（工商管理专业论文）农村县乡公路养路费征收模式研究(1).pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 农村县乡公路是我国公路网的重要组成部分，是增强农村经济社会造血功 能的重要基础设施。几年来，尽管我国农村县乡公路建设取得较大成绩，但依 然存在许多问题，其中限制农村县乡公路进一步发展的关键问题就是如何有效 地筹措建设资金。 本文从我国农村县乡公路现状及发展趋势出发，从公共经济学的角度，对 农村县乡公路的公共产品属性和地方性公共产品的属性进行分析，进而探讨了 农村县乡公路的供给主体及主要筹资渠道，明确了税费特别是公路养路费是在 现阶段确保农村县乡公路供给成本得到补偿的最好途径。但由于我国现有的养 路费征收体制是长期以来计划经济体制的产物，存在许多与社会主义市场经济 不相适应的弊端，特别是封闭式的征收和管理与公路运输的“点线”特性和公路 营运地开放性不相吻合，造成养路费资金地征收和使用效率不高，尤其在农用 车和摩托车养路费的征收上，因存在地方保护、车主缴费意识淡薄、车型变化 太快等问题，其养路费漏征率一直据高不下。 论文以江西省全省十一个设区市的农用车摩托车养路费征收数据为样本， 描述了各设区市农用车摩托车养路费征收存在的问题，并具体分析了各种问题 的成因：同时列举了江西省部分设区市为尽可能提高养路费实征率而出台的一 些管理办法、采取的一些征收措施及取得的成效，以及对湖南、湖北两省在农 用车摩托车养路费征收方面实践与改革的基本情况进行了说明。并以此为依据， 通过在理论体系、政策环境、可操作性等方面进行充分论证的基础上，提出了 一套能够在目前养路费征收环境已发生巨大变化的情况下，比较适应形势发展 的农用车摩托车养路费征收新模式及具体的实施方案，从而有利于规范江西省 农用车摩托车养路费征收和管理秩序，改善征费环境，理顺江西省农用车摩托 车养路费省、市和县的分配关系，调动全省各地征收的积极性，提高征收实征 率，更高效地为农村县乡公路建设筹集资金。 芙键词：农村县乡公路资金筹措公路养路费征收模式 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t t h er u r a lc o u n t yr o a di st h ev i t a lc o m p o n e n to f t h en e t w o r ko f h i g h w a y si no l u c o u n t r y , a n dt h ei m p o r t a n ti n f r a s t r u c t u r ew h i c hs t r e n g t h e n st h es o c i a lh e m u t o p o i e s i s f u e d o no ft h er u r a le c o n o m y i nt h ep a s tf e w y e a r s ，t h o u g ht h er o a dc o n s t r u c t i o no f t o w n sa n dc o u n t i e sh a sm a d eg r e a ta c h i e v e m e n t ，al o to f p r o b l e m ss t i l le x i s t a m o n g t h e m ，t h ek e yo n et h a tr e s t r a i n sf u - t h e rd e v e l o p m e n to fr u r a lc o u n t yr o a di sh o wt o r a i s et h ec o n s t r u c t i o nf u n de f f e c t i v e l y t h i st h e s i s ，w h i c hp r o c e e d sf r o mt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fr u r a lc o u n t yr o a do f o u rc o u n t r ya n dd e v e l o p m e n t a lt r e n d ，i nt e r m so fp u b l i ce c o n o m i c s ，a n a l y s e sp u b l i c p r o d u c t sa t t r i b u t ea n dt h ea t t r i b u t eo fl o c a lp u b l i cp r o d u c t so f t h er u r a lc o u n t yr o a d ， t h es u p p l ys u b j e c ta n dm a i nf u n d r a i s i n gc h a n n e l s ，d e f i n e st h et a x a t i o na n d g u a r a n t e e st h a tr o a dt o l l i st h eb e s tw a yt oc o m p e n s a t et h es u p p l yc o s to fr u r a l c o u n t yr o a d