（工商管理专业论文）内蒙古地税局绩效管理体系改进设计研究.pdf

摘要 2 0 世纪8 0 年代，绩效管理被西方发达国家引入政府管理领域中。作 为一种先进的管理理念和管理方法，绩效管理正在被世界范围内的众多 组织所采用，我国政府部门的绩效管理应用目前仍处于探索和起步阶段。 内蒙古自治区政府从2 0 0 9 年9 月开启了新一轮的机构改革步伐，作为自 治区政府一个非常重要的经济职能部门内蒙古地税局也经历着职能 转型的变革，带来了管理职能、工作方式、组织机构改革等方面的诸多 变化。社会公众的维权意识和顾客意识更趋成熟，对内蒙古地税局组织 绩效的评价也随着变革的进展而提出了更高的要求，因此，构建一套有 效而又具操作性的绩效管理体系，已成为内蒙古地税局的重要目标。本 论文对平衡计分法( b a l a n c e ds c o r ec a r d ，简称b s c ) 理论、关键绩效 指标法( k e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r ，简称k p i ) 理论以及相关绩效管 理理论进行了分析研究，找出不同方法的优缺点及其互补性，然后针对 内蒙古地税局绩效管理存在的问题，综合运用b s c 与k p i 构建出一个新 的指标全面、具有实际可操作性的绩效管理体系及其实施流程。本论文 的主要研究成果是：在剖析内蒙古地税局绩效管理存在的缺陷，比较和 借鉴不同类别的绩效管理方法和原理的基础上，初步构建了适合内蒙古 地税局新的绩效管理指标体系及其实施流程。本论文在理论上是对平衡 计分法和关键绩效指标法在我国省级以下地方税务局绩效管理领域研究 的补充和深入，有助于平衡计分法和关键绩效指标法在我国政府部门的 传播和影响，对我国政府部门应用绩效管理指标体系提升组织绩效是一 种有益的探索，有助于推进绩效管理指标体系及其实施流程在税务组织 的进程，提高税务部门目前的组织绩效，促进税收管理现代化的更进一 步发展。 关键词：绩效管理，指标体系，平衡计分法，关键绩效指标法 a b s t r a c t i n198 0 s ， p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t w a s b r o u g h t 1 n b y w e s t e r n d e v e l o p e dc o u n t r i e s i ng o v e r n m e n tm a n a g e m e n tn e l d a sa na d v a n c e d m a n a g e m e n ti d e aa n dm e t h o d ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i s a d o p t e db y m a n yo r g a n i z a t i o n s ， w h i l eo u rg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t a p p l i c a t i o nh a ss t i l lb e e na t t h es t a r t i n gs t a g e f r o ms e p t e m b e r2 0 0 9o n ， i n n e rm o n g o l i a ng o v e r n m e n to p e n e dt h en e wi n s t i t u t i o n a lr e f o r ms t e p a s o n eo ft h ev i t a le c o n o m i cf u n c t i o n so ft h ed e p a r t m e n t ，i n n e rm o n 9 0 1 i a n l o c a lt a x a t i o nb u r e a ue x p e r i e n c e st h er e f o r mo ff u n c t i o nt r a n s i t i o n ，w h i c h b r i n g sv a r i o u sc h a n g e si nt h ea s p e c t so fm a n a g e m e n tf u n c t i o n ，m o d e l o f w o r k i n g ，o r g a n i z a t i o nr e f o r m ，a n ds oo n f 0 1 l o w i n gt h ep u b l i c sm a t u r eo f h u m a nr i g h t sa n dc u s t o mc o n s c i o u s n e s s ，h i g h e rr e q u i r e m e n tf o r i n n e r m o n g o l i a nl o c a lt a x a t i o nb u r e a ui np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni sp u tf o r w a r d f