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东南大学硕士学位论文 中央与地方政府交叉事权的优化配置研究 研究生：王丽丽导师：江孝感东南大学 摘要 政府事权，是政府从事社会经济事务的责任和权力，它规定了各级政府承担 社会经济事务的性质和范围。政府事权，尤其是交叉事权的明确界定，不仅是政 府间财政支出责任划分的依据，政府间收入划分及转移支付的重要基础，是我国 分税制财政体制改革的关键，而且对我国政府职能转变具有重要的指导意义。同 时，在理论上，政府事权是财税管理理论中的基础和前沿问题，事权划分的理论 研究可以有力地推动财政分权等相关理论的发展。 本文在分析我国中央与地方政府交叉事权划分现状的基础上，重点讨论了交 叉事权在中央与地方政府间优化配置的问题。针对以往的研究偏重定性分析的情 况，论文引入定量的分析方法，将政府问的交叉事权看成中央政府在该事权领域 的分权问题，建立交叉事权的委托代理和投入产出模型；通过对模型进行分析， 为交叉事权的划分提供理论依据。在此基础上，文章提出建立合理的中央与地方 政府问财政关系。最后，论文对文章的全篇进行总结，并提出需要进一步解决的 问题和研究方向。 在委托代理模型中，本文改进了传统模型的假设条件，考虑委托代理双方对 自然状态预期不一致的状况，用概率约束条件代替参与约束，使模型更符合中央 与地方政府的现实背景。通过对模型进行分析得出，对于交叉事权，中央政府在 分权的过程中，应加强同地方政府间的沟通，以形成对问题相对一致的预期。论 文还建立了委托代理的监督激励模型：通过对地方政府的行动结果进行观察，推 测地方政府行为的条件期望，进行事后监督，进而作为设计激励合同的依据，实 现监督和激励的结合。在对模型进行分析的基础上得出，中央对地方政府的激励 应建立在地方政府产出的基础上，并要考虑自然环境对产出的影响。在投入产出 模型中，论文采用柯布道格拉斯生产函数形式，以中央与地方政府的财政支 出为投入变量，通过寻求供应量最大化的条件求得最佳的分权系数，作为交叉事 权划分的理论依据。 关键词：交叉事权事权划分委托代理投入产出 东南大学硕士学位论文 r e s e a r c ho nt h eo p t i m a lc o n f i g u r a t i o no fc r o s s i n gd e c i s i o n m a k i n g a u t h o r i t i e sb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t g r a d v n t e ：w a n gl i bs u p e r v i s o r ：j i a n gx i a o g s n s o m h e a s tu n i v e r s i t y a b s t r a c t d e m a r c a t i n gd e c i s i o n - m a k i n ga u t h o r i t i e sb e t w e e ng o v e m m e n _ c ss c i e n t i f i c a l l yi s a ni m p o r t a n tb u tad i f f i c u l ti s s u e ，w h i c hd e c i d e st h ef i s c a lr e v e n u e sa n de x p e n d i t u r e s o f g o v e r n m e n t s ，a n dt h ef i s c a lt r a n s f e rs y s t e m t h et h e s i sd i s c u s s e s t h eo p t i m a lc o n f i g u r a t i o no fc r o s s i n gd e c i s i o n - m a k i n g a u t h o r i t i e s ，e s t a b l i s h e s t h e p r i n c i p a l - a g e n tm o d e l ，t h es u p e r v i s i o n a n d e n c o u r a g e m e n tm o d e la n dt h ei n - o u tm o d e l t h e n , i tp u t sf o r w a r de s t a b l i s h i n g s u i t a b l ef i s c a lr e l a t i o n sb c t v e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s a tl a s t , i t s u m m a r i z e st h ec o n t e n t so f t h et h e s i s ，a n db r i n g su pt h ep r o b l e m st ob ef u r t h e rs o l v e d a n dr e s e a r c hd i r e c t i o n i nt h em o d e lo f p r i n c i p l e - a g e n t , t h et h e s i su s e sp r o b a b i l i t yr e s t r i c t i o n si n s t e a d o fp a r t i c i p a t i o nr e s t r i c t i o n s , a n dc o n s i d e r st h ed i v e r g e n c eo ft h et w os i d e so nn a t u r a l c o n d i t i o n s 。