（行政管理专业论文）论公共权力的运行机制.pdf

摘要 公共权力在国家权力体系中具有十分重要的地位，公共权力的运行关系到政 府职能的实现，关系到社会生活的良好秩序的建立和币常运行，因此，公共权力 的运行的问题就逐渐成为人们生活中关注的焦点问题。这就需要我们认真研究公 共权力的运行。 本文的目的在于通过对公共权力的运行的研究发现公共权力运行的中存在 的问题并找出解决问题途径，所采用的研究方法是系统分析方法、比较分析法、 演绎法和归纳法等。本文在公共权力的运行的两个过程自下而上的形成和自上而 下实施过程的分析中，对影响公共权力运行的要素进行了分析。发现影响公共权 力的运行的因素在形成过程中有利益因素、信息不对称、公共权力度的大小的问 题等几方面，在具体实施过程中有理性决策和非理性决策、政府缺陷、缺乏有效 监督机制、委托代理环节多等等，并分析所以导致上述问题的原因，这些原因是 多方面的，是共同起作用的，需要关注的是起主要作用的因素。最后提出解决的 途径在于建立民众的参与机制、减少公共权力运行的环节、规范公共权力的结构、 配置、运行程序、完善公共权力运行监督和制衡机制、减少外部因素对公共权力 的影响等。 关键字：权力公共权力公共权力的运行 o nt h eo p e r a t i n gm e c h a n i s mo fp u b l i cp o w e r a b s t r a c t p u b l i cp o w e ri nt h en a t i o n a lp o w e rs y s t e mi nav e r yi m p o r t a n tp o s i t i o n t h e o p e r a t i o n o f p u b l i ca u t h o r i t y m n c t i o n sr e l a t e dt o t h er e a l i z a t i o no ft h e g o v e t l l m e n t r e l a t e dt ot h es o c i a l l i f eo fg o o do r d e ra n dt h ee s t a b l i s e n to fn o m a l o p e r a t i o n ，t h e r e f o r e ，t h eo p e r a t i o no ft h ep u b l i cp o w e r i s s u e sb e c o m ep e o p l e sl i v e si n f o c u s t h i sr e q u i r e st h a tw es e r i o u s l ys t u d yt h eo p e r a t i o no fp u b l i cp o w e r t h ep u 印o s eo ft h i sp a p e ri so nt h ep u b l i cp o w e rt 1 1 r o u g ht h es t u d yf o u n dt h a tm e o p e r a t i o no fp u b l i cp o w e ra n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n df i n dw a y st o s o l v et h e p r o b l 锄，t h e r e s e a r c hm e m o d 0 1 0 9 yu s e db yt h ea i l a l y s i sm e t h o d s ，c o m p a r a t i v e a n a l y s i s ，i n t e 印r e t a t i o no fl a w 缸di n t ol a w b a s e do nt h e 丘m c t i o n i n go ft h ep u b l i c p o w e r so fm et w ob o 们m - u pp r o c e s so fm ef o m a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no f t h e p r o c e s so ft o p d o w na i l a l y s i so ft h ei m p a c to fp u b l i cp o w e ra n de l e m e n t so fm e a n a l y s i s t h a ta 岱：c tt h e 胁c t i o l l i n go fm ep u b l i cp o w e r sf a c t o ri nt h ef o 彻a t i o no f i n t e r e s t ，a s y m m e t r i ci n f o 肌a t i o n ，m ep u b l i cp o w e ro ft h es i z eo ft h ep r o b l e ma l l d s o i nt h ea c t u a l i i n p l e m e n t a t i o np r o c e s so fr a t i o n a ld e c i s i o n m a k i n ga n dn o n 。