（行政管理专业论文）行政决策的有限理性维度研究.pdf

中文摘要 本文旨在从有限理性维度来研究现代社会公共管理事务中行 政决策问题，从而建构行政决策理性制度保障的现实途径。本文的 研究思路遵循如下线索：第一章，行政决策行为及有限理性特性； 第二章，行政决策的客观有限理性；第三章，行政决策的主观有限 理性；第四章，行政决策的混合有限理性；第五章，建构行政决策 的充分理性制度保障。本文通过对行政决策行为的有限理性维度的 理论分析、案例解读和实验探索，从全新的角度阐释行政决策的有 限理性问题。通过运用已知的理论结合具体实践来分析行政决策的 有限理性维度问题，本文试图建构行政决策的理性制度保障机制。 本文以行政决策的有限理性的维度为基本视角和基本切入点来研 究行政决策理论，深入的分析了行政决策的有限理性的构成以及怎 样建构行政决策的理性制度保障的路径选择。 关键词：行政决策；客观有限理性；主观有限理性；混合有限 理性；制度保障 a b s t r a c t t h i sa r t i c l ei st oe x a m i n et h ed i m e n s i o n si nt h ea a a 耳a g e m e n to f p u b l i ca f f a i r si np u b l i cd e c i s i o n m a k i n gf r o m t h el i m i t e dr a t i o n a l i t yo f m o d e ms o c i e t y , a n dt h u sc o n s t r u c tar a t i o n a ls y s t e mt op r o t e c tt h e e x e c u t i v ed e c i s i o n m a k i n gi nar e a l i s t i cw a y t h i ss t u d yc o n t a i n st h e f o l l o w i n gl i n e s ：f i r s tc h a p t e r , a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g a n di t s r a t i o n a lc h a r a c t e r ；s e c o n dc h a p t e r , o b j e c t i v er a t i o n a l i t ya d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g ；t h i r dc h a p t e r , s u b j e c t i v e l i m i t e d r a t i o n a l i t y a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g ；f o u r t hc h a p t e r , m i x e d l i m i t e d r a t i o n a l i t ya d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g ；f i f t hc h a p t e r , c o n s t r u c tt h e f u l le x e c u t i v ei n s t i t u t i o n so fd e c i s i o n m a k i n gr a t i o n a l i nt h i sp a p e r ，t h e l i m i t e dr a t i o n a l i t yo fp u b l i cd e c i s i o n - m a k i n gc h a r a c t e r i s t i c s o ft h e t h e o r e t i c a li n t e r p r e t a t i o na n dp r a c t i c a la n a l y s i s ，d i s c u s s e dt h ee x i s t e n c e o fp u b l i cd e c i s i o n m a k i n gp r o b l e m s b yu s i n gak n o w nt h e o r y t o a n a l y z et h e c o m b i n a t i o no ft h es p e c i f i cp r a c t i c eo fa