o rt h ed e v e l o p m e n to fr e f o r m t h e r e f o r e ，t oc o n s t r u c tas e r i e so fv a l i da n d o p e r a t i v ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts y s t e mh a sb e e na nl m p o r t a n ta l m 士o r i n n e rm o n g o l i a nl o c a lt a x a t i o nb u r e a u t h et h e s i sa n a l y s e st h et h e o n e s o n t h eb a l a n c e d s c o r e c a r d ，k e yp e r f o r m a n c e i n d i c a t o r s ， a n dr e l e v a n t p e r f 6 r m a n c em a n a g e m e n t ，n n d so u tt h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e sa n d t h e i r c o m p l i m e n t a r y ， i nt h e l i g h t o ft h e e x i s t i n gp r o b l e m s o fi n n e r m o n g o l i a nl o c a lt a x a t i o nb u r e a ui np e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，t h et h e s l s c o n s t r u c t san e wo v e r a l li n d e xa n dp r a c t i c a l l yo p e r a t i v ep e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ts y s t e m ，a n di t si m p l e m e n t a t i o np r o c e s s ，b yc o m p r e h e n s l v eu s e o ft h eb a l a n c e ds c o r e c a r da n dk p i ， t o p r e l i m i n a r i l y c o n s t r u c tan e w p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti n d e xs y s t e ma n di t si m p l e m e n t a t i o np r o c e s si o r i n n e rm o n g o l i a nl o c a lt a x a t i o nb u r e a u ， o nb a s i so fa n a l y z i n g i t s a d v a n t a g e si np e r f 6 r m a n c em a n a g e m e n ta n dc o m p a r i s o na n dr e 士e r e n c eo n d i f f e r e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tm e t h o d sa n dp r i n c i p l e s t h e t h e s i si n t h e o r yi st h ec o m p l e m e n ta n dd e v e l o p m e n tt o t h eb a l a n c e ds c o r e c a r da n d i i k p if o ro u r1 0 c a lt a x a t i o n b u r e a u sb e l o wt h e p r o v i n c i a l l e v e li n p e r 士o r m a n c em a n a g e m e n tf i e l d r e s e a r c h ， h e l p o ft h ep r o p a g a t i o na n d i n f l u e n c ef o rt h eb a l a n c e ds c o r e c a r da n dk p ii no u r g o v e r n m e n td e p a r t m e n t ， u s e f l u lo fe n h a n c i n gt h e o r g a n i z a t i o np e r f o r m a n c ei no u ra d v a n c i n gt h e p e r t o r m a n c em a n a g e m e n ti n d e xs y