r a t i o n a l d e c i s i o n m a l ( i n g ， t h e ( 如v e 姗e n td e f e c t s ，t h el a c ko fe 仃e c t i v es u p e i s i o n m e c h a n i s m s ，m u l t i - a g e n c y1 i 1 1 k s ，趾d s oo n ，a i l dt h e r e f o r e1 e a d i n gt om ea b o v e a n a l y s i so ft h ec a u s e so fm e s er e a s o n sa r em a n y w o r kj o i n t l y ，i st h en e e dt op a y a t t e n t i o nt ot h ef a c t o r sp l a yam a j o rr 0 1 e f i n a l l yw a yt os o l v em ep e o p l e s p a n i c i p a t i o ni nt h ee s t a b l i s h m e mo fm e c h a n i s m st or e d u c ep u b l i cp o w e rm l m i n gp a r t o ft h en o 肌so fp u b l i cp o w e rs t m c t 吡e ，c o n f i g u r a t i o n ，o p e r a t i n gp r o c e d u r e s ，i m p r o v e t h ep u b l i cs u p e r v i s i o no fm eo p e r a t i o no fp o w e r sa n dc h e c k sa i l db a l a i l c e sm e c h a n i s m ， a 1 1 dr e d u c ee x t e m a lf a c t o r so nt h ei m p a c to fp u b l i cp o w e r k e yw o r d s ：p o w e rp u b l i cp o w e rp u b l i cp o w e ro p e r a t i o n i i 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 套查屋 指导教师签名：孩办 伽哆年易月厂a 日汤习年多月岛日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：乃农秀 伽奄年月。日 1 引言 1 1 选题的背景及意义 改革开放以来，我国所取得的伟大成就有目共睹，社会生产力迅速发展，人 民生活水平大幅度提高，但在经济发展和社会进步的同时也出现了腐败问题，特 别是某些领导干部利用手中握有的公共权力，以权谋私，搞权钱交易、权权交易， 贪污受贿，以上这些行为对整个社会良好运作有着严重的毒化作用。我国政府也 因此提出了建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制是我 国权力体制改革的重要任务。 在新时期深化行政管理体制与政府管理创新对于我国的发展具有十分重要 的意义。当前，我国j 下处于社会转型期，社会和经济都在快速发展，生产力的发 展步伐也在不断加速，原先在计划经济体制下制定的法律和制度已经逐渐不能再 适应我国经济和社会发展的要求，各种法律和制度也急需完善，由于社会和经济 的快速发展，人们的焦点也逐渐的聚集在关系到社会和经济前途和命运的、深层 次体制改革上，而我们要管理好我们国家也需要改革我们现行的法律和制度，在 这样的背景下，体制和管理中最核心的因素公共权力，已经跃然成为了当前 的热点，学者们开始从不同的角度来分析和论证公共权力。本文也是在这样的环 境下，试图从公共权力的运行来解析理论上公共权力应如何运作，而在现实中， 公共权力又是如何运作的，从而发现公共权力运行过程中存在的不足。 理论和现实意义。公共权力是权力问题也是人与人之间的关系问题，公共权 力的研究发展也将带动有关组织内部人际关系的研究和发展，带动相关的权力研 究，进步为政治权力研究和发展提供新的思路；公共权力运行的研究有益于我 国现阶段公共权力运行体制的构建和运作方式变革，如：公共权力构建和运作功 能缺失、程序混乱、监督不到位等等，对于和公共权力相关的公民权利的构建也 有积极的意义。 1 2 相关国内外研究综述 公共权力是权力的一种，有关权力理论研究的历史，在西方，至少可以追溯 到两干多年前的古希腊思想家亚里士多德。他著有政治学一书，在他的书中， 第一次说明了实现权力的三种机能的分工，这可以认为是一种萌芽状态的分权理 论。