a c c o r d i n g t 0t h em o d e ld u r i n gt h ed e c e n t r a l i z a t i o n , t h ec e n t r a l g o v e r n m e n ts h o u l dc o m m u n i c a t ew i t hl o c a lg o v e r n m e n t s ，t of o r mar e l a t i v e l y u n a n i m o u se x p e c t a t i o n t h et h e s i se s t a b l i s h e sas u p e r v i s i o na n de n c o u r a g e m e n tm o d e l ：v i e w i n gr e s u l t s o fl o c a lg o v e r n m e n tb e h a v i o r s ，i st oi n f e rt h e i rc o n d i t i o n a le x p e c t a t i o n , w h i c hc a nb e t a k e na st h eb a s i so f t h ee n c o u r a g e m e n tc o n t r a c ta n ds u p e r v i s i o n ht h ei n - o u tm o d e l t h et h e s i su s e sc o b b - d o u g l a sp r o d u c t i o nf u n c t i o n , t a k e s f i s c a le x p e n d i t u r e so fc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t sa si n v e s t m e n tp a r a m e t e r s ，a n d g e t st h eo p t i m a ld e c e n t r a l i z a t i o ni n d e xb ym a k i n gt h ep r o v i s i o no f p u b l i cg o o d sm o s t k e yw o r d s ：c r o s s i n gd e c i s i o n - m a k i n ga u t h o r i t i e s ，d e c i s i o n - m a k i n ga u t h o r i t i e s d e m a r c a t i n g , p r i n c i p a l - a g e n t ，i n o u t 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：量面a b日期：罂1 6 ：竺：皇 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子 文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查 阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名：量亟亟导师签名： 东南大学硕士学位论文第一章绪论 第一章绪论 1 1 论文的选题背景与选题意义 自上个世纪以来，财政分权已成为世界各国的普遍现象。据统计，在人口超 过五百万的7 5 个转型经济国家中，8 4 的发展中国家正致力于向地方政府下放部 分权力，大部分经济发达国家都实行财政分权“1 。我国的财政分权改革始于1 9 7 9 年改革开放之初，当时中央政府面临财政压力，向国有企业“放权让利”，向地 方政府进行财政分权；随后在8 0 年代又进行“财政包干”的改革。由于这些分 权的改革都是行政主导型的，中央与地方政府的事权界定不清且变动频繁，财政 收支不规范，再加上缺乏科学合理的财政转移支付体系，我国的财政改革陷入了 “一改即死”的怪圈。从1 9 9 4 年开始，我国进行了“分税制”的财政体制改革， 旨在增强中央政府在财政分配中的地位，合理划分中央与地方政府的事权和财 权，取得了一定的成绩，但政府事权划分不清的现象仍然存在。 