（工商管理专业论文）公务员绩效考核方法研究.pdf

中文摘要 摘要：贯彻落实科学发展观，第一要义是发展。一定意义上讲，党组织有什么样 的考评观，干部就会有什么样的发展观和政绩观，就会有什么样的发展道路、发 展模式和发展战略。因此，对我国公务员绩效考核方法进行深入、系统的研究， 建立体现科学发展观要求的公务员绩效考核方法，对于正确评价公务员的德才表 现和工作实绩，提高政府工作效能，建立高素质的公务员队伍，具有重要的现实 意义和理论意义。 本论文首先对中国古代官吏考核方法、中国现代公务员考核方法、国外公务 员考核方法和当前比较先进的其他公务员绩效考核方法进行了简单介绍。在此基 础上，对照历史和国际的经验，借鉴相关的理论和方法，从合理确定公务员绩效 考核指标体系入手，设计提出了体现科学发展观要求的公务员绩效考核方法。最 后，根据此方法，对青岛市崂山区公务员绩效考核方法进行了分析，指出了存在 的问题和不足，并提出了改进建议。 本文的研究结论将能为我国的公务员绩效考核方法研究提供一些理论参考和 实践建议。 关键词：公务员绩效考核方法，考核指标体系，考核指标权重 a b s t r a c t a p p l y i n gt h es c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n tt a k e sd e v e l o p m e n ta sc s s e n c c t o s o m ee x t e n t , c a d r ea s s e s s m e n ts y s t e mo ft h ep a r t yd e c i d e sn o to n l yt h ec a d r e s v i e wo n d e v e l o p m e n ta n de v a l u a t i n gp e r f o r m a n c e s ，b u ta l s ot h ep a t h , p a t t e r na n ds t r a t e g yo f t h e i rd e v e l o p m e n t t h e r e f o r e , t h o r o u g ha n ds y s t e m a t i cs t u d i e so fp u b l i cs e r v a n t s p e r f o r m a n c e sa s s e s s m e n tm e t h o da n ds e t t i n gu pt h em e t h o da c c o r d i n gt ot h es c i e n t i f i c o u t l o o ko i ld e v e l o p m e n th a v ei m p o r t a n tp r a c t i c a la n dt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c e si nt h r e e a s p e c t s ：e v a l u a t i n gp u b l i cs e r v a n t s m o r a la n dc a p a b l ep e r f o r m a n c e sa sw e l la sw o r k i n g a c h i e v e m e n t ,i m p r o v i n gw o r k i n ge f f i c i e n c y o fg o v e r n m e n ta n db u i l d i n gt h e h i g h - q u a l i t yp u b l i cs e r v i c e t h ef i r s tp a r to ft h i st h e s i sm a k e sab r i e fi n t r o d u c t i o no fd i f f e r e n tp e r f o r m a n c e s a s s e s s m e n tm e t h o d so fc h i n e s ea n c i e n to f f i c i a l ss y s t e m ，t e m p o r a r yp u b l i cs e r v i c e s y s t e m ，向r e i 盟g o v e r n m e n te m p l o y e e ss y s t e ma n do t h e rm v a n c e dp e r f o r m a n c e s a s s e s s m e n tm e t h o d s o nt h i sb a s i s ，c o m p a r i n gt od i f f e r e n th i s t o r i c a la n di n t e r n a t i o n a l e x p e r i e n c e sa sw e l l a sm a k i n gr e l e v a n tt h e o r ya n