（旅游管理专业论文）风景名胜区之政府治理研究.pdf

东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究1 ：作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得尔南人学或其它教育机构的学位或证二忙而使川过的材料。与我 一同j 1 ：作的同：基对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 垄荡 日期：丝蛆坐 东南大学学位论文使用授权声明 东南人学、中国科学技术信息研究所、国家图l s 馆有权保留本人所送交学位论文的复印 什和电子文档，可以采川影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括 以电子信息形式刊登) 论文的全部内容或中、英文摘要等部分内容。论文的公布( 包括以电 子信息形式刊登) 授权东南人学研究生院办理。 研究生签名：二薅导师签名： 期：之! 竺：! ：ff 风景名胜区之政府治理研究 摘要 1 关于风景名胜区相关问题的争议由来已久，包括理论和实践两个层面，而新 形势下的新问题更是层出不穷。传统理论认为，风景名胜区作为重要的公共资源， 政府应最大限度地保证其公共性，减少私人利益对公共利益的侵占。与此相适应， 我国传统的计划经济体制下，风景名胜区大多由政府或其下属单位进行事业化管 理，缺乏市场化的经营运作。 随着市场经济的发展，各级风景名胜区开始进行体制改革，逐渐作为市场主 体参与竞争和经营。随着变革实践的深入，风景名胜区的政府治理渐趋脱离传统 理论的框架，各地风景名胜区矛盾和问题愈发集中和凸显，主要表现在：风景名 胜区政出多门、相互牵扯；社区居民、风景名胜区管理者等利益相关者各争其利、 频发冲突；产权改革导致的分配不均和资源破坏引发多方争论，招致不同程度的 质疑甚至抵制。 风景名胜区的所有问题，总体上可以归结为：管理体制是关键，产权交易是 核心，利益诉求是根本，而最终都根源于政府治理。 关键词：风景名胜区政府治理绩效利益 a s t u d y o nt h eg o v e r n m e n tg o v e r n a n c eo f s c e n i cs d o t3 c e n l c3 d o t a b s t r a c t t h ed i s p u t e so ns c e n i cs p o t sa r el o n g s t a n d i n gi s s u e s ，i n c l u d i n gt h et w 0i e v e l so f t h e o r va n dp r a c t i c e ，w h i c ha r ee n d l e s su n d e rt h en e ws i t u a t i o n s i i lt h eo p i n i o no ft h e t r a d i t i o n a lt h e o r v ；a si m p o n a n tp u b l i cr e s o u r c e s ，s c e n i cs d o t ss h o u l db ee n s u r e dt h e p u b l i c i t y c o r r e s p o n d i n g l y ；u n d e rc h i n a st r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m ys y s t e m ，s c e n i c s p o t sa r em o s t l vo r g a n i z e db vt h eg o v e m m e n to ri t ss u b o r d i n a t eu n i t st oc o n d u c t m a n a g e m e n t ，l a c ko fm a r k e t o r i e n t e db u s i n e s so p e r a t i o n w i t ht h ed e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m v ja ul e v e l so fs c e n i cs p o t sb e g i nt o r e f b n na n dc o m p e t eg r a d u a l l ya st h em a r k e tp l a y e r s w i t ht h ec h a n g ei np r a c t i c e j n - d e p t h ，g o v e m a n c eo fs c e n j cs p o t si sb e c o m i n gj n c r e a s j n d yd i v o r c e df 如mt h e 仃a m e w o r k0 ft r a d i t i o n a lt h e o r v t h ec o n t r a d i c t i o n sa n dp r o b l e m sb e c