d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n gd i m e n s i o n so ft h ep r o b l e mo f l i m i t e dr a t i o n a l i t y , t h i s p a p e r t r i e dt o c o n s t r u c tar a t i o n a ls y s t e m o fa d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n gp r o t e c t i o nm e c h a n i s m i n t h i sp a p e r , t h ed i m e n s i o no f b o u n d e dr a t i o n a l i t ya st h eb a s i cp e r s p e c t i v e ，t h el i m i t e dr a t i o n a l i t yo f a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gc h a r a c t e r i s t i c so ft h es t a r t i n gp o i n tf o r t h es t u d vt oe x a m i n et h ep u b l i cd e c i s i o n m a k i n g ，i n d e p t ha n a l y s i so f t h ep l i g h to fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n ga sw e l la st h er a t i o n a l c o n s t m c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gs y s t e mt op r o t e c tt h e p a t ho fr a t i o n a lc h o i c e k e y w o r d s ：p u b l i c d e c i s i o n ；o b j e c t i v e i l r a t i o n a l i t y ；m i x e dr a t i o n a l i t y ； r a t i o n a l i t y ；s u b j e c t i v e i n d e m n i t y o fi n s t i t u t i o n s 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 骤街 i 弘| 口年6 其毽日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 作者签名： 导师签名： i 、保密口，在年解密后适用本授权书。 i 2 、不保密血。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 辫释日期：卅驴年多月艿日 习0 p 缶定期斜州月莎日 行政决策的有限理性维度研究 导论 自从有人类以来，就有了各种形式的公共管理活动。目前国内 外学者公认的公共管理溯源为“这是一种远古出现的管理活动，它 产生于人类社会原始时期公共事务及公共权力的出现”。现代社会 的一个重要特点就是成熟的社会组织取代了各种初级社会群体。因 而社会公共事务管理成为了社会生活的重要内容，行政决策成了管 理社会生活的主要方式。公共管理，根据诺贝尔奖获得者赫伯特 西蒙( h a s i m o n ) 的理解，就是为了完成某种庞大的社会工作而 对多数人力量的组织活动。这种组织活动亦即一种决策过程，是 一种对组织当中每一个人应该做哪一部分的划分决定。西蒙认 为，公共管理的本质既是行政决策。故本文认为，行政决策是公 共管理的依据，是公共管理的种种其他功厶匕f , 厶匕n f , 够正常的发挥和运 行良好的关键。 一、研究背景 所谓行政决策，是指公共管理机构选择某种行动方案治理社会 公共事务，从而达到合理分配社会公共资源实现社会公共目标的过 程。行政决策不同于个人的决定或者私人机构的决策，它涉及到全 社会多数人权益需求，是公共管理机构对一定时期内一定社会活动 的方向、内容及其方式的决策过程。行政决策的内容异常广泛，涉 及到社会一切公共事务的方方面面，其代表的权益需求亦即国家和 广大人民群众的权益需求。行政决策要依据党和国家的决策和法 律，对行政管辖范围内的一切团体和个人具备约束力。