（公共管理专业论文）公益性拆迁工程中的问题及对策——以橘子洲拆迁工程为例.pdf

摘要 伴随着城市化进程的加快，城市房屋的拆迁无论从规模还是力度都愈来愈大，从 上个世纪9 0 年代开始，我国城市化迈入了一个新的阶段。公益性拆迁是以公共利益 为目的由政府发起或组织的拆迁活动，比如城市的基础设施建设与完善，旧城区的改 造与翻新等等。既然是以公共利益为目的，公益性拆迁工程就必然应该是要造福于民 才不失其本意，但是现实中同益增长的拆迁纠纷和矛盾甚至一些极端的恶性事件提醒 人们，公益性拆迁存在诸多需要解决的问题，加强对公益性拆迁工程的管理及其研究 极为重要。因此，本文将研究视角置于我国政府转型的大背景下，以寻求解决公益性 拆迁工程管理中具体问题的答案。 本文主要采用了文献研究与实地调查研究相结合的方法，联系我国公益性房屋拆 迁方面的政策探索和具体实践，以橘子洲景区开发建设拆迁工程的个案研究为主线， 系统研究我国目前公益性房屋拆迁中存在问题及对策。文章首先阐述了橘子洲拆迁的 缘由及过程；叙述了拆迁工程中存在的诸如公民权利与国家权力冲突、公共利益与个 人利益相冲突的问题；分析了拆迁工程中存在问题的原因；提出了解决问题的对策， 即遵循拆迁的科学原则；树立拆迁的科学理念；建规立制，依法拆迁；协商沟通，妥 善处理；完善拆迁的配套措施等。如能解决好公益性拆迁工程中出现的问题，既有利 于高效率、高质量的完成工程目标，又维护了被拆迁户的合法权益，并能促进我国经 济、社会等各项事业的发展，建设和谐社会。 关键词：橘子洲，公益拆迁，补偿，利益关系 a bs t r a c t w i t ht h ea c c e l e r a t i o no fu r b a n i z a t i o np r o c e s s ，u r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o n i nt e r m so fs c a l ea n di n t e n s i t ya r eg e t t i n gb i g g e ra n db i g g e r ，f r o mt h e9 0 sl a s t c e n t u r y ，u r b a n i z a t i o ni nc h i n ah a se n t e r e dan e wp h a s e d e m o l i t i o ni sap u b l i c s e r v i c ef o rt h ep u r p o s eo fp u b l i ci n t e r e s t ，g o v e r n m e n t - s p o n s o r e do ro r g a n i z e d b yt h ed e m o l i t i o na c t i v i t i e s ，s u c ha st h ec i t y si n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o na n d i m p r o v e m e n to ft h et r a n s f o r m a t i o na n dr e n o v a t i o no ft h eo l dc i t ya n ds oo n s i n c et h ep u b l i ci n t e r e s ti sf o rt h ep u r p o s eo ft h ed e m o l i t i o np r o j e c ti sb o u n d t op u b l i cw e l f a r es h o u l db et ot h eb e n e f i to ft h ep e o p l ew i t h o u tl o s i n gt h e i r o n l yi n t e n t i o n ，b u tt h ea c t u a ld e m o l i t i o no ft h eg r o w i n gn u m b e ro fd i s p u t e s a n dc o n f l i c t sa n de v e nv i c i o u se x t r e m ee v e n t st or e m i n dp e o p l et h a tt h e r ea r e m a n yp u b l i cs e r v i c er e l o c a t i o nt h en e e dt oa d d r e s si s s u e sa n ds t r e n g t h e nt h e m a n a g e m e n to ft h ep u b l i cw e l f a r ed e m o l i t i o nw o r k sa n dr e s e a r c he x t r e m e l y i m p o r t a n t t h e r e f o r e ，t h i s a r t i c l ew i l le x a m i n et h ep e r s p e c t i v eo fm y g o v e r n m e n ti np l a c ea