（教育经济与管理专业论文）论新公共管理视野下政府管理高等教育的职能定位.pdf

摘要 随着社会主义市场经济体制的逐步完善、科技革命的日新月异，受教育优先发展战 略和西方新公共管理思想的影响，政府如何有效地进行机构改革和教育行政职能的转变 成为现阶段我们迫切需要面对和解决的问题。尤其是在高等教育领域，在由计划经济体 制向市场经济体制转轨的过程中，传统的全能型、管制型政府已经明显的不能适应社会 和高校自身发展的实际需要，严重的阻碍了高等教育的健康有序发展。 兴起于2 0 世纪7 0 、8 0 年代的英美等国，并迅速在全世界范围内得以扩展的新公共 管理理论，对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影 响。它所强调的某些积极思想，如追求公共管理的效率和服务型目标、主张引入市场竞 争来提高服务的质量和水平、要求行政权力的下放和撤退、提倡私营部门的有效管理方 法以及实行绩效激励和监督评估等思想对我国政府高教改革具有重要的理论意义和现 实指导意义。 新公共管理视野下我国要建立起具有多层次内涵的服务型政府，提供公共服务是政 府的首要目标。政府对高等教育的管理主要应该是“掌舵”而非“划桨”；要适当引入 市场竞争机制，形成高等教育供给主体多元化格局；要在追求效率的同时保证公平的实 现；要合理进行教育分权化改革；要创设完善的法制化环境等。政府对高等教育的具体 管理职能应主要体现在政策导向、资源配置、简政放权、信息提供和监督评估等几个方 面。 虽然新公共管理理论告诉我们要引入市场机制、强调分权和效率；而现代高等教育 功能拓展论、市场失灵理论以及公共产品理论也同时告诉我们高等教育的有机运行离不 开政府的必要监督和管理，高等教育已逐渐由社会的边缘走向社会的中心，需要的是政 府与市场的协调互动、互促共建。但目前，我国政府对高等教育的管理上还是出现了所 谓的政府角色不分、权责模糊、制度不健全、高校办学自主权落实不到位和教育中介机 构发展不完善等诸多不利现象。 那么在市场经济条件下，在新公共管理视野下，针对上述具体问题，政府应该如何 去做呢? 笔者认为主要应该在明确服务型政府的服务性职能前提下，进行政府管理角色 的合理定位、进一步扩大和落实高校办学自主权、积极引入市场竞争机制、建立高等教 育公共财政体制、完善教育中介评估机构等，真正做到处理好政府与高校、政府与市场 之间的复杂关系，为高等教育的稳定发展营造良好的社会秩序和法制环境。 关键词：高等教育；新公共管理；政府职能；服务型政府 a b s t r a c t a l o n gw i 也t h es o c i a l i s mm a r k e te c o n o m ys y s t e mg r a d u a l l yc o n s u m m a t i o n , t e c h n i c a l r e v o l u t i o nc h a n g i n gw i t he a c hn e wd a y , i n f l u e n c e db yt h es t r a t e g i co fe d u c a t i o np r i o r i t yt o d e v e l o p m e n ta n dt h ew e s t e r nn e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，h o wt h eg o v e r n m e n te f f e c t i v e l y c a r r i e so nt h eo r g a n i z a t i o nr e f o r ma n dt h ee d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o nf u n c t i o nt r a n s f o r m sa r e t h eq u e s t i o n sw h i c hw en e e d st of a c ew i t ha n ds o l u t en o w s p e c i a l l yi nt h eh i g h e re d u c a t i o n d o m a i n ，i nt h ec l i m a c t e r i cf r o mt h ep l a n n e de c o n o m ys y s t e mt ot h em a r k e te c o n o m ys y s t e m ， t h et r a d i t i o n a lv e r s a t i l ea n dc o n t r o lg o v e r n m e n ta l r e a d yc a n n o ta d a p tt ot h en e e d so fs o c i a l a n dt h eu n i v e r s i t y , s e r i o u s l yh i n d r a n c et h eh e a l t h ya n df o r e w o r dd e v e l o p m e n to ft h eh i g h e r e d u c a t i o n e m e r g e si nt h e2 0 t hc e n t u r y7 0 a n d8 0 毫b r i t a i na n da m e r i