“行政决策 对社会生活的干预，直接致社会矛盾的治理以及社会结构的调整， 因而直接影响该社会的发展方向。” 权益需求取向以及事实依据这两个相关因素作为决策的基本 前提构成了决策理论的基本要素。因而从社会权益需求范围来考 察，对行政决策质量的衡量不仅有效率标准，更有道德标准和政治 标准。“行政决策从这个本质意义上来说，是公共管理机构使用人 民群众赋予的公权力，对社会资源进行分配的一种政治过程，只有 充分理性才能产生公平的权益需求取向。行政决策具备特定的权益 需求取向服务于一定的权益需求追求的本质，决定了行政决策为的 服务对象和服务目标的问题。侧现实生活当中特定的权益需求集团 常常通过干预行政决策来帮助其实现经济权益需求的最大化。中国 的公共管理机构是党和国家的机构，应该代表最广大人民群众的根 本权益需求。最广大人民群众不仅包括社会生活中的强势群体，更 包括弱势群体。 二、选题意义 行政决策机构在行政决策过程中，一方面由于自身能力、信息 资源的限制，加上外界环境的约束，表现出一种虽欲达成完全理性 但却力不可及的“理性却不能够有限理性客观有限理性 ；另 一方面，在有些情况下即使外界信息是完全的，机构自身的整合能 力、行动能力等完全可以实现完全理性，但是行政决策机构为了节约 行政决策资源提高决策效率而主动选择运用有限理性的理性，通 过采用各种启发式利用自觉推理等，希望能以最小的付出获取令人 满意的结果此即“理性不为有限理性主观有限理性。 不论是“客观有限理性还是“主观有限理性 ，都极可能出 现对一部分人民群众权益需求的忽视尤其是对弱势群体忽视。因 而，为了维护最广大人民的根本权益需求，行政决策过程中就应该 彭和平编著：公共管理第二版 m 】，中国人民大学出版社2 0 0 7 版 彭和平编著：公共管理第二版【m 】，中国人民大学出版社2 0 0 7 版 2 行政决策的有限理性维度研究 贯彻充分理性的公平的权益需求取向，避免使社会资源的分配进一 步集聚于那些强势群体的手中。尤其在生存权、就业权、受教育权 和社会保障权等基本权利方面，行政决策一定要冲破有限理性的瓶 颈。关于党的领导与人民权益需求的关系，毛泽东同志有非常精辟 的论述。他认为向人民负责是每一个领导干部的承担责任。人民的 利益是领导干部的每句话，每个行动，每项决策的基本出发点和唯 一出发点。( 毛泽东选集第五卷人民出版社，1 9 9 7 年版， 第l12 8 页。) 目前热议的“先富”与“共富 的关系，邓小平同志 为我们做了基本阐释。邓小平同志坚持认为大的原则是共同富裕， 而在实现手段上可以允许让一部分人、一部分地区先富起来。先富 起来的发展快一点的一部分地区，可以带动大部分地区加速发展， 最终达成共同富裕的捷径。( 邓小平文选第三卷，人民出版社 1 9 9 3 年版，第6 6 页。) 这都是强调行政决策工作应该充分细致， 充分理性。 由此可见，能否在注重决策效率的同时突破有限理性的瓶颈， 是行政决策的重要目标。这一目标不仅具备重大的理论价值，更有 着广泛的现实意义。另一方面，在应对当代社会时有发生的各种突 发事件如恐怖袭击及公共安全事件、石油危机或生态灾难、外交或 公共卫生突发事件等突发事件时，如何做好高度压力下的行政决策 的充分理性化具备极高的现实意义。从维护最广大人民群众的根本 权益需求出发，做好理性的应急机制以应对突发事件的发生，制度 上建构和完善行政决策的理性化以实现社会公平正义，也是本文的 切入点亦即价值意义之所在。 三、研究综述 本文在写作时参考了大量前人的研究成果，试图理清有关行政 ( 毛泽东选集第五卷人民出版社，1 9 9 7 年版，第1 1 2 8 页 邓小平文选第三卷，人民出版社1 9 9 3 年版，第6 6 页 堡主堂焦迨塞 决策研究的脉络，从而用前人的理论结合具体实践来阐明一些问 题。 决策科学创始人拉斯韦尔认为，决策科学主要是关心“社会中 人的基本问题 而并不同于应用社会科学的工具性和操作性。决策 科学“揭示决策制定和决策执行过程，关心数据搜集并且解释特定 时期的决策问题”。决策科学被拉斯韦尔概括成为包括六大特征： “( 1 ) 决策科学亟需以民主体制作为前提，因为它是涉及公民个人 权益选择的关于民主的学问；( 2 ) 决策科学亟需使用实证来建立可 检验的经验理论，因为它的目标是追求决策的充分合理性；( 3 ) 决 策科学的分析模型亟需明确记录时间和空间，因为它对于时间和空 间都极为敏感；( 4 ) 决策科学是靠经济学、政治学、社会学、心理 学等学科知识来构成自己的学术体系的跨学科综合学科；( 5 ) 官员 的实践经验对于决策科学具备指导意义，因此决策科学需要学者和 官员共同来研究；( 6 ) 决策科学是发展的科学，以社会的变化发展 为研究对象，所以亟需建立动态模型 。 