o m em o r e f o c u s e da n dh i g h l i g h t e d ，w h i c ha r em a i n l vm a n i f e s t e di nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：s c e n i c s p o t sa r ea d m i n i s t e r e db yt o om a n vd o o r s ，w h i c he a c hi n v o l v e d ；c o m m u n i t yr e s i d e n t s ， m a n a g e r sa n do t h e rs t a k e h o l d e r s ，c o m p e t ef o ra no ft h e i ra d v a n t a g e sa n df t e q u e n t c o n n i c t ；t h eu n e v e nd i s t r i b u t i o na n dr e s o u r c ed e s t m c t i o nc a u s e db vp r o p e n vr i g h t s r e f b 册t r i g g e rm u l t i a r g u m e n t s ，l e a dt 0k i n d s0 fc h a n e n g ea n de v e nr e s i s t a n c e a l lt h ei s s u e sa b o u ts c e n i cs p o t sc a nb es u m m a r i z e da sf o l l o w s0 nt h ew h o l e ：t h e m a n a g e m e n ts y s t e mi st h ek e y t r a n s a c t i o n so fp r o p e n yr i g h t sa r et h ec o r e ，i n t e r e s t s a r et h ef u n d a m e n t a la s p i r a t i o n s ，b u tu l t i m a t e l yr o o t e di ng o v e r n m e n tg o v e r n a n c e k e yw o r d s ：s c e n i cs p o l ，g o v e m m e n tg o v e m a n c e ，p e o m a n c e ，i n t e r e s t s i l 摘要 目录 第一章绪论 1 1 研究背景一一 1 2 基本概念一一一 1 3 研究对象、目的与方法 第二章研究综述 2 1 治理主体方面 2 2 治理客体方面 2 2 1 开发保护一 2 2 2 经营管理一 2 3 治理结果方面 第三章治理主体 3 1 主体概述组织研究 3 2 风景名胜区管理机构运作机制及问题分析 3 3 对策建议 第四章治理客体 4 1 客体概述 4 2 利益相关者博弈分析 4 2 1 利益主体的确定及分析 4 2 2 利益相关者博弈分析 4 3 对策建议 第五章治理结果 5 1 结果概述治理绩效 5 2 绩效评价探究 5 3 治理绩效凼境分析 第六章案例分析武陵源风景名胜区 6 1 武陵源风景名胜区治理背景 6 2 武陵源风景名胜区治理绩效 6 2 1 经济绩效 6 2 2 社会绩效 6 2 3 环境绩效 6 3 案例小结 6 4 治理对策建议 第七章结语 参考文献 后记 i i i ，u2 3 3 3 3 4 5 8 8 8 9 n n n n坫组扒扎盟历沥船舶嬲站弘如鹳 第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 改革丌放以来，我国的风景名胜事业获得了极为迅速的发展。截至2 0 0 9 年 1 0 月，国务院先后审定公布了六批共1 8 7 处国家级风景名胜区( 2 0 0 6 年1 2 月l 同之前称为“国家重点风景名胜区 ) ，另外有省级风景名胜区6 9 8 处，风景名胜 区面积占国土面积的1 8 9 。基本上建立起了具有中国特色的风景名胜区管理体 系，有效保护了一大批珍贵的风景名胜资源，并有力推动了旅游事业和区域经济 的发展。 然而，目前我国的珍贵风景名胜资源保护f 遭受到前所未有的挑战。在当地 政府的纵容或默许下，不少地方的一些利益集团和单位，在风景名胜区内大兴土 木，筑路修桥，架设缆车索道，兴建娱乐设施，严重破坏了风景名胜区遗产的原 真性、景观的美感度、生物的多样性，导致了风景名胜区的城市化、人工化、商 业化现象。 究其原因，管理体制是关键，产权交易是核心，利益诉求是根本。而所有原 因归结起来，都溯源于政府治理。风景名胜区是公共资源，属于国家财产，因而 政府( 也只有政府) 顺理成章地成为其法定“监护人”，负责对其进行规划、保 护、利用、管理等各项事宜，履行“法人代表”之职责。 政府作为公众利益和纳税者的代言人，其最重要之职责，便是在多元主体和 多元利益同时并存、相互博弈的条件下，寻求相互之间的稳定和发展，以期达到 整体效用的最大化。