h o w e v e r , b e c a u s et h ec u r r e n tc o l l e c t i n gs y s t e mo fr o a dt o l lr e s u l t s f r o mp l a n n e de c o n o m ys y s t e mf o ral o n gt i m e ，m a n yd r a w b a c k sw h i c ha r en o ti n c o n f o r m i t y w i t hs o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y e s p e c i a l l y , c l o s e d c o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n tn e v e rc o i n c i d ew i t l l “d o t t e dl i n e ”c h a r a c t e r i s t i co fh i g h w a yt r a n s p o r t a n dt h eo p e n n e s so fh i g h w a yo p e r a t i o n ，t h u st h ec o l l e c t i o no fr o a dt o l la n di t s s e r v i c ee f f i c i e n c ya r en o th i g h ，p a r t i c u l a r l yi na g r i c u l t u r a lv e h i c l ea n dm o t o r c y c l e s b e c a u s eo f r e g i o n a lp r o t e c t i o n i s ma n d l o wc o n s c i o u s n e s so f v e h i c l eo w n e r sa n dt h e c h a n g eo f v e h i c l et y p e s ，t h el e a kr a t eo f c o l l e c t i n gr o a dt o l la l w a y sr e m a i nh i g h t h i st h e s i s ，b a s e do nt h ed a t as a m p l eo fc o l l e c t i n gr o a dt o l lo fa 鲥c u l t u r a l v e h i c l ea n dm o t o r c y c l e si n11c i t i e so fj i a n g x ip r o v i n c e ，d e s c r i b e st h ee x i t i n g p r o b l e m s m a k e sac o n c r e t ea n a l y s i so ft h eo r i g i nc a u s co ff o r m a t i o no fd i f f e r e n t p r o b l e m s ，l i s t ss o m em a n a g e m e n tm e t h o d sa n dm e a s u r e sw h i c hr a i s et h ec o l l e c t i n g r a t et oac e r t a i nd e g r e ea n dt a k ee f f e c t si np r a c t i c e a tt h es a m et i m e ，i ti l l u m i n a t e s b a s i cs i t u a t i o n so f t h ep r a c t i c ea n dr e f o r mi nt h ec o l l e c t i o no f r o a dt o l li nh t m a na n d h u b c ip r o v i n c e o nt h eb a s i so ff u l l p r o o fi n t h e o r e t i c a ls y s t e m s ，p o l i c y e n v i r o n m e n ta n do p e r a t i o n ，t h et h e s i sp r o p o s e sn e wm o d e sa n dp l a n so ft h e c o l l e c t i o no fr o a dt o l lw h i c hc a nm e e tt h en e e d so ft h ec h a n g i n gs i t u a t i o n s ，t h u s h e l p st os t a n d a r d i z et h eo r d e ro fc o l l e c t i n ga n dm a n a g i n gr o a dt o l lo fa g r i c u l t u r a l 西南交通大学硕士研究生学位论文第i 页 v e l l i c l ea n dm