是无法实现的。一 是因为很多消费者故意较低地显示自己的需求而不愿意为公共物品付出较高的 价格；二是因为调查消费者的偏好信息和价格信息所需成本是很大的：三是公 众要想真实地表达自己的偏好，必须对公共部门信息有充分的了解权，以便作 出正确的选择因此政府必须把详细的支出计划和收入计划公布于众，而不能 只报总账，这在现实中也是很难做到的 这种情况下如果放任企业自己定价的话，那么它会定得比较高，就是经济 学上的垄断高价，这样的价格扭曲同时会带来资源配置的低下，但也不能任由 消费者来定，因为消费者天然地认为价格越低越好。一个比较好的办法就是猜 出比较接近理想的价值，经济学家达成的共识就是，准公共物品价格按照平均 成本定价。 对企业来讲，不管是平均成本，还是固定费用、变动费用，这些都是企业 内部的信息，而企业可有各种各样的手段可以隐瞒它的信息，不同的会计制度 会导致不同的成本结果，了解信息是非常困难的一件事情。所以对成本的核算 也是实际中出现的一个问题。 2 2 价格管制理论 2 0 世纪7 0 年代以后，在美、英等西方国家，一些学者对公用市政工程的运 营效率产生了质疑，并引发了一场放松管制的运动。进入9 0 年代以后，理论界 将委托一代理理论、博弈论以及信息经济学等前沿理论与分析方法运用于政府 管制的研究，产生了政府激励管制理论。它把管制问题看做是一个委托一代理 问题，着重研究在信息不对称的情况下如何设计管制者与被管制者之间的激励 框架，其实质是给予企业一定的自由裁量权，促进企业降低成本、提高质量、 改善服务。诱导企业逐步接近社会福利最大化的思路。诸如基于业绩指标的价 1 7 第2 章理论综述 格上限和价格调整等激励机制，具有促使企业实现成本最小化的激励。 政府对公用企业的管制价格既不同于竞争市场定价，也不同于垄断定价 但这种管制价格应该达到较高的资源配置效率，其中不仅包括公用品生产的高 效率，而且包括了公用品分配的高效率。政府定价方法的选择和制定应当从生 产者和消费者两个角度充分考虑生产者和消费者的利益。 发达国家管制价格总的目标是效率和公平，至于追求的具体效果，在舳年 代前主要是促进企业效率、保障产业发展和公平对待用户( 其中也包含社会福 利) 9 0 年代后，可持续发展理论的影响迅速扩展，公众的资源与环境保护意识 明显增强，因而配合能源及环境保护战略的需求管理也开始受到重视。参考发 达国家的经验，结合我国的实际，。合理经营、公平负担、调节需求、兼顾社会 福利”可以成为政府管制价格的具体目标。 “合理经营”是指公用企业正常的经营成本能够从价格中得到弥补，并有 必需的利润满足产业的发展，促进企业不断提高生产效率。 “公平负担”是指公用品价格能够体现不同的消费特征所导致的生产和运 输成本的差异。我们知道，公用市政工程拥有庞大的不可分的固定资产，消费 者共同消费着这些固定资产，而在不同用户之阃，消费量、消费方式各不相同， 从而在共同费用的形成中所起的作用也不同政府的管制价格应当使用户消费 的价格反映其消耗的共同成本。 “调节需求”也被称为需求侧管理，是指价格不仅要与生产成本相近，还 要调节需求水平和需求结构，使之服务于国家的资源和环境保护目标由于我 国人均资源贫乏，又处于大量消耗自然资源的发展阶段，而电、水、煤气等都 是对环境和资源有重大影响的消费，必须充分运用价格的调节作用，促进这些 资源的节约。 “兼顾社会福利”是指对经济困难群体加以适当的照顾。这部分人的消费 占消费总量的比重很小，适度的价格优惠对企业运营并无实质性影响，但对促 进社会和谐及改善公用企业形象，却有很大的积极意义。 公用品价格所要实现的目标为管制价格制定者划定了一定的约束空间，衡 量政府定价方法是否经济合理，就是看具体定价方法对公用品价格目标的实现 程度 1 8 第3 章市政工程项目价格模型比较研究 第3 章市政工程项目价格模型比较研究 本章将对市政工程项目中主要的价格模型进行比较研究，分析其各自主要 特点及优劣所在，提出对本文价格模型的借鉴和启发。 3 1 市政工程项目价格方法 价格水平是指在提供单一产品或服务的产业，每一单位产品或服务的价格。 常用的价格水平定价模式有边际成本定价，平均成本定价，投资回报率定价和 最高限价定价等。