可以看得出来，拉斯韦尔在追求决策效率的同时也强调决策理 性。他认为在制定决策过程中，必然要以决策的理性维度的考量来 保障对于社会中的公民个人的基本问题的关注。这一论述实际上已 经带有行政决策的有限理性维度的色彩。 美国著名行政学家、经济学家、诺贝尔经济学奖获得者赫伯特 西蒙( h a s i m o n ) 作为决策理论学派的代表人物创造性的提出了 “有限理性 决策模式。在批判了完全理， 生( p e r f e c tr a t i o n a l i t y ) 或广 博理性( c o m p r e h e n s i v er a t i o n a l i t y ) 模型的基础上，西蒙认为现实世界 中的人只是具备有限理。 生( b o u n d e dr a t i o n a l i t y ) 的人而绝对不可能是 具备完全理性的人。( 赫伯特西蒙著，杨砾译管理行为一管理组织 拉斯韦尔( l a s s w e l l ) 著，杨昌裕译，政治学：谁得到什么何时和如何得到( 汉译世界 学术名著丛书) ( p 0 1 l i t i c s ) m 】，商务印书馆，1 9 9 9 4 行政决策的有限理性维度研究 决策过程的研究( 中译本) 第一版北京：北京经济学院出版社，1 9 8 8 ) 给“经济人”赋予了一种全智全能的理性是荒谬的。有限理性，就 是指“缺乏全智全能的理性，处处受限制的理性。西蒙把具备有 限理性的人视为“行政人 ( a d m i n i s t r a t i v em a n ) ，只能作出“满 意的”( s a t i s f y i n g ) 或者是“足够好的 ( g o o de n o u g h ) 决策，而不 能够作出完全理性的决策决策者所寻求的是满意而并不是最 佳。对于一个有限理性的行政人来讲，在收集和处理所有信息的基 础上作出尽也许的最佳决策是不现实的。在既不能够知道决策的各 种选择也不能够清楚期望的所有目标的基础上，决策者只能够尽量 想办法减少问题的复杂因素，从而把问题复杂性控制在足以作出决 策的范围内。他从备选方案中进行的决策只能是一个符合或超过某 一先验的最低标准的方案。西蒙还认为，事实要素和权益需求要 素这两类要素是每一项决策都包含的基本要素。( 赫伯特西蒙著， 杨砾译管理行为一管理组织决策过程的研究( 中译本) 第一版北京： 北京经济学院出版社，1 9 8 8 ) 不难看出，西蒙从决策者是“行政人” 的假设出发，强调了行政决策必然包含的有限理性因素。 “行政伦理学：实现行政责任的途径一书则表明了美国著名 行政伦理学家特里l 库珀的观点：要想最大限度地维护公众权益 需求，决策责任的基本要素之一应当包括公务员角色定义。( ( 美) 特里l 库珀( c o o p e r ) 著，张秀琴译，张成福编，行政伦理学：实现 行政责任的途径( 第4 版) ( t h er e s p o n s i b l ea d m i n i s t r a t i o n ) m ，北 京，中国人民大学出版社，2 0 0 1 ) 实现决策责任亟需对公务员进行 角色定义以及决策过程的训练，除了要包括职责与结果的平衡及理 性与情感的和谐，也要加强公务员角色定义培训并加强公务员的社 会化过程。当我们做决策的时候总是倾向于理智的选择正确的事去 赫伯特西蒙著，杨砾译管理行为一管理组织决策过程的研究( 中译本) 第一版北 京：北京经济学院出版社，1 9 8 8 5 做的秉性既是所谓公共服务品质。理性决策亟需得到公共服务品质 的支持，使它成为理性公共服务的主导。从行政伦理学的视角出 发，库珀指出了公务员理性决策与公共服务品质之间的关系，以及 公共管理过程中行政决策的有限理性特性。” 道德在权力的制约中能够发挥着积极作用，是国内著名公共管 理学者张康之从公权力的道德制约角度出发所指出的。( 张康之， 公共管理伦理学( 修订版) m 北京，中国人民大学出版社，2 0 0 9 ) 。 他认为必须建立行政管理的道德规范体系，把道德的影响引进行政 管理学当中。公共管理制度创新的必要出发点应该包括为行政道 德发挥作用提供环境支持。同样，伦理道德的约束和制约作用对 于运用公权力进行公共资源配置和权益需求划分的行政决策也 不可或缺。 张学军在决策者有限理性的心理根源探析中从心理学角度 分析了有限理性的内在心理根源：决策者感知觉和记忆能力的有限 理性、注意资源的限制、思维的偏误、情绪等造成决策者的有限理 性。他讲有限理性细分为“理性不能够”和“理性不为 两种，从 心理学的角度对有限理性的特征进行了细分。 