s t e ma n di t si m p l e m e n t a t i o np r o c e s si n t a x a t l o no r g a n i z a t i o n s ，e n h a n c i n gr e c e n to r g a n i z a t i o np e r f o r m a n c eo ft h e t a x a t l o n d e p a r t m e n t ， a d v a n c i n g t h ef u r t h e r d e v e l o p m e n t o ft a x a t i o n m a n a g e m e n tm o d e r n i z a t i o n k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，t a r g e ta s s e s s i n gs y s t e m ，b s c ，k p i i i i 第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 内蒙古地税局自l9 9 4 年8 月国、地税机构分设成立以来，先后开 展了以“目标管理和角色模式管理”及“规范化管理为代表的绩效管 理方面的探索。成立之初，内蒙古地税局实行的“目标管理和角色模式 管理”是一种创造，其含义不仅仅在于促进人的能力的提升，更重要的 是通过人的能力的提升，促进绩效的提升。现代绩效管理的理论告诉我 们，对于一些以能力为基础展开工作的组织，人员的素质决定组织的绩 效。当时的内蒙古地税局认识到了这一点，坚决果断地推出了“目标管 理和角色模式管理”一整套措施。“目标管理和角色模式管理”的推行， 一方面有效地促进了全员能力的提升，另一方面也直接推动了地税组织 绩效的提升。19 9 8 年下半年，内蒙古地税局开始全面推行“规范化管理”， 把现代绩效管理的基础框架引入到日常的管理活动中。“规范化管理”在 岗位设置、岗位分析、岗位的绩效标准、考核方法、考核结果的应用等 方面展开了较为系统的计划和实践。“规范化管理”的多年运行，使内蒙 古地税系统全体干部职工接受了绩效管理的基本理念，习惯了绩效管理 的基本运作，为改善并导入更为系统、更为完整的绩效管理体系打好了 基础。2 0 0 8 年，内蒙古地税局的税务绩效管理已经相对比较成熟，并且 有了多年的运行基础和实践经验，开始探索“信息化支撑下的绩效管理”， 税务绩效管理己到了可以与现代绩效管理全面接轨，并建立相应组织绩 效管理体系的阶段。之前，全国税务系统尤其是地税系统没有一个系统 的、统二的、整合的绩效管理系统，大都处于各自为政的状态，绩效管 理做得好的税务部门寥寥无几，并且多数只有考评环节而没有构建出成 体系的制度以及开发信息化应用软件。因此，本论文主要研究内蒙古地 税局新绩效管理体系的构建，重点是绩效管理指标体系的构建，从而为 内蒙古地税局实现组织目标提供有力支持。 第一章绪论 1 2 研究目的与意义 如上所述，目前在西方发达国家普遍盛行的绩效管理和绩效评估方 法，虽然在我国行政改革实践中已开始出现，但在绩效管理的理论研究 方面仍有待进一步深入，特别是政府部门绩效管理指标体系的构建研究 显得相对不足，结果导致政府部门工作效率不高、管理手段落后、公众 形象不佳。本论文在深入剖析平衡计分法( b s c ) 、关键绩效指标( k p i ) 和 相关绩效考核理论的基础上，针对内蒙古地税局现在运行的绩效考核在 指标上存在的问题，综合运用平衡记分法( b s c ) 和关键绩效指标( k p i ) 等 管理思想，构建一个新的指标全面、具有实际可操作性的绩效管理指标 体系及其实施流程。 1 2 1 研究构建税务绩效管理体系的目的 l 、通过构建绩效管理指标体系及其实施流程，正确测量和客观评 价各单位、各部门及组织内每一位成员的工作业绩，有效地激励各单位、 各部门和各级组织成员，充分开发和利用组织的人力资源。 2 、通过构建绩效管理指标体系及其实施流程，激励良好的组织关 系，促进组织内部沟通，强化团队意识，增强组织向心力。 3 、通过构建绩效管理指标体系及其实施流程，加强组织的基础管 理工作，经过持续实施可以不断改进和提升组织和部门的总体绩效以及 组织成员个人的绩效。 1 2 2 研究构建税务绩效管理体系的意义 l 、构建税务绩效管理体系是促进税务组织绩效提高的重要管理工 具 作为一种管理工具，绩效管理最重要的莫过于在税务组织的管理中 引入了成本一效益机制，切合了税收管理的基本要求。这一绩效管理的 成本一效益机制及对绩效的促进主要是： 第一是“结果导向”。绩效管理不否认程序和规则，但一切必须以 税务服务的质量是否满足公众的需求来衡量、并根据结果的需要来组织、 落实和协调管理，从而为减少或克服以往管理的种种弊端开辟了一个路 2 第一章绪论 径。 第二是责任机制。责任机制内含的管理人员的责任落实、资源的优 化配置及整个组织系统协调等，在相当程度上为促进绩效提供了可能。 2 、构建绩效管理体系是税收管理科学的评估工具 确定科学的可量化的绩效指标体系，进行管理目标分解和评估是绩 效管理的基本方式，作为一个评估工具，绩效管理为科学的评估税务组 织的内部管理提供了可能。 