g a i n s tt h eb a c k g r o u n di no r d e rt of m das o l u t i o nt o p u b l i cs e r v i c er e l o c a t i o np r o j e c tm a n a g e m e n to fs p e c i f i cq u e s t i o n s i nt h i sp a p e r ，u s i n gt h el i t e r a t u r er e s e a r c ha n df e l dr e s e a r c hm e t h o do f c o m b i n i n g ，l i n k i n g i tw i t hc h i n a s p o l i c y o n p u b l i c w e l f a r e h o u s i n g d e m o l i t i o na n dc o n c r e t ep r a c t i c eo fe x p l o r a t i o n ，d e v e l o p m e n ta n dc o n s t r u c t i o n o fs c e n i cs p o t st oo r a n g ei s l a n dd e m o l i t i o nw o r k sa r er e s e a r c h b a s e dl i n e ， c h i n a sc u r r e n tp u b l i cw e l f a r es y s t e mf o rh o u s i n gd e m o l i t i o no fe x i s t i n g p r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e s t h e a r t i c l ef i r s td e s c r i b e st h eo r i g i n sa n d o r a n g e si s l a n dd e m o l i t i o np r o c e s s ；d e s c r i b e dt h ed e m o l i t i o no fe x i s t i n gw o r k s ， s u c ha sc i v i lr i g h t sa n ds t a t ep o w e rc o n f l i c t s ，t h ep u b l i ci n t e r e s ta n di n d i v i d u a l i n t e r e s t sc o n f l i c t ；a n a l y s i so fe n g i n e e r i n gp r o b l e m sw i t ht h ed e m o l i t i o no ft h e r e a s o n sf o rt h a t ；s u g g e s t e das o l u t i o nr e s p o n s et ot h eq u e s t i o nt h a tf o l l o w e d t h ed e m o l i t i o no ft h es c i e n t i f i cp r i n c i p l e s ；e s t a b l i s ht h ed e m o l i t i o no ft h e s c i e n t i f i ci d e a ；b u i l d i n gr e g u l a t i o n sa n ds y s t e m s ，a c c o r d i n gt ot h ed e m o l i t i o n ； c o m m u n i c a t i o na n dc o n s u l t a t i o nt op r o p e r l yh a n d l e ；c o m p l e t ed e m o l i t i o no f t h es u p p o r t i n gm e a s u r e s i ft h ed e m o l i t i o nw o r k st os o l v ep u b l i ci n t e r e s t p r o b l e m s t h a t a r i s e ，b o t h c o n d u c i v et o h i g he f f i c i e n c y ，h i g h q u a l i t y c o m p l e t i o ng o a lo f t h ep r o je c t ，b u ta l s ot os a f e g u a r dt h el e g i t i m a t er i g h t sa n d i n t e r e s t so fb e i n gr e l o c a t e dh o u s e h o l d s ，a n dp r o m o t ec h i n a se c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n