一个善治政府不会忽视任何利益相关者的诉求，而是在综合 权衡和考量中，通过各种可能的策略和措施，达到共赢的局面。 风景名胜资源是一种特殊的公共资源。政府对风景名胜区的治理，要求政府 ( 具体体现为风景名胜区管理机构) 作为治理主体，通过协调各相关利益者，包 括政府职能部门、投资者、当地居民、游客等之间的关系，从而规范相关利益 者的行为，最大限度地维护和增进公共利益。 1 2 基本概念 国务院2 0 0 6 年9 月公布( 国务院令第4 7 4 号) ，已于2 0 0 6 年1 2 月lr 施行 的风景名胜区条例( 以下简称条例) ，是进行风景名胜区管理的直接行政 法规依据，也是关于风景名胜最具权威性的表述。条例规定：“风景名胜区， 是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美， 东南人学硕：i ：学位论文 可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。”通常情况下，风景名胜区办简 称为风景区。 政府有广义和狭义之分，广义的政府包括立法、行政、司法等所有具备国家 公共职能的机构，狭义的政府仅指国家行政机构。本文所指称政府，乃狭义层面 之涵义，特指本身行使行政职能或者按照法律、法规授权行使行政职能的风景名 胜区管理机构。 治理一词属于政治学术语，指政治管理的过程，包括政治权威的规范基础、 处理政治事务的方式以及对公共资源的管理运用。治理强调多方利益的协调，全 局资源的整合，致力于最大限度地增进公共利益。 1 3 研究对象、目的与方法 1 、研究对象 根据政府治理的内在逻辑，结合风景名胜区的现实状况，将风景名胜区的政 府治理划分为治理主体、治理客体、治理结果三个组成部分。对政府治理进行考 量和完善，要以绩效评价( 涉及治理结果) 为根本依据，以管理机构制度建设( 涉 及治理主体) 为首要突破，推动经营管理制度和资源开发保护( 涉及治理客体) 的科学化、有效性建设。 2 、研究目的 通过对风景名胜区进行政府治理角度的分析，达到以下三个目的： 厘清风景名胜区问题产生演变的脉络； 探究风景名胜区发展的内在逻辑规律； 寻求政府治理源头层面的切入和突破。 3 、研究方法 学科交叉：将政治学的利益分析法和旅游学科的基本概念相互结合，对风景 名胜区的治理主体进行分析。围绕风景名胜区牵涉的各相关利益主体( 即治理客 体) ，从其与治理主体关联的角度进行具体阐释。 规范论证：结合政治的、伦理的价值判断，在对治理客体进行阐释的过程中， 进行有倾向性的规范论证。着重指出各治理客体在具体情境下应当呈现出的应对 机制和措施。 定量分析：根据治理绩效的理论框架，结合既有的数据，对具体风景名胜区 进行定量的实证分析。结合具体而典型的案例阐明政府治理绩效，为理论提供实 践支撑。 国务院法制办农业资源环保法制词，建设部政策法规叫，城市建设司风景名胜区条例释义 m 知识产 权i j 版社，2 0 0 7 1 4 4 2 第二章研究综述 2 1 治理主体方面 第二章研究综述 我国从1 9 7 9 年开始建立风景名胜区管理体系，1 9 8 5 年国务院颁布了风景 名胜区管理暂行条例，2 0 0 6 年又颁布了风景名胜区条例。各地方因地制宜， 相继制定了地方性法规和地方政府规章，并视具体情况设立了不同类别、不同层 级的管理机构。 政府机构型：风景名胜区所在地设立一级人民政府，对风景名胜区各项事务 实施统一管理，此外该政府还管理所辖范围内的发展改革、公安、财政、宗教等 各方面事务。如武陵源、五台山、衡山等风景名胜区成立的一级政府。 准政府机构型：设立风景名胜区管理委员会或者管理局等隶属于上级政府的 机构，依情况具有不同程度的行政职能，属于政府直属事业单位或派出机构，如 峨眉山一乐山大佛、九华山、中山陵、泰山、庐山等管理委员会( 管理局) 。 协调议事型：由景区所在地政府或隶属的某一部门牵头，各有关单位作为成 员部门成立景区管理委员会，对风景名胜区的管理主要行使组织协调职能。 跨区协调型：当一个风景名胜区跨越几个行政区域时，设立协调的管理委员 会，负责总体规划和详细规划，并分别交给各分区施行，同时监督检查风景区同 常性的工作，协调处理问题，此类机构没有实际权利，起不到特别有效的作用。 上述几种基本管理制度，在全国风景名胜区，尤其是著名风景名胜区已达 2 0 多年。在2 0 多年间，各地风景名胜区根据自身的实际情况和基础条件，逐步 摸索适合本地旅游业发展的管理模式和方法，总结出了许多好的经验。然而，由 于各地区经济社会发展不平衡，特别是在最近十多年，现实情况与当年制定国家 和地方性法规的时代背景发生了急剧变化，从而风景区开发、建设和管理的利益 驱动机制发生了很大变化，再加上当初国家和地方所制定的法规的不完备、不配 套，在目前市场经济体制逐步完善的情况下，风景区管理都不同程度出现了体制 不顺、管理不流畅以及不适应旅游业发展的问题，给风景区保护、丌发和建设带 来了困难，难以按市场经济规律运作。 2 2 治理客体方面 2 2 1 开发保护 随着我国旅游业的不断发展，风景名胜区逐渐成为旅游业中不可或缺的重要 3 东南火学硕l ：学位论文 组成部分。于是旅游开发和风景资源保护之问的矛盾就同益明显，从而也成为学 者们研究的热点问题。