（土地资源管理专业论文）城镇廉租住房制度运行分析.pdf

摘要 住房作为兼具商品属性和保障属性的特殊商品，不仅涉及到个人基本生存权利的保 障，更关系到整个社会的良性、稳定运行。维护低收入家庭基本住房权益是建设完善住 房保障体系的重要使命，更是坚持科学发展观，构建社会主义和谐社会的首要条件。城 镇廉租住房制度是政府向低收入家庭提供住房社会保障，维护社会公平、维持社会和谐 稳定发展的重要途径，是发达市场经济国家的成功经验。城镇廉租住房保障水平的高低， 无论对经济发展还是维护政治和社会稳定都具有重要意义。我国城镇廉租住房制度刚刚 起步，制度实践过程中遇到了很多问题，在社会主义市场经济的背景下发展廉租房保障 制度还需要从理论和实践等方面进行深入研究。 本文通过理论分析和实证分析相结合的方法，就城镇廉租住房制度运行做了一些研 究和探讨。一、总结了与廉租住房制度研究相关的理论基础。包括社会保障理论、经济 发展理论、住房过滤理论和马斯洛需求层次理论等。二、分析了廉租房制度的典型模式。 将国外廉租房制度典范进行比较，总结了其制度成功要素。三、进行了廉租房政策梳理。 认为我国城镇廉租住房制度已逐步迈入规范化、成熟化、科学化、严格化和法制化的新 阶段。四、对现阶段城镇廉租房制度实践的进行了正反两方面分析。对三大城市典型的 保障模式的进行了比较分析，并剖析了两个实践失败案例的原因。五、构建了廉租房三 阶段发展模式。结合相关概念原理，构建了廉租房制度三阶段发展模式，分别对模式三 个阶段不同的保障措施进行了详细阐述，针对性地提出了廉租房制度发展创新所需的制 度环境保障、政府监管等方面相关建议。 关键词：社会公平；社会保障；住房保障；廉租房 a b s t r a c t h o u s i n gi ss p e c i a lg o o d sw i t hb o t ha t t r i b u t e so fc o m m o d i t ya n di n d e m n i f i c a t o r y i ti sn o t o n l yr e l a t i o nt ot h es e c u r i t yo fb a s i cs u r v i v a lo fo n ep e r s o n ，b u ta l s ot ot h eo p t i m u ma n d s t a b l er u n n i n go ft h ew h o l es o c i e t y m a i n t a i n i n gb a s i ch a b i t a t i o n r i g h t so fl o w i n c o m e f a m i l i e si sn o to n l ya ni m p o r t a n tm i s s i o no fg o v e r n m e n tf o ri m p r o v i n gt h eh o u s i n gs e c u r i t y s y s t e m ，b u ta l s ot h em o s tc o n d i t i o nt oc o n s t r u c t i o nt h eh a r m o n i o u ss o c i e t yw i t hs c i e n t i f i e c o n c e p to fd e v e l o p m e n t u r b a nl o w r e n th o u s i n gs y s t e mi s a l li m p o r t a n tw a yo fo f f e r i n g l o w - r e n th o u s e sf o rt h o s ep o v e a y - s t r i c k e nf a m i l i e si no r d e rt om a i n t a i n i n gs o c i a le q u i t ya n d k e e p i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y , w h i c ho fs u c c e s s f u le x p e r i e n c eu s e db ym a n yd e v e l o p e d c o u n t r i e s t h el e v e lo fu r b a nl o w r e n th o u s i n gs y s t e mi so f i m p o r t a n ts i g n i f i c a n c ee i t h e rt o d e v e l o p m e n to fe c o n o m i c so rt os t a b i l i t yo fp o l i t i c a la n ds o c i e t y u r b a nl o w r e n th o u s i n g s y s t e mh a sj u s ts t a r t e di no u rc o u n t l y , s ot h a tt h ep r o c e s so fp r