随着时代的发展，公众要求政府对税务组织的服务和提供的总体框 架构成负责，并承担起这样一些责任： 一是关于税务组织的税务政策制定是否合理； 二是税务支出必须获得公众同意并按正当的程序支出； 三是资源的配置是有效率的； 四是资源必须使用在预定的结果方面。 显然，绩效管理在税务组织中的应用也同时为公众从组织外部正确 地认识和评价税收管理的结果提供了可能，并在相当程度上也成为了公 众对税收管理部门进行监督、促进税收管理部门提高绩效的有效的工具。 1 3 研究的思路、方法与主要内容 本论文力图在内蒙古地税局新绩效管理指标体系的构建研究上有 所创新和突破，因为以往的绩效管理指标体系研究过于关注影响效率和 绩效的其他因素，如组织、人事、预算等，忽视了绩效管理的基础 绩效管理指标体系的构建研究。本论文即从绩效管理的基础绩效管 理指标体系的构建研究为着力点，对其进行较为详尽的剖析并提出了解 决方案。 本论文的总体框架按照“背景分析理论综述现状分析 指标体系构建支持指标体系绩效管理流程构建新指标体系特 点”的逻辑次序撰写。 本论文以公共部门人力资源管理、公务员管理、管理信息系统以及 税务管理理论为基础，充分利用网络资源检索了大量的资料，对地税系 统绩效管理体系采用了问卷调查、实地调研、数理统计和逻辑分析的方 第一章绪论 式，并配以定量分析和定性分析相结合、理论分析和实证分析相结合的 研究方法。 基于以上认识，本论文主要分为六个部分进行研究：第一章，绪论， 主要介绍了研究的背景、研究的目的与意义、研究的思路和内容结构安 排；第二章，主要介绍了绩效、绩效管理与税务绩效管理的理解；第三 章，分析了内蒙古地税局绩效管理的现状、问题及症结所在；第四章， 详细介绍如何综合运用平衡计分法( b s c ) 与关键绩效指标( k p i ) 来为内蒙 古地税局构建一整套新的绩效指标体系；第五章，简单介绍支持新指标 体系的内蒙古地税局绩效管理流程的构建及其应用；第六章，简单介绍 了原有绩效考核体系和新绩效管理体系的对比，以及在构建新绩效指标 体系中的若干体会以及有待进一步研究、验证的问题。 4 第二章绩效、绩效管理与税务绩效管理的理论概述 第二章绩效、绩效管理与税务绩效管理的理论概述 绩效管理作为上世纪西方比较成功和普及的管理方法，自引入我国 以来，在众多企业、政府单位的研究、运用和创新一直方兴未艾。各级 税务组织从提高资源( 包括人、财、物、形象等) 使用效率，更高层次 地服务社会和纳税人，实现“为国聚财 的使命出发也进行了诸多探索 和实践。然而，作为西方的“舶来品”，如何根植于东方的土壤，却在一 定程度上困扰和考验着实践者。在以人为本已成为现代人力资源管理精 髓理念的今天，如何正视人性化因素对实施绩效管理的影响，把握人本 理念下税务绩效管理体系建设的着力点，是绩效管理实施中必须关注的 问题。 2 1 绩效的概念 对于企业和公共行政管理部门的“绩效”概念，许多学者都对其进 行了研究，但至今尚没有一个较为统一的定义。在许多文献中，绩效常 被视为无需界定的“前提”或“常识”而被忽略。然而，b a t e s 和h o l t o n 则提出了“绩效是以多维建构，测量的因素不同，其结果也会不同”的 意见，因此，为了要更好地对绩效管理进行研究和测量，我们必须首先 对“绩效”的概念进行界定，弄清楚其确切的内涵。 一般我们在定义绩效一词时，可以从组织、团体、个人三个层面上 对其定义，层面不同，绩效所包含的内容、影响的因素及其衡量方法也 就不同。绩效( p e r f o r m a n c e ) 从语言学的角度来说，有成绩和效益的意 思。其最早被用于投资和项目管理方面研究中，并随同人力资源管理理 论的发展得到了广泛的应用。在实践中，“绩效”被认为含有“经济”、 “效率”、“效益”三项主要内容。 从绩效的实质而言，人们给绩效所下的定义，主要有两种观点：一 种认为绩效是一种结果；而另一种观点则认为，绩效是一种行为。 b e r n a d in ( 1 9 9 5 ) 认为，“绩效应该定义为工作的结果，因为这些工作结 5 第二章绩效、绩效管理与税务绩效管理的理论概述 果与组织的战略目标、顾客满意感及所投资金的关系最为密切”。k a n e ( 19 9 6 ) 指出，绩效是“一个人留下的东西，这种东西与目的相对独立 存在”。由此我们可以看出，“绩效是结果”的观点认为，绩效的工作所 达到的结果，是一个人的工作成绩的记录。与绩效相关的概念有：职责 ( a c c o u n t a bilitie s ) 、关键结果区域( k e yr e s u lta r e a s ) 、结果 ( r e s u l ts ) 、责任、任务及事务( d u t ie s ，t a s k sa n da c tiv itie s ) 、目 的( 0 b j e c t iv e s ) 、目标( g o a ls o rt a r g e ts ) 、生产量( 0 u t p u t s ) 、关 键成功因素( c r i t i c a ls u c c e s sf a c t o r s ) 等等。 对绩效不同结果的界定，可以用来表示不同类型或水平的工作要 求，因此，我们在设计绩效目标时应注意其分别和差异。近年来，随着 绩效管理理论的发展，更多学者更普遍的接受绩效是行为的观点。