从文献资料来看学者们的论点基本上可以分为开发派和保 护派。 所谓的开发派就是赞成风景名胜区应该开发成为旅游景区，通过发展旅游业 来促进其可持续发展，他们认为风景名胜区可以实行三权分离，市场可以灵活调 控j x l 景名胜区的行为，规避其短期行为。如刘骏、蒲蔚然认为，在市场经济条件 下，风景名胜区开发应遵循以风景名胜区总体规划指导风景资源向旅游资源转 化，然后在旅游发展规划的指导下，将旅游资源丌发成旅游产品推向市场的过程。 而提倡保护的学者认为，风景名胜区和国外的国家公园一样，是事业性质的 单位，不是盈利性质的，它的主要作用是保护资源，不是开发资源，因此不应该 以发展旅游业为手段，从风景名胜区中谋取经济利益，尤其是在出让经营权的过 程中，非常容易出现风景名胜区的短期行为，导致对资源的毁灭性利用，如郑淑 玲辨析了风景名胜区与旅游业的关系，认为风景名胜区是国家公益事业单位，不 能随便开发旅游。 一 但大部分学者还是持一边开发、一边保护，在保护中开发、开发时不忘保护 的观点。圆因此，在他们的论著中主要强调的是如何开发及如何保护的问题。如 侯权华等通过对华山风景名胜区控制性规划的实证分析，给出了规划的实施和管 理建议；袁振国根据实际情况提出了风景名胜区规划的细化和操作性问题；张捷 声提出了风景名胜资源的管理和保护建议；而赵燕菁则通过借鉴世界遗产的保护 经验对我国的风景名胜区资源保护提出了建议；刘秉生以黄山为例探讨了风景名 胜区资源保护以及保护与旅游开发的矛盾和对策；王若冰、胡冬南通过分析旅游 客流与风景名胜区资源、景区保护与商业化经营等矛盾，提出了风景名胜区保护 与开发的方法和途径；颜敏、赵媛认为当今风景名胜区在发展过程中忽视旅游资 源保护，损害了景区的生态环境，忽视了民族文化传统、损害了文化旅游资源， 认为风景名胜区要实现可持续发展必须合理规划、综合决策、协调发展，依靠科 技进步、进行科学管理；李树一认为提高各级政府和景区领导对景区的性质、功 能、地位、作用的认识，编制科学、合理的景区规划，严格按照总体规划控制景 区建筑，避免主景区超容量接待，规范景区的丌发建设行为是风景名胜区可持续 发展之路。 2 2 2 经营管理 绝大多数学者都认为管理体制不顺是制约中国风景名胜区发展最重要的原 因。邬爱其等通过介绍国家风景名胜区改革的国际经验和分析我国的规制改革 圆匡林风景名胜区 l j 路何在叨中国行政管理，1 9 9 9 ( 3 ) ：8 2 ，9 2 一 沈忠囡关于完善我国风景名胜区管理体制的思考【d 】东北师范大学硕t ：学位论文，2 0 0 7 4 第二章研究综述 现状，认为分离经营性项目是国家风景名胜区事业发展的必然选择，建议对国家 风景名胜区的经营性项目的规制改革，引入竞争机制；厉以猷对国家风景名胜区 的门票专营权进行了专门的探讨；张成运用经济学原理以及产权理论的观点，从 建立权益和责任机制入手，以新的视角对风景名胜区的管理进行了探讨：汪德根、 陆林等认为现行风景名胜区管理体制存在着权限界定不清、政企不分、利益划分 不明确等矛盾，分析了风景名胜区现行管理体制主要弊端，提出构建合理的风景 名胜区管理体系、正确处理风景名胜区经营权与所有权、管理权关系等改善风景 名胜区管理体制的对策；梁正宁认为在我国经济市场化改革的大背景下，我国风 景名胜区长期以来实行的国家直接经营管理的模式改革势在必行，实行特许经营 制是一种好的经营模式；张平认为改革现行风景名胜区管理体制应尽早颁布风 景名胜区法，建立景区综合执法局，统一行使公安、工商、物价、税务、城建、 交通、路政、林业、环保、质检等职能，实施景区开发建设多元化，解决好景区 开发与保护问题等；贺小荣、罗文斌对风景名胜区及其产权进行了分析，论证了 风景名胜区经营权转让的可行性和必要性；钟泓从风景名胜区经营权的转让角度 探讨风景名胜区开发和管理的模式，得出政府、旅游经营公司和志愿者共同参与 景区经营与管理的模式是比较理想的，是有利于旅游业持续发展的模式；李树民、 郭建有以华山风景名胜区改革开放以来经历的多次体制变革为事实依据，分析了 风景名胜区管理体制的变革，提出了在特定历史条件下景区从公益型管理向经营 型管理转变是一种制度进步，在现阶段景区在政府行业管制下实行企业化经营可 以有效地提高景区投融资能力和促进景区基础设施建设等观点。 2 3 治理结果方面 到目前为止，历史学、社会学、地理学、建筑学、考古学、美学、生物学、 民俗学等学科均从自身的角度对风景名胜区的价值作了大量的调查研究。例如， 万里长城的分布、构筑体系、功能结构研究( 黎风等，1 9 9 4 ) ；长城作为地理界 线的意义( 冯嘉节等，1 9 9 5 ) 以及它的审美价值研究( 杨辛等，1 9 9 6 ) ：都江堰 水利工程的艺术属性( 王进军，1 9 9 4 ) 和历史地位研究( 韩华，1 9 9 4 ) ；武陵源 的历史、古迹和诗文研究( 戴楚洲，1 9 9 7 ) ，武陵源夏季鸟类的多样性分析( 邓 学建等，1 9 9 9 ) ，武陵源景观类型、成因及分区研究( 季绍新等，1 9 9 9 ) ，武陵源 服饰工艺、婚姻习俗等民俗文化( 尹华光等，2 0 0 0 ) 的研究；泰山香客店之兴起、 浮沉、规模及衰替等诸多史实的探考( 周郢，1 9 9 9 ) ，等等。 