a c t i c em e tl o t so fr e s i s t a n c e a n dr e l e v a n tt h e o r i e sa r en o tp e r f e c ta n dm a t u r ef o rp r a c t i c et i l ln o w h o w e v e r , d e v e l o p i n g l o w r e n th o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mu n d e rt h eb a c k g r o u n do fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e m i no u rc o u n t r yw i l lc o n f r o n t e dw i t hm o r ea n dm o r es p e c i a li s s u e sc o n s t a n t l y c o n s e q u e n t l y , t h e r er e m a i n sal o to ft h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a li s s u e sn e e dt ob ef u r t h e rs t u d i e d c o m b i n i n gw i t ht h e o r e t i c a la n a l y s i sa n de m p i r i c a la n a l y s i sm e t h o d s ，t h i sp a p e rj u s tt r i e s t 0d os o m er e s e a r c ho nt h eu r b a ns y s t e mo fl o w r e n th o u s i n g f i r s t ，t h i sp a p e rs u m m a r i z e s r e l a t e dt h e o r i e s s e c o n d ，t h i sp a p e ra n a l y z e ss e v e r a lt y p i c a lp a r e m so fl o w r e n th o u s i n g t h i r d ，t h i sp a p e rr e v i e w st h ep r o c e s so fl o w - r e n th o u s i n gp o l i c y f o u r , t h i sp a p e ra n a l y z e st h e p r e s e n tp r a c t i c eo fl o w r e n th o u s i n gs y s t e mi np r oa n dc o n f i v e ，t h i sp a p e rd e s c r i b e st h e l o n g t i m et r e n da n dat h r e es t a g e sd e v e l o p i n gp a t t e r n ，c o m b i n e dw i t hr e l a t e dc o n c e p t sa n d t h e o r i e s i ta l s om a k e ss e n s et om a k es t a g g e r e dm e a s u r e s k e yw o r d s ：s o c i a le q u i t y ；s o c i a ls e c u r i t y ；h o u s i n gs e c u r i t y ；l o w r e n th o u s i n g i i 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：蟊1 嘶 砷年r 月日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 蚺支月w 日 冲，月日 长安人学硕士学位论文 1 1 选题背景。 第一章绪论弟一早三百下匕 居住是人类生存的基本问题之一，住房作为兼具商品属性和保障属性的特殊商品， 不仅涉及到个人基本生存权利的保障，更关系到整个社会的良性、稳定运行。随着我国 经济的快速增长，我国城镇居民收入有了大幅度提高，居民的消费也逐步向更高级水平 发展，不再局限于基本温饱领域，住房已经成为城镇居民的热点消费品。然而我国必须 要面对的两个问题是：一是房价收入比偏高；二是居民收入差距进一步拉大。据世界银 行的研究报告，一般国家的房价收入比在1 ：3 1 ：6 之间比较合适，但在我国很多大城市 已经达到1 ：1 0 ，大大超过了这个范围。从基尼系数分析，我国该系数已从1 9 8 0 年的o 3 3 迅速扩大，1 9 9 4 年突破0 4 的警戒点，2 0 0 7 年已达到0 4 8 ，已经严重超过世界范围内 0 3 的平均值，这意味着我国社会各阶层之间收入分化更加严重，贫富差距明显拉大， 社会财富越来越向高收入阶层集中。