之后，波里阿比发展了亚里士多德的分权思想。近代最早明确提出分权思想 的人之一是1 7 世纪英国政治思想家约翰洛克。政府论汇集了洛克的主要政 治哲学思想，不仅使洛克成为古典自由主义思想的集大成者，而且对于后世的现 实政治产生了深远的影响，洛克主张，权力不仅要分立，而且必须对他们进行限 制，使使相互制约。为什么要对权力进行制约? 孟德斯鸠发展了洛克的分权理论， 孟德斯鸠是近代分权学说的完成者，同时还阐明了三权分立的重要性和相互制衡 关系的基本要点。杰斐逊等人则在运用孟德斯鸠的分权理论设计美国政治体制的 实践中，提出了双重分权制，双重分权思想对于已经较为完备的近代资产阶级分 权理论来说，无疑是锦上添花。至此，分权学说达到了它所能达到的理论深度， 也达到了顶点。 公共权力是一种特殊的权力，是从氏族权力演化而来，随着国家形态的出现 而后产生的。氏族是人类社会早期的组织形式，是同血缘关系的人们由于共同 劳动的需要而逐渐形成的种确定的社会组织。氏族为了处理氏族事务就设立了 管理机构，这时超越家庭权力的公共权力就出现了。随着生产力的发展和私有制 的出现，氏族首领就凭借其地位占有了大量的生产资料和社会财富，氏族公共权 力逐渐被统治阶级“私有化”了。国家是在氏族的基础上发展起来的，氏族的管 理机构就成了国家管理机关，氏族权力被国家权力所取代。恩格斯在家庭、私 有制和国家的起源指出“这种公共权力在每个国家里都存在。构成这种权力 的，不仅有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制机关，这些东 西都是以前的氏族社会所没有的。”显然，公共权力并非人为之物，它的产生有 其历史必然性。 国内有关公共权力运行机制的研究不少，但大部分是浅议一下，论述较多的 是公共权力制约机制，在关于权力的研究上首推李景鹏教授，他从8 0 年代就开 始研究政治权力问题，并于1 9 9 5 年推出了研究政治权力问题的力作权力政治 学，对政治权力进行了全面而深入的探讨，并倡导运用政治权力分析方法对政 治过程进行动态的研究。此外，陆德山博士的认识权力一书也对政治权力进 行了专门的探讨。王浦劬主编的政治学基础，杨光斌主编的政治学导论， 毛寿龙著的政治社会学，都有专门的章节论述政治权力并有一定的深度。此 外，还有一批为数不多但质量较高的学术论文探讨权力的有关问题。总起来看， 国内学者对权力问题的探讨主要集中在其权力的定义或含义、特征、分类、结构 2 等方面。 对于公共权力的运行机制的研究，有郭济等人在其编撰的政府权力运筹学 中对公共权力运行机制的阐述，郭济等人在其编摸的政府权力运筹学中将政 府权力运行机制界定为：“在合理划分与配置政府权力的基础上为保证政府权力 公正、高效、廉洁、有序运转而在政府权力运作方而提出的相互联系与制约关系 及其实际运作状态的总和山。该观点着力于凸现政府权力运行机制是对政府权力 运行的动态过程的描述，有助于我们把握政府权力运行机制的内涵与政府权力内 涵的区别。但将政府权力运行机制作为一种单纯由主观“提出的层而的东西， 似乎欠妥。政府权力是人类进入阶级社会形态的产物，政治和行政实体要利用政 府权力发挥其阶级服务和社会管理功能，必然要建立一套相应的用以保证权力按 照其意志运行的组织结构、制度体系以及其它关系网络，政府权力运行机制应运 而生，政府权力运行机制的生成和发展实际上是一个自发实现与自觉实现相统一 的过程自觉实现是指政府权力运行机制最初的形成总是行政行为体根据社会发 展要求选择的结果，毕竟政府权力运行机制赖以构成和发生作用的政府权力机构 设置和制度关系都是行政行为体有目的、有意识的行为结果，带有明显的主观意 志色彩。政府权力运行机制自发作用的惯性能够使其得到不断的承继和延续直到 它不能适应社会的发展而被政治行政实体革新和放弃。 孙柏瑛等人对“政府权力运行机制”的界定颇有见地为我们科学的定位和思 考政府权力运行机制提供了有益参考，孙柏瑛认为政府权力运行机制是指各级政 府组织在推行国家事务和政务、管理社会公共事物的过程中不同部门与层级之间 在政策制定权与资源支配权、法律或政策解释权、执法权和行政事务管理权归属 等方而权力的划分与权限范围以及在权力运行过程中的组合、配套、相互协调与 相互制约的关系和结构，它是国家政治体制与行政体制的重要组成部分，是国家 行政组织权力资源配置规范化的制度体系，其核心是静态上的纵向和横向分权结 构体系以及相配套的组织结构形式；动态上则主要是指权力资源的配套、协调与 制约的关系以及权力控制的形式这种界定方式是在政府权力功能的划分基础上 郭济，政府权力运筹学 m 】人民出版社2 0 0 3 年版第1 7 8 、1 7 9 页 白颜佳华、李红波当前我吲政府权力运行机制缈究综述 j j 湖南 f ：会科学，2 0 0 7 ( 1 ) 圆孙柏瑛我国政府权力运行机制没计的初步建议 j 中国行政管理，2 0 0 2 ( 4 ) 提出的，内容涵盖了政府权力静态分布和动态运作的整个环节，有助于我们从总 体上把握政府权力运行的整个过程，但该界定较为宽泛，政府权力运行机制在此 囊括了政府权力的各方面问题，成为一个无所不包的概念范畴，容易使人们混淆 政府权力运行机制和政府权力的内涵，没有把握政府权力运行机制概念的独特 性。 