dm e t h o da sr e f e r e n c e s ，t h et h e s i s f o c u s e so nr e a s o n a b l y d e f i n i n g i n d e xs y s t e mo fp u b l i cs e r v a n t s p e r f o r m a n c e s a s s e s s m e n ta n d p r o p o s i n gp e r f o r m a n c e s a s s e s s m e n tm e t h o do fp u b l i cs e r v a n t s a c c o r d i n gt ot h es c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n t b a s e d0 1 1t h i sm e t h o d ，t h el a s tp a r t o ft h et h e s i sa n a l y z e st h ep u b l i cs e r v a n t s p e r f o r m a n c e sa s s e s s m e n tm e t h o do fl a o s h a n d i s t r i c t g o v e r n m e n to fq i n g d a o ，p o i n t i n go u td i s a d v a n t a g e s a n dm a k i n gs o m e s u g g e s t i o n so fi m p r o v e m e n t t h es t u d yo ft h i st h e s i sw o u l dp r o v i d es o m et h e o r e t i c a lb a s i sa n dr e f e r e n t i a l s u g g e s t i o n sf o rs t u d i e so ft h ep u b l i cs e r v a n t s p e r f o r m a n c e sa s s e s s m e n tm e t h o d k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c e sa s s e s s m e n tm e t h o do fp u b l i cs e r v a n t s ，i n d e xs y s t e mo f a s s e s s m e n t ，i n d e xw e i g h to fa s s e s s m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：签字日期：年月日 2 9 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 陈氛锋 签字日期：渺7 年多月牛日 致谢 本论文的工作是在我的导师柯新生教授的悉心指导下完成的，柯新生教授严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三年来 柯新生老师对我的关心和指导。 感谢北京交通大学经济管理学院m b a 中心的各位领导、老师给我提供了这样 一个增加学识、提高修养的平台，使我可以进一步丰富知识、完善自我，达到更 高的学历层次。 最后，要感谢我的妻子，正是她的支持、鼓励和奉献，才使我能够踏上m b a 学习之路，并顺利完成学业。 衷心地感谢在百忙之中评阅论文和参加答辩的各位专家、教授! 1 引言 1 1研究背景 党的十六届三中全会提出要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发 展观 。科学发展观是我党坚持以邓小平理论和“三个代表 重要思想为指导， 在新的历史条件下进行理论创新的重大成果，是对经济社会发展一般规律认识的 深化，是指导发展的世界观和方法论的集中体现。贯彻落实科学发展观，必须要 建设一支善于治国理政的高素质公务员队伍。公务员考核制度是政府机关依法对 公务员进行管理的基础，是建设高素质公务员队伍的重要抓手。自1 9 9 3 年人事部 出台国家公务员暂行条例以来，公务员的考核已经走过了1 0 多年的岁月，在 实践中不断丰富和完善。但我们也应清醒地看到，目前公务员考核中存在很多问 题，其中很突出的一个方面就是考核方法不完善，这直接导致公务员考核收不到 应有的效果，一定程度上影响了高素质公务员队伍建设。要解决这一问题，必须 对当前的公务员绩效考核方法进行改进，建立真正体现科学发展观要求的公务员 绩效考核方法体系。 1 2研究目的与意义 在整个公务员绩效考核过程中，绩效考核的方法选择和操作是最为关键的。 科学的绩效考核方法是客观、公正、全面与准确考核公务员绩效的重要手段，是 绩效考核目的、内容得以实现的重要保证。 1 、有利于客观公正的评估公务员绩效。传统的公务员考核方法带有很强的主 观片面性，缺乏客观标准和依据，考核结果的科学性和合理性难以保证。