随着我国经济体制改革的深入，以及政府进行“服务型”职能转交的要求， 我国的财政体制改革有了新的要求和目标。经过“公共财政”概念和理论大讨论 的深入开展以及财政改革实践的发展，“公共财政框架论”已成为了我国社会主 义市场经济条件下财政改革的理论依据”“。公共财政理论体系的内容很广，主 要包括政府收支的范围和规模、宏观调控的财政政策、国家预算管理体制等方面， 其中政府收支范围和规模的界定是首要和核心的问题“1 。然而，中央与地方的财 政支出比例及范围划分是以中央与地方政府的事权划分和财政职能划分为基础 的，各级政府的收入划分也以事权和支出责任为依据。因此，政府间事权的划分 是建立公共财政框架的基础性和关键性的工作，它对一个国家财政体制的有效运 转起着至关重要的作用。目前，我国政府问的事权划分存在以下问题： 1 政府与企业和私人的事权边界划分不清。具体表现在：一是尽管政府的职 能逐渐向服务型转变，但它仍然负担着一些可以由市场承担的竞争性项目投资， 有些政府部门甚至还对企业进行直接干预，导致企业不能很好的参与市场竞争。 二是有些应该由政府管理的事情，政府却没有管好，比如在国家经济发展中起“减 震器”作用的社会保障领域，国家的投入不足，享受保障的范围有限，很多应该 享受社保的人没有得到保障，影响了社会经济的发展以及人民生活水平的质量。 2 中央与地方政府间事权划分不清晰，缺乏具体细致的法律规定和明确规定 的划分原则。 东南大学硕士学位论文第一章绪论 我国宪法、中华人民共和国国务院组织法和地方各级人民代表大会 和地方各级人民政府组织法等对各级政府的职能、事权做了一般性的规定，但 这种事权的划分过于宽泛，说明不够细化、具体。在交叉事权领域，没有具体规 定各级政府的职责和权力范围，从而难以判断其归属。比如，中央政府具有管理 全国公安、司法行政等工作的职能，各级地方政府同时也具有管理本地行政区域 内的公安、司法行政等工作的职能，然而，各级政府在履行职能的过程中，没有 详细的分工。 3 政府间财政支出责任划分不合理。政府财权的确定应当以事权为基础，依 据所赋予的事权承担相应的支出责任。目前，我国中央与地方政府的财政支出责 任划分得比较凌乱。一方面，支出责任与事权不对等称，存在中央事权不断下放， 地方财政支出责任越来越过重的现象。另一方面，在各级政府共同承担的事权和 财权领域，我国相关法律和财政管理制度均没有明确规定各级政府的责任范围和 财政支出的比例标准，致使实际操作中资金保障不到位，责任真空、缺位、错位、 越位等现象时有发生。 4 各级政府事权和财权的划分不对称 由于我国目前财政转移支付制度、中央对地方的专项拨款制度不尽完善，财 力在各级政府间再分配的应变性较差，再加上我国政府事权划分不规范及频繁变 动，事权与财权之间缺乏剐性联系，事权与财权不对称的现象很常见。 合理划分中央与地方政府间的事权，是理顺政府问财政关系，建立公共财政 体系的基础和关键。根据公共品的受益理论划分政府间的事权，对于具有明显全 国性和地方性特征的公共产品，其事权的归属可以准确判断，而对交叉事权的界 定就比较困难了。因为交叉事权的划分不仅与一个国家的历史、政治经济体制、 国家规模、对受益区域的理解等因素有关，不同国家、同一国家的不同时期，政 府问交叉事权的划分也不尽相同。 然而，交叉事权的科学界定是至关重要的，它不仅是财税管理理论中的基础 和前沿问题，也是财税管理实践中的核心和关键问题。在理论上，事权划分理论 是对现代财税理论的一个补充，它的研究可以有力地推动相关理论的发展，比如 财政分权理论。在实践中，交叉事权的划分，可以明确各级政府的职责，有效规 范政府间的财政关系合理划分各级政府的收入来源和支出范围，建立科学的 转移支付体系，进而建立合理的财政管理制度，促进政府职能的转变，国家经济 和社会的发展。 1 2 国内外研究现状 在政府问事权划分领域，确定中央与地方政府的职责范围有两种理论”儿町： 2 东南大学硕士学位论文第一章绪论 一是公共产品受益理论，另一个是政府职能分工理论。根据公共产品受益理论， 全国性公公共产品由中央政府提供，地方性公共产品由各级地方政府提供，准全 国性公共产品由中央政府主导并视其效用外溢程度大小在中央政府与地方政府 间合理分担。根据政府职能分工理论，政府具有资源配置、协调收入分配和经济 稳定职能。资源配置中，地方政府起主要作用，但那些全体国民受益的公共产品 如国防、外交由中央政府提供，诸如跨地区的基础设施等有效益外溢性的公共产 品则由中央与地方共同提供。在对政府事权配置的过程中，交叉事权的划分是一 个重要而又复杂的问题。然而，理论上人们对交叉事权的研究较少，实践中各国 都是根据本国的国情，有各自不同的做法”1 。 1 2 1 国外研究现状 国外在政府事权配置领域，自从o a t e s ( 1 9 7 2 ) 提出财政分权理论嗍以来，诸如 美国、加拿大、澳大利亚、德国等西方发达国家，在政府事权如何在中央( 或联 邦) 与地方政府之间划分的实践已经发展得比较成熟，政府间事权划分清晰，并 以法律的形式固定下来，为政府间财政关系的良性循环奠定了基础。他们目前的 研究主要集中在特定事权领域的职责划分，财政分权对公共产品供给的影响，总 结比较不同国家政府事权划分的实践，提出政府事权的划分趋势，为各国在政府 事权领域的改革提供借鉴等方面盯n 一。 