有的学者按照政府权力的运行流程来分析政府权力运行机制的构成。如何克 祥提出政府权力运行机制主要由以下四个机制相互衔接、相互作用、共同构成： 权力交接机制、权力分配机制、权力执行机制、权力制约机制其中，权力交接机 制是指一定历史时期中一个国家一个地方最高权力的交接过程和方式权力分配 机制是在一定时期中由社会各阶级、阶层、集团的斗争和合作而逐步形成的国家 权力在社会各阶级、阶层、集团的一种分配( 配置) 的过程和方式，权力执行机制 是指执行国家权力的权力系统内部各部分较稳定有效的相互作用的过程和方式。 权力制约机制指的是权力系统内部各部分在相互作用过程中形成的较稳定较有 效的相互监督相互制约的过程和方式。 也有学者认为，政府权力运行机制主要涉及宪政机制、政策机制、组织机制 和规制机制等四方而内容，其中，宪政机制是权力运行的基础性机制而政策机制 是权力运行的功能性机制；组织机制是权力运行的载体性机制；规制性机制是权 力运行的行为性机制。该学者还进一步把宪政机制分解为权力授子机制、权力界 定机制、权力制衡机制、违宪救济机制等 还有学者依据政府权力运作相互联系与制约的关系，来分解政府权力运行机 制的构成要件如郭济等人认为政府权力运行机制主要包括政府权力运行的价值 导向机制、信息传送与反馈机制、协调机制、激励机制、控制机制等 戴维新等编写的公共权力的制约与监督机制研究等，在政府权力运筹 学中，他们从政府权力的产生到组成，其权力范围、运行方式、决策机制等等 都做了详细的论述，并对今后的发展做了相关的展望。其中对“政府权力运行机 制”的界定颇有见地。戴维新等编写的公共权力的制约与监督机制研究对于 公共权力的制约和监督进行了严密的论述，并提出了多种针对权力制约和监督的 。何克祥权力运行机制初探【j 中共杭州市委党校学报，2 0 0 4 ( 3 ) 曾杜钢建完善权力运行机制切实防止以权谍私 j 】中国改革，2 0 0 2 5 第2 8 、2 9 页 郭济政府权力运筹学 m 】人民出版礼，2 0 0 3 年版第1 7 9 页 4 路径选择，对于我们公共管理效率的提高很有意义。此外，也还有多篇论文也都 是从不同的角度对公共权力的运行或者制约方面提供可供借鉴的思维，但是总的 来讲，我们国家在公共权力的运行与制约方面的研究还比较少，相对于国外迅猛 的发展趋势，我们的发展确实比较缓慢。 1 3 本文的研究思路和方法 研究思路：通过对公共权力的运行中公共权力的形成和公共权力的实施的分 析，指出公共权力形成和公共权力实施中的问题，并针对这些原因提出相应的解 决方案。 主要研究方法： 1 系统论方法。系统论方法是指用系统的观点研究和改造客观对象的方法， 要求人们从整体的观点出发，全面地分析系统中要素与要素、要素与系统、系统 与环境、此系统与他系统的关系，从而把握其内部联系与规律性达到有效地控 制与改造系统的目的。戴维伊斯顿认为，系统科学方法现在仍然是政治学研究 唯一通揽全局的方法和高屋建瓴的视角。公共权力作为政治学研究的重要领域之 一更是如此。 2 比较分析法。比较分析法是指对两个或几个有关的可比数据进行对比， 揭示差异和矛盾的一种方法。公共权力深层次的问题需要我们利用这种方法，利 用这种方法也更能提高我们揭示矛盾和差异的能力。 3 归纳法和演绎法。归纳法是从特殊到一般，优点是能体现众多事物的根本 规律，且能体现事物的共性，缺点是容易犯不完全归纳的毛病；演绎法是从一般 到特殊，优点是由定义根本规律等出发一步步递推，逻辑严密结论可靠，且能体 现事物的特性，缺点是缩小了范围，使根本规律的作用得不到充分的展现。归纳 法和演绎法在应用上并不矛盾，有些问题可采用前者，有些则采用后者。而更多 情况，将两者结合着应用，则能收到更好的效果。 2 公共权力的运行机制概念界定 2 1 权力的概念 权力是什么? 人们对权力的理解和解释可谓是众说纷纭，到目前为止，关于 权力的概念还没有一个确切的回答。正如丹尼斯朗在权力论中所指出的那 样“权力本质上是一个有争议的概念”，许多学者也从不同的角度对其进行了解 释。大体上有以下几种： 一是力量说。以亚罩士多德为代表，他们认为权力是某些人统治另外一些人 的权利，某种实际的力量，能力或者力量是其核心要素，强制性是其最显著的特 征。可以看到的更多的是暴力、强制、力量、规劝等。并且认为是资源分配的不 均导致的。j 马里顿在民主与权威中把权力看成是一种支配力量，支配的主 体拥有这一力量去强迫支配的客体服从，而权威则是支配和命令的权力。托夫勒 在权力的转移中把权力定义为：用暴力财富、知识使人按一定方式行使。著 名的管理学家法约尔也认为权力是：下达命令的权力和强使别人服从的力量。 二是以本性假设来分析权力的马基雅维利和霍布斯等，在他们看来，对自身 利益的诉求是人性的基本动机，权力的获取、控制和使用都只不过是为了获取或 保持自身的利益和欲求。他们认为权力只是君主运用暴力和欺诈获取支配地位、 维护自身利益的一种工具。因为社会一一经济制度具有自我维持的结构，其中的 个体只是作为可相互转换、易替代的“角色承担者”而存在着。霍布斯定义权力 为：“获得未来任何明显利益的当前手段”。 三是控制说。