m u r p h y 认为“绩效是一个人在其工作的组织或与组织单元目标有关的一组行 为”。另一位学者c a m p b e l l 提出，“绩效是行为的同义词，它是人们实际 的行为表现并是能观察得到的。就定义而言，它只包括与组织目标有关 的行动或行为，能够用个人的熟练程度( 即贡献水平) 来定等级( 测量) 。 绩效是组织雇人来做并需做好的事情。绩效不是行为后果或结果，而是 行为本身，绩效由个体控制下的与目标相关的行为组成，不论这些 行为是认知的、生理的、心智活动的或人际的”。而s c h i t t 则提出了绩 效的二维模型，他认为行为绩效的含义应当包括任务绩效和关系绩效两 方面，其中，任务绩效指所规定的行为或与特定的工作熟练有关的行为； 关系绩效指自发的行为或与非特定的工作熟练有关的行为。 理论界在界定绩效是工作行为而非工作成绩或目标的观点的主要 依据来自以下三个方面：首先，许多工作的结果并不一定是个体行为所 致，可能会受到与工作无关的其他影响因素的影响；其次，员工没有平 等地完成工作的机会，并且在工作中的表现不一定都与工作任务有关； 第三，过分关注结果会导致忽视重要的过程和人际因素，不适当地强调 结果可能会在工作要求上误导员工。同时，也有学者认为，绩效应当是 一个较为宽泛的概念，其中应当包含“结果”与“过程”两方面的内容， 其中的代表人物是b r u m b a c h ，他提出“绩效指行为和结果。行为由从事 工作的人表现出来，将工作任务付诸实施。行为不仅仅是结果的工具， 行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并 6 第二章绩效、绩效管理与税务绩效管理的理论概述 且能与结果分开进行判断 。这一定义强调了绩效具有“结果”和“过程” 的双重特性。 2 2 绩效管理的概念 在理论界，由于对绩效概念内涵的理解不尽相同，导致了众多学者 对绩效管理认识上存在着较大差异，出现了许多区别较大的对绩效管理 的解释和界定，表2 1 列出了其中最具代表性的认识。 表2 1绩效管理理论对比分析表 编重要利益 代表人物对绩效管理的认识 号思想相关者 股东价值顾客 通过加强公司投资、筹资及资金运营 l 罗斯等 最大化股东能力，实现企业市场价值最大化。 h u s e l i d 高绩效管理层 通过设计高绩效工作系统，确保人力 2 资源服务企业战略目标，实现组织绩 s c l u l e r 工作系统员工 效的管理活动。 对标杆进行管理，即通过与领先企业 股东的绩效对比以及本企业内部不同部 3 罗伯特开普竞争战略 顾客门间绩效进行系统比较分析，达到改 善自身绩效的目的。 安迪利克里斯 顾客 对利益相关者的贡献和利益相关者 4 迈克企业系统 股东 的满意度进行管理，即通过绩效管理 政府员工 肯尼尔利向利益相关者传递公司价值。 等 顾客基于b s c 的绩效管理，即从顾客、员 5 卡普兰、诺顿平衡思想股东工、创新和学习角度、财务等角度， 员工对企业进行的价值管理。 1 、以罗斯为代表的股东财富最大化理论 他们把实现股东财富最大化作为绩效管理的内容。首先，股东财富 最大化需要通过股票市价最大化来实现，而影响股价变动的因素，不仅 包括企业经营业绩，还包括投资者心理预期及经济政策、政治形势等理 财环境，因而带有很大的波动性，易使股东财富最大化失去公正的标准 7 第二章绩效、绩效管理与税务绩效管理的理论概述 和统一衡量的客观尺度。其次，经理阶层和股东在财务目标上往往存在 分歧。同时股东财富最大化对规范企业行为、统一员工认识缺乏应有的 号召力。最后，排除了非财务目标在绩效管理中的重要作用。 2 、把绩效管理视作企业高绩效工作系统的设计 蕴涵的理论假设是组织善待员工，员工会改进工作态度，并不断增 加满意度和承诺感，这种态度会影响行为，反过来促进组织绩效的改善。 高绩效管理系统由一系列人力资源实践活动构成，如基于绩效的薪酬体 系，多样化的员工沟通机制、员工参与、持续的员工培训和开发、员工 稳定和团队合作等。把绩效管理视作人力资源管理，国内有许多学者比 较赞同这样的看法。但这个理论的缺陷在于忽略了企业价值的其他产生 源。 3 、将“标竿”管理作为绩效管理的核心内容 将标竿作为绩效管理的重点的缺陷是很难确立考核的基准，对于产 业内的龙头企业的核心能力不易模仿和复制，并有可能产生限制企业创 新能力成长的可能性。 4 、从利益相关者的管理角度进行组织绩效管理和考评 它综合考虑了企业的生存环境，引入利益相关者概念，指出企业存 在的目的是为组织的利益相关者创造价值，所有的利益相关者均处于一 个系统中，彼此互相影响、互相制约，因此，忽视任何一个利益相关者 都是不明智的。在这个理论的支持下，作为组织重要的利益相关者，企 业和公共行政管理部门已经无法忽视社会、环境等重要因素，组织已经 开始对他们负有更多的责任。 5 、在平衡计分法理论基础上发展起来的绩效管理观点 它弥补了传统以财务指标为核心的绩效管理体系。它将企业未来成 功的因素( c s f ) 和关键绩效指标( k p i ) 作为组织的价值驱动。而在战 略管理层面上，通过积极的战略性激励体制，有效的将公共行政管理部 门、企业、个人的目标进行整合，并形成一个完整的战略性绩效管理体 系。它同时兼顾了企业长期目标、短期目标，外部衡量与内部衡量，先 进和滞后指标，成果与行为等关键要素之间的平衡。 