c a , a n dr a p i d l ye x p a n di nt 1 1 e w o r l ds c o p e ，t h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tw h i c hm a n a g e dt h et h e o r ya n dt h ep r a c t i c eo ft h e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n th a sb e e ns i g n i f i c a n ta n dt h ep r o f o u n di n f l u e n c e d ，p a r t i c u l a r l yi nt h e w e 强t e l - np u b l i cd e p a r t m e n t s o m ep o s i t i v et h o u g h ti te m p h a s i z e d , l i k et h ep u r s u eo fp u b l i c m a n a g e m e n te f f i c i e n c ya n dt h es e r v i c eg o a l ，t h ep o s i t i o no fi n t r o d u c et h em a r k e tc o m p e t i t i o n t oe n h a n c et h es e r v i c eq u a l i t ya n dl e v e l ，r e q u e s ta d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t yr e l e a da n dr e t r e a t e d ， a d v o c a t eo p e r a t i n gp r i v a t ed e p a r t m e n t se f f e c t i v em a n a g e m e n t s ，t h ea c h i e v e m e n t se n c o u r a g e ， t h es u r v e i l l a n c e a p p r a i s a la n d s oo n i th a st h ei m p o r t a n tt h e o r ya n d r e a l i t yg u i d i n g s i g n i f i c a n c et ot h eh i g h e re d u c a t i o n sr e f o r mo fo u rc o u n t r y u n d e rt h ef i e l do ft h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y o u rc o u n t r ym u s te s t a b l i s ht h e m u l t i - l e v e lc o n n o t a t i o n ss e r v i c eg o v e r n m e n t ，p r o v i d i n gt h ep u b l i cs e r v i c ei sg o v e r n m e n t s p r i o r i t yt a r g e t t h eg o v e r n m e n tm a i n l ys h o u l db e ”o p e r a t e st h er u d d e r ”t o t h e h i g h e r e d u c a t i o nb u tn o t ”r o w s ”；m u s ts u i t a b l yi n t r o d u c et h em a r k e tc o m p e f i t i o nm e c h a n i s m ，f o r i l l s m u l t i p l i c a t es u p p l i e sb o d yo fh i g h e re d u c a t i o n ；m u s tg u a r a n t e et h ef a i rr e a l i z a t i o nd u r i n g p u r s u ee f f i c i e n c y ；m u s tr e a s o n a b l yd i v i d e d 也ep o w e ro fe d u c a t i o n ；m u s te s t a b l i s ht h ep e r f e c t l e g a le n v i r o n m e n ta n ds oo n 1 1 l eg o v e r n m e n ts h o u l dm a n a g et h eh i g h e re d u c a t i o ni nt h e p o l i c yg u i d a n c e ，t h er e s o u r c e sd i s p o s i t i o n ，t h ea d m i n i s t r a t i v es i m p l i f i c a t i o n ，t h es u p p l yo f i n