克特w 巴克认为，权力是“在个人或团体的双方或多方之间 发生利益冲突或价值冲突的形式下，执行强制性控制”。美国管理学家弗兰奇和 雷文也将权力定义为“一个人所具有并施加于人的控制力 。 四是能力说。托马斯戴伊认为：“权力不过是担任某种植物的人在做决定时 所具有的能力或者潜力，而这种决定却能影响这个社会制度中的其他一些人”马 克斯韦伯认为：“权力是把一个人的意志强加给其他人的行为之上的能力”。安 东尼吉登斯和米歇尔福柯把权力视为产生效果或结果的高度一般化的能力。福 柯主张权力是一种处于流动、循环过程中的关系。具有不确定性，在无数个点上 体现出来，是一张相互交错的网络。并不是自上而下的单纯关系。他主张权力的 非中心化，认为国家机构只是权力的一个有限领域。前苏联学者布尔拉茨基等人 6 认为：权力是在社会生活中实现自己的意志的，如有必要，把自己的意志强加给 别人的实际能力，作为权力的最重要表现形式之一的政治权力其物征是某阶级、 群体以及反映它们的利益的个人通过政策和法规推行自己意志的实际能力 美国社会学家丹尼斯朗也是以能力为视角来界定权力的，在他的视野里权 力仍是一种能力，但不再是一种强制或控制别人的能力，也不再是一种资源，而 是某此人对他人产生预期效果的能力，是参与者为了达到目的而激活或动员资源 的一般化能力。并且他还认为尽管每个个体以一般人类方式行动的能力是平等 的，但个人和群体在资源分配方面是不平均的，而正是这种资源占有的不平等导 致了权力的不平等。他认为：“在最一般意义上的权力是把它视为对外部世界产 生效果的事件或动原。它的应用十分广泛，适用于一般物质世界包括其中的 人类参与者。作为产生效果的能力，权力可以赋予该动原以意向性，即使在行动 中并不显露这种能力。 他还认为：“虽然有几百种，或许几千种比较新的社会权 力定义，或一些人控制另一些人的权力定义，但是只要合乎理智，就没有理由不 尽量利用比较熟悉、比较简单的定义。因此，我将采用稍加修改的罗素定义：“权 力是某些人对他人产生预期效果的能力”圆 关于权力的定义还有许多说法，但在上述说法中，我更倾向于丹尼斯朗的 说法。 2 2 公共权力的概念界定及特点 2 2 1 公共权力的概念界定 从历史演变这一层面来看，公共权力是从氏族权力演化而来，随着国家形态 的出现而后产生的，是一种特殊类型的权力，氏族是人类社会早期的组织形式， 是同意血缘关系的人们由于共同劳动的需要而逐渐形成的一种固定的组织。部落 和部落联盟也几乎同一时期出现，这些组织内部的成员之间不仅存在着共同的利 益，而且存在着为实现这些利益所进行的集体行动。包括联合行动、监督用水、 宗教祭祀等活动，也包括对外战争、解决内部争端、制止个别人的越权行为活动。 凡此种种，都需要一个来协调各种利益的被赋予权威的职位，需要人们服从于统 一权力的权威，尽管是在全体成员的监督下行使的。这样管理氏族的管理机构就 m 布尔拉茨基、a 力n 尔金著当代巨魔一资本主义政治社会学概要社会科学文献出版社，1 9 9 2 年版第 1 5 页 美】朗( w r o n g d h ) 权力论 m 】陆震纶、郑明哲译中同 会科学出版社2 0 0 3 年版第7 页 出现了，公共权力也应运而生，其权力超越了家庭权力。恩格斯在家庭、私有 制和国家起源一书中曾经描述了古希腊的氏族机构权力分工。它有“议事会”、 “人民大会”和“巴塞勒斯”三部分组成，其中“议事会”是社会的最高公共权 力机关。 随着生产力的发展，人类社会分工渐趋深化，畜牧业、农业、手工业和商业 之间分工的出现，使得人类社会的劳动更加复杂化。体力和脑力劳动之间分工也 逐渐形成，专职管理着开始出现，私有制的产生使得氏族首领凭借其地位占有了 大量的生产资源和社会财富，产生了阶级对立，氏族的公共权力也逐渐被阶级“私 有化”了。国家也就在氏族的基础上发展起来，氏族管理机关成了国家政府机关， 氏族公共权力被国家权力所取代。很显然，公共权力的产生源于社会分裂为阶级 后，阶级之间的对抗日益激烈，为维护社会的秩序，就需要一种特殊的社会权力， 公共权力就产生了，公共权力代表着国家，是国家一切活动的前提。可以看出国 家是一种和人民大众相分离的异化的公共权力，它巧妙的掩饰自己的起源，反而 以凌驾于社会之上的主宰者的面目出现，把自己的意志强加于社会，把公共的权 力变成支配公共的权力。从这个意义上讲，公共权力就是国家权力。在阶级社 会中，公共权力还体现为政治权力。 从另一个层面来讲，公共权力是与私人权力相对应的权力。单从字面意思来 理解，私权力是为私人利益服务的，是为了实现私人的目的。在社会中，每个人 的权利都是一样，都有去实现自己的权利，而在去实现自己权利的时候就存在一 定的权力，这个“权力”是为了实现个入的“利益”，个体之间需求上是有相似 性或共通性的，而如果他们以协作的方式共同满足每个人的需求，成本就会因此 降低，或者因为在社会交往中，个体之间的需求可能重合，就像几个平面的交集 一样，这一交集的部分虽然从最本原的意义上讲是来自于单个人的需求，但因为 在社会关系中，其满足和实现牵涉到社会中的大部分人或所有人，因而拥有了相 对独立的地位，并往往以超越性的面目出现。这就是社会利益，也就是公共利益， 它牵涉到社会中大部分或全体成员需求的实现。