文献 9 讨论了教育领域家庭、政府与教育者的职责，指出政府的职责主要 是负责制定教育法律与政策，约束、规范和引导政府、家庭与教育者的行为，让 他们更好的履行各自的职责；教育者个人应当具备专业能力，还要值得信任，作 为集体，要有与众不同的特性；家长在考虑孩子的教育目标和学校的选择方面应 发挥更大的作用。 文献 1 0 建立了中央与地方政府财政责任分权的斯坦博格博弈模型。在此模 型中，中央与地方政府是博弈的双方，地方政府作为“纳什”竞争者，首先行动。 中央政府通过增加地区转移政府最大化它所能获得的期望投票，同时也产生了地 方政府的预算软约束问题。软约束降低了地区借款的机会成本，却增加了税收成 本，因为这些借款需要通过增加税收收入来归还。因此，除非中央政府给与其他 地区补偿，否则，增加税收的成本比降低的机会成本大。论文求得博弈的均衡解 是降低的机会成本应该抵消增加税收的成本，地方政府的借款决定应与预算硬约 束中做出的一样。 文献 1 1 以儿童免疫为例，采用1 4 0 个中低收入国家1 9 8 0 - 1 9 9 7 年的经验数 据，对政治分权对基础公共产品供给的影响进行研究，得出在低收入国家组中， 相比集权型国家，分权型国家拥有更高的覆盖率；而中等收入国家组却恰恰相反， 分权型国家的覆盖率较低；文章还证实了理论上地方政府对全国性和跨区域外部 东南大学硕士学位论文第一章绪论 性公共产品拥有政治控制权的负面影响。 文献 1 2 在对发达国家和发展中国家进行比较后得出，在诸如教育、卫生和 社会服务等存在交叉事权的领域，相比发展中国家，发达国家的地方政府担负着 更多重要的责任，各级政府的政策之间也存在显著的不协调；并进一步指出，随 着资本和其他投入要素的流动性增强，技能将替代资源禀赋，决定一个国家的国 际竞争力，因此，中央政府在提高国民技能方面应该发挥更大的作用。在联邦制 国家，中央银行和地方政府追求宏观经济管理职能的增强使得联邦政府对经济进 行直接管理和控制的职能逐渐消失。 1 2 2 国内研究现状 国内在以往的对政府事权的研究中，大多采用定性的研究方法，内容集中在 对我国政府事权划分现状、划分原则的分析，事权与财权的对称性问题，国外政 府事权划分的比较介绍等方面。目前，有关研究也涉及到某些具体领域的政府问 事权配置，如社会保障、环境保护等“。瞄1 。文献 1 7 阐述了我国政府事权与财 权划分不对称的现实，提出了政府间事权划分应遵循的原则，即在充分发挥地方 政府信息优势与充分发挥中央政府在收入再分配和宏观调控方面的优势之间进 行权衡。在分析不对称性形成原因的基础上，提出了改善我国政府间事权划分的 建议；文献 1 8 在分析我国公共服务供给中各级政府事权配置现状与问题的基础 上，提出事权配置改革的思路与模式；文献 1 9 比较了美国、加拿大、英国、日 本四个主要西方发达国家多级政府问事权划分的具体做法，总结了建设财政联邦 体制的基本经验。文献 2 0 从当前我国中央与地方政府在社会保障职责划分模糊 的现象切入，提出明确中央与地方政府在社会保障领域职责划分的基本思路。文 献 2 1 从环境保护的帕累托最优出发，提出环境保护投融资主体事权划分的原 则，以及我国市场转轨期投融资主体事权划分的办法。随着博弈论在经济学中的 应用以及信息经济学的发展，对事权问题的研究有逐渐定量化的趋势。文献 2 2 提出将信息经济学理论引入政府事权的划分；文献 2 3 建立7 中央与地方政府事 权的委托代理模型。 1 3 论文的研究思路与方法 政府事权，是政府从事社会经济事务的责任和权力，它规定了各级政府承担 社会经济事务的性质和范围。合理划分政府间事权，关键是如何处理好中央与地 方政府的关系，地方各级政府之间的关系，实质上也就是如何协调集权与分权的 关系嘲。 针对以往国内外对政府事权偏重定性分析的情况，本文主要从定量的角度， 4 东南大学硬士学位论文 第一章绪论 讨论交叉事权在中央与地方政府间配置的问题，具体思路如下：交叉事权在中央 与地方政府之间划分的问题，可以看成中央政府在该事权领域的分权问题。分权 可以发挥地方政府在信息方面的优势，地方政府之问的充分竞争有利于社会福利 的提高。但是，分权也会产生负面影响：由于存在信息的不对称，地方政府出于 自身的利益考虑，容易产生道德风险；中央对地方政府的监督使分权的成本增加； 另外，地方政府的执行能力也是影响分权效率的重要因素。本文主要是从降低分 权成本，提高分权效率的角度出发，研究交叉事权在中央与地方政府的优化配置 问题。 中央政府的分权成本主要包括信息不对称带来的地方政府的道德风险，以及 中央对地方政府的监督成本等。因此，从降低分权成本的角度，论文引入信息经 济学中的委托代理理论，将中央政府作为委托人，地方政府作为代理人，建 立中央与地方政府交叉事权的委托代理模型。 在提高分权效率方面，论文从公共物品供给量的最大化的角度，建立了交叉 事权划分的投入产出模型。 政府间事权的明确界定，是财政体制确立与完善的逻辑起点，是规范政府间 财政关系的关键。因此，论文在讨论了政府间交叉事权的配置后，提出建立合理 的中央与地方政府间财政关系，即在明确界定中央与地方政府事权的基础上，合 理划分各级政府的财政收入范围和权限，建立科学的财政转移支付体系。 