f o r m a t i o na n dt h es u r v e i l l a n c ea p p r a i s a l a l t h o u g ht h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r yt e l l su st oi n t r o d u c et h em a r k e tm e c h a n i s m d i v i d ep o w e ra n dt h ee f f i c i e n c y ；b u tt h ef u n c t i o nd e v e l o p m e n tt h e o r yo fm o d e r nh i g h e r e d u c a t i o n t h em a r k e tf a i l u r ea n dt h ep u b l i cp r o d u c t i o nt h e o r ya l s ot e l lu st h eh i g h e re d u c a t i o n n e e dt h ee s s e n t i a ls u r v e i l l a n c ea n dm a n a g e m e n tb yg o v e r n m e n t ，i ta l r e a d yg r a d u a l l ym o v e d f r o mt h ee d g et ot h ec e n t e ro ft h es o c i e t y , a n di tn e e d st h eg o v e r n m e n ta n dt h em a r k e t c o o r d i n a t e di n t e r a c t i o u ，a l t o g e t h e rt oc o n s t m c tm u t u a l l y b u ta tp r e s e n li nt h em a n a g e m e n to f o u rg o v e r n m e n ta p p e a r e dt h ew r o n gg o v e r n m e n t sr o l e ，t h ef u z z yp o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t y , t h ed e f i c i e n ts y s t e m ，t h ei n c o m p l e t er i g h to fu n i v e r s i t ya n dt h e i m p e r f e c t e d u c a t i o n f a c i l i t a t i n ga g e n c ya n ds o o n t h e nu n d e rt h em a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n ，t h ev i e wo ft h en e wp u b l i cm a n a g e m e n t t h e o r y f a c e dt h ea b o v eq u e s t i o n s h o wo u rg o v e m m e n ts h o u l dd o ? 耵地a u t h o rt h o u g h tm a i n l y s h o u l db ec l e a ra b o u tt h es e r v i c ef u n c t i o no ft h es e r v i c eg o v e r n m e n t ，c a r r yo nt h er e a s o n a b l e r o l eo ft h eg o v e r n m e n t ，f u r t h e re x t e n da n di m p l e m e n tt h eu n i v e r s i t y sr i g h t ，p o s i t i v e l y i n t r o d u c et h em a r k e tc o m p e t i t i v em e c h a n i s m ，e s t a b l i s hh i g h e re d u c a t i o n sp u b l i cf i n a n c e s y s t e m ，c o n s u m m a t et h ee d u c a t i o ni n t e r m e d i a r ya p p r a i s a lo r g a n i z a t i o na n ds oo n ，t r u l y a c h i e v e st h ec o m p l e xr e l a t i o n sb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h eu n i v e r s i t y , t h eg o v e r n m e n t a n dt h em a r k e t ，b u i l d i n gt h es t a b l ea n dl e g a le n v i r o n m e n tf o ro u rh i g l