公共利益的实现就需要公共权力 来保证，这就需要处于社会中的每一个个体都让度出自己的一部分权力来给一个 共同的、大家都认为能代表正义的执行者，这个执行者能代表绝大多数人的利益， 千寿林 i ：会主义国家权力制约论 m 】东北财经大学版社，1 9 9 3 年版第1 2 页 8 这时就产生了公共权力。这个公共权力的执行机关就是公共组织。公共组织明显 要比上述国家权力执行者更为宽泛，例如一些明间组织或者政府间组织等等。 通过上述分析，我们认为：公共权力就是指公共组织( 包括：政府、事业单 位、中介组织等) 在实现公共利益、公共目的的过程中对社会、组织或个人产生 预期效果的能力，也可以说是公共组织在公共管理过程中，组织、协调、控制社 会与个人的能力。这个概念至少包括以下几个方面的内涵。第一、公共权力的主 体是公共组织，这就不同于私人组织，这种权力是公众的，不是个人的，即使是 处于公共组织中的人也是一样，是代表公众行使这种权力，同时也是一种责任， 在拥有公共权力的同时也负有相应的责任，甚至应该讲因为公共权力的特殊性， 其更应该强调责任。这是因为公共权力牵涉的范围广、层次众多、涉及的入也很 多，社会影响巨大，一旦出现背离公共权力目的行使，其造成的社会危害也很巨 大，出于这方面的考虑，才更强调其责任。第二、公共权力只有在公共管理活动 中可以行使，不能超越其边界，不可以随意侵犯私权，只有是在为了实现公共利 益、公共目的的过程中行使。出于私人利益、群体利益行使公共权力都是不允许 的。第三、公共权力是权力的一种，也是一种对产生预期效果的能力。林吕建在 权利错位与监控中也这么认为，他认为权力分为三个层次，第一个层次是最 广意的权力概念，是最原始、最直接、最直观的形式的一个人对另一个人的支配。 第二个层次就是阶级产生之后，国家权力的产生，实际上就是指公共权力。第三 个层次是职权，通俗的讲就职责权力。 2 2 2 公共权力的特点 丹尼斯朗认为权力具有以下特征：第一，权力的有意性，即有意和有效的 影响。有意性通常被理解为包括参与者预料或预见的一切后果。第二、权力的有 效性。当企图对他人行使权力而未获成功时，当胸怀大志的用权者的预期效果实 际上未能产生时，就面临权力的落空或失效。第三、权力的潜在性。就是根据有 关情况下掌权者会希望他们做出什么预料，来做出决策，采取行动。就是通常所 说的潜伏或潜在的权力。公共权力与权力相比，除具有其上述特点外还具有以 下特点。 第一、公共性 美 朗( w r o n g d h ) 。权力论 m 】陆震纶、郑明哲译中国社会科学出版社，2 0 0 3 年版第3 、6 贞 9 公共性是公共权力最核心的属性。公共权力产生于公众，是为了实现公共利 益，这就决定其公共性必然是其其他属性中最核心的属性，这样的特点也决定了 公共权力自产生之日起就是为了实现公共利益，是出于公共目的，而公共目的的 实现则更有利于个人利益的实现。从近代资产阶级的权力观中，我们也可以发现 同样的观点。如霍布斯认为，在自然状态下，每个人都有自然权利，都干他们自 己愿意干的事情。但人性是自私的，而体力又差不多，这就必然产生为了满足自 身需求而互相竞争。因此，在自然状态下，是“一切人反对一切人的战争”，存 在着“不断的恐惧、暴死的危险，以及人性孤寂、贫穷、险恶和匮乏”。为避免 这一状态的唯一途径就是每个人都放弃自己的力量和权利，订立契约，组成一个 大于一切人的权力的公共权力。洛克也认为人都有“自然权利”，但他和霍布斯 稍有不同，他认为有些权利是不可以放弃的，如生命权、自由权和财产权，他还 认为交出权力是为了获得保护，而不是去侵害别人，并且交出的权力也需要受限 制等等；马克思主义者一直以来都认为，社会主义国家的一切权力都属于人民， 都是来自人民。掌权者的职责就是代表并领导人民掌握和行使好国家的各项权 力。毛泽东同志把全心全意为人民服务确定为党的宗旨。江泽民同志提出“我们 要代表最广大人民的利益”。 那么什么是其公共性呢? 首先是潜伏在个体人性中的一种根本属性，个体的 现实性在个体自身身上是得不到印证的只有通过与他者的相互作用才能在他者 身上反映出来。这就是个体的公共性。作为个体生存能力的权力在向外扩展时 就己经包含了他的公共性意义。其次，公共性是一种体现共同体生存价值的先验 的普遍权利。康德在他的论文永久和平论中说：“从公共权利的全部质料之 中( 就国家之内人与人的或者还有各个国家相互之间各种不同的由经验所给定的 关系) 进行抽象，那么我就只剩下公共性这一形式：这种可能性是每一项权利要 求中都包含着的因为没有它就不会有正义( 正义是只能被想象为可以公开宣告 的) ，因而也就不会有权利，权利仅仅是由正义所授予的。再次公共性还有它的 空间与时间内涵。阿伦特认为公共性包括三种意义：第一是公共生活的关联性。 阿伦特的最有名的比喻是她的桌的比喻，桌子形成了一个公共空间，既使围坐的 人相互关联又使他们相互隔离。这种互相参照的关系就是一种公共性。第二是 公共空间的在场性。就是公共领域的现实性于方方面面的同时存在，公共世界在 1 0 这种存在中展现自身无法制订出任何一种共同的方法和标准去衡量这种展现。第 二是公共空间的恒在性。公共领域的存在以及随之而来的世界向一个世俗共同体 的转变，才完全依赖于一种永恒性。