1 4 论文的主要工作及框架 论文的主要工作是在分析我国政府交叉事权现状的基础上，建立了中央与地 方政府交叉事权配置的委托代理和投入产出模型，在对模型进行分析的基础上， 提出中央与地方政府交叉事权配置的政策建议，为建立合理的中央与地方政府财 政关系奠定基础。 传统的委托代理模型，是在一系列严格的假设下得到的，比如，代理人是风 险厌恶型的，其效用函数具有不变绝对风险规避特征，委托代理双方对自然状态 的预期一致等，尽管有关学者对其进行了一些改进嘲渊，模型在政府交叉事权 配置中的应用仍然受到一定的限制。因此，本文通过改进模型中的假定条件，使 其更符合交叉事权划分的实际背景。论文中，改进的模型用概率约束条件代替参 与约束，并考虑了委托代理双方对自然状态预期不一致的情形，还建立了委托代 理的监督激励模型：通过对地方政府行动结果进行观察，推测地方政府行为的条 件期望，进行事后监督，进而作为设计激励合同的依据，实现了监督和激励的结 合，降低分权的效率损失。 论文还建立了中央与地方政府交叉事权的投入产出模型。模型采用柯布 5 东南大学硕士学位论文第一章绪论 道格拉斯生产函数形式，以中央与地方政府的财政支出为投入变量，通过寻求供 应量最大化的条件求得最佳的分权系数，为交叉事权在中央与地方政府之间的划 分提供依据。 本文的结构安排如下：第一部分为绪论，主要介绍论文的研究背景与研究意 义，国内外研究现状，第二部分为中央与地方政府间交叉事权概述，内容包括交 叉事权的涵义，中央与地方交叉事权的国际比较，我国中央与地方政府交叉事权 的现状。第三部分是委托代理理论综述，主要介绍传统的委托代理模型及其改进， 委托代理理论的新发展等。第四部分为中央与地方政府交叉事权的委托代理 模型。第五部分为交叉事权划分的投入产出模型，第六部分为建立合理的中央与 地方政府间的财政关系。最后是文章的结论。 6 东南大学硕士学位论文 第二章中央与地方政府交叉事权概逮 第二章中央与地方政府交叉事权概述 2 1 政府事权及交叉事权 所谓政府事权，是指政府从事社会经济事务的责任和权力，它规定了各级政 府承担社会经济事务的性质和范围嘲。由此可以看出，政府事权是责任和权利的 统一，单单将其理解为政府的责任或权力都是片面的。事责不同于事权，它只是 从责任的方面来体现事权。 交叉事权是指各级政府共同拥有的责权。有些事权，为了提高政府的履行效 率，或考虑到公平等因素，往往需要由多级政府来承担，这就形成了交叉事权。 目前，多数发达国家对诸如教育、医疗卫生、社会保障与社会福利、社会治安、 道路交通等涉及公民生存与发展基本条件的公共物品，都采用提供责权多层次划 分、筹资责任两级以上分担的方式解决嘲。 政府从事社会经济事务需要相应的财政支出作保障，即各级政府事权的界定 决定各级政府的支出责任，因此，政府间事权的划分与各级政府支出责任的界定 密不可分，各级政府的支出责任反映了其事权。 总的来说，合理划分政府间事权的关键是如何处理好中央与地方政府的关 系，以及地方各级政府之间的关系，实质上也就是如何协调集权与分权的关系。 只有客观准确地把握住集权与分权这个本质性的矛盾，才能在各级政府之间合理 有效的划分事权。 2 2 中央与地方政府交叉事权划分的原则和理论依据 2 2 1 划分原则 1 ，政府事权划分的总体原则 ( 1 ) 区域原则 区域原则是根据公共产品的区域特征来划分政府之间的事权，将没有区域性 特征的全国性公共产品的管理权划归中央，将具有区域性特征的地区性公共产品 的管理权划归地方，并在此基础上明确中央与地方政府各自的社会管理事权范 围。划分政府事权的区域原则，是由公共产品的层次性特征决定的。按照这个原 则，凡是国家公共利益的支出项目，需要集中管理，应该有中央政府承担，如宏 观经济稳定、收入再分配、国防责任与外交事务等。带有明显地域性的公共利益 支出，由地方政府负责，如基础教育、国民健康保险、社会治安等。 7 东南大学硕士学位论文第二章中央与地方政府交叉事权概述 ( 2 ) 受益原则 受益原则即根据公共产品的受益范围划分政府的社会管理事权，将在全国范 围内受益的社会管理事权划归中央，受益范围有区域特征的划归地方，收益区域 交叉的，由相关地区政府协商或由中央政府出面协调，受益她区共同承担。坚持 受益原则，要将利益与责任结合起来，通过收益与义务的相互联系，调动各级政 府管理社会事务的积极性。 ( 3 ) 效率原则 效率原则就是根据公共产品的配置效率来确定管理权的归属。一种公共产品 由哪级政府提供更有效率，就划归哪级政府管理。在回答某类公共品由哪一级政 府供给最有效时，通常从受益范围和供给的规模效应两个角度进行。 0 1 s o n ( 1 9 6 9 ) 提出了著名的对等原则( e q u i v a l e n c ep r i n c i p l e ) ，即当一类公 共品的受益范围恰好等于提供它的政府的疆晃时最有效率。问题是几乎每一种地 方公共品都有不同的外溢范围，而且这种外溢随着技术进步、经济发展和人口流 动而处于动态变化之中。相比而言，由经济、政治、地理、历史和文化等因素共 同决定的政府的数目、层次和管辖范围必须保持一定的稳定性，因此，受益范围 和政府辖区不重合的现象很常见。