to fv a r i o u su n d e r t a k i n g s ，t h eb u i l d i n go fah a r m o n i o u s s o c i e t y k e yw o r d s j u z i z h o u ，c o m m u n i t yd e m o l i t i o n ，c o m p e n s a t i o n ，i n t e r e s t i i i m p a 硕士学位论文第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 1 1 1 公益性城市房屋拆迁的涵义 城市房屋拆迁是指因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要，经政府 有关主管部门批准，由建设单位或个人，对现有建设用地上的房屋及其附属物进行拆 除，对房屋的所有人和承租人进行动迁、补偿等一系列活动的总称。其中，依法取 得拆迁许可证，拆除他人房屋的单位称为拆迁人，被拆除房屋的所有人称为被拆迁人， 在世行或者亚行的项目中称为受影响人群( p a p ：p r o j e c ta f f e c t e dp e o p l e ) 。 在我国，城市房屋拆迁按照拆迁目的的不同，分为公益性城市房屋拆迁和商业性 城市房屋拆迁，本文仅以公共利益性城市房屋拆迁为讨论的对象。公益性城市房屋拆 迁是指为了公共利益之需要，在城市规划区内国有土地上对私有房屋征收后予以拆 除，并给予房屋所有人合理经济补偿的国家行为。 考察世界其他国家的征收制度，城市房屋拆迁制度是“中国特有”的一项制度。 在实行土地私有的国家和地区，国家征收土地时，建筑物与土地发生附随性征用效应， 因为房屋视为土地的附着物，是与土地结为一体的完整的不动产。因此，在这些国家 只存在土地征收制度和土地流转制度，而不存在独立于土地征收之外的房屋征收制度 。依照国外土地征收的基本理论，土地征收必须基于公共的需要，按照法定程序对 私有土地所有人给予公平补偿的条件下，政府才能行使土地征收权，否则只能通过一 般的土地市场流转。但是，我国由于实行土地的公有制，城市的土地属于国家所有， 当国家因建设需要从相对人的手中收回某一地块时，我国法律上将国家的这一行为称 为“收回国有土地的使用权 ，而城市郊区和农村的土地属于集体所有，当国家为了 公共利益的需要而改变集体所有的土地的权属时，我国法律上称之为土地征收。但附 着于土地的房屋基本上是私有的，因此，当国家需要收回国有土地的使用权或对集体 所有的土地实行征收时就遇到了如何处理该土地之上的房屋问题，为了解决这一问 题，我国建立起独立于土地回收和土地征收制度之外的房屋拆迁制度。因此，所谓的 房屋拆迁实际上是国家对人民房屋的一种强制征收行为固。 。建设部敢策研究中心主编，程城市房屋拆迁指南，中国建筑工业出版社，2 0 0 4 年 。龙腾飞、徐荣国，施国庆，城市拆迁的满意度研究) ) ，【j 】，安徽农业科学，2 0 0 7 年第七期 。杨峰：房屋拆迁与社会公共利益，载中南大学学报( 社会科学版) 2 0 0 5 年第5 期 。何虹：我国公益性城市房屋拆迁制度几个问盈的探讨，载常州工学院学报2 0 0 5 年第2 期 1 m p a 硕士学位论文 第一章绪论 1 1 2 本文研究的目的及意义 伴随着城市化进程的加快，城市房屋的拆迁无论从规模还是力度都愈来愈大，从 上个世纪9 0 年代开始，我国城市化迈入了一个新的阶段。公益性拆迁是以公共利益 为目的由政府发起或组织的拆迁活动，比如城市的基础设施建设与完善，旧城区的改 造与翻新等等。既然是以公共利益为目的，必然应该是造福于民才不失其本意，但是 现实中只益增长的拆迁纠纷和矛盾甚至一些极端的恶性事件提醒我们，公益性拆迁现 状堪忧，加强对于公益性拆迁的管理研究极为必要! 公益性的拆迁管理不是一个单生 体，它是我国整个政府管理现状的一个小的缩影，因此，本文将研究置于我国政府转 型的大背景下，在这一基本现实中寻求解决公益性拆迁这个具体问题的答案。 1 2 研究现状 1 2 1 国外研究现状 城市房屋拆迁补偿制度是我国特有的制度，而世界上大多数国家都没有专门的城 市房屋拆迁补偿制度，一般是采用土地征收制度。国外的房屋拆迁补偿源于土地私有 和法律对财产权的保护。在欧洲封建君主专制时代，君主对于私人财产，有至高无上 的权利，可以任意没收剥夺，既不考虑公共需要，又不给予补偿。自法国大革命后， 君主专制被推翻，民主政治开始实施，“私有财产神圣不可侵犯”逐渐成为欧洲政治 思想的主流。法国大革命的产物一人权宣言创建了现代拆迁征用土地立法的基础， 时至今r ，有偿征用已是世界各国普遍建立的一项法律制度。 在土地私有制国家，拆迁涉及两种土地转移形式，即土地征用和土地市场流转， 其中以土地征用与拆迁关系最为密切。市场经济国家之所以建立土地征用制度，是因 为国家或政府有义务履行一定的社会公共职能，如修建市政工程设施、建造供低收入 者使用的住宅等。而在这些国家，政府手中控制的可供开发利用的土地很少，大量的 位于良好地段的土地都为私人拥有，因此，政府欲履行社会公共职能，就只有强制性 的征用私人土地了。这也是现代资本主义国家对私人土地所有权一种限制，是所有权 社会化趋势的反映。但这种权利只有为了公共目的，政府才可以行使，非公共目的占 用只能通过市场流转进行。 