它超越我们的世俗生命包容一切遗留物，一 直延绵持续下去。在这里公共性是一种质的相关性，不同质的个体以相关性彼此 证明，而不是互相排斥、你死我亡。这些都说明，公共权力代表着广大人民的 利益，其最核心特点就是其公共性。 第二、服务性 我想公共权力是为了实现公共利益、公共目的，其理所当然的第二特性就是 起服务性。现当代的公共管理理论的发展也正说明如此。如新公共服务理论的出 现，强调：政府的职能是服务，而不是掌舵：公共利益是目标而非副产品：思想上 要有战略性，行动上要有民主性：为公民而非顾客服务：重视人而不只是重视生产： 公民权和公共服务比企业家精神更重要而公共服务型政府是指以新公共服务为 理念，按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，以回应公民和社会的需要为 政府职能定位，建设依法，有效，透明，负责和公正的政府，其根本的目标是公众满 意因此，公共服务型政府既不是简单地强调服务态度的转变，即”微笑服务”，也 不仅是把政府的职能转变为以提供公共服务为主，而是强调这种对公共服务的提 供是按照公民的意愿提供的，追求的根本目标是公民满意。另一方面，在实践中 也是如此，我国政府正在积极构建服务型政府，主张树立“管理就是服务”的思 想，使政府对社会经济事务的管理逐步向“服务式”转变。 第三、强制性 强制性是公共权利最基本的特征，在这一点上，其他的社会权力无法与公共 权力相比较。公共权力具有一种使社会各方成员服从自己统一管制的特殊的能 力，因此它的强制具有最高权威，不允许其他权利与之抗衡。公共权力是国家合 法的支配力量，受法律保障，靠强制力维护，以国家中的军队、警察、监狱等暴 力机关为后盾。同时公共权力在维护也在维护着国家中的法律的强制力。这是因 为从公共权力强制性的基础上来看，公共权力来源于公众，是公众权力的让度， 具有合法的权威，也可以况公共权力之所以具有这样的特征，源于其核心特征公 共性，公共权力的公共性基础是公共权力强制性的合法的基础，只有在公共性的 刘圣中从私人性到公共性一论公共权力的属性和归宿 j 东方论坛，2 0 0 3 ( 1 ) 1 1 基础之上，公共权力才具有合法的权威，公共权力的强制性的实施和实现才具有 公共目的，才是为了实现公共利益；在公共权力的实施和实现的方式和手段上， 公共权力不以他人意志为转移，不受他人的影响，是不顾及施加对象是否情愿的 情况下强迫对方服从一定意志的力量，布劳也这么认为，他说“权力个人或集团 通过威慑力量不顾反对而把其意志强加于他人的能力”。这就充分说明公共权力 的强制性的特征。当然，这种强制性也是有边界的，必须是在公共权力的行使范 围之内。 2 3 公共权力的运行机制的概念 通过上面关于权力和公共权力的概念的界定和相关特点的分析，我们不难发 现，公共管理的目的只有通过公共权力的运行才能实现。公共权力的结构就是公 共权力运行的静态结构，公共权力运行是公共权力的动态结构，可以说它是整个 公共权力的核心部分，静态的公共权力只有通过运行，才能完成它管理公共事物 的功能。张国庆在行政管理学概论中认为：“行政权力运行的过程就是行政 主体分配和行使权力的过程。行政权力的行使过程即行政权力主体对客体施加影 响、并使客体按照主体意愿采取行动的过程。这一过程包括计划、组织、用人、 指挥、执行、监督和反馈等一系列具体行为。 这一过程即是执行国家意志的过 程，既行政行为。对于公共权力而讲，公共权力的运行也就是指：公共权力主体 分配和行使权力的过程。这一过程同样包括计划、组织、用人、指挥、执行、监 督和反馈等一系列具体行为。因此，我认为：公共权力的运行就是公共权力主体 运用法律、法规等手段以及通过协调机制、制约机制、监督控制机制实现公共管 理目标的过程，或者对社会公共事务进行管理的过程。 孙柏瑛认为公共权力的运行机制是：各级公共组织推行国家事务和政务，管 理社会公共事务的过程中不同部门与层级之间在政策制定权与资源支配权、法律 或政策解释权、行政立法权、执法权和行政事务管理权归属等方面权力的划分或 权限范围，以及在权力运行过程中的组合、配套、相互协调与相互制约的关系和 结构。它是国家政治体制与行政体制的重要组成部分，是国家行政组织权力资源 配置规范化的制度体系，其核心是静态上的纵向和横向分权结构体系以及相配套 的组织结构形式；动态上则主要是指权力资源的配套、协调与制约的关系以及权 张国庆行政管理学概论 m 】北京：北京人学版社，2 0 0 0 ( 8 ) 1 2 力控制的形式。这一公共权力的运行带有很严密的逻辑性，系统性的特点特别 突出，这和公共组织的系统性相关联。从上至下层级性、特定功能性、关联性都 很明显，突出显示了公共权力在内在系统性。 通过以上分析可以发现，公共权力运行机制就是公共权力归属的划分和权限 的范围，以及在运行过程中的相互关系及结构。静态上的核心包括纵向和横向分 权结构体系以及相配套的组织结构形式。在本文的分析中，我认为公共权力的运 行机制还应该包括公共权力形成，即公共权力在由公众个人权力让度到国家这一 层面的过程中的相互作用、相互关系。因此，我认为：公共权力的运行机制包括： 公共权力的形成机制和公共权力的实施机制。