在国内，风景名胜区保护的技术问题也同样引起了广大学者的关注，他们分 别从建筑保护、文物修复、灾害预测与防护、资源管理等多个方面探讨了遗产的 固张金泉国家公园运作的经济学分析【d 】四川人学博：i ：学位论文，2 0 嘶 5 1 一 东南火学硕j ：学位论文 保护技术。这些研究包括：泰山古树名木资源的保护管理( 裴敦和等，1 9 9 8 ) ； 泰山生物多样性及保护( 孙兆才，1 9 9 9 ) ；避暑山庄及周围寺庙安全保卫工作( 李 金声，1 9 9 9 ) ；都江堰景区渠首工程安全保护问题( 吴敏良等，2 0 0 0 ) ，等等，这 些研究主要是关于保护技术方面的研究。 此外，国内将旅游环境容量的研究作为保护研究的重要内容之一。2 0 世纪 8 0 年代开始先后有学者对张家界( 吴楚材等，1 9 9 2 ；周年兴，2 0 0 3 ；全华，2 0 0 3 ) 、 黄山( 蒋宗豪，1 9 9 6 ) 、泰山( 崔凤军，1 9 9 7 ) 、武夷山( 关辉，1 9 9 9 ) 等地的环 境容量用不同的方法进行了测算。 在欧洲，国家公园规划的目标通常由一系列公共部门、私利部门以及一些非 营利组织间的妥协、相互关联演变而来( e n z a n a ，f g ，1 9 8 1 ；b r o l i n b c ，1 9 8 0 ) ， 然后在此基础上由各领域专家来权衡保护与开发的各种矛盾，确定规划方法 ( d o b b y a ，1 9 7 8 ；r a p o p p o n ，a ，1 9 8 4 ) ，这些方法通常包括保护、激活、恢复、完 善、修缮与重建( c r o c ig ，2 0 0 0 ) 等。 展示、解说也是西方国家公园开发利用研究的一个重要方面。e m m a 等人通 过对新西兰m o u n tc o o k 国家公园的研究发现，解说只对专业型游客( t e m e d ) 、 探索型游客( s e e k e r ) 、偶然发现型游客( s t u m b l e r ) 有效，对逃避型游客( s h a d o w e r a n ds h u n n e r ) 是没有用的，理查德( r i c h a r d ) 的研究也发现，国家公园大门口的 介绍中心与高科技的多媒体解说是比较有效的，而一些传统的解说方式如宣传手 册、导游指南等的效果并不十分明显( e m m aj s ，1 9 9 8 ) 。 在一些发达国家，国家公园的营销通常是在公共部门或者公共产业与私营产 业的合作领域内。公共部门在旅游营销中起着非常重要的作用，特别是在解决冲 突领域内。在发展中国家，由于缺少强有力或经验丰富的私营旅游产业，公共部 门的角色将更为复杂，产业规制显得更加重要( a s h w o n h ，g e t a l ，1 9 9 0 ；h e r b e n ， d ，1 9 8 9 ；l i g l l td ，1 9 9 4 ) 。 在国内，2 0 世纪9 0 年代以来风景名胜区的旅游开发成为研究热点之一。地 质学家、植物学家、气象学家、地理学家、政府管理人员等纷纷涉足此领域的研 究。例如，对武夷山珍稀要用植物及其保护开发的研究( 郑荣，1 9 9 4 ) ，武夷山 自然、人文资源及其丌发策略研究( 张伟婧，1 9 9 9 ) ，武夷山生念旅游资源的丌 发与保护( 李延风，1 9 9 9 ) ：对黄山气候旅游资源的分析( 王向阳，1 9 9 5 ) ，黄山 旅游丌发条件评价模型的建立( 周秉根等，1 9 9 7 ) ，黄山花岗岩石质旅游资源及 其丌发保护研究( 王心源等，1 9 9 8 ) ，黄山分区旅游的提出( 王振东，1 9 9 8 ) ，黄 山旅游资源可持续利用的研究( 胡善风，1 9 9 9 ) ；对青城山旅游资源美感质量的 定性定量评价( 赵仁昌等，1 9 9 6 ) ；对九寨沟的喀斯特作用及其相关地貌景观及 民俗文化旅游资源的研究( 张捷，1 9 9 7 ，1 9 9 8 ) ，九寨沟水循环系统及其丌发保 护研究( 尹观等，2 0 0 0 ) ；对泰山野生观赏植物资源及其开发的研究( 臧得奎等， 6 第二章研究综述 1 9 9 5 ) ，泰山宗教文化旅游资源及宗教旅游的开发( 崔风军，1 9 9 9 ) ，泰山植物资 源及其丌发利用( 张萍等，1 9 9 9 ) ，泰山野生蔬菜资源及其开发利用研究( 张建 民，1 9 9 9 ) ；峨眉山自然、人文旅游资源及旅游产品开发研究( 李铁松等，2 0 0 0 ) 。 7 东南人学硕上学位论文 第三章治理主体 3 1 主体概述组织研究 条例规定：“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的j x l 景名胜区 管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”这从法律上明确了 管理机构在风景名胜区治理中的主体地位。在现实实践中，不同的管理机构依据 自身的历史传统和资源条件，具备不同的人员、机构、职能配置，其名称也不尽 相同，通常有管理委员会、管理局、管理处等称谓。 目前风景名胜区管理机构的设置以准政府型为主流，占绝对主体地位，其他 类型的设置相对较少。但各管理机构因历史和现实的原因，在实践中其管理权限 有很大差异，有的属于强势型机构，如泰山、庐山、九华山，有的属于弱势型机 构，如齐云山。 