o t o r c y c l e si nj i a n 粤x ip r o v i n c e i m p r o v e st h ee n v i r o n m e n to ft h e c o l l e c t i n ga n dm a k e st h ed i s t r i b u t i o n r e l a t i o na m o n gc o u n t i e s ，c i t i e s a n dt h e p r o v i n c ei no r d e r , a r o u s e st h ee n t h u s i a s mi nt h ew h o l ep r o v i n c e ，i m p r o v e st h ea c t u a l c o l l e c t i n gr a t ea n dr a i s e st h ef u n df o rt h er o a dc o n s t r u c t i o ni nt o w n sa n dc o u n t i e s k e y w o r d s ：r u r a lc o u n t yr o a d r o a d t o l l m o n e y m o b i l i z a t i o n c o l l e c t i n gm o d e 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 选题背景与意义 1 1 1 研究背景 党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若 干问题的决定指出：要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展。 而要尽早实现上述三个统筹，有效解决“三农”问题和农民致富奔小康的首要条 件就是要加快农村县乡公路的建设步伐。因为作为我国公路网的重要组成部分 的农村县乡公路，是广大农村地区最主要的运输方式，是增强农村经济社会造 血功能的重要基础设施。近年来，尽管我国农村县乡公路建设取得了较大成绩， 但依然存在许多的问题，而其中最急需解决的就是农村县乡公路建设资金筹措 的问题，它在很大程度上制约了农村县乡公路的进一步建设和发展。 一方面，农村县乡公路作为一地方性的公共产品，其供给主体一直没有稳 定的资金来源，能够提供的资金总量和农村县乡公路建设的需求极不相适应。 另一方面，作为筹措农村县乡公路建设资金主要渠道的养路费征收方式仍然存 在一定的弊端，现行的养路费征收严重受区域限制，征收管理体制、征收机构 也不统一，特别是在农用车摩托车养路费的征收上，大部分的责任和义务都分 摊到县乡一级的基层政府部门，但基层政府部门能够使用的农村县乡公路建设 与养护资金数量却严重不足，造成目前我国部分农村县乡公路存在着等级低、 质量不高、通行能力差、管理落后等一系列问题。 1 1 2 研究的意义 对农用车摩托车养路费征收对策的深入研究是十分必要的，其政治、经济 意义重大而深远。仅从交通行业角度讲，是在现阶段为农村县乡公路建设有效 筹集资金、加快农村县乡公路建设步伐的迫切需要，同时也有利于加强农村县 乡公路养护管理、提升和完善全国公路网的整体功能。 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 通过对农用车摩托车养路费征收对策的研究，制定出一个适应形势发展的、 科学合理的征收新模式、新办法，既能够充分地调动基层政府在养路费征收上 的积极性，解决长期困扰交通部门农用车摩托车养路费漏征率一直据高不下的 难题，又能够为农村县乡公路的建设、改造、养护和管理有效地筹措资金，以 增加农村县乡公路建设的资金总量，从而提高全国公路网的基础水平，为促进 农村经济发展、全面建设农村小康社会提供良好的交通条件。 1 2 研究的主要内容 本文将从分析研究我国目前农村县乡公路的实际状况出发，以江西省农用 车摩托车养路费征收数据为样本，运用数理统计学、公共经济学等学科的研究 理论，采用宏观研究和实例分析相结合、定量统计和定性分析相结合的方法， 分析研究农村县乡公路的属性、筹资渠道、养路费性质、农用车摩托车养路费 征收现状及成因等问题，提出了一套能够在养路费征收环境已发生巨大变化的 情况下，适应形势发展的农用车摩托车养路费征收新模式。 本文主要研究内容集中在第二章、第三章、第四章和第五章。第二章主要 通过部分数据的对比，分析研究我国农村县乡公路的现状及发展趋势：第三章 主要分析农村县乡公路的产品属性，明确各级政府( 部门) 对农村县乡公路这 一既有地方性又有全国性的近于纯公共产品的供给责任，以及明确税费特别是 养路费是确保农村县乡公路供给成本得到补偿的最好途径。第四章通过对江西 省农用车摩托车养路费征收基本情况的数据统计。分析了江西省农用车、摩托 车养路费征收存在的问题及成因。第五章针对江西省农用车摩托车养路费征收 的现状，提出了以“四个统一、三个核定、两个确保”为基本的征收原则，建立 一个新的农用车和摩托车征收模式的建议，并对新模式实旌的可行性做了较为 充分的论证。此外在本文最后的附件部分中，还提出一套可供江西省交通厅参 考的、便于实际操作的实旌方案。 