现代社会的住房问题是城市化与工业化的共同产 物，突出表现为城市中低收入阶层的住房困难，其根本是中低收入阶层住房支付能力较 低和商品住房价格过高之间的矛盾。由于工业和人口在城市的高度集中，产生了城市土 地和住房供给的巨大需求，这种需求推动了土地价格和住房价格的不断上涨，最终超越 了中低收入和最低收入居民家庭的住房支付能力。城市低收入家庭房价支付能力的不足 以及收入差距的不断扩大要求我国政府必须加强住房保障力度。 据测算，2 0 0 3 年我国城市化率达到4 0 5 t 2 1 ，远低于世界平均水平，目前正处于城 市化高速发展和工业腾飞时期，大量人口涌向城市，住房需求巨大，住房保障潜力也巨 大。社会保障素有“社会减震器 和“安全阀”之称，是市场经济正常运行的必要条件。 针对市场经济体制建立给人们的生活带来的更多不确定因素和风险，对广大低收入、抗 风险能力差的市场竞争失败者的住房权利进行保障，建立完善的廉租住房制度，帮助穷 人由“安居 到“乐业，不仅有利于促进社会稳定和谐发展，也是政府义不容辞的责 任。我国正处于社会主义初级阶段，市场经济体制还不发达，在现有的住房市场供给条 件下，中低收入阶层的住房问题必须通过政府干预，提供公共住房保障来调节分配，弥 补市场失灵，防止社会成员之间由于收入差距过大而引发社会冲突，缓和社会各阶层之 间的矛盾，达到“人人享有适当住房”的社会和谐发展目标。也就是说，政府不仅有义 务和责任去解决中低收入家庭的住房问题，这个问题也只能通过政府干预来解决。因此， 第一章绪论 无论在经济发达国家还是在发展中国家，住房问题既是一个经济问题，又是一个社会问 题。 住房市场化改革带来了城镇住房市场配置的高效率无疑把城镇居民的住房水平提 升到了前所未有的层次，但由于缺乏对社会低收入阶层的住房需求进行托底性保障设 计，维持高效率也就意味着对维护社会公平的妨害。而作为专门针对低收入住房困难家 庭所设计的廉租住房制度自推行以来却从未在我国城镇住房保障体中占据与其相应的 位置，由于建设廉租房资金占用比例较大而收益较小，于是各级政府宁可在住房保障制 度的另外两大制度住房公积金制度与建设经济适用住房制度上面多做文章。根据建 设部发布的通报显示：截至2 0 0 6 年底，我国已有5 1 2 个城市建立了廉租住房制度，全 国累计用于廉租住房制度的资金为7 0 8 亿元。而全国实际享受过廉租住房政策的家庭仅 5 4 7 万户，约占全国城市家庭户的0 1 5 t 3 1 。因此，就目前的情况来说，廉租住房制度 的实践操作并未收到良好效果，部分省市廉租住房制度执行过程中遭遇到保障覆盖面 小、保障资金来源缺乏、保障房源匮乏等因素制约，制度建设还有许多不完善的方面， 这些都需要进一步深入研究。 中共十六大报告明确提出到2 0 2 0 年建设全面的、惠及十几亿人口的更高水平的小 康社会的宏伟奋斗目标，并第一次将“社会更加和谐作为重要目标提出。中共十六届 四中全会，进一步提出构建社会主义和谐社会的任务。廉租房制度本身就是为保障城市 弱势群体的住房利益、维持社会稳定而设计的，因而与构建社会主义和谐社会的目标相 吻合。 自我国实施住房市场化改革以来，市场机制已基本上渗透到我国住房领域各个方 面，住房市场配置效率有了可靠的制度保证，政府对住房保障制度的重视程度也越来越 高，不断借鉴发达国家经验，结合我国国情逐步形成了廉租住房保障制度的构想。 1 9 9 8 年国务院颁布关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知( 国 发 1 9 9 8 】2 3 号) 中第一次明确提出了建立廉租住房制度的概念，并正式纳入城市多层次 住房保障体系； 1 9 9 9 年建设部在总结上海、成都等试点城市经验的基础上发布了城镇廉租住房管 理办法( 建设部 1 9 9 9 第7 0 号) ，对廉租住房的管理体系和实施机制提出了指导性意 见，形成了廉租住房保障制度的雏形； 2 0 0 4 年3 月建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局又共同签发了第 1 2 0 号令城镇最低收入家庭廉租住房管理办法，城镇廉租住房管理办法同时废止。 2 长安大学硕十学位论文 廉租住房制度建设正式在全国范围内迅速铺开。 2 0 0 5 年3 月和7 月，城镇廉租住房租金管理办法和城镇最低收入家庭廉租住 房申请，审核及退出管理办法的相继出台，在第1 2 0 号令的基础上进一步明确了有关 廉租住房具体操作的一些细则。至此，中国廉租住房制度的框架基本形成。 2 0 0 6 年5 月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，针对房地产调控提出了 “国六条 ，将城镇廉租房建设置于一个更加显著的位置。 2 0 0 7 年1 0 月1 5 日，国家主席胡锦涛在十七大报告中提出：“健全廉租住房制度， 加快解决城市低收入家庭住房困难。 这是党代会报告中第一次专门提及住房保障制度， 表明中央政府对住房安居的重大民生问题的高度关注【4 】，同时也表明我国的住房保障制 度已经把建设重点转移到廉租住房建设上，廉租房代替经济适用房已经成为住房保障方 式的首选，走到历史的前台。 