通过建 立科学的、全方位的、多视角的、现代的公务员绩效考核方法，可以较好的实现 定性考核与定量考核相结合、领导考核与群众考核相结合、平时考核与定期考核 相结合，能够最大限度地减少了由于主观因素所产生的误差，确保考核结果的有 效性和真实性。 2 、有利于实现绩效考核目的。公务员绩效考核方法作为公务员绩效考核的重 要组成部分，服务于绩效考核目的，为绩效考核架起了桥梁，使考核过程与考核 对象紧密相连。科学的公务员绩效考核方法能够保证考核内容在考核目的的指引 下贯穿始终，最终保证公务员绩效考核的准确性和有效性，顺利实现考核目的。 3 、有利于加强公务员队伍建设。良好的公务员绩效考核方法，有利于激励和 引导公务员积极工作，努力提高工作效能；有利于及时发现和培养人才，提高选 拔任用工作的水平；有利于加强对公务员的严格管理和严格监督，促使公务员正 确行使权力，认真履行义务，有利于实现整个公务员队伍的良好、有序发展，更 好的为经济社会发展服务。 1 3研究方法 1 、文献分析法。主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究形成对 事实的科学认识的方法。文献分析法可以说是贯穿于整个课题研究过程，从选题、 论文架构、调查、撰写等环节都使用了文献分析法。通过对国内外有关公务员绩 效考核方法方面的文献资料进行收集、整理、分析和比较，基本掌握西方国家和 我国的公务员绩效考核方法有关情况。 2 、经验总结法。是指通过对实践活动中的具体情况，进行归纳与分析，使之 系统化、理论化，上升为经验的一种方法。把本人近几年从事公务员考核工作的 经验进行归纳总结，提出有益的建议。 3 、个案分析法。对某一个体、某一群体或某一组织进行较为深入的研究，通 过观察、分析、总结，从中揭示普遍性特征和规律。本文把青岛市崂山区公务员 绩效考核方法作为个案进行分析，深化研究成果。 2 2 国内外公务员绩效考核方法比较分析 2 1国内公务员绩效考核方法介绍 2 1 1中国古代官吏考核方法简介 我国对官吏的考核从西周时期已形成制度，秦汉时期已趋于成熟，唐代就颇 为完备。下面就几个主要时期加以介绍。 1 、西周时期。西周以“八法治官府”、以“六计课群吏刀。周王还有一套考核 诸侯政绩的办法：一是巡守。“天子五年一巡守 ，“有功德于民者，加地进律 。 二是述职。“诸侯朝于天子日述职一述职者，述所职也。无非事者 。三是派员监 督。“天子使其大夫为三监，监于方伯之国，国三人。” 2 、秦汉时期。秦汉对官吏的考核主要是实行考课制度，就是对官员政绩进行 考察。考课通过“上计 制度进行，要求郡臣每年年终将该地方的人口、垦田、 税收、粮食：治安等情况，呈报中央，由中央核实。上级官吏对下级官吏的考课 也采取同样的办法。 3 、唐宋时期。考核制度发展到唐代，在考核方法上都更加科学，更为完善。 唐代初期制定了考课法。考课由下而上分两步进行：先由中央各官署和地方长官 对下属官吏进行考课，尔后由中央复考。应考的官吏，“具录当年年功行能 ，“写 一张考状，由本司及本州长官对众读，议其优劣，定为九等考第 。宋代自上而下 地建立了考核与监察等级问责制，分为“磨勘制 和“历纸制 两种制度。“磨勘 制 是由朝廷委派特别官员或官署到各地考察官僚的功过，考察的依据是监司平 时的考课。监司考课包括甄别才能和采访政治舆论两项。“历纸制 是以“历纸 为专用考状，各司主管官员用以记载下属官员平时的功过，作为年终考核的依据。 4 、明清时期。明代考绩分文武两个系统进行，文官考绩方式主要是“考满 ， 武官考绩亦称“军政 。“考满，即按任职年限考核，以检查是否称职，并给予相 应的处置。处置的基本原则是：“称职者升，平常得复职，不称职者降。清代对 各级官吏的考核分为“考满”和“考察”两种。考满每年进行一次，称为一考， 三考为“满”。顺治年间规定，在进行考核时，三品以上官员自陈工作；四品以下 官员由各衙门呈吏部会同都察院察议，上报皂帝。吏的汇考，每三年一次。对京 官的考察称为“京察，对地方官吏的考察称为“大计 。 纵观我国几千年来古代人事管理制度的演变过程，可以看出，历代王朝都比 较重视通过严格的考核方法程序对官吏进行考核，通过严格的考核来实现官僚队 伍的不断更新和优化。同时，由于中国古代社会一直是君主专制政体，在这种政 体下，把官吏对阜帝的贡献大小作为考核的唯一标准，宫吏考核方法的不合理处 也就显而易见。古代官吏考核的种种局限性是由所处的时代决定的，这些制度、 方法的负面作用也可以作为反面教材引起现代管理者对历史的反思，吸取历史教 3 训，为今天的公务员考核方法的建立和发展提供借鉴。 2 1 2中国现代公务员考核方法简介 我国现代的公务员考核制度，是在革命战争时期党的干部考核制度基础上逐 步建立起来的。1 9 9 3 年国家公务员暂行条例的颁布，标志着我国现代公务员 考核制度的全面建立和正式实施。1 9 9 4 年国家人事部下发了国家公务员考核暂 行规定，为国家公务员的考核提供了又一个重要法规依据，并且把公务员考核 工作进一步纳入规范化、科学化、法制化的轨道。1 9 9 6 年，人事部制定出台了关 于实施国家公务员考核制度有关问题的通知和关于实施国家公务员考核制度 有关问题的补充通知等综合性法规和政策指导性文件，2 0 0 0 年又下发了关于 进一步加强国家公务员考核工作的意见，使考核法规不断充实和完善。