高兆明从行政决策者角色的多重性出发，指出其职责的多重性 往往会使行政决策者陷入道德两难境状( 高兆明，制度公正论( 变 革时期道德失范研究) m 】上海，上海文艺出版社，2 0 0 1 ) 。“权益需 求优先性问题使得行政决策者不得不面临道德两难境状的职责决 策。社会公共权益需求的权威性分配的职责，使得作为公共管理主 体的行政决策者在进行决策时，面临由于其角色的多重性而产生的 角色冲突和道德两难境状的职责选择，必然要涉及到权益需求优先 ( 美) 特里l 库珀( c o o p e r ) 著，张秀琴译，张成福编，行政伦理学：实现行政责任 的途径( 第4 肋( t h er e s p o n s i b l eh d m i n i s t r a t i o n ) 【m 】，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 1 高晓霞，公共决策的伦理维度研究，南京师范大学硕士学位论文，2 0 0 4 张康之，公共管理伦理学( 修订版) 【m 】北京，中国人民大学出版社，2 0 0 9 6 行政决策的有限理性维度研究 性的考量而导致有限理性。 四、研究思路 本文试图从有限理性维度来研究行政决策问题及建构行政决 策理性制度保障的现实途径。本文通过对行政决策的有限理性维度 的理论分析、案例解读和实验探索，阐释了行政决策行为中存在的 种种问题，从而建构行政决策的理性制度保障机制。本文在理论上 的创新之处在于以有限理性的维度为研究角度和切入点来研究行 政决策，深入分析了行政决策的理性困境以及建构行政决策理性制 度保障的路径选择。 高兆明，制度公正论( 变革时期道德失范研究) ( 博士论文) 嗍上海，上海文艺出版社，2 0 0 1 7 第一章行政决策及其理性特性 行政决策，指的是行政机关工作人员在处理行政事务时，为了 达成预定目标，根据实际情况和一定的条件，运用科学的理论和方 法，系统的分析事实，在掌握大量的有关信息的基础上，对所要治 理的问题或处理的事务，在若干方案当中决策最好最佳的那一个的 过程。 行政决策是公共管理中的核心和关键，是“公共管理中心、起 点和依据，贯穿于公共管理的始终。公共管理活动自始至终围绕行 政决策的制定、修改、执行、监督和反馈的动态的无限循环过程 来实现和发展。通过正确的行政决策，确定治理问题的途径和方法， 通过实践中认真执行，使公共管理得以顺利的进行。行政决策是公 共管理的主要功能，公共管理的其他功能如组织、指挥、协调、监 督、控制等仰仗于行政决策功能的发挥，一切公共管理活动都不能 够离开行政决策。行政决策的科学、正确的充分程度，直接关系到 社会公共目标能否实现，关系到公共管理工作成败。在一些关系到 国家，社会的重大发展方向的方面，行政决策的成败关系到国家和 民族的兴衰成败。” 行政决策是决策的一种，它是行政机关为履行职能所作的行为 抉择设计和行为设计实施的过程。它具备非一致性于其他决策行为 的具体特点主要有：行政决策主体是特定的，只有具备行政权力的 组织和个人才能成为决策主体；由于公共管理的范围和内容涉及社 会生活的方方面面，行政决策面向的对象即客体是广泛的；行政决 策的主要内容不能够直接干预社会经济生活，而应该是全面促进 社会发展，具备社会公益性；任何行政机关都是代表统治阶级治理 彭和平编著：公共管理第二版【m 】，中国人民大学出版社2 0 0 7 版 行政决策的有限理性维度研究 国家的，因而我国行政决策应该体现以工人阶级为代表的全体人民 的权益需求；行政决策一经确定，即对各级行政组织的管辖范围内 的企业、事业单位、社会团体和个人都有约束力，表现出行政决策 的权威性和强制性。 1 1 行政决策系统的构成、体制与一般特征 行政决策作为一种决策行为，是一项系统化的行为。现代行政 决策已经形成了相对完善与稳定的行政决策体制。深入剖析行政决 策系统与行政决策体制，将有助于我们比较深刻和全面的认识行政 决策及其理性特性的内因。 1 1 1 行政决策系统的构成 研究行政决策的有关问题，必然要首先了解行政决策系统的构 成。目前学界比较公认的现代行政决策体系主要由行政信息系统、 行政咨询系统、行政中枢系统、行政监控系统和行政执行系统组成。 现代行政决策体系的第一个组成部分是行政信息系统，行政信 息系统的主要任务是收集和加工处理各类行政信息，为决策中枢系 统和决策咨询系统服务。现代社会是一个信息社会，信息量大，信 息变化发展快。因而现代行政决策亟需要掌握较为全面、准确和及 时的行政信息。行政信息是行政决策的基础，行政信息系统的工作 在整个行政决策过程中起着基础作用。 现代行政决策体系的另一个组成部分是行政咨询系统。它是一 个为行政决策提供服务的辅助机构。行政咨询系统主要由各专业的 科学研究机构和决策研究机构以及其人员组成。