综上，绩效管理是将组织成员个人目标与组织战略目标相结合的基 础上，使其组织成员与其直接上级之间在行为与结果上达成协议，构建 8 第二章绩效、绩效管理与税务绩效管理的理论概述 双向互动的沟通模式，充分发挥每个组织成员的潜力，以提高组织绩效 为目标的一个动态管理过程。组织成员不再是绩效考评的被动接受者， 而是可以积极地参与制定自己的绩效目标，并与上级就绩效标准即实现 方式进行沟通和协商；管理人员也不再简单地充当“警察”的角色，而 是在与组织成员进行互动交流的过程中实现组织持续改进绩效的目标。 这种和谐双赢的结果也使越来越多的组织倾向于选择绩效管理来代替单 纯的绩效考评。绩效管理不仅关注事后的考评，而且注重事前、事中的 计划和控制，是事前计划、事中管理和事后考评所形成的三位一体的系 统。绩效管理的过程通常是一个循环，这个循环分为五步：绩效计划、 绩效实施、绩效考核、绩效反馈以及绩效结果的应用。 2 3 税务绩效管理概述 税务绩效管理，就是以合理的机构设置和简明的业务流程为基础， 以科学的绩效量化考核指标为依据，对人员的税收征管工作实施量化考 核，并以这个考核结果为主要依据，来客观公正地评价每个单位、部门 的税收征管质量、执法水平和工作效率，客观、有效地评价每一位干部 职工的工作实绩。 税务绩效管理比较一般绩效管理存在以下的不同： 第一，税务绩效管理是以税收工作的根本任务和战略目标为出发 点，以信息管税为基本理念，依托信息化，融日常考核、征管质量考核、 执法监督和基于业务流程的全环节考核为一体，运用绩效管理的相关理 论和方法，建立组织、部门、个人的绩效目标和绩效指标，实现绩效目 标制定、绩效计划、绩效实施、绩效考评、绩效反馈及结果应用的管理， 形成一套客观衡量、实时监督、有效指导、科学奖惩的现代绩效管理流 程，促进税务工作任务的完成，促进组织和个人绩效提升和全面发展。 第二，税务绩效管理是在组织成员个人目标与组织战略目标相结合 的基础上，使其组织成员与其直接上级之间在行为与结果上达成协议， 构建双向互动的沟通模式，充分发挥每个组织成员的潜力，以提高组织 绩效为目标的一个动态管理过程。组织成员不再是绩效考评的被动接受 者，而是可以积极地参与制定自己的绩效目标，并与上级就绩效标准即 9 第二章绩效、绩效管理与税务绩效管理的理论概述 实现方式进行沟通和协商；管理人员也不再简单地充当“警察”的角色， 而是在与组织成员进行互动交流的过程中实现组织持续改进绩效的目 标。这种和谐双赢的结果也使越来越多的组织倾向于选择绩效管理来代 替单纯的绩效考评。绩效管理不仅关注事后的考评，而且注重事前、事 中的计划和控制，是事前计划、事中管理和事后考评所形成的三位一体 的系统。 第三，税务绩效管理是在信息化的整体支撑上，对业务需求的设计 贯穿于整个税收管理业务、行政管理业务、事务管理业务等相关流程和 业务节点中，采取系统的具有关联性的绩效管理目标和绩效指标，将税 收管理业务、行政管理业务、事务管理业务等管理活动的信息沟通和绩 效提升，采取定性与定量的事先绩效管理目标和实现目标的相关方式， 并建立起科学有效的评分模型，通过绩效计划、绩效实施、绩效考核、绩 效反馈以及绩效结果的应用五个步骤循环来实现组织等级评定和个人的 能级评定目标，以期提升机构( 组织) 和个人的整体绩效。 以上对绩效、绩效管理与税务绩效管理的理论概述，均是本文分析 问题和设计对策的指导思想。 1 0 第三章内蒙古地税局绩效管理现状分析 第三章内蒙古地税局绩效管理现状分析 3 1 内蒙古地税局绩效管理的发展 3 1 1 内蒙古地税局简介 内蒙古地税局自1 9 9 4 年8 月国、地税机构分设时成立，下辖12 个 盟市、2 个计划单列市、l0 1 个旗县市( 区) 地税局。全系统现有干部职 工1 4 万人，目前共担负着2 6 项税费的征缴工作。全区地税机构组建以 来，特别是2 0 0 1 年以来，坚持经济税收观，牢固树立和落实“跳出税务 看税务，立足全局抓税务”的治税理念，以组织收入为中心，积极推进 依法治税，全面强化税收管理，促进了地税事业的全面进步，为自治区 经济社会又好又快发展做出了积极贡献。l9 9 4 年至2 0 10 年的17 年间， 全区地税系统共计组织各项税费收入4 4 4 5 8 5 亿元，年均增长2 5 7 ， 地方税收现已占内蒙古地方财政收入的7 0 4 。 3 1 2 内蒙古地税局绩效管理的探索 1 9 9 4 年以前，我国的税务部门在管理上没有形成科学有效的体系； 1 9 9 4 年分税制以后到19 9 5 年之间，内蒙古地税局的管理也基本流于形 式，属于粗放式管理；1 9 9 6 年至1 9 9 7 年间，内蒙古地税局提出了“目 标管理和角色模式管理”，管理的内容多以行政管理和一些浅表性业务 指标为主：1 9 9 8 年至2 0 0 1 年，内蒙古地税局又创新出了“规范化管理”， 全面提升了管理工作水平，使管理初成体系；2 0 0 2 至2 0 10 年，内蒙古 地税局开始探索“信息化支撑下的绩效管理 ，税务绩效管理已到了可以 全面与现代绩效管理接轨，可以建立适合税务组织的绩效管理体系的阶 段。 1 、粗放式管理阶段 1 9 9 4 年实行了分税制，税务部门分为国税、地税两套机构。分设之 初，内蒙古地税局的管理处于一种粗放式的管理形态中，在具体操作上 1 1 第三章内蒙古地税局绩效管理现状分析 缺少一套系统的、科学的管理方法。 