2 0 0 7 年1 1 月，建设部、发改委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、央行、 税务总局和国家统计局等九部门联合发布廉租住房保障办法，对廉租房制度保障方 式、保障资金及房屋来源、申请资格和监管方式等方面做出了明确的规定，于1 2 月1 日起正式实施，2 0 0 4 年起实施至今的城镇最低收入家庭廉租住房管理办法同时废止。 九部委联合发布的新办法使有关廉租住房的保障制度得到进一步的完善，而且以相当具 体和可操作的条文加以规范，它标志着我国廉租住房制度真正迈入规范化、成熟化、科 学化、严格化和法制化的新阶段。 从廉租住房制度由政策初步提出到全面规范并重点推行的过程可以看出，我国以政 府为主导的廉租住房政策在我国国民经济收入再分配过程中扮演着越来越重要的角色， 对维护我国社会长久稳定、维护社会和谐发展逐渐发挥越来越重要的调节作用。结合以 上背景，笔者认为对我国现行廉租住房保障制度发展的现状做一系统分析，提出完善廉 租房制度的长远发展规划对我国落实科学发展观，构建社会主义和谐社会十分必要。 1 2 研究目的与意义 本文通过对我国廉租住房制度的现状运用多学科理论综合分析，找到制约我国廉租 住房制度发展的相关因素，并结合先进模式经验，探索出解决现有制度缺陷的方法和完 善建议，并对住房保障制度的完善提供可行的实施方案。 本文选题是涉及到民生的基础性问题，对于完善我国廉租房制度和住房保障制度具 有极大的理论意义和现实意义。关于廉租房的建设，十六大以来政府一直强调加大廉租 第一章绪论 对象的覆盖面，加强对廉租房的供给与支持，然而各城市对低收入群体住房供给一直处 于摸索阶段，没有一套系统的理论支撑。因此无论从理论层面还是实践层面来讲，该研 究意义重大。本文的研究也将会对政府制定相关政策提供更多思路，促进经济社会的协 0鲁9 调稳定发展。 1 3 研究方法和思路 本文力求做到规范分析和实证分析相结合，理论分析和实证分析相结合；具体运用 福利经济学、社会保障学、微观经济学、公共管理学、社会学、土地经济学等多学科的 基本理论知识，学科交叉丰富扩大了理论视野。本文还对瑞典、法国、美国、新加坡、 香港等发达国家和地区廉租房制度的成功模式进行比较分析，同时也搜集到国内部分城 市制度实践的相关案例信息，以便理论联系实际。 本文共分为五章：第一章导论主要阐述本文研究的背景和意义；第二章主要分析构 成廉租房制度的理论基础以及政府干预廉租房市场的理论依据；第三章对发达国家和地 区廉租房制度先进管理经验作了简要剖析，总结出对我国的借鉴意义；第四章通过我国 廉租房制度进行了实证分析和理论分析，并对我国城镇廉租房制度实施效果做出了评 价，提出制约我国廉租房制度的因素以及需要思考的问题。第五章是本文的核心和重点， 首先明确了政府作为廉租房提供主体的职能定位；其次引入了“泛廉租房”概念，提出 廉租房与经济适用房结合发展思路，并根据社会经济发展水平和住房保障水平发展规律 建立了廉租住房制度的分阶段发展模式；最后对城镇廉租房制度的发展完善提出了相关 对策、措施。 4 长安大学硕十学位论文 第二章构建城镇廉租房制度的理论依据 从社会学中社会运行论的角度出发，任何一个社会系统的有序运行都需要有其动力 机制和相应的稳定机制，两者共同作用下社会才能避免冲突、维持良性运转。市场机制 即现代各国经济发展的首选动力机制，而社会保障则充当着首选的稳定机制。住房问题 的核心是由于部分家庭的住房消费能力不足导致的其在住房的质量和数量上的困难。同 时，我国房地产业目前的发展存在两类结构失衡问题：一是存在高档商品房开发过度、 中低价位普通商品房供应不足问题，使得房价飞涨且居高不下，远远超出了中低收入阶 层的购买能力；二是住房市场表现为一级市场发展过快，二、三级市场发展严重滞后， 住房租售价格比失调。这些问题的出现说明我国城镇住房保障制度的严重缺位、住房市 场分层次消费格局并未完全形成，需要政府采取适当手段干预住房市场。 2 1 住房市场理论基础 2 1 1 公平与效率 社会公平是人类社会建立以来追求的最高目标，社会是否以公平的态度对待每一个 成员，通常可作为评价社会发展水平高低状况的标志。在西方经济学中，公平这一概念 有双重含义：一指机会均等，二指收入均等。机会均等暗含了主观价值判断的公平，而 收入均等则仅指收入分配的客观状况。从发展经济学角度看，在经济发展水平较低或较 高的社会，较平等的收入分配被认为是公平的，而在中等经济发展水平的社会，较不均 等的收入分配被认为是公平的。或者说，随着经济的发展，收入分配的不平等性先是上 升，继而下降，收入不均等与经济发展之间呈“倒u 型”r 7 】关系。 如果以自由竞争的市场机制为前提，就有可能实现资源的合理分配，然而这并不等 于实现了符合社会要求的收入分配。以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量 关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方 面决定的。由此而产生了社会各阶层之间获取社会资源的各种不平等，正如西谚所言“世 界上最大的公平就是富人越富，穷人越穷”。