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 第2 章农村县乡公路现状及其发展趋势 2 1 我国的公路发展概况 公路是联系国民经济各个部门的纽带，是国家经济和社会赖以发展的重要 交通基础设施。改革开放以来的二十几年，是我国公路建设事业发展最快的时 期。我国国民经济快速发展和对加快公路基础设施建设的迫切需要，以及国家 给予公路交通基础设施建设的若干优惠扶持政策，极大地促进了我国公路交通 事业。特别是从九十年代初期开始，全社会对公路建设的投入大幅度增长，从“八 五”初期年投入的1 2 1 亿元，到“九五”末期的2 3 1 5 亿元，增长了1 8 倍，而2 0 0 1 年、2 0 0 2 年和2 0 0 3 年我国公路建设总投资分别达到了2 6 7 0 亿元、3 2 1 2 亿元和 3 7 1 5 亿元的新水平。充足的建设资金使我国公路建设事业得到了快速的发展， 截至到2 0 0 3 年底我国公路网总里程达到了1 8 0 9 8 万公里，其中高速公路就达3 万多公里。 2 2 农村县乡公路发展现状 农村县乡公路是我国国家公路网的重要组成部分，农村县乡公路的有效建 设对开发地区经济，活跃县乡商品市场，促进资源开发，沟通城乡物资与文化 交流，具有积极的推动作用，它是繁荣县乡经济，保持农业稳定发展的基础。 我国政府非常重视农村县乡公路的建设，积极拓宽农村县乡公路建设融资渠道， 加大农村县乡公路的建设力度。据统计，截至到2 0 0 3 年底，我国农村县乡公路 总里程达到1 3 7 万公里( 建国初期只有8 万多公里) ，占公路网总里程的7 5 7 7 ， 比1 9 7 8 年增长1 3 倍，净增长7 7 万公里，平均年增长3 万公里。全国乡( 镇) 、 行政村通公路的比例由1 9 7 8 年的9 1 5 和6 5 8 上升到2 0 0 3 年的9 9 6 和 9 2 3 ，分别增长了8 个和2 6 个百分点。同时公路技术等级也逐年提高，路面 状况不断得到改善。1 9 7 8 年，农村县乡公路中的等级公路只有约2 6 万公里， o ( 2 0 0 3 年交通统计年鉴中华人民共和国交通部2 0 0 3 年 西南交邋大学硕士研究生学位论文黎4 页 占农村县乡公路总爨程的4 4 ，到2 0 0 3 年底，全涎农村县多公路中酌等级公 路达到1 0 5 万公里，占农村县多公路总舅程的7 6 1 。 尽管我露农薅萎乡公露取褥了踌逮式发震，毽瘫予嚣 l 苕藩家特裂蹩审嚣整 地区能够投入到农村县乡公路的建设和养护资金量较少，故依然存在着一定的 公路不够等级、道路抗灾能力鹑、通行9 2 力差、安念保障低、踌网结槐不合理 簿润题，造成荽乡公路豹运输效益在运躐、成本、蜜全、速璇上豹不经济。严 爨制约了农村运输市场的发展，对促进农村经济发展，缩小城乡差距存在较大 豹疆褥。 2 3 农村县乡公路发展趋势分析 有研究预测表明，1 9 9 6 年至2 0 2 0 年，将是我团公路建设的快速发展阶段， 每年的资垒投入水乎将占当年g d p 的3 左右( 2 0 0 3 年全社会公路建设完成投 淡3 7 1 5 亿元，占全潮当年g d p i l 6 6 9 4 亿元久氏帮豹3 1 8 ) 。霜对考感我国 g d p 将会以7 8 的年增长率持续增长，可以预计，2 0 1 0 年前每年公路建设 炎金投入蠢当年o d p 黪毙重应当会援持程3 左右。琏着我黧公路妁遴达德嚣 不断改善，2 0 1 0 年以厢公路建设的投资比煎可能有所下降，但也将保持在2 2 5 之间。1 9 9 6 年黧今，是干线高速公路的建设高潮时期，几年来，高速公路 发震到3 菇多公量，鬟2 0 0 3 簿赢，全嚣骞5 0 爨童戆省徐糍速公路璧疆超蓬 1 0 0 0 公里，国道主骨架己基本踟高速公路相连。o 为了赛翅落实中灾卡六大撼出的全露建设小康社会的奁斗鹭标以及富效鳃 浃好三农”问题，近年来唇家加大了对农村县乡公籍的投资力度，国家决定跌 2 0 0 3 年开始，s 年内动用国债资金和车购税资金5 0 0 亿元人民币对农村县乡公 鼯逶霉重纛投资，圭簧解决好嚣罄遮区逶蔡公藏、警都逮嚣遴乡镶公爨释东爨 地区通村公路建设。熊中作为农村县乡公路建设开周年的2 0 0 3 年，全年即新改 建农村县乡公路1 0 2 万公里。我国农村豢乡公路发震主要目标是：到“十五”末 粥，全匡农村公路的通达深度和服务永平有瞬显掇离，力争锼全国乡镄遁公路 。尾上 尊岑晏青等串美强墨公精建竣掰程翡辩豫分辑研究变透郝科学研究院2 0 0 3 每孛莺公终学会兢翔势 奄学术交流论文 西南交遘大攀颧圭研究生学鬣论文第5 鬣 率达到9 9 8 ，高级、次商级路面铺装率达到8 0 以上：行政村通公路率达到 9 6 ，高级、次离缀路面铺装率达弱5 0 0 1 上。虱2 0 1 0 年，农稽交通条俘褥副 明显改善，力争所有具备通聚条件的乡镇和行政村邋公路，热到乡公路基本达 弱麓缀、次离缀籍甏标准，多餮孬致秸公路消灭无路覆获琵，通公臻豹行致孝雪 班攀通达率达到9 5 以上。到2 0 2 0 年，力争乡到行政村公路基本达到高级、 次嵩级路霭标准，基零实凌逶公路懿章亍政褪遥班车。 o 张春贤加强农村公路建设为全面建设小康社会色u 造良好的交通条件) 在全国农村公路建设工作电视 会议上的讲话2 0 0 3 年5 月1 5 日 西南交遴大学硕士研究生学饿论文第6 页 第3 章农村县乡公路的公共产品属性 及资金筹措分析 3 。