l e re d u c a t i o n k e yw o r d s ：h i g h e re d u c a t i o n ；n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ；g o v e r n m e n tf u n c t i o n s e r v i c eg o v e m m e n t 1 1 1 独刨性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：蕉望日期：勉笸垒工盆型牙 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位 论文的规定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机 构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编 学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：蕉空指导教师签名：宙 日 期：趔睾工匠2 f 日期：礁盘上蛊丝日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位 通讯地址 电话： 邮编： 引言 ( 一) 问题的提出 1 教育优先发展策略要求重新审视政府在高等教育发展中的职能定位 2 1 世纪，我国经济和社会发展的总目标是全面建设小康社会，要实现这一目标，教 育是一股不可忽视的力量，必须把教育摆在优先发展的战略地位。而要优先发展教育， 就必须重新审视政府在教育发展中的角色和职能定位。尤其是在高等教育领域，政府应 当如何管理高等教育、如何对政府管理高等教育职能进行重新定位成为我们迫切需要面 对和解决的问题。 2 新公共管理理论对我国政府高等教育行政管理体制改革有借鉴意义 “新公共管理”( n e tp u b l i cm a n a g e m e n t ) 范式兴起于2 0 世纪7 0 、8 0 年代，这场 运动对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。在 新公共管理视野下研究政府管理高等教育职能定位问题突破了以往单从政治学、管理学 和社会学角度分析的不足，而引入现代经济学的相关理念，为进一步深入研究奠定了坚 实的理论基础。因此，考察研究当代西方新公共管理运动的理论与实践，吸取其有益成 分，对我国政府高教改革无疑具有重要的理论意义和现实意义。 3 社会主义市场经济条件下，我国政府管理高等教育具有必然性和可行性 目前，我国正处在由计划经济向市场经济转轨时期，高等教育管理的理论体系和实 践模式都亟待进一步创新，新形势下政府转变管理高等教育职能有其历史必然性和现实 可行性。长期以来，受高度集中的计划经济体制影响，政府管理高等教育过程中出现了 如思想落后、权力模糊、权责不分、管理人员素质低下、管理秩序不规范、法律监督不 到位等现象，这就必然要求政府适应时代和社会的发展积极转变管理高等教育的职能。 同时，由于受高等教育国际化和全球化等外在因素的影响，政府职能转变也成为大势所 趋。从其现实可操作性来看，当代高等教育是整个社会大系统中的一个有机子系统，它 的存在和发展越来越依靠社会对其提供资源和保证，政府自然成为高等教育的保护者和 管理者，并从中协调高校与政府、社会、市场之间的复杂关系，可以说政府有责任也有 能力对高等教育进行宏观调控和管理。 ( 二) 已有资料的研究综述 随着社会主义市场经济体制的逐步完善，在高等教育国际化、全球化的新形势影响 下，政府还要不要对高等教育进行干预，政府应当如何对自身角色和职能进行重新定位 等一系列问题应运而出。从现有研究资料的整体状况来看，关于政府管理高等教育职能 问题的探讨已全方位展开，如明确了社会主义市场经济条件下政府干预高等教育的意 义、意识到政府应在管理中进行合理的角色定位，意识到现阶段政府转变管理高等教育 职能的必然性以及从国际视角比较分析了各国政府管理高等教育职能的异同点，并从多 角度探讨了解决现存问题的相应举措，取得了阶段性的成果和进展。但在肯定成绩的同 时，我们也要认识到现实社会是不断变化发展的，政府管理高等教育的职能也不可能一乙， 层不变，如何切实履行这种管理职能还有待于我们进步探讨。从研究资料本身看，其 中大部分都是直接从政府职能的政治经济学角度来分析政府如何管理高等教育，虽然少 数几篇文章也中涉及到了新公共管理理论，但似乎只是蜻蜒点水，并没有进行深入的分 析和总结。事实上，起源于2 0 世纪7 0 、8 0 年代的新公共管理运动在西方政府机构改革 中发挥了重要的作用。虽然我们现在还不知道它是否完全适合于中国的土壤，但可以肯 定的是它其中的某些思想和理论对我国政府管理高等教育职能问题的研究还是有很大 的启示的。此外，基于目前政府管理高等教育中出现的某些不良现象已严重影响高等教 育的健康发展这种现状，笔者认为从新公共管理理论这个全新的视角来研究政府管理高 等教育的职能问题就更有其理论研究价值和应用价值，对我们这些将要从事教育管理研 究的人来说这也将是一项新的认知挑战。 ( 三) 研究的思路与方法 1 文章的结构划分 全文主要分为三大部分：第一部分为引言，主要介绍该问题提出的背景和根源，同 时对现有研究资料进行简要述评。第二部分为正文，是全文的重点。主要是在明确政府 管理高等教育职能内涵和对新公共管理理论进行阐释的基础上，基于我国高教管理的现 状问题对政府管理高教职能进行重新定位。