收入分配的不平等，居民收入差距的扩大， 无论是从社会公正、社会稳定，还是从经济效率来看，均是不理想的。如果改变了收入 分配的不平等，整个国民经济的福利水平会提高。但是收入分配的机械平等，可能有损 于经济的效率。政府的作用便在于进行无损于资源最佳分配以及效益的收入再分配。 5 第二章构建廉租房制度的理论依据 jl a 、| | f l b 按照市场规则进行分配公平( 基尼系数为0 ) 图2 1 公平与效率关系图 效率与公平是一对既相互联系又相互排斥的矛盾统一体。效率与公平关系如何常常 是评判政府政策的两个标准【8 】。效率与公平之间的关系可以用图2 1 来说明。在图2 1 中，纵轴表示效率，a 点是在完全竞争条件下能达到的最高效率水平，横轴表示以基尼 系数衡量的公平，b 点是按市场规则进行的分配。从福利经济学的观点看，效率与公平 的关系表现为图中的射线a d ，只要对个人的初始资源份额进行调整，社会就可以在不 损失效率的条件下达到任何一种收入分配状态。但从现实看，效率与公平之间存在交换 关系，改变收入分配将损失效率，二者之间的关系表现为图2 1 中的曲线a c 。 在信息不完全、竞争不充分的市场经济条件下，由于机会的不平等而导致不同人群 之间收入分配的不公平，从而产生社会的“弱势群体。他们没有享受到市场经济发展 带来经济增长的成果，而成为社会的贫困者或低收入阶层。为了消除社会不公平的状况， 实现市场经济社会的持续稳定发展，政府就有责任和义务尽可能使低收入家庭也能安居 乐业。这就是各国政府建立住房保障制度的根本原因。 2 1 2 住房过滤理论 由于住房商品存在与其他商品不同的两个重要特征：耐久性和异质性，使住房在动 态市场中形成过滤。住房过滤过程是一个很容易观察到的现象，住房随时间推移，质量 和价值水准下降，这样，最高价值的住房就逐渐下降到更低的层次，用过的住宅将释放 到更低层次直到市场的最底端，这个过程称为“向下过滤 。过滤过程最重要的特征是 住户由于住房质量下降向上迁移，而住宅价格、质量和收入向下过滤，从而形成对偶运 动。“过滤”理论最早是由伯吉斯( e w b u g r e s s ) 在2 0 世纪2 0 年代初解释芝加哥住房格 局时提出的。1 9 6 0 年劳瑞( l o w r y ) 指出“过滤 的主体是住宅，而非各收入阶层，“过 滤”产生的原因在于住房老化及新建，简单说，“过滤”就是住房本身市场价值的变化。 6 长安大学硕：卜学位论文 质 量 特 征 居住面积( 平方英尺) 9 9 0 年) 1 9 8 0 年) 1 9 8 0 年) 1 9 7 0 年) 1 9 7 0 年) 1 9 6 0 年) 图2 2 住房过滤：1 9 8 0 年和1 9 9 0 年的住宅配置 阿瑟奥沙利文( a r t h u r ：o s u l l i v a n ) 描绘了1 9 8 0 年 - - - 1 9 9 0 年间城市住宅市场的 “过滤”情况【9 】( 见图2 2 ) 。在1 9 8 0 年，富人阶层需要1 6 0 单位的住宅服务并且占据了 新房( 点f ) ；中等收入家庭需要1 3 5 单位的服务( 点d ) ，居住建于1 9 7 0 年的住房；贫困 家庭需要1 1 0 单位的服务，居住在1 9 6 0 年建成的住房里( 点b ) 。收入上升导致富人对住 房消费的增加，他们搬到了1 9 9 0 年建成的新房子里( 点g ) ；中等收入家庭搬进富人腾出 的1 9 8 0 年建成的住房里( 从点d 到点e ) ；穷人搬进中等收入家庭腾出的1 9 7 0 年建成的 住房里( 从点b 到点c ) 。图2 2 描绘的住房市场过滤过程是基于这样的一个假设：假设 1 9 8 0 - 1 9 9 0 年间三种收入阶层的实际收入均有所增加。 2 1 3 住房梯度消费理论 按照社会学中的社会分层理论的观点，由于社会是由各阶级、阶层组成的，因此对 在住房商品消费市场结构应当与社会分层的结构相对应，那么整个社会群体具体分层就 对住房消费市场供求产生影响。然而从经济学理论中资源稀缺性的角度说，相对稀缺的 社会价值物在占有量、获取机会和满足需求的程度上存在着差异性，这种差异表现在社 会结构中就是社会垂直分化产生的各个社会地位层次。在我国社会主义市场经济建设进 程中，由于居民个人能力的大小、机会的多少造成了居民之间收入的多少、贫富的差距， 这是市场这只“看不见的手 作用下的必然结果。由于社会中广泛存在的社会分层，于 是各阶层在住房需求领域势必表现出一定的层次性，即高收入人群购买较高档次的住 7 第二章构建廉租房制度的理论依据 房，中等收入人群购买中档次住房，低收入人群购买较低档次住房。 2 2 城镇廉租房制度的研究基础 2 2 1 社会分层 社会学中的社会分层理论研究认为，社会问题的产生和社会冲突的造成其根本是由 于社会中存在着不平等，这种由社会制度、社会结构所造成的不公平、不合理，可以按 照一定的具有社会意义的属性把社会成员分成高低有序的不同等级、层次序列。处于社 会底层的贫困阶层和低收入群作为社会资源缺乏的弱势群体，根据市场竞争的“马太效 应 ，他们在改革中受到的社会风险冲击最大，而对抗风险的承受力又最低，他们是社 会不公平的最大受害者，基本权利得不到很好的保障。这些住房困难群体的产生也可以 部分地归结为传统的住房单位福利分配制度下，由于单位性质和效益差异给居民住房条 件带来的不同影响。