i 公路的公共产品属性分毫蓐 3 1 1 公共产晶的定义 公共产晶靛定义蹩1 9 5 4 拳萨缪尔森在公共支积麓楚棒璞论一交巾蓄宠 掇出的，能认为满足了收益时的非排他性和消费时的非竞争性两个特点的物品 帮服务就是公共产品。后来西方经济学家葶财政学家根据这个经典定义又把社 会生活孛静所有勃晶和服务分为三大类：凡具有完众的菲撵稔链和菲竞争性， 凰不能确定价格的公效产品，即为纯公共产品。也就是说如果产品消费的增加 势不会镬悠入豹瀵费羧少，或姆一窭定量搽痤绘勇个太魏藏零受零，遽襻豹 产品被称之为纯公共产品。如电视节目，一个人收瀚不妨碍他人收看，使用者 戈阅无竞争性，也无摊他性。纯公共产品包括政府行政服务、信息系统、义务 教育、基稳辩学研究、大江大溺治理、嚣虢保护等；蔑一个入消费豹产赫总萋 对别人的福利有重要的外部影晌，且仅具柯其中一个特性而不具备另一个特性 懿公共产品，瑟鸯准公共产品。漆公共产燕包摄公共墨生、挫会保障、瘩利设 施、电视、敷信、自来水及公路建设等。完全不满足上述条件的州做私人产品。 由此我们基本上可以得出公菇产品的麟本定义，即公共产品是指社会正常 存在每爱袋掰鍪需豹，两夸人又无力疆鑫掇供( 无论稳是否鑫撩) ，丽宓缀壶社 会撮具权威和影响力的公共机构( 如国家或政府) 负赏组织提供的具有社会性 的物晶或鼹务。 在这一定义中，公共产品其有以下三个主要特掇： 第一，公共产品是社会正常存在与发展所必需的、具有社会性的物品或服 务，换言之，尽蓉是密酸寿提镶餐不其鸯李童会缝鹣豹鑫或鼹务不能冀燕公共产 品，一个极端的例子就是在计划经济下，幽政府建巍的国有企渡提供的农帽鞋 袜簿，因为不具有社会性，因鼗不能归予公共产品。此外，这纛赝讲的社会性 怒一个历史的、动态的、不断发壤交纯的范畴，它的发展变化受经济、墩治、 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 社会、历史、文化、传统、自然等诸多因素的影响。比如教育、医疗、养老， 在人类社会很长一段时间里都属于由私人自己负责提供的私人产品，但随着经 济、社会、政治等诸方砸的发展，在今天它在很大程度上已衍化为具有社会性 的公共产品或准公共产品，而必须主要由政府负责组织提供。 第二，公共产品是个人无力独自提供( 无论他是否自愿) ，而必须由社会最 具权威和影响力的公共机构( 如国家或政府) 负责组织提供的具有社会性的物品 或服务。这里所讲的公共产品“由社会最具权威和影响力的公共机构( 如国家或 政府) 负责组织提供”，但并不意味着由它们“全包”，也不意味私人完全不能提 供，只是私人无力独自提供罢了。在现实生活中我们可以看到许多由政府和私 人共同提供的公共产品，即人们常说的准公共产品，如我国的“希望工程”、“光 彩扶贫”，如公路、桥梁、港1 ：3 等基础设施建设，如政府对私立学校的资助等等。 第三，政府对公共产品的提供范围、程度以及提供方式，是历史的、不断 发展变化的，而不是凝固的、永世不变的。具体到一个国家政府对公共产品的 提供范围、程度以及提供方式之所以不同于另一个国家，则是经济、政治、社 会、历史、文化、传统、自然等诸多因素共同影响的结果。比如，同是西方发 达国家，法国的国有企业之所以比美国多，法国甚至实行计划指导下的市场经 济，这就与法国的国家主义、历史传统和社会主义思潮影响较大有很大关系。 北欧三国之所以实行比其他西方国家更高的福利制度，就与这些国家社会民主 思潮深入人心和社会民主党长期执政分不开。 3 1 2 公共产品的供给方式分析 对于供给方式，理论上认为，纯公共产品应该由各级政府来提供，并且又 根据其受益范围的大小，把公共产品划分为不同的层级，全国范围受益的公共 产品可供全国居民同等消费并且共同享受，由中央政府提供，如国防、外交等， 地区范围受益的公共产品则指在地方层次上被消费者共同地、平等地消费的物 品，由各级地方政府提供，如教育、治安、消防等。其成本弥补方式是由个人 或企业对其享受的公共服务支付价格( 税收) 。而对于准公共产品则应该由政府 和私人联合提供，如交通、通讯等。使用者应当支付两方面的费用：一是对其公 共产品特征的部分应缴税，二是对其私人产品特征的部分应交租。即市场机制 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 对该类物品能发挥一定的作用。就该类公共产品而言，政府提供与否具有较大 的伸缩性。在明晰产权的前提下，既可以由政府提供，也可以由私人厂商提供， 还可以由政府和私人共同提供。 3 1 3 公路产品的公共性分析 3 1 3 1 公路的性质 首先，公路作为固定存在于某一地理位置上的不动产，它依附于一定的土 地。在我国，土地是国有的，不能作为商品，因此，公路不能作为商品来买卖。 但公路又具有商品的属性，原因在于公路是耗资巨大，作用突出的劳动产物， 是具有经济价值和使用价值的产品。公路既有价值属性，又具备使用价值。因 为公路在建造过程中凝结了人类的劳动，同时公路是公路运输生产赖以进行的 必要物质条件，是运输活动不可分割的组成部分，公路在运输生产中执行着劳 动资料的职能。公路建成后，虽然不与特定对象交换，但其目的是为了供社会 消费，是一种特殊的商品。社会主义商品价值理论仍然适用于公路的价值补偿 过程，因此公路具有商品属性。 其次，公路是公路运输业的固定资产。从经济上分析公路具有固定资产性 质，是因为公路是运输业的基础设施，是运输活动中的劳动资料，它在公路运 输生产中长期发挥作用，参加运输生产过程，且不改变其实物形态，其价值按 照磨损的程度逐渐由其使用者和社会承担。 