按照治理主体的不同，j x l 景名胜区的治理在宏观上可以分为企业型治理和非 企业型治理两种类型，但无论是企业型治理还是非企业型治理，都以政府对风景 名胜区享有所有权利益为基本前提，在此前提下，政府通过各种形式将风景名胜 区的经营权甚至管理权部分或者全部转让给企业( 包括国企、民企) 。 3 2 风景名胜区管理机构运作机制及问题分析 风景名胜区管理机构依据不同的配置遵循不同的运作规律，通常划分为非企 业型治理和企业型治理两种模式。圆 l 、非企业型治理。风景名胜区管理机构依照自身职能或法律、法规的授权， 具备一定程度上管理公共事务的行政职能。管理机构作为j x l 景名胜资源的所有权 代表，同时享有管理权以及一定程度的经营权，在风景名胜事务中拥有较大的发 言权，企业只是享有风景名胜区部分项目的特许经营权，影响力较弱。 2 、企业型治理。风景名胜区管理机构将经营管理权转让给企业，由企业负 责风景名胜资源的丌发和保护，管理机构主要承担监督职能，在名义上享有所有 权代表收益。根据实际情况，企业型治理又可分为整体租赁、股份公司经营管理、 上市公司经营管理三种模式。 在实践操作层面，两种模式均广泛存在，各自有着一定的优缺点，并呈现出 国国务院法制办农业资源环保法制司，建设部政策法规司，城市建设司风景名胜区条例释义 m 知识产 权f i j 版社，2 0 0 7 1 4 5 一 彭德成中国旅游景区治理模式【m 】中国旅游f i j 版社，2 0 0 3 6 0 6 6 8 第二章治理主体 逐步融合的态势，实质是政府力量和市场力量的紧密配合，发挥出相得益彰的效 果。 目前风景名胜区管理机构最突出的弊病是政企不分，管理机构属于法律、法 规授权的具有管理公共事务职能的组织，其性质决定了不得从事以营利为目的的 经营活动。 风景名胜区管理机构的公共性职能与企业追求利益最大化的目标定 位是明显背离的。 政企不分的弊病主要表现在如下几方面： 1 、将风景名胜区的保护职能和丌发利用职能混淆，易使管理机构受经济利 益驱使，其公共事务管理职能必然萎缩，经营职能膨胀在所难免。这就降低了从 社会公共利益出发公平执法的可信性，削弱了管理机构的行政管理职能。 2 、一些地方政府将管理机构视同企业，下达产值任务、限定上缴款项、摊 派各种费用、征收各种税费，或从门票收益设定收费项目分成。 3 、易使政府管理职能与经营职能混淆，行政管理项目与经营管理项目混淆。 现实中很多破坏核心景区的人工建筑物和经营设施，就是风景名胜区管理机构直 属的经营性企事业单位自己规划、自己批准、自己建造的。 政企不分是助长违法干预、滋生腐败现象的温床。只有将经营职能从风景名 胜区管理机构的职能中剥离出去，才能根除其经济利益驱动源，才能使管理机构 从风景名胜区的长远发展j 整体发展的角度，切实有效地履行行政管理职能。 3 3 对策建议 l 、进一步明确风景名胜区管理机构的法律地位。设立相应级别( 处级及以上) 的具有行政职能的政府派出机构作为j x l 景名胜区管理机构( 管理机构为一级政府 的除外) ，代表政府对风景名胜区实行统一管理。风景名胜区事业的社会公益性 决定了其需要由代表国家、社会公共利益的机构进行管理，在风景名胜区范围内 行使法律法规规定的资源保护、规划、管理、监督检查、违法查处等职责。因此， 风景名胜区管理应是一种行政管理，应当设立具有一定行政职能的代表社会公共 利益的政府机构或其授权机构依照国家的有关法律法规进行统一管理。 依据我国基本国情，目前效仿美国国家公园管理模式、实行垂直管理模式并 不具有可行性。属地管理与部门管理相结合的模式，就目前来说仍具有必要性。 综合全国国家级风景名胜区管理机构的优缺点，总结认为政府派出型管理机构在 现阶段最为合适，其既可以解决风景名胜区管理机构的法律地位问题，也具有相 应的行政管理职能，并突出风景名胜资源保护与管理的职能，同j x l 景名胜区的社 会公益性相符合。因为，只有行政主体才是享有国家行政权的组织，只有行政主 汪德根，陆林，刘昌雪改善我国风景名胜区现行管理体制的对策研究阴旅游学刊，2 0 0 3 ( 3 ) ：6 7 7 2 9 东南大学硕。i ：学位论文 体才是能够以自己的名义行使行政权的组织，也只有行政主体才能独立承担自身 行为的法律责任。行政主体在它拥有了行政权力的同时，也就承担了依法行政的 义务，任何失职、渎职行为都要承担相应的法律责任。只有这样，才能逐步解决 目前普遍存在的行政缺位和行政不足的问题。 2 、切实实现政企分开，赋予风景名胜区管理机构相应的行政职能，从而能 充分运用各种行政手段，有效履行行政职责。政企不分给风景名胜区资源保护与 管理带来许多弊端，已经严重制约了j x l 景名胜区资源保护与管理工作。通过实行 政企分开，区分风景名胜区的管理与经营，赋予风景名胜区管理机构涉及风景名 胜区资源保护与管理工作的综合行政职能( 包括行政许可、行政征收、行政监督、 行政强制、行政处罚、行政给付等) 。设立相对独立的综合执法机构，行使相对 集中的行政处罚权和独立核算权，以解决风景名胜区管理机构的执法主体和其他 相关部门多头执法的问题，保证风景名胜区资源保护经费来源和用途。针对区域 内外涉及较多村镇和居民的j x l 景名胜区，还可以设立党工委和社会事务管理机 构，对风景名胜区范围内的经济、行政、社会事务实行统一领导和管理。 