而住房社会保障制度的不完备、不健全也使住房困难群体的基本居 住权益难以得到保障。 2 2 2 基本居住权 居住权，顾名思义，是公民享有的基本居住权利；追溯其法律意义，居住权最早诞 生于罗马法中，是作为与地役权相对应的一种人役权而出现的。本文的居住权是指基于 人之为人的权利而享有的满足其最低层次生活需要的居住和收益的权利，是公民的基本 人权之一。这一界定已得到世界人权宣言“人人有权享受为维持其本人和家属的健 康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”的印证。 显然，住宅权并不是为社会的高收入阶层和已有充裕居住条件的阶层提出的权利，而是 为社会的低收入阶层，尤其是为那些依据自己的收入难以解决适当住宅的阶层提出的权 利。其基本意义是：政府和社会应该对低收入者提供住房的扶助和保障，从而使住宅权 这个对他们是应然的权利转化为实然的权利。但在一个存在分层的社会中，住房对于不 同的阶层、群体、个人具有大不相同的意义。在市场机制作用下，住房市场天然的向高 档化、大户型方向发展，这就需要政府的有形之手去完善住房保障制度，保障那些不能 通过市场满足住房需求的低收入者享受基本的居住权【5 】。西方大多数国家通过高位阶的 法律明确保障居住权，如美国的住房法、住房贷款法，新加坡的新加坡建屋与 发展法令、建屋局法等。现代文明的国家政权，政府通过建立托底机制切实解决住 房这个基本的民生问题，既是其法律义务，又是其政治任务。但同时也必须明确，“居 8 k 安大学硕士学位论文 者有其屋”是“人人有房住”，而不是“人人有住房 ，即住房保障的是人的居住权，而 并非一定要保障人对其所住房屋的确认的自有产权。 2 1 2 3 市场失灵 市场失灵( m a r k e tf a i l u r e ) ，简单来讲，便是因市场缺陷而引起资源配置的无效率。 在微观经济学中通常被用于描述市场力量无法满足公共利益的状况。由于生产公共产品 与市场机制作用本质上是矛盾的，因此私人部门不会主动生产公共产品，所以住房市场 一般来说只生产商品住房，不会主动提供公共住房产品。然而公共产品是全体社会成员 都必须消费的产品，因此对于低收入阶层公共住房产品的市场失灵便成为政府干预住房 市场合理化的理由。根据现代主流西方经济学理论，由于住房市场中普遍存在着卖方垄 断，信息不对称、投机、不完全竞争、分配不公等市场缺陷和市场失灵问题，市场机制 这只“看不见的手 的调节作用有限。国内外实践证明，市场机制虽然可以更好地满足 多样化的家庭住房需求，但它无法避开现实：中低收入家庭购买力不足和贫困户无力购 买商品房，他们的住房问题难以通过自身的努力解决。这种“市场失灵”只有靠政府干 预，通过为低收入者提供廉租住房弥补市场失灵带来的效应。 2 2 4 公共产品 经济学家萨缪尔森把公共产品( p u b l i cg o o d s ) 定义为：公共产品是相对于私人产品 而言的，具有消费的非竞争性和非排他性等特征的产品。按照此定义，引申出公共产品 的三个特性：效用的不可分割性；消费的非竞争性；受益的非排他性。公共产品所具有 的非竞争性特征表明了社会对于该类物品或服务是普遍需要的；而非排他性特征则表明 了收费是困难的，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。公共产品理 论认为，在这样的两难处境下，政府机制的介入是解决问题的唯一途径。据萨缪尔森所 定义的公共产品是“纯公共产品 ，而完全由市场决定的产品是“纯私人产品”。现实生 活中，大量存在的恰恰是介于公共物品和私人物品之间的商品，称作准公共产品或混合 商品。廉租住房产品作为一项针对特定群体的社会福利，具有排他性和非竞争性，属于 准公共产品范畴。其排他性一方面表现为排斥其他收入群体来分享政府的这种福利；另 一方面在保障对象群体内部，在政府实物配租数量有限时存在获取优先租住权的竞争。 非竞争性则表现在对以上排他性矛盾不能用价格竞争的方式来解决，否则会导致房租价 格上涨，抵消福利效应，使部分低收入家庭遭受福利损失，失去了住房福利保障的效率 9 第二章构建廉租房制度的4 论依据 和公平的意义 6 1 。因此，廉租房产品的配租需要借助政府的行政权力来明确界定受惠人 群，并将房租控制在较低水平，实现住房的合理配置。 2 3 构建城镇廉租房制度的理论依据 2 3 1 马斯洛需要层次理论 2 0 世纪4 0 5 0 年代，美国心理学家马斯洛( a b r a h a m h m a s l o w ) 在其著作中阐述了 作为人的动机基础的需要层次理论( h i e r a r c h y o f n e e d s t h e o r y ) 。他把人的需要分为五类： 生理需要、安全需要、归属需要、尊重需要和自我实现需要( 见图2 3 ) 。 高瞿谊的蔫譬 吒层渔的需要 同毳 霪霸 n 冒稻 f r 段 温饱帅l | 叠 圈2 3 马斯洛需求层次理论图 他认为，这些需要构成了需要的层次，只有当低层次的需要得到基本的满足时，人 们才会追求较高层次的需要。个体的需要顺着需要层级的阶梯是逐渐向上递进的。他指 出：人的生理需要( 包括对维持生存所必需的最基本的需求，如食物、水以及住所等) 是人类最原始最基本的需要，如果还未得到满足那么其他的需要都会被排挤到外部。 