第三部分为结语，主要是作者对该问题的总 结性观点，即新公共管理视野下政府管理高等教育的职能定位应为建立所谓的服务型政 府。 2 文章主要采用的研究方法 本研究主要采用的研究方法有历史研究法、比较研究法和文献研究法。 历史研究法：主要是指对过去发生的事件进行分析和解释，总结出规律性的东西来 指导或改进现实问题。本文就是通过对2 0 世纪7 0 、8 0 年代兴起于西方的新公共管理理 论进行阐述和分析，并在此基础上提炼出一些值得借鉴的经验用以指导我国政府的高等 教育管理。 比较研究法：主要是指按一定标准对相互有联系的事物进行比较分析，找出他们的 异同点，总结出各自的特点和值得学习的地方。本文主要是在分析政府管理高教的具体 举措上应用了此法，如对英、美等西欧发达国家政府管理高教职能的比较中得出有益的 见解。 文献研究法：主要是指对相关文献资料的搜集和整理，并在此基础上进行分析和研 究，是最常用的研究方法。本文主要应用的也是此法，在对大量资料的搜集和阅读后， 分析前人的理论思想和研究成果，从中得到启示和借鉴为本文的研究作好铺垫。 2 一、政府管理高等教育职能的内涵界定 要研究政府管理高等教育的职能问题，首先应该明确政府职能的基本内涵，高等教 育属于社会大系统中的一个有机子系统，它的存在和发展不能脱离社会整体而被孤立的 看待。 ( 一) 政府职能 政府职能是公共行政与公共管理研究的基本问题，它反映政府活动的基本方向、根 本任务和主要作用。具体规定着对国家和社会事务管多少、如何管等问题，是政府的神 经系统，它的确定直接影响着政府组织活动的各个环节和整个政府的机构改革。因此， 要研究政府的管理必须要从研究政府职能角度入手。 职能是指一定的人员或组织所具有的职责和功能。而政府，我们这里所说的是指狭 义上的政府即。一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。虽然目前关于什么 是政府职能，国内行政学界还未形成统一的看法，但对其基本内涵的界定还是相同的。 即可以把政府职能界定为曾：“政府在国家和社会生活中所承担的职能和功能。具体地说， 就是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理中所应 履行的职责及其所应起的作用。”我们也可以通俗一点来理解，即政府职能主要涉及这 样两个方面，一是政府应该做什么；二是政府怎样去做。从政府的本质属性上看，作为 国家的一部分从其诞生之日起就具有作为公共管理机关的属性和作为组织统治工具的 属性，并且前一属性所决定的其具有的公共事务职能是后一属性所决定的其具有的特殊 职能的基础和前提，可以说任何国家政府所行使的一切政治统治职能都必须通过公共事 务职能的执行而最终得以实现。 这一现象也可以从东西方国家的政府职能转变中得以证实。如一些西方国家政府历 经了漫长的探索过程后逐渐将政府职能作用的领域从政治职能向经济职能、社会公共管 理职能为重心进行转移，将政府公共管理的目标由追求效率向追求公平公正、提高服务 质量方向转移，将无限政府管理向有限政府管理转移等。我国也同样如此，1 9 9 8 年国务 院机构改革方案明确提出，政府职能主要在宏观调控、社会管理和公共服务上；党的十 六大进一步指出，政府职能在于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。事实上， 国内许多学者也对现阶段政府职能问题进行过论述，虽然他们的研究视角有所不同，但 有一点是能够达成共识的即政府职能的核心和首要职责在于提供公共服务。 o 金太军主编：政府职能梳理与重构，广东人民出版社。2 0 0 2 年版，第2 页 。金太军主编：政府职能梳理与重构，广东人民出版社，2 0 0 2 年版，第4 页 ( 二) 政府管理高等教育的职能 在政府提供的公共服务职能上，教育可以说是一种典型代表。改革开放以来的社会 现实要求政府必须进行实质性变革，切实转变政府职能，各行各业开始行动起来，但培 养人才的高等教育发展却相对滞后，突显了政府管理高等教育职能界定的迫切。因此， 只有政府积极主动地转变管理职能，把握好干预的“度”，高等教育才能健康有序地发 展。而要做好这个职能转变，就必须首先明确政府管理高等教育职能的内涵和转变的调 整方向，这是前提和基础。 目前，国内一些学者曾在此问题上进行过研究和讨论，并归纳总结出不同角度的政 府管理高等教育的职能内涵。如：马振福等认为政府管理高等教育职能主要是指政府 运用法律、法规、政策、监督评估等手段对高校依法进行管理，主要包括指导职能、服 务职能和监督职能。蒋建湘。认为在高等教育管理中，政府职能应为在宏观上加以指导， 通过立法、经济、评估、监督、信息服务及必要的行政手段对高等教育进行组织和领导。 喻岳青先生 认为政府对高等教育宏观管理的职能就是调控和服务。周川先生。认为政府 对高等教育的管理职能不应在学校内部的运作过程和环节上，更不应在学校内部的日常 事物上，而应在学校系统内外部的宏观关系上，在高等教育事业的方向和质量标准上。 也有一些研究人员认为 从入世角度看，政府管理高等教育的职能在于宏观调控高等教 育结构、补充和矫正市场机制不足，有效预防和克服市场带来的弊端，以达到高等教育 市场效率与公平的统一。此外，一些国家政策性文件中对政府管理高等教育职能也有一 定程度上的框定，如在中华人民共和国高等教育法。中明确规定政府管理高等教育 主要表现在高等教育办学体制、高等教育改革、高等教育投入体制、高等教育的管理以 及高等学校的学术自由等方面。