国外学者普遍认为，土地征用补偿的理论是由于国家或政府行政权的行使，对于 特定人发生经济上的特别损失，而由国家或政府对受损失的人承担金钱给付的义务。 雷利巴洛维、奥特玛雅等提出，土地补偿的理论主要有既得权说、恩惠说、社会 。赵红梅，论完善我国城市房屋拆迂制度的若干问题【j 】，法律适用，1 9 9 8 ，( 4 ) ：2 1 2 4 2 m p a 硕士学位论文 第一章绪论 职务说、公用征收说、公平负担平等说、特别牺牲说等。 总的看，众多研究西方国家拆迁补偿制度的专家学者在此己有共识。正如留美学 者丁林等认为，一是被各方面接受的共同的游戏规则要公开、开放；二是有独立的司 法，留有司法挑战的途径：第三，公平的补偿要有法律的保障“公平合理 补偿价码 很简单，也很明确，叫“公平市场价格 。政府一般不是这个市场的操作者，而是中 立的公证人。 从国外和我国港澳台地区实践情况看，为了解决城市房屋拆迁中效率与公平的矛 盾，他们的一些做法给我们提供了很好的借鉴作用：第一，拆迁行为一般从属于土地 征用范畴，不单独存在。第二，城市房屋拆迁特权应被严格限制在服务公益的目的上。 虽然对于“公共利益”的理解可能有所偏差，但公共利益的界定应由法律规定，并由 法院最终裁决。第三，赔偿的基准尽量达到公正。“公正的赔偿”是拆迁的赔偿基准， “公正的赔偿”的根本目标，就是被征者能够达到与征用之前相等的经济条件。第四， 当事人程序上的权利，包括得到通知、听取证词、上诉等都有法律保障。而在这些权 利没有得到实施之前，拆迁方无权强制动迁。 1 2 2 国内研究现状 早在2 0 世纪5 0 年代我国就有城市房屋拆迁方面的相关政策出台。进入9 0 年代以 来，中国城市化进程进入了一个新的发展时期。1 9 9 1 年3 月，也就是房屋拆迁从计划 经济向市场经济的过渡时期，国务院公布了城市房屋拆迁管理条例，对城市房屋 拆迁的管理体制、审批权限和程序、补偿安置原则、法律责任等都做了规定，对维护 当事人的合法权益使房屋拆迁走上法制轨道发挥了重要作用 。 随着市场经济的发展和法制的不断健全，投资主体多元化，原有管理条例中 的一些规定已经不能适应新形势的需要，新修改的城市房屋拆迁管理条例于2 0 0 1 年1 月1 日起实施。此次修改明确了可以采取货币补偿的方式，考虑了土地使用权的因 素，提出按市场价格评估，更有利于保护房屋所有人的合法权益，保证拆迁顺利进行。 近年来关于城市房屋拆迁补偿的制度和价格问题成为国内学者研究的热点施国 庆等详细总结了城市房屋拆迁补偿制度的缺陷。城市房屋拆迁货币补偿制度的缺陷主 要有：评估方法缺陷、评估机构选择缺陷、划拨土地处理方式的缺陷、政府指导的基 准价格缺陷等，城市房屋产权调换补偿制度的缺陷主要有：差价计算、用以产权调换 的房屋存在的问题等，分析了产生问题的根源：政府在城市房屋拆迁中的功能定位有 偏差、不按照市场经济规律办事、拆迁法规不完善造成对被拆迁人的合法权益保护得 不够，并提出了建议：修改条例、改变房屋价格评估机构委托方式、改变房屋价 。雷利巴洛维，土地资源经济学一不动产经济学【m 】，北京农业大学出版社 。丁林，拆迁在美国【j 】，城市研究，2 0 0 4 ，8 。金龙保，城市房屋拆迁管理【m 】，北京：中国建筑工业出版社，1 9 9 2 3 m p a 硕士学位论文 第一章绪论 格评估方法、把保护被拆迁人的利益放在首位等。 路金勒等以武汉为例，对城市房屋拆迁中出现的补偿问题进行了归纳，主要有七 个方面的问题：对住宅产权人、承租人补偿偏低：对拆迁范围内的厂房、仓库等工 业、交通用房补偿偏低：对商业铺面产权人、承租人补偿标准过高：产权所有人、 承租人把临街住宅等非商业用房擅自改成商业铺面出租，租金收入高，但补偿标准偏 低：建筑物重置价格偏低：缺乏各种用途、各个片区土地区位价格详细基准及修正 资料：出让价格偏低。 王学发通过对城市房屋拆迁新条例的分析提出在市场价格界定、公共利益与被拆 迁人利益的关系协调、关于城市规划区中集体所有土地房屋的拆迁补偿问题等方面， 新条例需要改进的地方。 李钟书等全面分析了拆迁纠纷产生的根源和拆迁运作过程中的主要弊端，并以利 益平衡的观点、运用博弈论的方法解决拆迁中的纠纷。在此基础上，对规范拆迁行为 提出建设性的意见，以期在拆迁人和被拆迁人之问找到利益的平衡点，既实现拆迁人 的经济利益，又维护被拆迁人的合法权益，保证城市建设的顺利进行。 徐凡等认为，补偿原则实质是一种赎买政策，也就是说，拆迁中拆迁人首先通过 市场价格将被拆迁房屋购买，然后进行拆除。王学发等认为，具体标准是根据被拆 迁房屋的区位：用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估的办法确定的。为了保证 评估的公正性，价格评估工作应当由取得国家或省房地产估价资质的机构进行，评估 的机构可由拆迁人和被拆迁人共同选定。 总之，近年来国内学者对城市拆迁问题开展了许多方面的研究，也取得了不少研 究成效，但现有的研究成果存在许多不足之处，主要体现在： ( 1 ) 对于拆迁补偿问题的研究，已有的研究还比较表面化，将重点置于提高拆迁补偿 的价格标准上，缺乏深入系统的研究和有效的政策设计。 ( 2 ) 忽视了城市拆迁过程中其他的利益主体以及拆迁补偿的多重关联性，拆迁补偿问 题不仅涉及到被拆迁人，也涉及到政府或者拆迁人的支付能力、工程建设的效率，还 涉及到投资人和城市居民的切身利益。 ( 3 ) 对于城市建设拆迁中的利益冲突产生的原因，城市建设拆迁活动的利益相关群体 及其利益关系识别、分类、分析与评价，不同属性( 公益性、准公益性、经营性) 城市 建设活动中的利益冲突，利益相关群体中不同社会阶层的利益冲突的制约机制，城市 建设拆迁的利益关系调整制度安排等缺乏研究。 总而言之，关于城市征地拆迁问题，除了社会学之外，法学、经济学、政治学等 学科也都从不同角度进行了探讨。法学一方面从法律法规的内容探讨征地拆迁规范本 。路金勤，侯篇，旧城改造暴露的拆迁问题及对策【j 】，城市房屋拆迁，2 0 0 4 ( 4 ) ：6 1 6 3 。徐凡，城市房屋拆迁区位综合价格评估研究【m 】，中国房地产评估师，2 0 0 4 ，8 。王小霞，拆迁变成“扰民工程”专家建议提高补偿标准【j 】，中国经济时报，2 0 0 3 ，1 1 4 m p a 硕士学位论文第一章绪论 身的合法、合理性，另一方面从权利的角度讨论征地拆迁中被拆迁人权益保护的必要 性和可行性；经济学者有从产权效益的角度讨论比较拆迁中各主体的权益，也有从博 弈论的视角将拆迁的整个过程看成是一个完整的博弈过程，每个人都在理性地计算得 失从而做出最有利于自己的行动；政治学学者则从权利和权力的关系方面，指出行政 体制缺陷和行政职能错位引起的政府角色错位酿成了征地拆迁中的矛盾冲突；而社会 学研究者主要从被拆迁人的生存状态、集体上访以及政府行为、政府与被拆迁人冲突 等角度进行探讨。但无论是站在哪种角度，研究者大多把注意力集中在如何完善相关 制度规范上，秉着一种宏观的结构主义视角，这些研究从一定意义上说明了拆迁中产 生冲突的缘由，并能提出一些解决问题的办法，但从整体上看这类研究往往政策性偏 浓，难从真j 下意义上解释利益主体真实的行动逻辑，而且仅就法律政策而言，完善的 法规体系的制定和实施不是一朝一夕能够实现的，而且制度的完善只是减少利益冲突 的一个必要条件而非充分条件，不可能从根本上改变拆迁中的矛盾和冲突，因而这些 研究对解决现实中的矛盾冲突显得有心无力。 1 3 研究方法 本课题本着理论联系实际原则，主要采用了访谈法与文献研究相结合的方法，借 鉴国内外公共管理理论、政府行为理论、公共政策理论等方面最新研究成果，结合我 国公益性房屋拆迁方面的政策探索和具体实践，以橘子洲景区开发建设的拆迁工程的 个案研究为主线，系统研究我国目前公益性房屋拆迁中存在问题及对策。 1 3 1 访谈法 在实地研究中，访谈是与观察同样重要的资料收集方法，而个别访谈是笔者主要 的调查方法。个案访谈是一种重要的调查研究方法，它可以随时调整访谈大纲，补充 文字历史的不足。在对城市公益性征地拆迁的调查中，访谈是主要的方法。笔者用个 别访谈的方法来了解研究对象橘子洲征地拆迁中出现的问题以及被拆迁人自身的态 度和看法。通过访谈我对橘子洲征地拆迁情况有了全面细致的了解，掌握了居民的想 法和意见。在访谈中，笔者针对不同年龄的群体进行了交流，以求访谈对象的完备性。 通过实地考察、政府走访，对橘子洲拆迁安置的发展历程和现实状况做充分的调 查和研究，了解最近房屋拆迁工作的最新进展和存在的比较突出的拆迁问题，从而寻 找研究的立足点。这一部分所搜集的资料主要包括国家以及橘子洲拆迁建设指挥部关 于城市房屋拆迁工作的一些政策和实施细则、城建部门的相关规定、安置地社区对拆 迁安置工作的总结等。这些资料基本上能够反映出目前橘子洲拆迁工作的整体情况， 为本项研究提供了文献资料。 m p a 硕士学位论文第一章绪论 1 3 2 文献研究法 通过查阅近十年来城市房屋拆迁的相关研究资料与文献，了解学术界有关社区规 划、政府作为、公民权益、安置补偿等拆迁相关问题的研究以及研究中存在的问题， 对城市房屋拆迁问题有一个宏观的认识，分析其成败得失。对社会网络分析理论以及 已有拆迁研究学术成果进行整理、总结，成为本项研究不可缺少的参考文献。 1 4 研究思路 本文主要通过对橘子洲拆迁公益性拆迁工程的典型代表的研究，以挖掘出公 益性拆迁中存在的主要问题及原因，并提出一系列对策。文章分为五章： 第一章：绪论。首先陈述此文的研究背景，包括公益性拆迁的定义、此文的研究 目的及意义；接着描述了国内外对于城市房屋拆迁的研究现状；然后解释了本文主要 的研究方法，即访谈法和文献研究法。 第二章：有关城市公益性拆迁的理论分析。首先对城市房屋拆迁进行了定性分析， 接着阐述了房屋拆迁中的利益博弈，最后分析了公共利益对城市房屋拆迁的规制意 义。此部分奠定了全文研究的理论基础。 第三章：橘子洲拆迁的缘由与过程以及拆迁中存在的主要问题。首先陈述了橘子 洲的拆迁缘由与过程；接着根据笔者在橘子洲调查中所获得的第一手资料提出了拆迁 中存在的主要问题，即个别拆迁户对补偿要求过高、多户拆迁户所获补偿过低。 第四章：橘子洲拆迁工程中存在问题的原因分析。透过拆迁工程中出现的各种问 题，分析公益性拆迁中出现的问题的根本原因，包括拆迁补偿机制不合理、个别群众 忽视公共利益、法律制度对“公共利益”界定不明导致拆迁户利益受损。 第五章：公益性拆迁工作中出现问题的对策。主要包括：公益性拆迁工程应遵循 的原则；树立现代拆迁的科学理念；建规立制，依法拆迁；协商沟通，妥善处理；完 善配套措施，维护弱势群体的合法权益。 最后一个部分是结语，总结全文，呼应开篇。 