因此，不论是政府还是社会其他保障部门，首先都应最大程度地满足居民住房等低层次 的生存需要，促进其需要层级向上递进，维护社会稳定，促进社会的健康发展。 2 32 马克思的保障理论 马克思从满足人类生存需要、国民收入分配和再分配角度深刻地阐述了社会保障理 论。首先，马克思把人的衣、食、住等称为人的第一需要，并指出；当第一需要满足之 后，“得到满足的第一需要、满足需要的活动和己经获得的为满足需要用的工具又引起 长安人学硕上学位论文 新的需要 【1 0 】。马克思指出，“满足人的需要是社会主义的生产目的”【1 1 】，我国社会主 义生产的主要目的就是满足人们日益增长的物质文化需要，而现阶段社会经济领域的突 出矛盾就是住房问题。住房是每个人生存的第一需要，居民的居住质量如何已经成为衡 量人民生活水平高低的重要标志。马克思的第一需要理论为社会主义国家建立住房保障 制度提供了理论支持。其次，马克思的国民收入分配和再分配理论中也有社会保障的相 关论述。马克思强调，“在财富的分配问题上要有真正的公平【1 2 1 。马克思论述的社会 总产品的第二次分配主要体现了社会成员共同需要和享受的养老、国民教育、卫生保健 和公共福利，以及属于丧失劳动能力的人的社会救济金等属于国民收入的再分配。马克 思论述的这些关于人类生存保障、社会财富分配等方面的理论，为社会主义国家解决住 房保障问题、缓和社会矛盾、维持社会稳定提供了理论依据，也是社会主义国家建立住 房保障制度最根本的理论来源。 2 3 3 凯恩斯的国家干预理论 现代西方经济学创始人约翰梅纳德凯恩斯在1 9 3 6 年发表的就业、利息、和 货币通论中提出了一套拯救资本主义经济危机的理论和政策主张，成为资产阶级国家 制定经济政策和社会保障制度的理论依据。他认为，市场机制无法使宏观经济达到均衡， 政府应当积极干预经济，推行扩张性的财政政策。在扩大政府支出，实行赤字财政方面， 除了减税鼓励投资以外，政府还要兴办公共工程，扩大社会福利开支，扩大总需求和达 到充分就业。在其国家干预思想中，凯恩斯主张通过累进税和社会福利等办法重新调节 国民收入的再分配，实现宏观经济的均衡。凯恩斯提出的政府干预经济、扩大社会福利 开支等理论为处于经济危机下的西方资本主义国家建立社会保障制度提供了强有力的 理论依据，也值得社会主义国家借鉴。 2 3 4 庇古的1 日福利经济学思想 福利经济学理论的开山鼻祖a c 庇古，是新古典经济学派的主要代表之一， 他把福利经济学的对象规定为对增进世界或一个国家经济福利的研究。庇古认为，福利 是对享受或满足的心理反映，福利有社会福利和经济福利之分，社会福利中能够用货币 衡量的部分才是经济福利。庇古把国民收入量的增加和均等化的收入分配看作是福利经 济学研究的主题，并采用两个标准作为检验社会福利的标志：一是国民收入的大小；二 是国民收入在社会成员中的分配情况。国民收入总量越大，福利就越大；国民收入分配 第二章构建廉租房制度的理论依据 越平均，福利也越大。庇古指出，凡是能增加国民收入总量而不减少穷人的绝对份额， 或者增加穷人的绝对份额而不影响国民收入的总量，都意味着社会福利的增进。庇古在 收入分配方面提出，收入转移的途径就是由政府向富人征税，补贴给穷人。补贴的办法 可以采取建立各种社会服务实施、免费教育、失业保险、医疗保险、房屋供给等。此后， 福利经济学和福利国家理论几经演变并广为流传，为社会保障制度的建立奠定了理论基 础。 2 3 5 新福利经济学思想 庇古的福利经济学提出后，帕累托、勒纳、卡尔多、希克斯、伯格森、萨缪尔森、 阿罗等经济学家针对旧福利经济学的不足提出修改、补充和发展，形成了一套自己的福 利经济学理论，被称为“新福利经济学”。帕累托等人运用“帕累托最优”、“序数效用 论”、“补偿原理”、“社会福利函数”、“相对福利”论等工具，分析说明政府应当保证个 人选择的自由，通过个人的福利最大化来增进“整个社会的福利 ，以此实现社会福利 的极大化。他们提供了两个评价调整资源配置、增进社会福利的标准，一个是“帕累托 改进 ( p a r e t oi m p r o v e m e n t ) ，即新的制度安排为其覆盖下的社会成员提供利益时，没有 一个人因此会受到损失；另一个标准是卡尔多一希克斯标准，即尽管新的制度安排损害 了其覆盖下的一部分社会成员的利益，但其他人因此获得的收益大于受损人的损失，总 体上还是合算的。新旧福利经济学没有本质的区别，都包涵两方面内容：一是竞争的市 场注定是“帕累托最优”( p a r e t oo p t i m a l i t y ) 的，即福利经济学第一定理；一方面，帕累 托最优是指没有进行帕累托改进余地的状态；另一方面，帕累托改进是达到帕累托最优 的路径和方法。帕累托最优是公平与效率的“理想王国 【1 3 】。二是政府可以通过采取合 适的分配政策有效地矫正“市场失灵 ，实现社会的福利最大化，即福利经济学第二定 理。 2 3 6 贝弗里奇报告 1 9 4 1 年，英国牛津大学教授w c 贝弗利奇起草了社会保险和有关福利问题的 研究报告，该报告被称为贝弗里奇报告( b e v e r i d g er e p o r t ) 。