随着公 务员法的制定，2 0 0 7 年中组部、人事部又出台了公务员考核规定( 试行) ， 加上中组部制定的党政领导干部考核工作暂行规定、体现科学发展观要求 的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法，基本形成了比较系统 完备的公务员考核制度体系。下面就我国当前主要的公务员考核方法作一简单介 绍。 l 、我国公务员考核的方式 ( 1 ) 领导与群众相结合。领导考核主要指主管领导对其下级进行的考核。群 众考核是指群众对被考核者一年来的德才表现和工作实绩，提出自己的见解，作 为主管领导确定考核等次的参考。群众参与考核，使考核结果综合个方面的意见， 有利于保证考核结果的客观公正。领导与群众相结合进行考核，是行政领导负责 制原则与党的群众路线的工作方法在公务员工作绩效评估中的具体贯彻和体现。 ( 2 ) 平时与定期相结合。平时考核通常是指公务员管理部门或主管领导对公 务员在日常工作中各个方面表现进行了解和评价。定期考核是按一定的时间期限 和规定的内容、标准、方法和程序进行的考核。坚持平时考核与定期考核相结合， 就是要正确处理好平时考核与定期考核之间的辩证关系。首先，平时考核是定期 考核的基础，是为定期考核提供情况，积累资料。平时考核要通过对公务员德、 能、勤、绩、廉等方面日常表现的了解和掌握，重点掌握工作实绩，为定期考核 提供根据，做好准备。其次，定期考核是对平时考核的概括和总结。不进行定期 考核，平时考核所获得的材料就不能得到有效的整理、分析、归纳和升华，也就 无法最后得出一个全面、准确地考核结果。因此，在公务员考核中，需要将这两 种方式结合起来。 ( 3 ) 定性与定量相结合。定性考核是指对公务员的德才表现和工作实绩，采 用综合定性评价的方法进行评价。定性考核省时、省力，简便易行，易于产生考 核结果。但是，科学性、准确性不够。由于它缺乏客观具体的考核标准，考核时 凭着个人的经验、印象和感觉对被考核者做出评价，因此容易产生随意性。定量 4 考核一般是指对各项考核内容，进行要素分解，并给每个要素确定等级和标准， 形成考核要素标准体系，然后通过数据测算的办法，获得考核结果。定量考核内 容具体，标准明确，在一定程度上提高了准确性。但对如何进行定量考核，国家 还在进行探索摸索阶段，没有明确的规定，因此，定性考核与定量考核相结合， 应是公务员绩效考核方法研究的重点。 2 、我国公务员考核的具体方法 ( 1 ) 臆断考核法，又称主管领导直接决定法。就是主管领导在听取被考核者 总结、述职后，参考平时考核情况，征求群众意见的基础上，为被考核者提出考 核等次意见。考核结果有的用评语表示，有的用等次表示。这种考核方法在公 务员考核规定( 试行) 中有明确规定，主要适用于对非领导职务公务员的考核。 优点是简便易行，节省考核时间，领导可以结合工作的实际情况对工作人员加以 评价。缺点是凭领导者个人印象和经验进行评价判断的方法缺乏客观依据和标准， 难以做到客观公正，考核的效果基本取决于领导者的识别能力和公正性。 ( 2 ) 民意测验法。该法把考核的内容分为若干项，制成考核表，每项后面设 定5 个评价等次：优秀、良好、称职、基本称职、不称职，并赋予相应的分值， 然后将考核表发至相当范围。考核前，也可先要求被考核者进行总结述职，对工 作作出自我评价。然后由参加测评的人员填写考核表，最后算出每个被考核者得 分平均值，借以确定被考核者的工作等次。民意测验的参加范围，一般是被考核 者的同事和直属下级，以及与其发生工作联系的其他人员。此法的优点是群众性 和民主性较好，缺点是受群众自身认知的局限和主观好恶的影响，会在掌握考核 标准上带来偏差或非科学因素。 ( 3 ) 强制分配法。是指根据事物呈正态分布规律，把考核结果预定的百分比 分配到各部门，然后各部门根据本身的规模和百分比来确定各个档次人数的方法。 我国现行国家公务员年度考核即采用这种方法来分配优秀等次。采用强制分配法， 可以防止滥评优秀人数。这种方法的问题是，它基于“各部门中都有相同的绩效 类别分布”的假设，因而难以区分各部门的好坏差异，也很难把人数较少的部门 ( 如一个只有4 个人的部门) 强制分配到4 个绩效类别中。严格地说，强制分配 法不是一种评价方法，而是一种限制考核分数的方法，通常是和其他方法结合使 用而不是单独使用。如果在考核评价中人们的相互不信任感增强，又涉及重大的 人事决策时则应当慎用强制分布法。 ( 4 ) 评语法。这是我国一种传统的考核方式。通过简短的书面鉴定对员工进 行考核，鉴定的内容涉及被考核者的优点与缺点，成绩与不足，希望与建议等多 方面。鉴定的格式、重点等不作要求，考核者自由把握，不存在标准规范。因此， 此法操作灵活方便，反馈简洁。但是，评语法只是从总体上对员工进行考核，不 分维度，各被考核者之间难做比较，不利于人事决策。另外，考核中没有具体的 考核标准和量化数据，鉴定的主观色彩浓，易受考核者的个人感情和偏好的影响， 也受其文字表达能力的影响，使考核结果失真。 ( 5 ) 要素评定法。