m p a 硕士学位论文第二章有关城市公益性拆迁的理论分析 第二章有关城市公益性拆迁的理论分析 2 1 城市公益性房屋拆迂的定性分析 关于城市公益性房屋拆迁行为的法律属性，理论界有不同的认识。有学者认为， 城市房屋拆迁的本质，是卖方处分自己土地使用权和房屋所有权的私人行为，或买方 基于契约而产生的合同权利，是平等主体间的社会活动，拆迁行为是平等主体之间的 民事行为：有学者认为，拆迁人对被拆迁入房屋的拆除权并非基于拆迁人和被拆迁人 自愿协商达成的民事合意产生的民事权利，而是基于政府的行政权力，在整个的拆迁 过程中，政府的行政行为具有决定性的作用，城市房屋拆迁行为从本质上来说是行政 性质的行为。 笔者认为，公益性城市房屋拆迁是行政和民事相交叉的法律行为，具有双重属性， 但行政行为在整个房屋拆迁中起着决定性的作用，因而本质上是一种行政强制征收行 为。城市房屋拆迁，既关系到城市规划的具体落实，又关系到拆迁当事人的切身利益， 实践中涉及面广，易产生纠纷，是一个敏感而复杂的社会问题，需要政府的参与和管 理才能保证拆迁的顺利进行。因此，城市房屋拆迁在许多方面体现了政府公权力的干 涉，从而在有关行政机关与拆迁当事人之间形成行政法律关系。 城市房屋拆迁中的行政法律关系，主要包括： 一是房屋拆迁管理部门与拆迁人之间因房屋拆迁许可证的申请、审批，延期拆迁 的申请、审批，拆迁委托合同的备案管理，拆迁建设项目的转让管理，拆迁补偿安置 资金的使用监督等而发生的行政法律关系。 二是房屋拆迁管理部门与被拆迁人和被拆迁房屋承租人之间因房屋拆迁公告的 发布而发生的行政法律关系。房屋拆迁管理部门在发放拆迁许可证的同时，应当将房 屋拆迁许可证载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项以房屋拆迁公告的形式予以 公布，房屋拆迁公告公布后，被拆迁人和被拆迁房屋承租人必须服从国家建设的需要， 在搬迁期限内完成搬迁。 三是房屋拆迁管理部门与拆迁当事人之间因拆迁行政裁决的申请而发生的行政 法律关系。在拆迁期限内，拆迁人与被拆迁人应当依照国务院的城市房屋拆迁管理 条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁 过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议：拆迁租赁房屋的，拆迁人应当 与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被 m 王才亮：房屋拆迁纠纷焦点释疑( 第3 版) ，法律出版社2 0 0 5 年版，第1 4 页 。赵红梅：( ( 房地产法中国政法大学出版社1 9 5 年版，第3 2 页 7 m p a 硕士学位论文第二章有关城市公益性拆迁的理论分析 拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，有房屋拆迁管理部 门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。当事人对行政裁决 不服的，可以向法院提起行政诉讼：因行政裁决错误给当事人造成损失的，作出裁决 的行政机关应负行政赔偿责任。 四是房屋拆迁管理部门与被拆迁人或者拆迁房屋承租人之间因强制拆迁而发生 的行政法律关系。房屋拆迁管理部门根据拆迁当事人的申请做出行政裁决后，被拆迁 人或者房屋承租人应在裁决规定的搬迁期限内及时搬迁，逾期未搬迁的，由房屋所在 地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁或由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院 强制拆迁。五是房屋拆迁管理部门与拆迁当事人之间因拆迁还法行为的查处而发生的 行政法律关系。拆迁人、被拆迁人违反房屋拆迁管理规定时，房屋拆迁管理部门有权 视情节轻重给予警告、罚款、吊销营业执照等处罚。 城市房屋拆迁民事法律关系，是指在房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人之间、 拆迁人与房屋拆迁单位之间对于拆迁补偿、安置的形式、期限和金额等问题的协商约 定而产生的法律关系。主要包括： 一是拆迁人与被拆迁人之间因房屋拆迁补偿安置协议而产生的民事法律关系。拆迁 人应当在拆迁期限内与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议，就有关事项约定双方的权利 义务，基于该协议产生的法律关系为民事法律关系。按照 规定，单位自管房屋的拆迁补偿安置按下列规定处理： ( 一) 国有土地使用权收回后，对原土地使用权人按长沙市城市重点基础设施 建设拆迁腾地土地补偿标准予以补偿。 ( 二) 国有土地使用权收回后，对原土地使用权人以出让方式取得土地使用权的， 已交纳的土地出让金按使用年限扣除相应出让会后予以退还。 ( 三) 国有土地使用权收回后，被拆除的房屋和附属物按长沙市城市房屋拆迁 管理实施细则规定的重置价格结合成新予以补偿。 ( 四) 单位自管房屋按规划要求拆除后，可利用剩余土地重建的，由拆迁腾地单 位按规划要求自行建设。 ( 五) 拆迁腾地单位或其主管部门系统内部在本市另有生产经营场所的，由拆迁 腾地单位或其主管部门自行合并生产经营。 ( 六) 拆迁腾地单位就地重建或外迁重建的，给予以下政策优惠： 1 、拆迁腾地单位重建的房屋及设施报建时，按被拆除房屋建筑面积免收除劳保 费以外的市级权限收费。 2 、外迁重建的拆迁腾地单位，在办理用地手续时，按腾地面积免交除土地出让 金以外的市级权限收费。 3 、在办理用地、报建手续时，属省级权限的收费，按有关规定和程序申报减免： 如果是市房地产管理局所管公房的拆迁补偿安置就按下列规定处理： 8 m p a 硕士学位论文 第二章有关城市公益性拆迁的理论分析 ( 一) 住宅：由市房地产管理局对承租人按原面积予以安置。 ( 二) 非住宅：房屋产权由市人民政府核销，租赁关系自行解除。房屋使用单位 有主管部门的，由主管部门负责调整安置；主管部门调整安置确有困难的，由主管部 门提出方案，报市人民政府另行研究： 公民私有房屋的拆迁补偿安置按下列规定处理： ( 一) 公民私房按被拆除房屋建筑面积统一进行安置。安置面积超过或不足部分 按安置房的房屋价格结算。 ( 二) 实行异地安置并降低安置地域类别的，每降低一个地域类别，在原房屋建 筑面积的基础上无偿增加1 0 的建筑面积。 ( 三) 公民私房不接受统一安置的，可按被拆除房屋的建筑面积以重置价格结合 成新予以补偿，或按统一安置的房屋建筑面积以安置房的价格予以补偿。具体补偿标 准参照 二是拆迁人与房屋拆迁单位之间因委托拆迁而产生的民事法律关系。未取得房屋 拆迁资格证书的拆迁人，以及未经当地房屋拆迁管理部门核准由其自行拆迁的拆迁 人，不得实施拆迁人行为，必须委托有房屋拆迁资格证书的单位实施。拆迁人委托拆 迁的，应当向被委托的拆迁单位出具委托书，订立拆迁委托合同，并自该合同订立之 日起巧日内到房屋拆迁管理部门办理备案手续。基于房屋拆迁委托合同产生的法律关 系亦为民事法律关系。 综上所述，公益性城市房屋拆迁行为包括行政行为和民事行为两种不同性质的行 为，并因此产生两种性质截然不同的法律关系一行政法律关系和民事法律关系。但由 于公益性城市房屋拆迁的启动程序实质是国家征用程序，这就决定了该行为的法律的 基本性质。 2 2 城市房屋拆迂中的利益搏弈 城市房屋拆迁，是一个利益重新调整的过程。近年来，随着城市现代化进程的加 快，由城市房屋拆迁引发的群体性、恶性事件以及由此凸现的利益矛盾和利益冲突， 特别是被拆迁户与政府和开发商之间的冲突己成为社会各界关注的焦点和热点，这些 问题直接影响到社会的长治久安和持续协调发展。那么，城市房屋拆迁中究竟会涉及 哪些利益关系呢? 啊培林主编：房产法，法律出版社2 0 0 2 年版，第2 4 3 页 m p a 硕十学位论文第二章有关城市公益性拆迁的理论分析 2 2 1 公共利益 物权法明确规定政府的征收行为仅限于公共利益，但何为公共利益却至今没 有一个明确的解释。普遍认为，公共利益的概念并不确定，表现为其利益内容的不确 定性及受益对象的不确定性两方面。但这并不代表就无法对公共利益进行必要的规 制。在现实中，如何能够防止借公共利益之名行商业开发之实继而侵犯公民的合法权 益就成为我们不得不面对的一个问题。 首先对于公共利益的用途，有严格和宽泛的解释，严格者认为，主要效果是使公 众直接受益才属于公共利益的用途：即公共利益应限制在以下两类。一、即全体社会 成员或不确定的社会成员。第二类为代表公共利益的主体，主要指国家机构或职能部 门，如政府、军队。相应的，只有为了修建公共道路、体育设施、文化场所、风景名 胜区、公共卫生设施、公共教育机构、能源或者军方设施等才能认定为公共利益。而 宽泛者认为，虽然利益效果主要为少数私人享有，但只要具有附带结果，即只要行 为后果涉及权利人之外的多数人，就视为符合公共利益的要求。其目的在于缓和法律 在个案中的刚性，防止僵硬和机械的法治主义以过分的形式公正损害实质公正。 在当今的社会环境下，对于我国法律上公共利益的界定，笔者同意后者。即不能把公 共利益限的过窄。原因是我国的城市化进程方兴未艾，由于历史的原因，城市规划也 并不成熟，许多城市中的老旧城区确需进行改造。我国目前的城市发展无疑还是政府 主导型的，如果过分严格的限制政府的征收行为，将会影响城市的发展，窒息城市改 造的活力。 城市房屋拆迁的价值基点是公共利益。政府运用公共权力强制性地实施房屋拆迁 改造，其最终目的在于实现和增进社会公共利益。城市房屋拆迁中的公共利益体现在 以下三个层面： ( 1 ) 基础性公共利益。城市土地资源是城市房屋拆迁的基础性公共利益。城市房屋拆 迁的法律后果之一是土地使用权转移给拆迁人，这也是城市房屋拆迁的直接目的之所 在。利益主体需要的是被拆迁房屋所在的土地，并非房屋本身。城市土地是城市一切 生产与生活的物质载体，是城市经济社会可持续发展的基础，它既要满足城市经济增 长对土地的需要，又要提高公共设施、绿地等用地水平，提高人居环境质量，优化土 地利用结构。土地对满足社会需要有着重要意义，但土地具有位置固定、数量希缺等 特点，它与其它商品不同，不能因需求数量和质量的变化而增加土地的数量。在我国， 国家作为城市土地的所有者，政府受权管制城市土地的使用，其目的是通过城市土地 的合理配置和利用实现土地效用、效益最大化，使城市土地的供给与需求达到均衡。 所以，城市土地不适应一般商品的经济规律，不能单靠市场的供求关系来达成土地资 m p a 硕士学位论文第二章有关城市公益性拆迁的理论分析 源的合理配置，而主要由政府制定相关政策加以权威性分配。因此，土地是城市房屋 拆迁中最重要的公共利益，属于全局性公共利益。 ( 2 ) 服务性公共利益。城市房屋拆迁中的服务性公共利益是指通过城市房屋拆迁，增 加能为社会成员所共享的服务设施如学校、医院、教堂、体育场( 馆) 、博物馆等国家 安全、社会治安等建设项目。 ( 3 ) 保障性公共利益。城市房屋拆迁中的保障性公共利益是指城市房屋拆迁中被拆迁 户弱势群体的住房保障。在大面积的旧城区改造和危房改造中，大部分被拆迁户的居 住和生活水平较低，其中不少是属于民政部门扶持救济的困难户，被拆迁房屋是他们 最重要的财产和最基本的生活或生产资料， 政府的行政征收行为，是政府意志的体现， 益是政府的责任。 是他们安身立命的场所。城市房屋拆迁是 保护作为拆迁被动参与者一被拆迁户的利 2 2 2 被拆迁户利益 被拆迁户利益指因房屋被拆迁造成既得利益损失，而应获得相应补偿安置的被拆 迁户的权利。被拆迁户利益包括生存利益和财产利益。被拆迁户因房屋被拆除，生存 利益直接受到威胁和影响，需由政府维持和保护其生活或生存的利益。政府作为公共 利益的代表者和维护者，应保障被拆迁户的生存利益，通过转移支付的方式对符合条 件的居民家庭发放住房补贴，或提供低租金住房。财产利益指被拆迁户将房屋作为财 产拥有或经营的利益，因房屋被拆迁造成利益受损而应得到补偿安置的权利，包括房 屋、房屋收益以及因搬迁所需支付的费用。房屋作为被拆迁户经济利益中最重要的组 成部分，房屋被拆迁意味着经济利益遭受重大损失，理应得到政府合理、及时的补偿 和安置。 2 2 3 政府利益 政府都是有其自身追求的“经济人 ，他们的行为也都毫无例外地以其自身追求 的最大化为目标 。这实际是政府行为目标“应然性 与“实然性之间的矛盾。城 市房屋拆迁中的政府利益是通过房屋拆迁形成的满足政府管理需要的社会资源。城市 房屋拆迁中的政府利益包括经济利益和政治利益两个方面。 ( 1 ) 经济利益。它是指通过房屋拆迁政府获得的经济资源。如财政收入护加、经 济增长率提高等。在我国，政府代表国家垄断城市土地资源，被拆迁户无权就房屋所 占土地的使用权进行交易，只能由政府征收后再将土地使用权出让给开发商，政府收 。黄信敬：城市房屋拆迁中的利益关系及利益博弈，载广东行政学院学报2 0 0 5 年第2 期 。程建：( ( 城市拆迁的行政法律关系，载前沿2 0 d 4 年第1 2 期 。彭妹：政府行为的目标一对政府行为的利益取向分析，载内蒙古农业大学学报( 社会科学版) 2 0 0 5 年第4 期 1 1 m p a 硕士学位论文 第二章有关城市公益性拆迂的理论分析 取国有土地有偿使用出让金，从而增加政府财政收入。当前土地出让金与征用成本之 间存在着巨大的利益差。有关资料显示，土地增值收益占5 卜一9 3 。政府通过拆迁收 回土地使用权，然后再次进行转让，在收回、转让过程中获得了大量的经济利益。有 些地方，土地出让金已经成为地方政府的重要财政收入圆。 ( 2 ) 政治利益。它是指政府和政府官员通过房屋拆迁改造获得的政治资本。在我 国，政绩主要由上级制定的政绩评估方式来决定，而不是由群众投票来决定。这就导 致了一种不良后果：即政府行为对上级领导负责，而不对下层民众负责，政绩形象工 程比比皆是固。有些地方政府打着公共利益的旗号，大规模、无计划地成片拆迁城市 房屋，搞“政绩工程”，、“形象工程”，以显示本届政府的“形象”和“政绩，此外， 在城市房屋拆迁中还存在一个重要利益体即开发商利益。由于现行城市房屋拆迁制度 的弊端，开发商与行政权力结合，以“公共利益”之名暗渡“商业利益”之实。不少 纯为商业利益的开发项目，因获得了城市房屋拆迁许可证，开发商就拳而争之地获得 了城市房屋的强制拆迁权。开发商利益包括成本利益和效率利益两方面。成本利益指 开发商在拆迁过程中减少拆迁费用，从而降低开发成本所获得的利益。开发商的开发 成本通常包括土地出让金、土地投资成本、房屋建筑成本和经营管理费用。土地投资 成本含土地征收费、土地开发费、拆迁补偿安置费。据统计，拆迁补偿安置费约占开 发成本的4 0 - - 6 0 。尽管如此，开发商仍享有很大的利润空间。开发商为了追求利 益最大化，总希望把拆迁补偿安置费降i l 毳n 最低限度，例如降低安置房屋的质量标准、 减少安置房屋的面积等等。效率利益是开发商在房屋拆迁过程中通过缩短拆迁时间， 即减少交易成本所获得的利益。在拆迁安置过程中，如拆迁补偿过低或者未达到被拆 迁户的预期目的，被拆迁户迟迟不签订拆迁补偿安置协议，与开发商进行长时间的讨 价还价，就可能增加开发商的交易成本和开发投资风险，包括影响工程项目进度、增 加银行工程贷款利息、丧失最佳开发时机、讨价还价的谈判成本、拆迁户上访带来的 行政仲裁和司法诉讼费用。当涉及被拆迁户多时，交易成本对房地产开发利润有很大 影响。从理论上讲，开发商为了减少交易成本，提高拆迁的效率，会给拆迁户以补偿。 从上可以看出，政府、被拆迁户和开发商是城市房屋拆迁中的主要利益体。其中 政府应是社会公共利益的代表者、实现者和维护者。政府拥有足够的政治资源，通过 具体的制度安排，包括投资项目许可、城市规划诈：可、建设用地许可、房屋拆迁许可 等，在有效提供公共物品，实现和增进社会公共利益的同时，也谋求自身利益的最大 化。开发商是纯粹的理性“经济人 ，它以追逐利润最大化为终极目标，具有资本的 中刘燕萍征地制度创新与合理补偿标准的确定【j 】中国土地，2 0 0 2 ( 2 ) 。楚成亚：乡( 镇) 政府自我利益的扩张