虽然这些具体职能在法律法规中并没有加以细化，但至 少表明政府已从宏观上界定了高等教育管理的职能范围和管理权限，并给予法律上的保 障，这对我国高等教育事业的发展无疑具有重大的推动作用。 综上分析，笔者认为现阶段政府管理高等教育的职能应该主要为：制定和实施高等 教育发展的总体战略规划和高等教育政策，着眼于对高等教育的宏观服务和指导；制定 高等教育适应市场运行的基本法则，创设井然有序的市场环境和竞争环境；完善高等教 育法律法规，加强政府对高等教育的合理监督和评估；有效利用公共财政政策，保护教 育消费者的合法权益；提供必要及时的信息资源，鼓励高等教育对外交流与合作。简言 之，政府管理高等教育就是要通过适度的计划、行政、经济、法律、监督、信息服务等 多种手段对高等教育进行宏观上的指导和服务，保证高等教育的有序运行和稳定发展。 山马振福，周庆森，毛建国等：“新形势下政府转变管理高校职能的现状与对策研究”，辽宁教育研究 2 0 0 3 ( 1 1 ) ：1 7 - 2 1 o 蒋建湘：论现阶段我国政府与高校的角色定位及其关系调整”，现代大学教育，2 0 0 2 ( 5 ) ：8 2 8 4 。申素平：“论我国高等教育体制改革过程中政府角色的转变”，高教探索，2 0 0 0 ( 4 ) ：5 0 - 5 3 固申素平：“论我国高等教育体制改革过程中政府角色的转变”，高教探索，2 0 0 0 ( 4 ) ：5 0 - 5 3 o 万丹：“高等教育市场中的政府角色”，科技导报，2 0 0 2 ( 1 1 ) ：4 4 4 6 o ( 教育法律手册，法律出版社，2 0 0 2 年版，第2 1 7 2 2 7 页 4 二、解读新公共管理理论 新公共管理作为公共管理的一种新的研究范式在过去二十多年中一直主导着西方各 国的政府机构改革，它是一种国际性思潮，起源于2 0 世纪7 0 、8 0 年代的英国和美国并 迅速扩展到其他西方国家乃至整个世界。 ( 一) 新公共管理理论的产生 新公共管理的理论溯源可以追溯到1 9 世纪末2 0 世纪初所形成的传统公共行政模 式，该模式是以马克斯韦伯和伍德罗威尔逊的政治与行政二分法为理论基础的。他 们认为行政是指法律和政策的执行，而政治是指法律和政策的制定，行政应该远离政治 领域，行政人员不应干预政治事务。正是在这种理论的影响下，这个时期的欧洲各国形 成了集权型和等级制森严的政府行政体制，在他们看来集权比民主更能提高工作效率。 可以说传统的公共行政模式在建立伊始确实对西方国家工业化进程起到了积极的促进 作用，对于国家民主和政治的发展也起到了相应的改善作用。但伴随着经济全球化、信 息化和后工业时代的到来，集权体制为特征的传统公共行政模式已经开始逐渐显露其弊 端，无法面对和解决西方国家来自财政、管理和信任等多方面的危机。如行政机构臃肿 庞杂、等级制僵化、官僚主义盛行、工作无效率和低效率、公共产品提供形式和手段单 一、行政人员主动性和积极性不高等。也正是在此背景下，西方各国开始积极探索能够 为本国政府改革提供更为有效的理论指导模式，尤其是英国、美国和新西兰等国政府掀 起了一股声势浩大的行政改革浪潮，即“新公共管理”理论应运而生，并且该理论迅速 蔓延至整个西方世界，成为2 0 世纪7 0 、8 0 年代政府管理模式的典型代表。 ( 二) 新公共管理理论的基本思想 与以传统的政治与行政二分法和以科层制为基础的传统公共行政管理理论不同，新 公共管理理论是以经济学和私人部门管理理论与方法作为自己的理论基础的。对于新公 共管理的称谓，可以说在西方各国不尽相同，如“管理主义”、“公共管理”、“企业型政 府”、“以市场为基础的公共管理”、“以经济学为基础的新政府管理”以及“后官僚模式” 等等。虽然这些称呼有所不同，但他们的精神实质却是一致的，即都主张采用企业化的 管理方法来改革政府、将权力中心转化为服务中心，处理好政府与市场之间的复杂关系。 对于新公共管理理论内容的具体表述，一些西方公共管理学者曾做过精辟的概述： 如胡德( h o o d ，1 9 9 1 ) 认为新公共管理主要包括了七个要点。：公共政策领域中的专 业化管理；绩效的明确标准和测量；格外重视产出控制；公共部门内由聚合趋向分化； 。【澳】欧文e 休斯：公共管理导论，中国人民大学出版社2 0 0 4 版，第7 2 7 3 页 5 公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用要具有 更大的强制性和节约性。 休斯则将新公共管理理论概括为六个要点 ：注重结果的实现和管理者个人责任； 更具灵活性：明确规定组织和个人目标，以便用明确的绩效指标衡量工作业绩：公共管 理人员更具政治色彩；政府职能有可能受市场检验；通过民营化或市场检验以及合同外 包等方式减少政府职能。 尤其是p 格里尔、d 奥斯本和t 盖布勒等人通过亲身参与美国的新公共管理 运动并将其实践经验进行总结，归纳出全面而具体的新公共管理主要思想。：政府的 管理职能应是掌舵而不是划桨。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政 策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划 桨的作用。政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理从公共选择理论中获得依据， 认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的 关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。