是指事先将各个考核项目分解成若干要素，确定各要素的 5 评价等次，每个等次对应一定的分数，考核时分别测定被考核者在每个要素上的 等次，最后将各要素所得分数相加即为被考核者的综合成绩。该方法的优点，一 是内容全面；二是定性考核和定量考核相结合；三是能体现多角度立体考核的原 则。其缺点是：一是烦琐复杂；二是考核标准说明是定性语言，高度概括，较难 掌握，因而在实践中容易出现打分中间化的倾向。这种做法在我国各级各类行政 机关中采用的比较多，相应地积累的经验也比较多。 此外，还有很多其他考核方法，在此不一一列举。应当说明，各种考核方法 各有千秋，但又不尽善尽美。 2 2国外公务员绩效考核方法介绍 绩效考核最初是作为一种人事考核的方法在企业和盈利性组织中应用的。西 方公共部门绩效考核理论和实践始于二次世界大战前后，盛行于二十世纪七八十 年代，在九十年代得到较全面发展。 2 2 1英国 中央政府的公务员考核和地方政府的公务员考核从领导体制上讲，是有区别 的，不仅国家机关与地方机关考核的方法有所不同，就连国家机关之间考核的方 法也有所不同。英国的主要考核方法有： l 、考察报告制，即在考核开始前制定考绩报告表，依据报告表内所规定的要 素和标准，由考绩委员会根据公务员平时考绩成绩记录及有关资料，加以考察评 定。评定后，将结果呈报部长核定执行。 2 、因素三级法，这也是现行的主要考核方法。这种方法要求考核机构事先制 定考核报告表，考核时依据表内所列因素与标准分别加以考察，决定其优、中、 劣三个等级，五个档次，作为升降奖惩之依据。 3 、3 6 0 度评估法。3 6 0 度评估反馈可称为多渠道评估，是指通过收集与受评 者有密切工作关系的来自不同层面的人员的评估信息，全方位的评估反馈受评者 的工作行为和表现的过程。英国文官改革项目计划要求必须对高级行政官员进行 3 6 0 度绩效评估。但是，这种方法的运用是有特殊考虑的，如其项目介绍的那样， “对高级公务员的3 6 0 度评估一个核心的原则就是它只是为了发展目的。也就是 说它是完全从绩效评估系统里分离出来的，而且结果也是对个人保密的 。 2 2 2 美国 美国公务员年度考核采用综合考核方法，其考核方法与技术手段较多，主要 有以下几种： 6 1 、人员比较法，也称军士比较法，最早在美国的陆军中应用。具体做法是： 第一，确定五个因素，即体格、智力、领导能力、品行和一般职位贡献作为考核 对象；第二，每个因素分优、良、中、次、劣五等。这种方法比主观判断法客观、 准确一些，但各因素仍较笼统，把握起来难度较大。 2 、图表测度法，该法将各项工作的要求性质或因素作为考绩的项目，每一项 目分别用超、优、中、次、劣五等或相当之评语排列在预测量尺上，考核人只需 在每一项目测量尺上作一记号，就可以评定各项分数，各项目分数之和即为总分 数。然后将全体参加考核人员分为五等，超、优、中、次、劣分别占1 0 、2 0 、 4 0 、2 0 、1 0 。政府雇员按照所得分数及比例就可以确定考绩等级。考绩分数为 1 0 0 分者即可升级；6 5 分至6 0 分之间者就要降级；6 0 分以下者免职。这种方法的 优点是：第一，评定等级有较确定的范围，比较具体；第二，分数计算有客观标 准，可以避免徇私；第三，计算方式较为客观，相对公正。缺点是：第一，每一 类工作都要拟定考核表，难以推广；第二，表内描述成绩难以解释偶然因素，与 事实有出入。 3 、浦洛士考绩法，美国行政学家浦洛士以客观方法制定1 0 0 个“明显动态或 特征 作为考绩标准，考核人员只需指出受考人有无该特点或因素，不必顾及其 程度之高下。考绩时有三个长官主持，直接作第一次考核，上级长官作第二次考 核，最上级长官作第三次考核。 浦洛士考绩法有以下优点：第一，对被考者的行为特点不是进行笼统抽象的 计算，而是对特定的事实做确定的答复；第二，受考者对事实以及特性等描述方 式运用普通语言表达，较为容易理解和掌握；第三，表内运用的各项指标都经过 充分的实验研究，有可靠的理论依据；第四，表内所列因素甚多，考绩长官可选 择自己熟悉的内容填写。第五，内容简单明了，受考者对其公正性不易怀疑等。 浦洛士考绩法的不足之处：第一，表内所定因素为一般职位的应用，对于特 种性质的职位无特殊规定；第二，考绩结果以百分数来评判个人优劣状况，反而 容易忽略个人特长，埋没个入才能；第三，不同的考核入可能会有不同的考核立 场，同样的表格适用于不同的机构和职位，标准会因人而异，结果不一定公正； 第四，人数众多的机构，长官对属下难以全面了解，难以做出正确评价。 2 2 3法国 法国公务员总法第2 4 条规定，“每年应给在职或不在职的公务员在总评 的基础上写鉴定，以表明他的业务才能。 法国公务员考核的特点是： 1 、考核项目较多，一共有1 4 项，即专门知识、身体状况、值班守时、整洁 状况、合作精神、工作能力、工作效率、工作方法、工作积极性、服务精神、思 维能力、组织能力、监督能力和考察能力。 2 、实行评分制，国家颁布实行了打分平衡制度。每个项目考核最高2 0 分， 7 最低o 分，评价取分一般以1 5 分向上打分或向下打分，总分标准分为1 0 0 ，优异 为1 4 0 1 2 6 分，优良为1 2 5 8 6 分，劣等为8 5 - 6 1 分，低劣为6 0 分以下。 