宋卫刚( 2 0 0 3 ) 列举了三种情况：( 1 ) 受益范围 和某级政府辖区恰好重合时，符合对等原则，该级政府提供最有效率；( 2 ) 受益 范围小于最小政府辖区时，该级政府提供虽然存在效率损失，但损失最小；( 3 ) 受益范围介于两级政府之间，须在外部性和效率方面作出权衡嘲。要解决这个问 题，理论上的方案是由较低层级的政府来提供，同时上一级政府通过转移支付来 矫正外部性。 政府事权划分面临的另一个问题是公共物品由上一级政府供给可能带来的 规模收益和难以反映地方偏好之间的矛盾。也就是说，存在一些地方公共品，由 较低层级的政府提供能更好地反映地方偏好，但由更高层级政府提供有显著的规 模收益。针对这种情况，y o u n g ( 1 9 7 6 ) 提供了一个解决方案：由低级地方政府提 供该类公共品，以多个政府联合采购、政府与私人企业合作等方式解决生产上的 规模收益问题。 从外部性和规模收益两个维度，地方公共品可以被纳入一个2 2 矩阵之中， 每一种不同的属性组合均有一种解决方案，如表2 1 。在一般观念中，只要地区 公共品存在外部性或规模效益，上级政府就要直接供给。从上文的分析，我们可 以得到，这些情况下仍然可以由本地政府负责提供，但上级政府要提供不同程度 和形式的辅助与支持。在事权配置时，首先考虑较低层级的政府。如果存在外部 性，则通过转移支付方式来纠正；如果存在规模收益问题，则以政府联合供给或 部分市场化方式来运作：上述方案均不可行的，再考虑由上一级政府来供给。如 此反复，直到中央政府一级。 8 东南大学硕士学位论文第二章中央与地方政府交叉事权概述 表2 1 地方公共品的属性与不同的供给方式 地方公共属性无外部性有外部性 最优规模小于等于本地供给规模i 本地政府提供l i 本地政府提供并由上级政府转 移支付 最优规模大于等于本地供给规横政府与私人企业联合提供上级本地政府在转移支付下与相邻 政府可参与协调政府或私人企业联合 2 政府交叉事权的划分原则 合理划分中央与地方政府的交叉事权的关键是如何处理好中央与地方政府 的关系，实质上是中央政府如何处理在该事权领域的分权程度问题。 集权有利于全国性或准全国性公共产品的有效配置，有利于社会经济的稳定 和协调发展，以及解决收入再分配问题，但不能适应居民不同偏好的需求。分权 可以发挥地方政府在信息方面的优势，地方政府之间的充分竞争有利于社会福利 的提高。但是，分权也会产生负面影响：由于存在信息的不对称，地方政府出于 自身的利益考虑，容易产生道德风险；中央对地方政府的监督增加了分权的成本； 另外，地方政府的执行能力也是影响分权效率的重要因素。因此，中央与地方政 府间交叉事权划分应该依据发挥中央与地方政府各自的所长、优势互补的要求， 在充分发挥地方政府信息优势与充分发挥中央政府在收入再分配和宏观调控方 面的优势之间进行权衡。中央政府可充分发挥其在宏观信息获取、统筹调剂能力 及进行宏观调控方面具有的专长和优势，主要承担宏观方面统一管理和监控的职 责，如建立和完善全国统一的高效的行政管理和运行监督机制。地方政府可充分 利用其在微观信息获取、人力资源丰富及紧密贴近地方等有利条件，主要负担具 体组织实施及地方性行政管理等微观责任，以不断降低制度的运行成本，提高制 度运行的经济效益。总之，划分中央与地方交叉事权的一个基本的原则是。对于 中央和地方政府共有的职能，地方政府管辖范围内的事务由地方负责，超出地方 管辖范围的事务，则由中央出面进行相应的协调。 比如，划分我国中央与地方政府的社会保障事权和支出责任，一方面要搞清 楚地方政府在哪些社会保障事务上具有较大的信息优势，进而充分发挥地方政府 的作用，另一方面要明确在中央对地方的补助中，哪些属于收入再分配范畴的， 以便通过有力的纵向转移支付来实现地区之间的公平，进一步强化中央政府收入 再分配的职能。因此，目前可以这样安排我国政府在社会保障领域的事权：中央 政府主要负责社会保障法律法规和重要政策的制定，在条件成熟时可将基本养老 保险基础部分逐步过渡到中央统筹管理；地方政府则具体负责社会保障、就业和 医疗卫生服务项目的组织实施”1 。 9 东南大学硕士学位论文第二章中央与地方政府交叉事权概述 2 2 2 中央与地方政府交叉事权划分的依据 1 公共产品的层次性 萨缪尔逊在公共支出的纯理论中给出了公共产品的定义：纯粹的公共产 品是指这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减 少。它有两个基本特征，一是非排他性，二是非竞争性。公共产品具有层次性的 基本特征，依据受益范围和效用外溢程度的不同，公共产品可分为全国性公共产 品、准全国性公共产品和地方性公共产品三个层次。全国性公共产品的受益范围 为整个国家，地方性公共产品受益范围则局限于某一地区，介于两者之间的称为 准全国性公共产品。 不同层次性的公共产品应当由不同层级的政府负责提供，与不同层级政府的 事权相对应。全国性公共产品对应中央政府的事权，应由中央负责提供；地方性 公共产品对应地方政府的事权，应由地方政府负责提供；准全国性公共产品对应 中央与地方的交叉事权，则由中央政府主导并视其效用外溢程度大小在中央与地 方政府间合理分担，从而实现公共产品的“有效供给”。 