行政咨询系统又可 称为行政决策的“智能团 、“思想库 、“头脑公司”或“脑库。 它的特点是辅助性的和相对独立性的。它的功能和任务其一在于发 现问题，并向决策者提出问题，使得某个决策问题引起决策者的注 意，将此问题提上议事日程。其二是拟定合适的行政决策方案，以 提供给行政决策者们挑选。其三是协助行政决策中枢系统对决策方 案进行评估。 在现代行政决策的组织体制中，存在一个承担全面决策责任， 并行使最后决策权的核心集团。这个核心集团也就是通常所说的行 政决策中枢系统，又可称为行政决策中心。它由拥有行政决策权的 领导机构及其人员组成。行政决策中心的任务主要是领导协调和控 制整个决策过程，确认决策问题和决策目标，然后最终抉择行政决 策方案。行政决策中枢系统是现代行政决策体制中的核心部分，居 于核心地位。在整个行政决策过程中既是主要权力的行使者，又是 主要责任的承担者。行政决策的正确与否，与行政决策中枢系统的 运作有着重要的关系。 行政监控系统通常是独立于行政中枢系统之外，要对决策者的 行为和决策内容进行监控的组织。其主要职责是监督行政决策者是 否拥有法定的职权，其决策行为与程序是否合法，决策方案是否合 理。行政决策在横向上往往要受到立法机构( 如我国的各级人民代 表大会) 、司法机构、非政府组织、新闻舆论以及公民个人的监督； 而在纵向上，下级人民政府的行政决策通常受到上级政府的监控， 行政职能部门的决策要受到行政决策中心的监控。行政监控系统对 于行政决策的监控，其方式在非一致性国家有非一致性形式。除了 立法机构与司法机构的立法审查与司法审查，以及执政党通过党内 审议或间接通过立法机构审查的方式来监控之外，非政府组织、新 闻舆论与公民个人都可以通过听证会的形式来行使自己的监督权。 行政监控系统对于决策行为一般是监控而不包办，制约而不替代。 行政执行系统既可以是政府部门以及法定机构，也可以是非政 府组织或者是私营机构。在横向上，行政执行系统既可以执行本部 门的行政决策，也可以根据其法定的权限执行其它部门的行政决 行政决策的有限理性维度研究 策；在纵向上，上级的行政机构既可以在自己的职权范围内执行行 政决策，也可以授权下级行政机构执行行政决策或管理。很多情况 下将政府的行政决策交由私营部门或非政府组织来执行是可以的。 承担决策执行的任务的机构，检验标准是能否更好地实现决策目标， 能否在执行的过程中更好地检验、修正和完善行政决策。改革开放以 来，“多掌舵，少划桨 新理念曰渐深入人心，政府进行行政决策非 政府组织执行的新的决策执行模式被越来越广泛应用。 1 1 2 行政决策体制的结构 行政决策是政府的一种行政行为，指的是国家行政机关工作人 员在处理国家行政事务时，为了达成预定的目标，根据实际的情况， 运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关 信息的基础上，对所要治理的问题或处理的事务做出决定。行政决 策过程从时间上来讲，包括以下主要阶段和步骤： 第一，情报搜集阶段：发现问题信息，确定任务目标。 这是行政决策活动的第一个阶段，也是构成决策的前提。目标 的确定包括两个方面：一是通过对整体环境的探查、研究，找出制 定决策的理由；二是在探查出所积累材料的基础上，分析和辨明决 策的条件，进而确立决策目标。通常第一个方面的工作主要由行政 信息系统来完成，第二个方面主要由行政咨询系统来完成。对问题 信息的准确、完整的陈述和抽象，是决策目标正确的前提。 第二，设计规划阶段：拟定备选方案 这是行政决策活动的第二个阶段，也是构成决策的基础。设计 活动阶段又包括三个方面的工作：其一是列出备选方案；其二是预 测备选方案的执行结果；其三是对备选方案也许的结果进行对比性 评价。设计规划阶段的工作一般由行政咨询系统来完成。这种设计 规划是基于人类的创造性思维模式，按照和谐、综合、整体、效用、 动态的原则，拟定最佳或者是次优方案的过程。 第三，决策实施阶段：选定最佳方案 在备选方案拟定之后，就进入行政决策的关键阶段决策实 施阶段。决策实施阶段直接关系到行政决策的方向以及决策效果能 够达成什么目标的问题。决策实施阶段的工作一般由行政决策中枢 系统来承担。最佳方案的权益需求标准一般是方案实施后的作用、 效果、效益等。最佳决策方案应该满足尽也许多方面的要求。然而 在实际操作过程中，任何决策方案，至多只能达成可以得到满意的 有限理性目标。 第四，决策执行阶段：试点方案执行 行政决策的最终目的在于实现公共的社会目标，而决策的执行 是通往目标的必经之路，也是实现行政决策目标的关键阶段。最佳 方案初步选定之后，一般会根据科学的态度进行局部实验，以现实 结果来验证其可靠性。只有经过试点的方案得到执行和验证之后， 行政决策才能够进入全面实施阶段。