3 、不断完善有关风景名胜区工作的规章制度，促进风景名胜区规范化管理。 风景名胜区资源保护与监管是一项政策性与技术性都很强的工作，必须加强相关 规章、制度和规范的制定工作。加强风景名胜区土地管理，制定风景名胜区土 地管理办法，对风景名胜区内土地资源的地籍、规划、建设、管理与利用等方 面做出明确规定，明确土地权属解决模式，强化土地资源的管理。 制定并实施风景名胜区管理技术规范、风景名胜区技术岗位职责规范、 风景名胜区讲解教育方案编制技术规范、风景名胜区监督检查办法等有关 技术标准与规范，促进风景名胜区标准化管理。 4 、逐步建立风景名胜区管理机构参与周边社区资源利用与规划的协调制度， 依法处理风景名胜区与其他政府部门和周围村镇的关系。j x l 景名胜区保护与管理 不能脱离其所处的环境，否则，容易导致风景名胜区的资源保护与管理工作难以 有效实施，使得保护效果甚微。协调j x l 景名胜区资源保护与周围土地利用的关系， 实现风景名胜区同周围村镇的协调发展与利益共享。 此类管理体制的特点主要体现在如下四个方面： 一是强化综合管理职能，以适应风景名胜区资源管理综合的特点； 二是在法律的框架下尽可能赋予一级政府的职能，并减少不必要的机构； 三是统一管理以强化风景名胜区利益分配、统筹发展的职能； 四是强化事权统一，减少不必要的扯皮推诿。 1 0 第1 j l j 章治理客体 4 1 客体概述 第四章治理客体 风景名胜区政府治理即是在管理机构作为治理主体的前提下，对各利益相关 者利益进行整合，从而实现整体利益最大化。与风景名胜资源相关联的各利益相 关者，即为风景名胜区之治理客体。治理主体与治理客体通过治理载体进行关联， 治理载体分为硬性的风景名胜资源和软性的风景名胜区运行体制两方面。正是以 治理载体为纽带，治理主体和治理客体力密不可分地联系起来。 4 2 利益相关者博弈分析 4 2 1 利益主体的确定及分析 我国风景名胜区的利益相关者有政府( 包括国家及其代理人当地政府) 、 景区管理机构、资源行政主管部门、经营企业( 包括企业管理者和员工) 、社会 公众、社区居民、旅游中介机构等。以下选取主要的利益主体阐述他们的利益诉 求及实践中各自利益的实现方式和实现情况。 1 、国家 按照宪法及相关法律法规，风景名胜区的土地、森林、文物、生态、风 景名胜等资源为全体国民所有。国家对风景名胜区追求的是公共资源的保全价 值，体现的是全体国民对风景名胜区公共资源的共同利益和长远利益。具体讲， 首先是资源的有效保护；其次是合理有效的开发。在资源有效保护的同时，能为 公众提供休憩服务才能发挥资源的社会效益，体现公共资源的特性。 实践中，国家所追求的目标是通过作为代理人的政府制定法律法规和相关政 策等强制性约束手段来实现的。公共产权的委托代理制度，使得风景名胜区所在 地政府成为了风景名胜区的实质性代表。在国家政策法规框架内，风景名胜区所 在地政府具体行使着对风景名胜区公共资源的管理权与处置权，依法享有风景名 胜区收益权。地方政府通常希望通过开发风景名胜区资源发展旅游业，增加财政 收入，带动当地经济发展。 地方政府一般通过其派出的管理机构，依托风景名胜区规划及有关法规政 策，对风景名胜区经营项目进行控制，具体的干预体现主要在：一是经营项目审 批及实施中的规费减免；二是门票价格审批；三是突破国家政策法规的规定而进 行的制度创新。其相应的收益则主要体现在税收及对当地经济社会发展的影响 东南人学硕1 ：学位论文 上。可见，保证国家或全民的法定权利，必须加快推进与风景名胜区发展相适应 的法律制度的建设，从而使国家这一产权主体所拥有的资源最终控制权得到保 证。 2 、风景名胜区管理机构 通常情况下，风景名胜区管理机构作为当地政府的派出机构，是风景名胜区 的最高权力机关，代表政府行使对风景名胜区的管理权、监督权，也是风景名胜 区的治理主体。其成员由政府任命，主要负责人实际上担负着风景名胜区所有者 代表的角色。 风景名胜区管理机构对风景名胜区利益的追求，一是谋求经济效益，推动风 景名胜区自身的可持续健康发展；二是谋求社会环境效益，为当地居民及生态环 境建设服务；三是谋求管理机构自身的建设发展。作为风景名胜区的最重要权利 主体，其拥有的权利主要体现在：拟定风景名胜区经营发展计划和中长期发展规 划，制定风景名胜区的经营目标、方针策略，审核重大投资方案，选择风景名胜 区经营企业经理人员和确定报酬等。而在事业型治理乃至隶属主管部门的企业化 管理模式中，风景名胜区管理者还可通过直接组织风景名胜区开发建设和经营， 通过经营所得来体现其权利。 3 、资源主管部门 按照我国现行行政管理体系的职责分工和管理权限，公共资源类景区中的风 景资源、文物资源、生态资源、森林资源、土地资源的管辖权分别归属在各级建 设、文物文化、环境保护、林业和国土部门等，并按其科学价值、历史文化价值、 美学价值和地域范围等划分为国家级、省级等，由各级有关行政部门分级管理。 这些部门管理实质上是功能管理，其目标是确保公共资源得到切实保护和合理利 用，通过执行国家的法律法规，制定和实施部门规章，参与审定景区规划，强化 检查监督等实施资源保护与管理。为了保证监管的独立性以及与国家利益的一致 性，资源主管部门不得直接经营风景名胜区，风景名胜区经营收入上缴财政，归 属资源的所有者国家。资源主管部门实施行政监管权的开支由财政拨付，其 工作人员则纳入国家公务员系统。 