再次，公路具有社会公益性，并以社会效益为主。作为国民经济发展的基 础设施，公路服务于社会，受益于社会，具有强烈的社会公益性。 3 1 3 2 公路的公共性分析 在世界各国经济实践中，即使经济市场化程度最高的国家，尽管土地、铁 路、石油资源可以私有化，但公路仍然控制在国家手中。其原因在于公路作为 公共产品，具有一般公共产品所没有的特殊性质。 一般地说，按照公共产品“非竞争性”和“非排他性”的界定原则，公路在不 过分拥挤的情况下，增加一辆车并不增加边际成本，故公路具有非竞争性。但 要阻止车辆通行可以设一个岗，所以公路又可以说具有排他性，但这种排他性 又与私人产品的排他性有区别。 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 作为公共产品，公路可以设岗收费，但大部分公路并不设岗收费，所以公 路主体并不具有排他性，公路作为公共产品具有明显的公益性。从公路生产方 面看，公路建设可以由社会上各个层次的箍工队伍参加，公有制企业也有，私 有制企业也有；大企业可以参与，小企业也可以参与。任何一个组织也难以形 成垄断，因而公路公共生产具有社会性。公路在供应分配与配置上没有个人嗜 好的差异，也很少有集团利益倾向，因而具有很高程度的均衡性。公路公共支 出规模较大，一般由政府主导，即使不是预算内资金，但也与政府有很大关系， 因而公路公共支出具有较强的政策性。公路建成后，受惠的人群虽然有一定地 域特点，但从整个路网来看，其直接效益和间接效益是十分广泛的，这一点也 可以表现为经济效益和社会效益，所以，公路收益的广泛性也是一个很重要的 特点。 由此可见，公路公共产品有特殊而广泛的公共性。同时，公路在国民经济 中处于基础和先行的地位，也同样被经济发展的实践所证实。 3 1 4 农村县乡公路地方性公共产品属性分析 我国的公路体系按其使用性质和作用大小分为：国道、省道、县公路、乡 公路、专用公路。其中县公路是指对全县政治、经济、文化、国防建设有重要 作用的公路，包括县城通往县内重要集镇、车站、码头的公路以及县际联络公 路。乡公路：指主要为乡的政治、经济、文化建设服务的公路以及乡际联络公 路。农村县乡公路包括公路的路基、路面、桥梁、涵洞、隧道。 从理论上讲，公共产品可以供所有人享用，但实际上，“所有的人”并不意 味着可以把世界全部人口或一个国家的全部人口包括在内，大多数公共产品的 享用都受到受益区域的限制。如前所述，公共产品根据其层次特别是受益范围 可分为全国性公共产品和地方性公共产品。干线公路( 国道、省道) ，其覆盖、 受益范围广泛应当属于全国性公共产品，县公路、乡公路等可总体定位为地 方性公共产品。公共经济学认为，地方公共产品有三个显著特征f 收益的地方 性，即公共产品在消费上具有空间限制性；存在的溢出性，即公共产品的受益 与行政上的地理范围不一致，一般受益范围大于行政界限，从而具有向相邻区 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 域的扩散效益；提供的层次性，公共产品按需要对象，由不同层次的政府提供 ( 这是各级政府的职责，更是各级政府存在的依据) 。 国家公路网既包括国道、省道，更包括县道、乡道。国家公路网作为全国 性的公共产品，若要发挥应有的效率，实现为全国政治、经济、文化服务的功 能，农村县乡公路是不可或缺的，没有农村县乡公路，国家公路网就无法实现 其网络的完整性，没有农村县乡公路，国家干线公路就会因失去集散的配套设 施而无法发挥其主骨架的所有功能。因此，农村县乡公路又是同时具有全国性 公共产品特点的地方性公共产品。 3 2 农村县乡公路建设资金筹措渠道分析 3 2 1 农村县乡公路的公共供给与养路费 农村县乡公路的非竞争性和非排他性特征，决定了竞争性的市场不可能提 供农村县乡公路这一公共产品：一方面，非竞争性使新增一个消费者的边际成 本为零，如果按边际成本定价，农村公路必须免费供给；另一方面，非排他性 使农村县乡公路无法从技术上排他，免费行路的问题不可避免，这样，私人提 供农村县乡公路的成本很难得到补偿。 既然私人不愿提供农村县乡公路这一公共产品，就只能依靠公共部门( 各 级政府) 来提供。公共部门的性质决定它可以解决供给成本无法补偿的问题： 公共部门追求社会目标，为广大农民提供公共消费服务，这是各级政府的职责 和义务。公共部门的核心是政府，它拥有向社会成员征收税费的权力，而税费， 特别是公路养路费，是确保农村县乡公路供给成本得到补偿的最好途径。 3 2 1 1 公路养路费的概念 公路养路费是国家按照“以路养路、专款专用”的原则，规定由交通部门向 有车单位和个人征收的用于公路养护、修理、技术改造、改善和管理的专项事 业费。它是维护公路的完好状态和提高公路技术状况的劳务价值补偿，是公路 建设的重要资金来源。公路养路费征收管理的原则是，“牧管用一体，统收统支， 收支两条线，严格检查”。公路养路费属于国家预算外资金，不通过国家预算进 行集中和分配，而由交通主管部门自行管理的财政资金，实行专款专用。 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 设立公路养路费并不是我国特有的，世界各国为了发展本国的公路交通事 业，一般都开征公路养路费，只是形式各异。公路养路费也不是现代才产生的， 它伴随着公路交通事业的发展历程，经历了劳役、实物、货币三种表现形态的 历史发展阶段。