从公共产品的层次性理论，我们可以看出，交叉事权如何在中央与地方政府 之间配置，即中央政府在该事权领域分权程度的大小，取决于与该事权相对应的 公共产品的外溢程度的大小，外溢程度越大，分权程度越低，中央政府承担较多 的责任，履行更多的事权；反之，外溢程度越小，分权程度越高，地方政府承担 较多的事权。 2 政府职能的分工层次标准 现代市场经济中的政府职能包括资源配置、协调收入分配和经济稳定，不同 层级的政府所承担的侧重面不同。一般而言，资源配置职能以地方政府为主，中 央政府为辅；收入分配和经济稳定职能，中央政府为主，地方政府为辅。 政府参与资源配置是指在社会总资源中划出一部分，用于公共物品的生产和 提供，并使用于公共物品的资源与用于私人物品的资源之比处于最佳状态。例如 国防，基础设施，社会保障，环境卫生等。资源配置职能主要由地方政府承担， 因为大部分公共产品的受益面局限于定的区域，属于地方性公共产品，当然， 当涉及到外溢性问题时，中央政府需要出面协调，全体国民受益的公共产品应由 中央政府提供。 协调收入分配是指政府通过一定的收入分配手段矫正由于市场机制缺陷所 造成的社会成员之间收入和财富占有不公平的状态。政府可以通过征收累进个人 所得税，高额消费支出税，建立社会福利和救济制度，调节居民个人收入。这些 手段应由中央政府掌握。如果地方政府拥有收入分配协调的权力，税收的竞争会 导致人口和资本的非正常流动，以至于经济运行的效率损失。 经济稳定是指政府通过财政政策与货币政策的松紧搭配，熨平由于投资不稳 1 0 东南大学硕士学位论文第二章中央与地方政府交叉事权概述 定等原因而引起的经济周期性波动。在现代市场经济条件下，各地区间的经济是 完全开放的，各种生产要素能够在地区间自由流动。在这种情况下，地方政府的 政策会有较大的外溢性，难以实现预期的目标，另外，地方政府政策间的恶性竞 争也会带来效率损失。而中央政府拥有广泛收集信息，有效协调地方各方利益， 实施宏观调控的能力，因此，经济稳定的职能应由中央政府主要负责。 2 3 中央与地方政府事权划分的国际比较 2 3 1 西方发达国家各级政府问事权与支出责任的划分 1 美国的事权和支出划分 美国是典型的联邦制体制，其政府分为联邦、州、地方三级。各级政府均拥 有各自的财政收入与支出范围，权力和责任相互区别，各有侧重，同时又相互补 充，相互交叉。美国在事权划分方面突出的特点是美国宪法规定了联邦政府的事 权范围，没有规定的由地方政府来承担，各级政府在其事权范围内相对独立地行 使职权。 在事权范围的划分上，美国联邦政府负责国防、外交和国际事务以及邮政、 空间技术和关系到全国利益的州际事务、全国性的社会福利等。州政府通常负责 联邦政府事权以外的、没有授权地方政府处理的一切事务。主要包括：收入再分 配、提供基础设施和社会服务、促进本州经济发展等。地方政府则依据州的法律 规定和州政府的授权处理当地事务，其事权范围较广，所涉及的事务一般限于地 方政府的管辖之内，主要包括基础教育、地方治安、消防和地方基础生活设施、 公共福利等。 在划分事权的基础上，按照支出与政府职责的关系进行划分，美国联邦政府 的财政支出由国防开支、人力资源经费、物力资源开支、净利息和其他等五大类 组成。州政府的财政支出范围主要包括公路建设、基础教育公共福利项目、医疗 和保健开支、收入保险、警察、消防、煤气及水电供应、州政府债务的还本付息 等。地方政府的支出范围主要包括道路和交通、公共事业、治安、消防、教育、 家庭和社区服务、一般行政经费等。一些支出项目存在交叉内容，比如教育支出 等。 2 德国的事权和支出划分 德国也是一个联邦制国家，分为联邦、州、地方三级。与其他许多联邦制国 家的一个很大的不同在于州和地方政府在联邦法律允许的范围内有较大的自主 权。 德国基本法对三级政府所承担的事权作了明确的规定。联邦政府承担的 任务主要包括联邦一级行政、财政管理( 包括海关) ，外交和国际关系，国防和国 东南大学硕士学位论文第二章中央与地方政府交叉事权概述 家安全，全国性的邮电、铁路、公路、水上航道和航运、航空，社会保障等。州 政府承担的任务主要包括州一级行政、财政管理，社会文化、教育、体育、卫生 事业，法律事务和司法管理，环境保护等。地方政府承担的主要任务有地方一级 行政、财政管理，地方公路建设和公共交通，科学文化和教育事业，地方公共秩 序维护，医疗保障等。 除了上述明确划分的任务外，有些事务则由联邦和州共同承担。具体包括地 区性经济结构的调整、建设高等院校等。此外，按照提高支出效率和降低成本的 要求，在经过一定的审批程序之后，联邦公路、水运、航空运输和节能研究等任 务也可以委托州来完成。 在财政支出方面，德国实行了“分担分配原则”，即联邦和州执行各自的行 政任务时，费用开支由联邦和州各自承担；各州执行联邦委托的任务的相关费用 由联邦承担，但必须保证专款专用；联邦和州共同承担的职责，由双方协议各方 负担的比例；对于超过各州财政负担的事务，联邦政府通过拨款支付的方式给以 协助。 3 日本的事权和支出划分 日本是典型的中央集权制国家，其行政机构分为中央、都道府县和市町村三 级。在中央和地方的关系上，日本有两个重要特色：一是财权高度集中于中央， 二是事权大多分散于地方。 在政府内部的事权划分上，日本以。大地方政府”而著称。在日本，大约 7 0 的政府支出是通过地方预算安排的。