3 、实行逐级评分，评分由各部门行政首长主持，实行部内按行政职务逐级评 分法，即上一级给直接下级评分，从上至下，一级给一级打分。由主考人将打分 情况通知本部门行政对等委员会，由对等委员会按照统一标准进行平衡，最后报 请部门领导审定。 法国考核评分法针对性和科学性较强，但计算比较复杂，而且缺乏具体打分 标准，考核打分普遍偏高，对学历工龄等一些客观条件比较重视，对实际能力的 考核不是太客观。 2 2 4德国 德国的公务员考核制度比较简单，依照1 9 5 6 年的劳夫巴亨行政命令，采用传 统的“臆断考核法，由主管行政长官给下属写出鉴定。德国的联邦公务员资历 条例规定：“公务员的才能和成绩至少每年鉴定一次。如果工作情况或个人情况 需要，可以随时进行鉴定。鉴定的内容应当向公务员公布，并征求他们的意见。 鉴定的公布应有案可查，并应将有关文件与鉴定内容一并放入人事档案。 首先，由机关人事官员对照考核的指标，根据公务员的实际表现进行稽核记 载、评价。其次，报知行政长官。行政长官一方面根据平时的观察与看法，综合 得出考核结果。最后通知被考核对象。有关考核结果，官员法第九十条规定：“对 公务员不利决定或者可能危害他的利益的实质性控告和结论，在放入其个人档案 之前，必须听取其意见。 另外，在考核公务员时，优劣划分的一个重要标准就是 看有没有出现工作中的失误，有没有给社会造成损失和伤害，有没有让公务员的 公众形象因自己行为的不检点而受到影响。 德国的考核制度简便易行，考核花费的精力比较少，而且避免了按比例区分 出优劣、高下而影响一部分人积极性的局面，有其可取之处。但考核全部依靠主 管进行，缺乏客观标准和横向比较，容易产生你好我好大家好的状况，奖优罚劣 的作用不大。 2 2 5日本 日本的公务员考核实行分散分权的组织形式，各机关根据公务员的工作实绩、 性格、能力及适应性等，自行制定适当的考核表。考核分为定期鉴定和特别鉴定 两种。特别鉴定根据情况临时进行，定期鉴定每年一次，一般在每年六月或十二 月举行。主要考评方法有： 1 、绩效标准考评法。根据不同职位职务公务员的工作性质与要求，以“成绩 考核基准书”的形式对工作绩效进行充分揭示。基准书包括“评价要素”、“评价 要点一、“评分值 三个大栏目。考评后， 由考评官的上级担任。调整工作结束后， 入意见栏，提交评定者。 由调整者进行误差校正。调整官原则上 记录调整结果，如有意见，可把意见记 2 、评定尺度法：该法是日本公务员考核中常见的方法。首先把设计的各个考 评项目分别规定五到七个评定尺度，然后就每一个项目加以评定，并把评定结果 用分数表示，最后各个项目合计就是公务员考评的分数。其操作步骤包括：第一， 选定考评项目；第二，定义考评项目；第三，确定考评尺度；第四，给各个项目 加权；第五，综合项目结果。 3 、浦洛士考绩法。这个方法是日本公务员学习美国的考核经验，具体内容参 见美国考核部分。 日本考核的程序。日本的公务员考核工作程序分为评定、调整和确认三个阶 段，并在此基础上进行再评定和再调整。评定由考核工作的负责人从该职员的上 级中指定评定者进行，采取上级给下级评定的方法，逐级评定，并写出评语，评 语不告诉被评定者。调整由考核工作的负责人从评定者的上级中指定调整者，对 评定结果进行认定，如果认为评定不公平，则进行调整。确认：由考核工作的负 责人对上级评定和调整的结论进行审查，如果认为合适，则予以确认。再评定、 再确认：如果考核工作的负责人对上述评定和调整的结论进行审查后认为不合适， 再命令上述评定者和调整者进行再评定、再确认。具体步骤为：( 1 ) 选择考评官 并制定考评表；( 2 ) 考评官进行初评；( 3 ) 考核监督者进行初审；( 4 ) 部门首长 进行终审。 2 3 中外公务员绩效考核方法的启迪 从以上对历史资料的简述中可以看出，在我国漫长的封建社会时期，经过历 代王朝反复实践，我国的官吏考核制度，无论在体制和程序上、指导思想和内容 要求上、具体标准和分类方法上、以及与奖惩相结合的形式上，都曾有过一些值 得探讨和借鉴的经验教训。 西方国家对公务员绩效考核方法的研究较多，而且方法也比较多样化，但在 具体实践过程中，也是各有利弊，有的比较简单，但主观性太强，有的比较客观， 但操作难度大，耗费人力物力较多。因此，要结合国情与传统文化，从我国具体 情况出发，做好洋为中用文章，取其精华，弃其糟粕，切忌生搬硬套，否则适得 其反。 2 4比较前沿的公务员绩效考核方法介绍 2 4 1 目标管理法 9 目标管理法( m a n a g e m e n tb yo b j e c t i v e s ，潞o ) 作为目前较为流行的考核 方法，是一种综合性的绩效管理方法，而不仅仅是单纯的绩效考核技术手段。目 标管理法是由美国著名管理学大师彼德德鲁克在管理实践一书中提出的。德 鲁克认为：“每一项工作都必须为达到总目标而展开。 衡量一个公职人员是否合 格，关键要看他对组织目标的贡献如何。目标管理法是对管理人员和专门职业人 员进行绩效评估的首选方法。 目标管理法的优点在于：一是通过共同制定的目标与绩效反馈，拉近了员工 与管理者的距离，创造了较好的工作氛围。二是对员工有激励作用。因为员工很 了解组织对他的期望，亲自参与制定目标增加了他们的积极性，从而使员工有可 能将时间、精力最大限度地投入到工作中。三是目标管理较为公平。