2 、目标管理和角色模式管理阶段 目标管理和角色模式管理就是按照工作的运行程序，对考评奖惩进 行科学合理的设定，使税收管理基本形成体系，全面地提升了税收管理 工作水平。它明确了税务部门的工作目标，健全了税务部门的工作制度， 加强了监督职能，严格了考评奖惩，提高了人组织成员作积极性。通过 目标管理，岗位责任制考评比以往更加严密了。 但从目标管理的实践来看，单纯的目标管理和角色模式管理存在如 下不足： 一是目标分解中出现的问题。由于过分强调目标分解、工作分工， 协作问题没有很好解决。工作目标只是机械地分解到各职能部门，把指 标与指标间的关系割裂孤立了，职能部门间缺乏相互联系，认为只要自 己的目标完成就万事大吉，税务部门共同的目标淡化了；认为工作成果 是自己的，税收信息不愿共享，造成了资源的浪费和重复劳动；各职能 部门安于“自扫门前雪”，对承担全局性工作指标主责部门提出的税收 管理意见不重视，甚至推诿扯皮，抵消了税收执法力量，形成内耗。另 外，有的工作目标设置不尽合理，带来了负面影响。 二是制度管理上出现的问题。第一，制度覆盖面不够广，有的环节 有的工作还没有制度约束。很多问题是由于没有具体制度约束造成的。 第二，规章制度没有进行梳理，各工作岗位应该受哪些制度约束没有具 体分解，制度落实没有真正到位。第三，制度与制度之间的联系没有明 确标明，有的相互之间脱节，有的规定在几个制度中先后几次出现，甚 至出现定性定量不一致问题，造成操作上混乱。 三是监督机制上出现的问题。由于对制度落实的过程没有规范，如 何操作无章可循，出现职能部门之间职责衔接界定不清的问题，不是长 期拖延，就是找领导评判，处置问题的常规没有固定下来，往往导致制 度扭曲，结果变形，出现随意执法、滥用权力的弊端。 四是考评奖惩上出现的问题。第一，由于过分关注结果，忽略了工 作完成过程的难度和工作量，弱化了过程的监督和控制，各职能部门为 防止工作问题暴露，想尽一切办法隐瞒问题，可能会出现违背组织价值 观和道德准则的行为。不仅使工作人员对考评结果产生抵触情绪，也造 1 2 第三章内蒙古地税局绩效管理现状分析 成很多部门违规调整数据，考评出现被动应付的局面。第二，考评工作 没有计划性和指导性，搞地毯式轰炸，突击性检查，对如何全面纠正预 防没有规范。第三，部分考评指标在设置上没有综合考虑客观因素，过 分强调主观责任，造成短期行为，为实现短期目标而牺牲组织长远利益， 带来负面影响。第四，由于缺乏对工作过程的“文本”化固定，好的经 验得不到推广，落后的习惯得不到及时改进，削弱了人员主动研究新工 作方法的积极性，僵化了人的创造力，处于一种被动应付和无思维的工 作状态。第五，组织成员更倾向于关注个人绩效，而无暇顾及个人能力 提升和智力资本的增值。 3 、规范化管理阶段 规范化管理就是结合税务管理工作的特点，建立一整套较严密的管 理制度，使组织、个人的工作行为都遵循一定的制度标准运行。规范化 管理核心是对人管理，其特点是通过“管人”达到“管事”，通过“管 事 实现“管人”，是“管人”和“管事”的有机结合，目的与手段的 有效统一。 规范化管理使内蒙古地税局的管理能力大大加强。加强了基层建设、 干部队伍建设、制度建设，围绕税收征管、组织人事管理、廉洁勤政、 文秘档案和行政管理等方面，比较系统和完整建立起了较为合理的税收 制度体系。以规范化管理考评办法为龙头的抓督查、抓考评、抓落实的 机制基本形成。 从规范化管理运行的结果来看，存在以下不足： 第一，虽然采取了量化考核的方法，并建立了建构、建账、评等形 式结构的构建任务，但管理偏重于形式，可操作性不强，一定程度上进 入了“手工式、机械式”繁琐考核的误区。 第二，基层征管一线的普通税务干部对规范化管理的理论与运行模 式认知度较低，甚至有的税务干部认为这种管理模式就是“整人”的方 法，严重扭曲了规范化管理的初衷。 4 、信息化支撑下的绩效管理探索阶段 “金税工程”是中国税收管理信息系统的简称，是我国电子政务工 程重点建设的“十二金”工程之一。继金税工程一、二期成功实施后， 国务院于2 0 0 5 年9 月批准了金税工程三期立项。金税工程三期就是按照 第三章内蒙古地税局绩效管理现状分析 统筹规划、统一标准，突出重点、分布实施，整合资源、讲求实效，加 强管理、保证安全的原则，建立基于全国统一规范的应用系统平台，依 托计算机网络，总局和省一级税务局集中处理信息，覆盖所有税种、税 收工作重要环节、各级国税局、地税局并与有关部门联网，包括征收管 理、行政管理、外部信息、决策支持系统的功能齐全、协调高效、信息 共享、监控严密、安全稳定、保障有力的税收管理信息系统。 内蒙古地税局作为“金税三期 先行试点的全国省级地税局之一， 于2 0 0 5 年12 月底率先实现了“省一级征管数据大集中”，从自治区到 盟市的网络设备都实现了主备冗余，网络性能得到大幅度提升。网络覆 盖一个区局，十二个盟市局和两个试点盟市基层办税点及一个东西部稽 查局，数据大集中系统能够进行网上纳税、税务稽查、发票管理等业务 的集中处理，能够增强税收征管的力度和税务监管，改变税务行政管理 方式，从而大大提高税收征管效率。 