这是因为行政决策执行亟需要 做到既周密又细致，既具体又不失灵活。 第五，结果反馈阶段：评价决策效能 这是行政决策活动的最后一个阶段，也是合理决策的保障。指 的是在整个决策过程的确定目标、拟定方案、决策方案以及试点方 案的非一致性阶段中，不断地通过信息反馈，对过去的抉择进行实 践性评价和检验。结果反馈阶段的工作需要行政信息系统、行政咨 询系统、行政决策中枢系统通力合作，共同完成。这一阶段的评价 检验功能，尤其是对最后的抉择进行实践性评价和检验，能够验证 决策的正确与否及其程度，及时修正决策方向或弥补决策遗漏，从 而避免重大决策失误。 总之在当代社会，由于科学技术的迅速发展并渗透到社会生活 行政决策的有限理性维度研究 的各个方面，社会化的大生产已成为一种必然趋势。因而行政决 策的理论、程序和方法都有很大的发展，现代行政决策的机构设置、 人员配置及其相互关系也发生了显著变化发展，行政决策体制的发 展呈现出了很多新的特点：其一，行政决策体制已成为各级政府 了挥行政职能不可缺少的组织系统；其二，行政决策体制中各组织 系统在决策过程中的分工日益明确化和系统化；其三，现代行政决 策体制的运行在不断的向科学化、技术化发展；其四，现代行政决 策体制呈现出决策事务量日益增大，人员需求日益增多的趋势。 1 1 3 行政决策行为的特征 行政决策行为的特征，通常包括五个方面：相对独立性、目标 指向性、影响广泛性、权益需求倾向性和权威强制性。行政决策 的这些特性既包括一般行为的若干基本属性，而又有其自身的显 著特点。 第一、行政决策行为的相对独立性 行政决策行为的相对独立性在于，行政决策主体是特定的，只 有具备行政权力的组织和个人才能成为决策主体。行政决策主体， 尤其是行政决策中枢机构，亦指拥有行政决策权的行政领导机关及 相关人员，它是行政决策体制的核心。一个行政机关只能有一个决 策中枢，不能够多中心。政出多门，必然造成混乱。中枢机构具备 相对独立性，主要能够保障抉择决策方案的独立性和科学性。组成 中枢系统的行政决策者的独立性是能否组成一个科学而独立的中 枢系统的关键。 第二、行政决策行为的目标指向性 费尔巴哈说：“人本是一个依照目的而活动的东西，他没有一 个目的，什么也做不出来”( ( 德) 费尔巴哈著，荣振华译，费尔巴 哈哲学著作选( 下卷) m 】上海，三联书店，1 9 5 9 ，6 2 7 页) 行政 决策的行为目标是多层级的，行政决策行为通常就在这种目标的指 引下构建和运作。目标指向性具体包括：一是目标具备指令性。每 个人都会自觉不自觉的按照自己的事业目标和人生权益需求取向 进行信息决策。二是目标具备激发性。目标一旦确定，将会内化为 每个人行动的动力。行政决策的行为目标指向性的多层级在于，其目 标既足有关于社会公共权益需求的最大化，也是有关于行政决策人个 人权益需求的最大化。而两者之间很难说能够达成完全的一致。 第三、行政决策行为的影响广泛性 行政决策行为的影响广泛性指的是由于公共管理的范围和内 容涉及社会生活的方方面面，行政决策面向的对象是广泛的。由于 行政决策行为产生的结果和影响广泛而深远，因而需要灵敏的行政 信息系统、权威的行政咨询系统以及负责的行政中枢系统的通力配 合，力求行政决策行为不会产生不良的结果和影响。 第四、行政决策行为的权益需求倾向性 任何行政机关都是代表统治阶级治理国家的，因而我国行政决 策应该体现以工人阶级为代表的全体人民的权益需求。然而行政决 策人也代表他自己以及他的权益需求集团。因而行政决策本身需要 由决策中枢机构以外的有权机构进行依法监督。只有这样，才能够 保证决策的权益需求倾向性的正确性，维护其严肃性和对立统一 性，并保证及时纠正错误的决策。 第五、行政决策行为的社会公益性 行政决策行为是实施行政部门职能，贯彻国家的法律、决策， 保障国家机器正常运作，维护全社会权益需求促进社会全面和谐发 展的。因而虽然行政决策行为直接或间接的与经济效益有关系，却 不能够直接以盈利为目的。行政决策行为通过促进社会公益性，间 接地促进经济效益的广泛提升。 行政决策的有限理性维度研究 第六、行政决策行为的权威强制性 行政决策一经确定，即对各级行政组织的管辖范围内的企业、 事业单位、社会团体和个人都有约束力，表现出行政决策的权威性 和强制性。行政决策行为的权威强制性与行政决策行为i ! 隆影响广泛 性一样，既是行政决策行为的显著特性，也是导致行政决策行为的 结果和结果责任重大的因素。 1 2 行政决策行为的有限理性特征 传统的组织理论认为行政决策行为是理性的。它有权益需求中 立的特点，对政治、权益需求和信息都保持中立，是高效的工具， 能够有效地对环境做出反应。作为行政决策系统的各级政府部门， 机构众多，门类齐全，职能完善，人员专业。