据大量史料记载，我国历代造桥筑路，多由统治者“募匠民，征 州县丁”，并定期向民众征收粮、布、木料、砂石等实物，用来兴建道路、桥梁 和抢险补救。因此，利用征集公路养路费来建设和维护公路基础设施，发展公 路交通运输事业，是社会发展的必然，也是古今中外共同走过而且继续在走的 道路。 3 2 1 2 公路养路费的性质与作用 公路作为运输业的固定资产，执行着劳动资料的职能，具有商品属性：同 时公路作为国民经济发展的基础设施，服务于社会，受益于社会，具有强烈的 社会公益性。因此公路养路费中具有如下性质： 一是具有补偿价值性质。公路既然具有商品属性，存在着使用价值和价值， 它就要用于交换，也就是向使用者收取使用费的问题。汽车在公路上运行，既 是汽车自身的消费，也是公路的消费，前者是作为汽车的所有者或使用者的经 济范畴，其损耗的价值有特定来源予以补偿。后者，作为影响公路经济范畴的 活动，其损耗价值就必须由引起消费过程的实体予以补偿，因此可以说养路费 中含有补偿价值。 二是具有价值补偿的特殊性。养路费是维护和改善公路的专用资金，是进 行公路的简单再生产和扩大再生产的资金来源。因为公路是一种特殊的商品 其价值补偿有一定的特殊性。表现在：第一，价值补偿的社会性。因为公路没 有特定的交换对象和交换过程，而是“有路大家行”。是一种社会性消费，因此， 其价值补偿也有社会性。为在工作中便于管理，是采取按车籍所在地缴纳养路 费的办法来实现这种价值补偿的。第二，社会补偿的平衡性。因为任何一条公 路，从其经济造价上看是有价的，但从其社会价值上看，从其将给社会带来的 效益上看是难以准确平衡和计算的，并且公路的社会价值将随着社会的进步， 经济的繁荣发达而愈来愈大。因此，其在价值损耗的补偿中，微观的、个体的 补偿是无法遵循“等价”原则的，而仅仅表现为宏观的、社会的补偿基本平衡。 第三，补偿的强制性。任何使用或未使用公路的有车单位和个人，必须向征费 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 机关缴纳养路费，说明这种补偿在一定程度上是单向的，强制的。公路在其建 成后，其价值都己确定( 包括已定量的经济造价和未定量但已形成的社会价值) 。 车辆运行，则公路的价值损耗主要为机械性损耗，车辆不运行，则公路不仅仍 存在自然性损耗( 如风蚀、水毁等) ，还造成公路价值的无形损耗，即公路的社 会价值损失。这是由于公路建成后，车辆行驶其上本应创造一定的社会价值， 发挥社会效益，但由于未利用故而造成社会效益的损失。由此可见，无论有车 单位或个人使用公路与否，公路的价值损耗都是存在的，都必须由有车单位或 个人予以合理补偿。 三是具有国家税收性质。国家公路建设不仅是对现有公路损耗价值的补偿 及改善。更需要提高现有公路标准和发展建设新公路。公路养路费的征收也必 须反映出公路建设发展的这一要求。事实上，公路养路费的使用范围已超出其 名词本身的含义范畴，它对公路又养又建，已经成为公路建设资金的重要资金 保证。它是国家从社会土筹集公路建设资金的一条重要渠道。有车单位或个人 不管其车辆是否通行于公路，或是对公路磨损的大小，除免征者外都要缴纳养 路费，履行对国家公路养护与改善的义务，因此养路费征收实质上具有国家税 收的性质。 公路养路费在我国的公路建设、养护和发展中起着极其重要的作用，它既 是我国公路养护与改善的基本资金来源，也是公路发展必要的资金保证，同时 公路养路费的征收还是国家对经济的宏观调控，起到了一定的经济杠杆作用， 具有国家行政管理职能。 3 2 2 农村县乡公路建设资金筹措现状 相对于城市居民而言，我国县、乡、村居民在公共资源的分配、公共产品 的占有以及公共决策的影响力方面都处于弱势地位。农村县乡公路作为服务于 县乡经济、服务于农村小城镇化建设、方便农民出行的重要的基础设施，与农 业生产、农民生活息息相关，因此对农村县乡公路建设资金的有效筹措和对公 路的合理规划与建设，对于实现城乡和地区统筹发展、以及农民的全面发展具 有重要意义。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 相对于高等级公路而言由于服务区域和对象的限制，农村县乡公路的交 通量较低、县乡居民的支付能力较差、投资的经济效益低但社会效益高，这就 使农村县乡公路建设具有很强的社会公益性，很难像高等级公路那样通过市场 化方式获得建设资金。因此，农村县乡公路不仅应该作为政府投资优先考虑的 领域，而且因为农村县乡公路典型的公共产品的特征，因此从理论上讲应该完 全由政府投资修建，并且应将其无偿提供给县乡居民使用。 但是长期以来我国政府承担了大量经济建设和管理职能，没有很好地履行 社会管理和公共服务职能，导致政府公共资源大量投向经济建设领域，包括农 村县乡公路在内的许多公共产品的供给缺乏足够的财政支持。由于政府职能的 错位和缺位，有限的资源被大量用于经济建设领域，或主要投向国省道等干线 公路和高等级公路，使得建设农村县乡公路的责任主要由基层政府和农民承担。 而在基层地方政府财政收入普遍困难和农民收入增长缓慢的情况下，农村县乡 公路建设资金的稳定性和可靠性难以保障，这成为制约农村县乡公路发展的最 主要的因素。 3 2 3 农村县乡公路建设资金主要筹措渠道 根据交通部公路局1 9 8 7 年5 月1 1 日发布的农村县乡公路建设和养护管 理办法中的有关规定，农村县乡公路建设，执行“民工建勤”、“民办公助”的 政策，其公路建设资金来源主要靠征收的手扶拖拉机、畜力车养路费和地方财 政附加收入。