报告中建议政府通过国民收 入再分配来实现社会保障措施，社会保障计划应包括“社会保险、社会救济和自愿保险 三种社会保障立法。社会保险用于满足人们的基本需要；社会救济用以满足居民在特殊 情况下的需要，主要针对贫困的居民；自愿保险用来满足收入较多的居民的较高层次的 1 2 长安大学硕士学位论文 需要。在社会救济计划中提到的特殊情况，就包括了那些因老、弱、病、残等社会弱势 群体住房的意外丧失。贝弗里奇报告提出了建立社会保障制度的4 项基本原则即普遍性 原则、满足最低需求原则、充分就业原则和费用共担原则。整个计划始终体现两个基本 观点：第一，社会保障应以保证居民拥有维持生存所必需的生活资料为最低限度；第二， 社会保障应当体现“全面和普遍”的原则，应当顾及群体居民及不同的社会阶层，社会 保障应该是全民的全面保障。 第三章发达国家和地区公共住房制度解析 第三章发达国家和地区公共住房制度解析 现代意义上的廉租住房制度起源于2 0 世纪初的西方发达国家，是成熟市场经济国 家的成功经验。市场经济必须是竞争经济，只有竞争才能刺激人的潜能，实现优胜劣汰， 保证经济以最快的速度发展。廉租房制度产生根源有两个明显共性：一是产业革命后工 业化和城市化的加速发展，导致城市住房供应绝对短缺，广大中低收入居民家庭的住房 支付能力与具有适宜的住房标准的住房价格之间出现巨大的落差；二是两次世界大战对 城市的损毁进一步加重了住房紧张。为了稳定社会秩序，提高民众福利，许多国家普遍 选择了利用政府权力修建大量的住房来满足社会的需求。廉租住房制度就此在这些国家 和地区逐步形成，而后又逐渐发展成为许多国家缩小住房贫富差距、维护社会稳定的一 种社会保障制度。 在国外，廉租住房可以称为l o w _ 啪l th o u s i n g ，但为了突出其社会保障性质，一般 被称作p u b l i ch o u s i n g ( 公共住房) 或s o c i a lh o u s i n g ( 社会住宅) 。世界上许多国家都发展过 公共住房，如：英国由地方政府投资建设、主要针对工人阶级的市( 郡) 议会住房( c o u n c i l h o u s i n g ) ，住房协会投资建造并接受政府补贴的合作住房，美国联邦政府的公共住房 ( p u b l i ch o u s i n g ) ，瑞典政府的公共住房和合作住房( p u b l i ch o u s i n ga n dc o o p e r a t i v e h o u s i n g ) ，日本政府的公营住房和公团住房等等。从解决住房问题的理念看，当前世界 各国的住房保障制度大致分为两种类型：一种是英、美、日、新加坡等国家，以解决住 房短缺为目的，提供“基本住房 的模式；一种是以瑞典、加拿大、澳大利亚等福利国 家，以提高住房条件为目的，提供“良好的住房 模式【1 4 】。在这里本文主要选择公共住 房制度实施较好的国家和地区在此作一分析，提高对我国廉租房制度的借鉴意义。 3 1 瑞典的福利住房制度 瑞典是典型的福利国家，政府实行的是社会保障型住房制度，住房被认为是一种普 通公民都能享有的基本福利，是其高福利政策的重要组成部分。瑞典住房保障政策的总 目标是给每个人提供一所足够宽敞和舒适而且环境优美的住所；其基本原则：一是 居住质量力求达到现代化标准；二是体现住房的社会性，把获得符合标准的住房看作人 们的社会权利。由于以这种福利思想为基础，瑞典的住房保障不主张区别对待而是坚持 “普惠原则”，实行公共住房补贴政策。瑞典政府长期以来把住房补贴制度作为其推行 福利政策的重要组成部分，住房的补贴高、限制少、覆盖面广，补贴费用由国家和地方 1 4 长安大学硕上学位论文 团体共同负担，由市政府发放。除此之外，瑞典一直采用税收优惠政策支持住房建设， 解决公共住房问题。与公共住房问题有关的税种有不动产税、印花税、遗产税和所得税 等。另外规定，住房所有者在出售其住房时应缴纳资本所得税，这实际上也相当于税收 优惠。 瑞典的住房建设，大致可以分为三方面：一是政府直接投资；二是私人投资；三是 住房合作社( h o u s i n gc o o p e r a t i v e ) 投资。一般来说，公寓等多户住宅由政府房地产公 司建造，合作社建造的多户住宅占1 4 ，独户住宅绝大多数由私人或私营营造公司建造。 对于中低入家庭来说，获得住房主要体现在政府投资建房和合作社建房上。合作社建房 是一种是非常具有瑞典特色的住房产权形式。 瑞典的住房合作社是从2 0 世纪2 0 年代开始的，目的是为中低收入者提供比较好的 住房。住房合作社实质上就是由很多个人组成的一个法律团体，一个住房合作社就是一 个法人单位【1 5 】。在瑞典，兴建一栋公寓住宅楼或把现有的楼房改建成公寓住宅楼，就可 以发起组建一个住房合作社。一旦合作社成立，任何个人或家庭都可以申请加入，而这 个申请的实质，就是希望出资购买住房合作社所持有公寓楼的一个住宅单元的“居住 权”，住宅合作社有权进行审查和拒绝。如果申请被批准，那么该申请人就成为合作社 会员，获得入住权利。合作建房的思路就是以成本价解决社员的住房问题，由于不存在 利润、施工和销售环节，大大降低了成本，也不会出现滞销和“空置房 ，以及脱离居 民承受能力水平的离谱房价。瑞典的住房合作社实行是成员自我管理的体系，这不仅是 一种合作的形式，而