缺点是：一 是要求相对稳定的外部环境，从而使个人能够实现预先设定的目标，在动态变化 的环境条件下，它可能失去作用。二是在目标管理法下，员工过分关注自己的目 标，而不考虑组织中其他人的目标，这可能对效率产生影响。 2 4 23 6 0 度考核法 3 6 0 度考核法也叫立体考核法或全方位考核法，最早被英特尔公司提出并加以 实施运用。由于从不同角度对员工的评价皆有利弊，因此，近年来出现了多方人 员共同考核员工的全方位绩效评价，即结合上级、同级、下级、员工自己、外部 服务对象的意见，从不同的角度对员工进行评价，使考核信息更全面、更详细、 更具体。同时，各类信息之间能够互相补充、互相验证，从而避免单方评价的主 观武断，增强绩效考核的效度和信度。其缺点是实施成本高，实施过程中难以组 织和协调，一些考核主体的考核，如服务对象的考核难以落到实处；同时，各个 考核主体考核权重确定不当也会影响整个考核系统的信度和效度。 2 4 3关键绩效指标法 关键绩效指标法( k e yp e r f o r m a n c ei n d e x ，k p i ) 是现代各类组织中受到 普遍重视的问题，关键绩效指标法是指运用关键绩效指标进行绩效考评的方法。 这一办法的关键是建立合理k p i 指标。一般来说，k p i 的制定，是通过研究组织内 部各种工作流程的情况，找出其中的关键参数，通过对这些参数的衡量，制定评 价绩效最重要的若干项绩效指标，这就形成了k p i 。确定关键绩效指标的重要原则 即s m a r t 原则，具体解释为s 即s p e c i f i c ( 具体的) ，是指关键绩效指标要切中特 定的工作目标，不能是抽象的，而应该适度细化的。m 即m e a s u r a b l e ( 可衡量的) ， 是指关键绩效指标应该是数量化的，即指标尽可能量化，对于比较难以量化的指 标也要尽可能行为化，以便验证这些绩效指标的数据或信息是可以获得的。a 即 a t a i n a b l e ( 可实现的) ，是指上级和员工共同制定的绩效目标在员工付出努力的情 l o 况下可以实现，不可过高或过低。过高就会给员工造成挫折感，过低员工感觉不 到成就感。r 即r e a l i s t i c ( 现实的) ，是指关键绩效指标是实实在在可以被观察到 的，而非想象的。t 即t i m e - b o u n d ( 有时限的) ，是指使用时问单位，规定完成关 键绩效指标的时间。 2 4 4行为锚定等级评定法 行为锚定等级评定法是一种将关键事件描述法和量化评价技术结合在一起的 工作绩效评价技术，它根据关键事件法中记录的关键行为设计考核量表，将一些 与绩效密切相关的关键行为与量表上的评分标准一一对应，即“锚定，考核时， 考核者结合评分量表给员工打分。行为锚定法的优点在于能为绩效考核提供明确 的典型事件锚定点，使考核者在评价员工时有一个相对客观的尺度。并且以文字 描述的具体行为，有助于被考核者深刻了解自己工作的现状，找到具体的改进目 标。但是，此方法的缺点也是显而易见的。由于典型事件的文字描述数量总是有 限的，不可能涵盖被考核者在实际生活中各种各样的行为表现，而且文字描述常 常不能与现实行为表现完全吻合，因此，在考核时，考核者可能会不严格按照既 定标准考核，影响考核的可信度。另外，行为锚定法在行为锚定评分表的制定上 比较费时费力，特别是当职务的维度比较多时，工作难度更大。 3 公务员绩效考核方法设计 贯彻落实科学发展观，第一要义是发展。一定意义上讲，党组织有什么样的 考评观，干部就会有什么样的发展观和政绩观，就会有什么样的发展道路、发展 模式和发展战略。因此，在公务员绩效考核方法设计上必须体现科学发展观。 3 1 公务员绩效考核指标体系设计 3 l1设计依据 l 、要以科学发展观为指导。科学发展观包含着十分丰富的思想内涵和重要的 思想方法，对于我们做好公务员考核工作具有重要的方法论意义。以科学发展观 为指导确立和完善考核指标体系，要求我们必须把考核的最终目的放在推动发展 上。在考核指标的设计上，就是要把绩放在重要位置，要重点考评公务员的工作 实绩，对于实绩突出、能够带领广大群众实现科学发展的干部要积极鼓励表彰， 并委以重任，为他们更好地发挥作用提供更大的舞台。 2 、要以公务员考核的法律、法规为依据。法律是国家意志的体现，在全国范 围内具有普遍的约束力。因此，设定中国公务员考核指标体系，必须以法律、法 规为依据。公务员法使中国公务员的管理规范上升到法律的高度，是设定中 国公务员考核指标体系的最具权威性的依据。其它法律、法规也都在公务员考核 及公务员管理等方面做出了相应的规定，并将随着实践的发展不断修改、补充， 是中国公务员考核指标体系设定的权威性依据。 3 、要以公务员所承担职务的岗位职责为依据。我国实行公务员的单位很多， 而且公务员既有职务上的差别，也有工作岗位的差别；不仅有级别上的差别，还 有所谓“领导职务 与“非领导职务 的差别。其所负的责任、拥有的权力、工 作的要求等等都有很大的区别，因此，设定考核指标体系必须以公务员所承担职 务的岗位职责为依据。 3 1 2设计原则 l 、全面性原则。公务员工作有其自身的特殊性，如，工作岗位不同难以横向 比较、工作业绩比较难以量化、工作业绩受客观条件的影响较大等。