此外还可采取多方集资、群众投资等多种形式，广开资金渠道。 具体来说，我国农村县乡公路建设的主要融资渠道有以下几种： 一是“以工代赈”资金。我国为了帮助贫困地区尽快改变落后面貌，国家决 定利用库存的粮食、棉花和棉布等，采取“以工代赈”方式，帮助贫困地区修建 农村县乡公路。如1 9 8 5 年，交通部利用国家拨给的粮食6 3 亿斤、棉花1 2 亿 斤、棉布3 3 亿米，折合人民币1 7 8 亿元，计划用三年的时间新建公路9 4 万 公里，改建公路1 _ 8 万公里，修建桥梁4 6 0 9 座。而1 9 9 7 年和1 9 9 8 年用于公路 建设的“以工代赈”资金分别为5 7 亿元和11 7 亿元。 。周目光公路行业财务管理学 第二版第4 9 页人民交通出版杜 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 二是民工建勤。建国以来我国农村县乡公路建设和养护主要依赖“民工建 勤，民办公助”的模式，它也是加快农村道路发展的有效措施。民工建勤制度是 指利用农村劳动力进行公路养护和修建地方道路的建设勤务制度。它贯彻依靠 地方、依靠群众、节约民力、节约建设资金、管好、养好、修建好地方道路的 方针。它的推行为促进我国农村县乡公路建设和全国道路网的形成做出了重要 的贡献。 三是征收公路养路费。建国以来很长的一个时期内，公路养路费是主要的 公路建设资金来源，也是我国目前农村县乡公路建设与养护最主要的、最稳定 的资金来源。 3 2 4 我国公路养路费征收管理体制及存在的问题 养路费征收管理，目前全国在体制上还不够统一，有的省市在交通厅( 局) 征收，设立稽征( 征稽) 局( 处) ：有的在公路部门征收，设立公路养路费征收 办公室或征费所、科等：西藏地区则由公安部门收费。各省市对征费管理体制 上的差别，既有历史上的原因，又有经济发展和改革开放等现实问题的考虑。 当前，从管理体制上来看有如下几种情况：一是垂直领导，人才物自成体系， 统管全省养路费的征收工作，如江西、四川等地；二是条块结台的领导体制， 如湖南、湖北等地。省征费部门进行业务领导，人员只管编制，经费按计划统 一下拨。各市、县征费部门受当地交通或公路部门领导。 我国现有的养路费征收体制是长期以来计划经济体制的产物，存在许多与 社会主义市场经济不相适应的弊端。如养路费征收严重受区域性限制，各省制 定不同的收费标准和收费办法，机动车辆按车辆落籍地管理，不利于车辆的流 动，而且征收机构也不统一，征收资金也就相应地按各省、市、自治区划分为 块块使用，这种封闭式的征收和管理与公路运输的“点线”特性和公路营运地开 放性是不相吻合的，必然就会导致各省、市、自治区的养路费征收和公路建设、 养护、投入的不一致，公路养路费和公路使用消耗萤的不平衡。一些地区的公 路长期被外地车辆使用而其缴纳的公路养路费，却成了车辆落籍地的收入，被 频繁、长期使用的公路却往往得不到相应的补偿。同时，养路费收入基本上都 是由各省、市、自治区进入省一级的预算或成为预算外资金，从形式上看，虽 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 5 页 然进入了政府的预算或存入了财政专户，但在实际中，省一级政府对这一块资 金的管理相当薄弱，存在诸多不如意的地方，如条子工程、献礼工程、政绩工 程，造成了资金使用效率的不高。 而尤其在农用车与摩托车养路费的征收上，由于存在地方保护、车主缴费 意识淡薄，车型变化太快等问题，使农用车与摩托车养路费的漏征率一直据高 不下，如据有关部门统计江西省目前在公安车管部门已上牌的的摩托车共有 1 1 1 0 6 万辆，考虑到参加公安车管部门年检的比例不足5 0 ，加上部分分散在 乡村不挂牌的摩托车，实际在用的摩托车应在1 0 0 万辆左右。但从实际征收的 情况来看，去年共征收养路费9 0 0 0 万元，漏征率在5 0 左右。国因此如何采取 有效的措旋，改进农用车摩托车养路费征收管理方法，为公路建设特别是农村 县乡公路建设更合理、更高效地筹措建设资金，在现有的养路费征收管理体制 下，在“费改税”政策迟迟未出台的情况下，有较为重大的现实意义。 。资料来源：旺西省交通厅 2 0 0 4 年江西省农用车摩托车养路费征收情况调查) 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 6 页 第4 章江西省农用车摩托车养路费征收基本情况 目前，江西省农用车摩托车在养路费征收上是由稽查征费局和各设区市地 方交通局两家同时征收，在实际征收中，一般以轮胎数为标准，四轮( 含四轮) 以下农用率征收主体为地方交通部门，四轮以上征收主体为稽征部门。摩托车 征收主体为稽征部门，但在实际操作中，各设区市作法不一，有的由稽征部门 自己征收，如南昌、赣州；有的由稽征分局委托地方交通部门代收，如宜春和 九江；有的稽征分局以超收分成的方式与各县( 乡、镇) 签订养路费征收目标 责任状，由县( 乡、镇) 一级政府组织人员征收，如吉安、上饶；还有的委托 社会其他部门协助征收，如萍乡等地；同时，在一个设区市内各县征收办法也 不一致，即全省在摩托车养路费征收上无统一的模式。 在养路费管理与使用上，摩托车养路费采取先统一上解至江西省交通厅、 然后省交通厅和地方政