公共权力的实施机制则是指公共权 力组织在推行国家政务和事物的过程中的相关权力的划分和运行中的结构关系。 。孙柏瑛我国政府权力运行机制设计的初步建议明中国行政管理，2 0 0 2 ( 4 ) 1 3 3 公共权力运行的要素分析 3 1 公共权力运行的主体 公共权力运行的主体也即公共管理的主体，多年来，人们一直对公共管理的 主体存在多种争论，一些学者认为，公共管理的主体只有政府，也就是国家行政 机关，这种解释是狭义的解释，他排除了其他国家机关，如立法机关、司法机关， 这种说法明显不符合现实；另外还有一种解释既是扩展了第一种解释，认为除了 政府之外，一些公共组织也是公共管理的主体；再就是把公共管理主体范围扩大 至其他团体、单位，例如企业，这种观点就包括几乎所有的组织。这也明显不符 合现实，公共管理主体是以公共权力的运行来界定的，那就是说，谁在真真行使 公共权力，谁就是公共权力运行的主体，也就是公共管理的主体，公共权力是一 种只为国家所拥有的管理社会和服务于社会的权力，这样就把一些私营企业排除 在公共权力运行主体之外。在我国，公共权力运行的主体主要是：( 1 ) 立法机关、 行政机关、司法机关，这三个机关是我国公共权力的主要行使者，我国人民选举 人大代表，召开人民代表大会，把个人的一部分权力让度给国家，也就是我国最 高权力机关人民代表大会，人民代表大会选举出人大常委，在全国人大闭会期间， 代表全体国民行使公共权力；行政机关则是国家权力机关的执行机关；司法机关 根据宪法则根据宪法独立行使审判权和检查权。( 2 ) 事业单位、中介组织、自治 组织、公共企业、国际组织，事业单位是我国特有的公共组织，主要是为了满足 生产和社会需要，之所以把事业单位划为公共权力运行的主体是由于事业单位在 我国的确行使着公共权力，如学校等；中介组织主要指一些公证、监督、咨询、 评价部门，这些部门在政府和法律的授权下也在行使公共权力；自治组织依据国 家的有关法律法规获得了国家的授权，成为了公共管理的主体。自治组织与相对 人距离小，联系紧密，可以随时都置于相对人监督之下，可以避免腐败孳生，并 且成本较小。我国目前的自治组织主要是村民委员会和城市居民委员会；公共企 业主要是指其产品或者其运作涉及到人民大众的利益大型特殊企业，其良好运行 关系到千家万户的利益，关系到社会的稳定、和谐，关系到市场的正常运作，如 果对企业完全实施私营，有可能导致社会的动荡、造成不稳定因素，因此，大部 分国家都授予其一定是公共管理权力，像铁路、电信、烟草等企业性质的公共企 业：国家组织实质上是指国家把其一部分权力通过协约、协议的方式让度给国际 1 4 组织，从而使国际组织拥有一定的公共权力，也是国际化进程的表现。不同国家 公共权力主体范围大不一样，因此为了方便本文的论述，本文在论述中公共权力 的运行主体限定在“政府”这一公共权力的最大运行者上。 3 2 公共权力运行的客体 公共权力客体就是公共权力主体借助于公共权力载体行使公共权力所指向 的目标对象。从这个意义上讲，公共权力客体包括所有的个体、社会团体乃至整 个社会，它是客观存在的。正是由于公共权力客体的普遍存在，以及对公共权力 主体的普遍认可与服从，公共权力主体才成为公共权力运行的要素之一。假设没 有合法性，没有得到行政客体的认可与服从，这种公共权力的运行就无法实现。 因此，公共权力客体是公共权力的重要构成要素之一，一个国家要想实现社会的 和谐健康稳定发展，离不开公共权力对其客体的有效管理，但前提是要获得这些 客体的认同。在公共权力的结构中，从公共权力的最初获得开始，公共权力为了 实现公共利益，就需要在公共组织中进行配置，进行适当分权，把从公众这里获 得权力按照一定规则进行划分，最高层次的公共权力拥有者在把权力授予下一层 的管理者的，下一层的管理者或组织在根据一定的规则再把权力继续往下分权， 这样直至最后公共权力的指向对象是普通的个体、团体或者组织等。因此公共权 力的运行不是直接指向最普通的个体、团体或者组织的，这样就形成公共权力在 运行中对中客体对象。在公共权力运行的内部有内部客体；在公共权力运行的外 部有外部客体。这都是公共权力主体借助于公共权力载体行使公共权力所指向的 对象，因此，公共权力的主体和客体也是处于变动之中的，当公共组织在行使公 共权力时，它就成为公共权力关系中的主体，而当公共组织在接受上层次公共组 织的命令、决定等或时，无疑，这时的公共组织自己就成为了内部客体。 3 3 公共权力的中介 就是公共权力主体在运用公共权力进行公共管理活动的过程中，借以实现的 媒介。根据分类的方法不同，可以有多种中介，在此，我仅从两方面来考察公共 权力的中介。第一类是组织性中介，就是公共权力借以实现的组织形式，在现实 中，我们可以看到很多这类中介，如：军队、监狱、法院、各级政府等等，这类 中介的公共权力在实践中都已有宪法、法律或者其他法规、规定等进行了规定， 公共权力的行使在很大程度上有法可依，在具体的执行过程中，又有大的原则进 行限制，并且在组织中的职权上也进行了严格的限定，是当今世界各国所普遍采 用公共权力的中介形式。第二类是实现手段上的中介，就是在具体的公共权力的 运行过程中公共权力借以表达的方式，这类中介也比较多，如：政策、法规、规 定、制度甚至口头命令等等，有时有一定