新公共管理认为政府的社会职责 是根据顾客的需求向顾客提供服务。政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。由 于信息技术的发展趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统，政府应该通过 授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参 与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、 自我管理。政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。如人力资源管理、成本 一效率分析、全面质量管理等。政府应在公共管理中引入竞争机制。新公共管理强调 政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公 共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给 的质量和效率。政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。新公共管理根据交易 成本理论认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率 和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有 成效的反应。因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果 联系起来。政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对 传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规 制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成 情况进行测量和评估。公务员不必保持中立，政策制定与政策执行不应截然分开。这 充分体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。 此外，经济合作与发展组织在1 9 9 5 年公共管理发展报告转变中的治理中将新 公共管理的特征归纳为 ：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制：发展竞 争和选择：提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央 指导职能。我国学者也对新公共管理的基本思想有过自己的论述：如陈振明教授提出新 。陈振明：公共管理学一种不同于传统行政学的研究途径，中唇人民大学出版社2 0 0 4 版，第1 1 7 页 o 柴生秦：“新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义”，西北大学学报( 哲社舨) ，2 0 0 0 ( 2 ) ：1 3 6 1 4 1 o 郭凯：“新公共管理的精神及其对我国教育的影响”，现代教育论丛，2 0 0 4 ( 5 ) ：4 4 - 5 0 6 公共管理的主要内容表现在。：让管理者进行管理；衡量业绩；产出控制；顾客至上； 分散化；引入竞争机制；采用私人部门管理方式；改变管理者与政治家、公众的关系。 上述东西方学者的有关阐述，为我们进一步认识和了解新公共管理理论的基本思想 做好了铺垫，也为我们把握该理论的精神实质作了导航和指南。虽然各家学者对于该理 论的具体表述并不完全一致，但无论他们将其归纳为多少不同的方面，其基本思想和原 则是一致的，即强调公共管理的效率和服务型目标、主张引入市场竞争机制来提高服务 的质量和水平、要求行政权力的下放和撤退、提倡私营部门的有效管理方法以及实行绩 效激励和监督评估等，与传统的公共行政理论相比，新公共管理理论具有自己独特的风 格和内涵。 ( 三) 新公共管理理论的评价 兴起于西方国家并在近二十多年的国家政府改革中占据着主要理论指导地位的“新 公共管理理论”，对于西方各国的政府改革起到了积极的促进作用，政府工作效率有所 提高，政府职能不断加强，广大民众对于政府的认同感也在不断提升。然而，在肯定成 绩的同时，我们也必须清醒地认识到世界上没有任何一种理论是完美无缺的、具有万能 性的，新公共管理理论也是如此。新公共管理在西方各国乃至一些发展中国家日趋流行 的同时，也受到过诸多的批评和指责，归纳起来主要表现在以下几个方面： 首先，从其理论基础上说，新公共管理是在现代经济学和私营部门管理方法基础上 建立起来的，而经济学的典型假设前提就是“经济人”( 或者物质主义) 的人性假设。 新公共管理追求花费更少的投入获得更大的效益，过分的强调经济价值，对市场主义过 于崇拜，这与公共选择理论中的一切活动都以个人的“成本一收益”计算为基础的假设 相一致，即都是将物质作为衡量一切的标准，个人可以为了利欲抛开一切，包括道德心、 责任感和亲情、友情以及爱情。这种人性假设前提是与人的本性相违背的，它忽略了对 社会价值、人文价值的追求，也忽视了对公共利益和公共伦理的崇尚，是片面的。 