因此，在考 核过程中，既要注重和突出对工作实绩的考核，又不能简单的用实绩考核代替对 公务员德、能、勤、绩、廉的考核，要实行全面考核。 2 、系统优化原则。指标体系的理想状态是各指标之间相互独立，不出现信息 包容、涵盖而使指标内涵重叠。实践中指标相互之间完全独立常常很难做到，一 1 2 方面是因为事物各方面往往本身就是相关的。另一方面，指标体系不是许多指标 的简单堆砌，而是由一组相互间具有联系的个体指标构成的有机整体。因此，在 设计指标体系时，一方面要用较少的指标( 数量较少，层次较少) 较全面系统的 反映评价对象的内容，避免指标体系过于庞杂。另一方面要统筹兼顾各方面的关 系，由于同层次指标之间存在制约关系，在设计指标体系时，应该兼顾到各方面 的指标。通过合理的体系设计，体现出对上述各种关系的统筹兼顾，达到评价指 标体系的整体功能最优，客观的、全面的评价系统的输出结果。 3 、实用性原则。实用性原则指的是实用性、可行性和可操作性。一是指标要 简化，方法要简便。评价指标体系要繁简适中，计算评价方法简便易行，即评价 指标体系不可设计得太繁琐，在能基本保证评价结果的客观性、全面性的条件下， 指标体系尽可能简化，减少或去掉一些对评价结果影响甚微的指标。二是数据要 易于获取。评价指标所需的数据易于采集，无论是定性评价指标还是定量评价指 标，其信息来源渠道必须可靠，并且容易取得。否则，评价工作难以进行或代价 太大。三是整体操作要规范。各项评价指标及其相应的计算方法，各项数据都要 标准化、规范化。四是要严格控制数据的准确性。能够实行评价过程中的质量控 制，即对数据的准确性和可靠性加以控制。 4 、目标导向原则。评价的目的不是单纯评出名次及优劣的程度，更重要的是 引导和鼓励被评价对象向正确的方向和目标发展。绩效考评是管理工作中控制环 节的重要工作内容，采用适当的指标对被评价对象的行为加以控制，引导之向目 标靠近，即目标导向的作用。 3 1 3设计方法 1 、头脑风暴法。也叫思维共振法，即通过有关专家之间的信息交流，引起思 维共振，产生组合效应，从而导致创造性思维。 2 、哥顿法。“哥顿法是美国人哥顿于1 9 4 6 年提出的决策方法。该法与头 脑风暴法相类似，由会议主持人先把决策问题向会议成员做笼统的介绍，然后由 会议成员( 即专家成员) 海阔天空地讨论解决方案；会议进行到适当时机，决策者 将决策的具体问题展示给小组成员，使小组成员的讨论进一步深化，最后由决策 者吸收讨论结果进行决策。 3 、德尔菲法。有时候也被称为专家咨询法，这是由美国著名的兰德公司首创 并用于预测和决策的方法。该方法是以匿名的背靠背的方式通过几轮信件交流征 求专家的意见，对每一轮的意见进行汇总整理后作为参考再发给各位专家，供他 们分析判断以提出新的论证。几轮反复后，专家意见将会逐渐趋于一致，最后供 决策者进行决策。 4 、层次分析( a h p ) 法。层次分析( a n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s ) 法是社会科 学研究中应用非常广泛的一种数量化分析方法，它把专家的经验认识和理性分析 1 3 结合起来，将决策者的经验判断予以量化，使比较过程中的不确定因素得到很大 程度的降低。a h p 的基本思想是：根据考核的总目标，确定考核指标，将指标细化 并按层次分解，对同一层次的诸因素通过两两比较方法确定出相对于上一层目标 和各自的权数。这样层层分析下去直到最后一层，即可给出所有因素相对于总目 标而言的按重要性程度的一个排序。“a h p 将人们的思维过程和主观判断数学化、 不仅简化了系统分析与计算工作，而且有助于决策者保持其思维过程和决策原则 的一致性，对于那些全部量化处理的复杂的社会公共管理问题，能得到比较满意 的决策结果。一 3 。1 4指标要素 对于公务员考核一级指标的设定，公务员考核规定( 试行) 第3 3 条有明确 规定，即德、能、勤、绩、廉五项。二、三级指标应根据公务员考评工作的实际 需要和可能，以及不同地区、不同单位、不同类别、不同职位公务员的不同特点， 有针对性的设计。 3 2公务员绩效指标的权重设计 确定完整、合理的绩效考核指标是绩效考核的重要前提，但真正的难点是确 定每个指标的权重。指标权重是否合理将影响到评估活动导向及评估结论是否合 理。这里从指标权重的基本功能、评估的现实状况等方面，提出指标权重设计的 原则和方法。 3 2 1设计原则 1 、整体最优化原则。在评价指标体系中，每个指标对系统都由它的作用和 贡献，对系统而言都有它的重要性。所以，在确定它们的权重时，不能只从单个 指标出发，而是要处理好各评价指标之间的关系，合理分配它们的权重。应当遵 循整体最优化原则，把整体最优化作为出发点和追求的目标。在这个原则指导下， 对评价指标体系中各项评价指标进行分析对比，权衡它们各自对整体的作用和效 果，然后对它们的相对重要性做出判断。确定各自的权重，即不能平均分配，又 不能片面强调某个指标、单个指标的最优化，而忽略其他方面的发展。 2 、主客观相结合的原则。指标权重反映了评价者和组织对人员工作的引导意 图和价值观念。当某项指标很重要，需要突出它的作用时，就必然给该指标以较 大的权重，即指标越重要，权重越高，反之亦然。但现实情