日本宪法、地方自治法、财政法、 地方财政法等法律原则上规定了中央及地方政府的事权与职责范围。大体说 来，中央政府负责国防、外交、治安；地方政府负责消防、港湾、城市规划、公 共卫生和住宅等；公路、河流、教育、社会福利、劳动、卫生、工商农林行政等 大多数事务都由中央与地方共同负责。 在中央和地方经费划分上，日本也做了明确规定：中央事业费、地方自治团 体及其机构所需的业务经费，原则上由中央和地方分别负担。中央和地方政府共 同承担的事务，有两种费用分摊方式，一是将该事务分为若干细项，然后明确各 自的责任和支出范围；二是预先确定中央和地方的经费分担比例，由双方按规定 承担。在大多数情况下，日本采取第一种费用分摊方式。另外，为了协调财权集 中在中央、事权分散于地方的矛盾，日本政府建立了规范的财政转移支付制度。 2 3 2 政府间事权与财政支出划分的特点 第一，无论是联邦制还是单一制国家，其事权在中央与地方政府间的划分都 遵循了三个基本原则。一是受益范围原则，受益范围局限于地方的事权由地方政 府负责，收益范围属于全国性的由联邦或中央政府负责。二是职权下放原则，即 1 2 东南大学硕士学位论文第二章中央与地方政府交叉事权概述 低一级政府能做的事，一般不上交上一级政府( 联邦制) 。三是效率优先原则，即 从各个产品提供效率的角度考虑相应事权在中央与地方政府之间的划分。 第二，在公共财政支出范围上，西方发达国家基本上都将其限定在“市场失 灵”的领域。由于各国政治、经济体制及文化传统不同，不同国家、不同级次政 府职能范围和财政支出结构重心不同。一般来说，公共财政的支出包括各级政府 部门的行政管理、国防及国际关系、教育及科学研究、基础设施、社会保障、公 用事业、环境保护等市场失灵领域。地方政府支出还包括供水、排污、垃圾处理、 消防、公园和娱乐、土地使用管理和区域规划等项目。 第三，从主要西方发达国家各级财政支出的实践来看，各级财政支出存在一 定的分工关系。其特点如下： 首先，社会保障、医疗与健康、公共福利等具有收人再分配性质或需要全国 统一标准的公共产品和服务，主要由中央( 或联邦) 或层级较高的地方政府( 或联 邦成员政府) 来提供。在美国，社会福利项目支出完全由联邦财政承担，公共福 利支出的8 0 以上由联邦财政与州财政承担“”。 其次，在绝大多数国家，教育支出是各级财政都必须承担的最主要项目。教 育支出是美国地方政府最主要的财政支出项目，教育补助金与高中教育支出在州 级财政经常性支出中的比例超过了3 0 9 6 “钉。尽管联邦财政直接投入教育的比重不 高，但州与地方财政在教育方面的支出有相当大的比例来自联邦财政的有条件拨 款。 最后，对当地居民的生产、生活有直接影响的消防、城市规划、公共卫生、 任宅等支出项目，由层级较低的地方政府来承担。比如在日本，与居民生活关系 密切的公共卫生等社会服务项目都由地方财政承担。 第四，事权和支出范围划分的法律化。用宪法和相关法律明确划分中央( 或 联邦) 与地方政府的事权和支出范围，是各国的共同做法。例如，德国基本法 不仅规定了各级政府的事权和支出范围，而且对各级政府间可能出现的事权与支 出范围的交叉、错位等问题作了相应的规定，从而使事权和支出的划分更加客观、 规范。 2 4 我国中央与地方政府交叉事权划分的现状 1 9 9 4 年，我国在财政领域实行以增值税为特征的税制改革和以分税制为特 征的财税管理体制的改革。这次分税制改革，对我国各级政府之间的事权作了划 分：中央政府负责国防、外交、武警和国家重点建设，负担中央直属的行政事业 单位的经费，中央借入的内外债务的还本付息。另外，中央政府还承担调整国民 经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出。地方政府则主要承担本 东南大学硕士学位论文第二章中央与地方政府交叉事权概述 地区政权机关运转所需支出，以及本地区经济和各种事业发展所需支出。但从适 应社会主义市场经济发展的要求来看，还有不尽合理的地方，具体表现如下： 1 中央与地方政府事权划分不清晰，缺乏具体细致的法律规定和明确固定的 划分原则 宪法、中华人民共和国国务院组织法和地方各级人民代表大会和地 方各级人民政府组织法等对各级政府的职能、事权做了一般性的规定，但这种 事权的划分过于宽泛，说明不够细化、具体。我国宪法规定；中央政府拥有最广 泛的事权：行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国 人大及其常委会授予的其他职权。地方政府拥有行政执行权、行政领导权、行政 监督权、行政管理权行政权等其他事项的办理权。宪法对中央和地方各级政府各 自的职责范围的规定，没有明显的区别，几乎是一致的，除了少数事权如外交、 国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻版，中 央与地方政府问存在很多交叉事权。在交叉事权领域，没有具体规定各级政府的 职责和权力范围，从而难以判断其归属。比如，中央政府具有管理全国公安、司 法行政等工作的职能，而各级地方政府同时也具有管理本地行政区域内的公安、 司法行政等工作的职能，在履行政府这一职能的过程中，没有详细规