其次，新公共管理的价值取向某种程度上与公共管理的目标相背离。与传统公共行 政所追求的3 e 效率( e f f i c i e n c y ) 、效能( e f f e c t i v e n e s s ) 和公平( e q u i t y ) 相比，新公共管理 更强调新3 e 一经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 和效能( e f f e c t i v e n e s s ) 。也就是说，新公 共管理更注重对经济价值和绩效的关注，而忽视对公平、公正、民主的追求。然而，公 共行政部门的根本目的恰恰并不在于所谓的绩效，不在于对经济价值的盲目崇拜，而在 于如何保证公民的整体利益、如何确保社会公平和公正，如何保证公民的权利和自由等。 再次，新公共管理过分强调要广泛采用私营部门的管理方法，一定程度上带有盲目 性，混淆了公有部门与私有部门的本质区别。我们知道公共行政部门的目的在于提供公 共服务，而私人部门的目的在于追逐利润。他们各自在其目的、对象和方法上均有差异， 所以完全采用私营企业的管理方法来实施公共行政管理并不是可行的，而主张公共部门 私有化的设想则更不现实。 o 陈振明：公共管理学一种不同于传统行政学的研究途径，中国人民大学出版社2 0 0 4 版，第1 2 1 页 7 最后，新公共管理明确强调对产出或结果进行精确的测量和评估，然而事实上政府 工作的很多项目其成本及绩效都是难以量化的，也就是难以用绩效评估的办法进行准确 的激励和监督。有些时候为了使成本和结果可以量化，部分行政部门和官员会采取非正 当手段强行提升部分项目的可量化程度，致使执行过程中出现诸如程序不公、评估不透 明等现象，严重的还会导致权力的寻租和腐败的产生，而这些都与公共管理的最终价值 理念相违背。 虽然，新公共管理理论在其实践过程中也曾出现过一些缺陷和不足，但从其整体功 能和作用上来讲，较之先前的传统理论新公共管理理论更具先进性、创新性和革命性， 可以称得上是一种比较适用的政府机构与职能改革的指导理论，一种全新的公共管理范 式。不仅如此，从其实践结果来看，无论是对大多数西方欧美国家还是对后续的些发 展中国家的政府行政职能转变与改革都具有重大的指导和借鉴意义。 三新公共管理理论与政府管理高等教育职能的重新定位 新公共管理理论是西方特定历史条件下的产物，很大程度上对西方国家的政府公共 管理起到了积极作用，这是值得我们肯定的。我国是发展中国家，正处于由计划经济向 市场经济的转轨时期，如何有效发挥政府在社会主义市场经济建设中的作用，如何提高 政府公共服务的质量是我们目前迫切需要面对和解决的问题，以市场为导向的新公共管 理理论恰恰可以为我们提供这方面的必要经验借鉴。诚然，由于各国历史条件、文化传 统等方面存在着较大差异，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，其实行新公共管 理的具体措施也各具特色。而我国是社会主义国家，在学习和借鉴他国的做法和经验时， 不能简单地照抄照搬，盲目移植，理应立足本国国情有选择的加以吸收和借鉴。 ( 一) 新公共管理理论对我国政府管理高等教育职能重新定位的启示 目前，我国正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场机制发育得还不够成熟和 完善，政府权力过于集中，政府机构改革和政府行政职能转变迫在眉睫。尤其是高等教 育领域，日益激烈的国际竞争和科技革命使得培养高级专门人才的高等教育正逐步走向 现代化、大众化、国际化及终身化方向，并且开始从社会的边缘走向社会的中心，对人 类社会的进步和发展发挥着巨大的作用。而现阶段，高等教育改革正处于发展时期，政 府在高等教育管理领域也面临着职能庞大、工作效率低下、教育资源浪费、教育分配不 公等一系列问题，迫切需要我们重新理顺政府管理高等教育的职能定位问题。正如上述 所言，新公共管理理论作为能够改善政府公共管理的有效理论，其中一些积极的思想也 同样值得我们在明确政府管理高等教育职能的重新定位中加以学习和借鉴。就此，笔者 认为从理论上说主要有以下几点： 1 政府管理高等教育的观念定位要发生转变，政府管理应是“掌舵”而非“划桨”。 新公共管理理论认为政府在公共行政管理中应该只起掌舵的作用而非划桨的作用，也就 是说政府要管其所管，要明确哪些属于该管的范围，哪些属于不该管的范围。政府在社 会经济、政治、文化等活动中，首先应该扮演的角色就是策划者和谋略者，即对重大事 情进行宏观上的决策、执行和监督。同时，政府自产生之日起就具有社会管理的职能， 高等教育作为政府提供公共职能的一部分，对其的管理也必然要遵守这样的法则。在高 等教育领域，政府的介入是完全有必要而且有可能的，政府的适度干预能够有效防止市 场失灵带来的高等教育内外部问题。不过政府也并非万能，政府管理也有其自身存在的 必然缺陷，如权力垄断、寻租以及教育资源投入和产出分配不公等。因此，我国政府在 对高等教育管理中既要适当引入市场机制避免政府失灵，同时也不能放松政府的必要指 导和调控以避免市场失灵，必须使政府从高高在上的官僚机构转变为服务于社会公众的 行政机构，使其角色定位从管制者变为服务者，力图创设一个有限的政府而非全能的政 9 府。 2 政府管理高等教育要适当引入市场竞争机制，形成高等教育供给主体多元化格 局。新公共管理理论强调转变政府职能的根本目标是实现“公共供给”提供者的多元化， 把原来由政府承担的一些公共管理职能和权力交给公民、社会或者市场来承担，表现在 高等教