2 0 0 8 年6 月，按照“统一管理机构、统一目标标准、统一规程流程、 统一管理方式”的要求，内蒙古地税局对五项管理制度( 征管业务、两 权监督、两个责任制、目标责任制、公务员考评) 进行有效整合，运用 现代绩效管理理念，将各项管理体系贯穿起来，形成整合现行管理资源 的统一的管理平台；同时，充分依托信息化手段，提高效率，实现成果 共享。通过探索“信息化支撑下的绩效管理”体系，把干部从繁琐的应 付多头管理考评中解放出来，干部的自管理人员理意识、工作主动意识、 学习创新意识和质量、责任意识明显增强。 3 2 内蒙古地税局绩效管理的现状 绩效管理始于绩效考核，是在绩效考核基础上的改进与发展而来的。 换言之，绩效考核是绩效管理的核心，也是绩效管理的一种手段。所以， 内蒙古地税局从2 0 0 8 年6 月开始的信息化支撑下绩效管理的探索更多地 是侧重于对盟市地税局工作业绩和核心能力的考评与评估，进而针对这 种评估结果进行一种绩效考核结果持续改善的过程。 1 4 第三章内蒙古地税局绩效管理现状分析 3 2 1 内蒙古地税局对盟市地税局的绩效考核 内蒙古地税局每年年初根据内蒙古自治区政府下达的组织财政收入 目标，给盟市地税局下达全年的税费组织收入目标，年中下达全年的综 合考核办法和实施细则。 1 、内蒙古地税局的组织收入目标 内蒙古地税局给盟市地税局下达的各项组织收入目标，主要体现为 各级次税收收入、社会保险费收入、各项基金收入以及上述各项收入的 实际入库率，实际上是以组织收入数据为主的目标。 2 、内蒙古地税局对盟市地税局的绩效考核 内蒙古地税局对盟市地税局的绩效考核分为民主测评( 评议) 、区局 领导评价、考核组评价、税收业务指标、行政管理指标五项，满分为lo o o 分，其中：民主测评( 评议) 指标分值为10 0 分，区局领导评价指标分 值为1 5 0 分，考核组评价指标分值为5 0 分；税收业务指标和行政管理指 标分值各为3 5 0 分。在一个考核年度内按季度进行平时考核，年底考核 组实地进行考核，以上述五项考核结果的最后加权得分之和作为对盟市 地税局绩效考核的量化结果。如图3 1 所示： 图3 一l 内蒙古地税局对盟市地税局的绩效考核 1 5 第三章内蒙古地税局绩效管理现状分析 五项考核指标的总权重及细分权重可通过图表来说明，其中： ( 1 ) 民主评议考核指标总权重为10 ，测评满分为10 0 分，优、良、 平、差对应标度分别为5 、4 、3 、2 ，每项得分= 标准分值标度系数， 如表3 一l 所示： 表3 1 内蒙古地税局对盟市地税局绩效考核民主评议指标 类序指标 评价等次 权重评价内容或计算公式 别号名称优良平差 坚持民主集中制情况( 5 分) 思想 1 1 政治 1 5 全局观念( 5 分) 建设 理论学习( 5 分) 贯彻科学发展观和经济税收观( 5 分) 依法治税、依法行政( 5 分) 民 领导 统筹协调( 5 分) 主 1 23 水平 务实创新( 5 分) 评 议 处理复杂矛盾和问题( 5 分) 考 干部选拔任用工作( 5 分) 核 指 履行职能职责和完成年度任务情况( 2 0 分) 标 工作 机关建设与管理( 5 分) 1 3 4 实绩 服务基层和群众( 1 0 分) 干部队伍建设( 5 分) 廉洁从政( 5 分) 党风 1 4 廉政1 5 廉政制度建设( 5 分) 建设 认真查处腐败和违法违纪案件情况( 5 分) 1 6 第三章内蒙古地税局绩效管理现状分析 ( 2 ) 区局领导评价指标总权重为1 5 ，评价满分为1 5 0 分，被考核 单位综合得分情况= 得分之和区局领导评价人数。 ( 3 ) 考核组评价指标总权重为5 ，评价满分为5 0 分，被考核单位 综合得分情况= 得分之和考核组成员评价人数。 ( 4 ) 税收业务指标总权重为3 5 ，评价满分为3 5 0 分，如表3 2 所 表3 2 内蒙古地税局对盟市地税局绩效考核税收业务指标 类序权 指标名称指标要求考核办法 别号重 加强税源管理，抓好管户管理，提 高税收征管质量和效率。 认真落实“信息管税”，全面推广税 收管理员工作平台等税收管理应用 软件。 认真落实区局发票管理制度，做好 发票专项榆杏t 作。 4 1 税收基础管理 5 按要求开展税收日常检查工作，积 处室监控赋分 极开展税收基础管理创新工作。 最后取平均分 认真落实总局和区局有关大企业工 作要求，按时报送相关数据。 认真落实区局进一步优化缴纳税费 服务的各项工作要求，充分应用纳 税税服务工作平台，完善1 2 3 6 6 纳税 收 服务热线和短信服务等纳税服务方 业 式。 务 认真贯彻落实土地增值税预征率调 整工作。 指按照车船税代收代缴管理办法进一 标 步做好工作，代征手续支付率达到 8 0 以上。 组织开展年所得1 2 万元以上个人所 4 2税收政策执行3 得税自行纳税申报工作，开展督导 处室监控赋分 检查，申报结束后及时开展专项检 最后取平均分 查报告。 认真贯彻落实国家和自治区关于房 地产交易环节税收政策调整有关规 定，按要求报送房地产税收一体化 报表( 含分析) 和契税、耕地占用 税决算报表。 认真落实税收执法责任制，适时过 处室监控赋分 4 3税收执法监督2 错追究，开展考核评议，对抽象执 最后取平均分 法行为和具体执法行为进行检查。 第三章内蒙古地税局绩效管理现状分析 按照有关要求开展税收规范性文件 的制定、备案、备查和清理工作。 按要求开展税收政策执行情况反馈 报告工作，上报反馈意见和专题报