按照传统的管理体制，公共资源类景区均隶属资源主管部门。风景名胜区更 多的是承担社会发展和生态环境保护功能，其经济功能要在确保社会与环境功能 的前提下实现。由于我国国情特别是财力约束的实际，风景名胜区经济功能被放 大，这时，资源行政主管部门对风景名胜区所追求的经济功能及资源保护功能的 倾向性态度将直接影响风景名胜区治理模式及经营权是否市场化的选择路径。 总之，作为风景名胜区治理结构中的重要利益相关者，主管部门对j x l 景名胜 区经营的利益追求主要体现在确保资源管理权限的到位与强化上。具体而言， 。赵京兴中国国家风景名胜区管理的性质【j 】中国园林，2 0 0 2 ( 2 ) ：3 3 - 3 6 1 2 第p q 章治理客体 一是通过制定和实施部门管理规章来确保，二是强化检查监督手段来确保。其拥 有的权利主要体现在独立于风景名胜区经营利益之外的行政监管权上，风景名胜 区经营活动及经营方式等不能游离于资源主管部门的管理权限之外。 4 、风景名胜区经营企业 风景名胜区经营就是通过风景名胜区资源与资本的结合，形成旅游产品，并 通过产品销售的过程实现经济效益、社会效益和生态环境效益。风景名胜区经营 企业的法人代表不是风景名胜区的所有者代表，对风景名胜区没有最终所有权和 处置权，在实践中具体体现为经营决策权、项目选择权、引入新的投资者的权利 以及所投资开发项目的收益权、门票调整的要求权等。当然，由于j x l 景名胜区经 营企业经营的是具有特殊性质的公共性资源资产，风景名胜区经营企业不同于按 公司法设立的普通法人企业，而是更多地受到风景名胜区条例、文物保 护法、世界遗产公约等法律法规约束的特殊法人企业。公司董事会虽为最高 决策机构，但公司决策的审批权在风景名胜区管理机构手中。 作为企业，要追求投资回报，追求经济目标；而作为特殊企业，又要兼顾社 会目标，导致风景名胜区产品价格与直接投入的关系相对复杂，以门票反映的j x l 景名胜区产品价格通常不能准确反映出景区经营企业的投入产出关系。可见，风 景名胜区经营企业拥有的经营权是在一定法律法规范围之内，受风景名胜区所有 者代表和社会公众监督制约的部分权利。 实践中，负责经营的国有企业负责人经常由管委会领导兼任，“官员化”特 征明显。实行股份制经营的j x l 景名胜区经营企业中，经理由企业董事长聘任，待 遇由董事会根据其业绩考核决定。经理人员所获取的利益通过相应的薪金收入来 体现。 企业员工是风景名胜区治理的重要因素，他们是风景名胜区产品的直接生产 者和旅游服务的直接提供者。员工对风景名胜区的利益要求，一是就业岗位的确 保；二是劳动待遇包括工资及劳动条件等；三是教育培训和发展的机会。这些利 益要求，一是通过员工与风景名胜区经营者签订公平自愿的劳动就业合同来实 现：二是通过风景名胜区内部公平合理的竞争机制来实现；三是通过合理的分配 机制来实现。 5 、当地居民 当地居民既是j x l 景名胜区的依附者，也是j x l 景名胜区资源保护、经营效用的 分担分享者，还是风景名胜区各项事务的服务者。一方面，风景名胜区发展给当 地居民带来了更多的就业和致富机会；另一方面，风景名胜区发展也离不开当地 居民的支持和配合。当地居民不仅可为j x l 景名胜区提供廉价劳动力，而且居民的 素质、卫生习惯、对资源保护的意识乃至风景名胜区周边餐饮、住宿、当地土特 产品销售的行为规范等，都直接影响风景名胜区的形象和声誉。因此，当地居民 1 3 东南大学硕l ：学位论文 的权益在风景名胜区治理结构中是不可忽略的重要因素。 作为风景名胜区治理结构中的利益相关者，其利益主要通过就业需求得到满 足、固有文化习俗得到有效保护、对风景名胜区经营管理的意见得到重视或采纳 等来体现。 我国目前还没有法律规定风景名胜区所在地居民可以直接进入风景名胜区 经营企业的决策和监督机构，为充分调动当地居民的积极性，应对涉及风景名胜 区经营的重大事项特别是风景名胜区规划和重大丌发经营项目实行社会公示制。 在劳动用工、项目承担和社会化服务中应充分照顾当地居民利益，这将有利于风 景名胜区的可持续发展。 6 、旅游者 旅游者是旅游活动的主体和基础，是整个旅游业盈利的主要来源，旅游者通 过门票的经济交换机制获得风景名胜资源的享受权，其核心利益是旅游经历的 “质量”，是对旅游资源、旅游设施以及旅游服务所带来的旅游产品质量的追 求，目的是满足其各种不同的旅游需求和动机。因此，关注旅游者的体验是风景 名胜区生存和发展的先决条件，而旅游者实际上是风景名胜区旅游业发展的最大 受益人。 实践中，由于资源保护和开发存在尖锐矛盾，导致严重的风景名胜区资源破 坏和环境污染问题，并成为影响旅游者旅游体验的突出障碍。 7 、社会公众 社会公众对风景名胜区的影响，主要体现在对风景区资源和环境保护的关注 和监督上。这种关注和监督力度，促使风景区经营者在选择经营模式时，必须充 分考虑如何调整和处理好风景区管理中经济效益、社会效益和环境效益的关系， 以及公众利益和经营企业利益的关系。公众的关注程度越高，监督力度越大，风 景区治理模式就越有可能采取保护和开发内在结合的方式。 8 、旅游中介机构 旅游中介机构包括担任旅游中介的旅行社、旅游协会、旅行社协会、管理协 会等行业协会以及景区宣传的各种社会媒体等。 旅行社对风景名胜区的利益诉求主要体现在两个方