因而传统认为各级政 府部门有足够的理性和完全的能力来处理和应对各种各样的公共 事务，能够处理在各种条件下所发生的一切事件，具备处理和应 对各种公共事务的确定性和可靠性。 诚然，我们应当肯定按照马克思理论设计并且吸收了国内外先 进经验的行政决策系统，确实能够处理客观环境所发生的预料之中 的各种各样的公共事务，否则就不能够解释我国政府卓有成效的管 理。但是，我们也不能够因为认为理性模式行政决策系统是完全理性 而没有局限性的系统，能够应对在不确定条件下发生的各种情况。 事实证明，行政决策系统并不是完全理性的。虽然为了扩展和 加深行政决策的理性而进行行政决策系统的建立和完善，但是行政 决策系统反而可能扩大行政决策的局限性以及加深行政决策的有 限理性。行政决策系统的结构非理性加深了决策者的决策过程的有 限理性。 1 2 1 行政决策信息的有限理性 传统上认为，行政决策需要大量的完全的信息，以方便决策者 进行理性决策。但是，作为行政决策系统的政府部门往往会为了达 成某种目地而选择利用符合需要的信息来进行行政决策时，往往做 出有限理性决策而并不是完全理性行政决策。行政决策信息的有限 - ， 理性具体表现在三个方面： 第一方面，不完全性是行政决策信息的根本属性。在确定条件 下行政决策系统所能够了解及掌握的信息都是有限理性的，因而只 能进行有限理性决策；在行政决策信息不确定的条件下，行政决策 理性就更为有限。2 0 0 7 年开始的美国次贷危机，各国事先并没有 看到蛛丝马迹。世界各国水平高超的经济学家和富有经验的政府官 员在次贷危机面前集体失灵。尽管发达的情报机构和强大的行政信 息系统和行政咨询系统，还是没有任何国家和机构确切的预见到美 国次贷危机的发生。“此外“9 1 1 事件以及1 9 9 7 年亚洲金融危 机的发生，都能够说明世界各国的行政决策机构尽管有先进的科学 的方法和严密的信息化网络，各国决策部门面临的最棘手的问题仍 然是信息的不完全性。无论社会信息还是科学信息都不能够被行政 决策系统完全收集。 ( 齐明山，有限理性与政府决策，新视野，2 0 0 5 年第0 2 期) 第二方面，价值观念深刻影响到行政决策相关信息的使用和解 释。由于非一致性价值观念导致行政决策者可以用对信息做出非一 致性解释和使用，因而在决策过程中就不能够做到完全中立地协调 各种权益需求，也就不可能做到完全理性。完全理性只能够是一种 良好的愿望，决策者的权益需求倾向性决定了行政决策系统的有限 理性。作为行政决策机构的政府部门，受到意识形态左右着的政府 的权益需求观加深了政府决策的有限理性。例如对于“反恐合作 和“人权问题当今世界大多数国家早已达成共识。但是部分西方 齐明山，有限理性与政府决策，新视野，2 0 0 5 年第0 2 期 1 6 行政决策的有限理性维度研究 国家受到意识形态的左右，对我国执行双重标准，表现出十分明显 甚至带有敌意的主观有限理性。 第三方面，行政决策的不完全信息还表现为虚假信息。虚假信 ，息作为没有被证实的信息是绝不能够作为行政决策根据的。但是决 策者为了某种目的，唷时也会故意利用它作为决策根据。比如美国 安然公司利用关于未来发展模式的财务信息来引发扩张热潮就被 证实是虚假信息。安然高层为了股市利益，就夸张和利用这个虚假 信息为公司服务蒙骗投资者，导致投资者盲目的投资决策。而股市 泡沫破灭的损失全部由美国投资者承担。虚假信息在日常生活当中 不足为怪，在行政决策当中屡见不鲜。行政决策系统结构层级很多， 在信息的层层传递过程中受到行政官员的权益需求取向非一致性， 对信息的取舍、解释和选择也非一致性，极容易使信息扭曲甚至变 成虚假信息。低水平的权益需求观扭曲而传递变形的信息，导致行 政系统出现行政决策有限理性是也许出现的。 1 2 2 行政决策过程的有限理性 行政决策过程的有限理性是因为作为公共管理部门的行政决 策系统政府的结构、管理制度和运作过程加深了行政决策的有 限理性。在行政决策过程中，不确定性或信息的缺乏、不完全和不 真实性增加了决策的困难。常见的有不确定型决策和直觉决策。但 是，即使信息充分的行政决策同样也受不确定性的困扰。信息的完 全和充分不一定伎决策具备完全理性。在行政决策过程中因为有不 确定性的存在，解决理性的问题不能仅仅指望充分完全的行政决策 信息。不同的决策者对相同的信息源可能做出非一致性的解释和判 断导致了行政决策过程的不确定性。信息源的增加也不也许变化发 展这种不确定性，从而使得行政决策的最终结果具备不确定性。行 政决策过程的不确定性表现在如下几个方面： 第一方面，行政决策的目标具备不确定性。完全的理性决策的 前提之一是具备明确的目标。但是政府部门的公认的特点之一也包 括行政决策目标的不确定性。许多互相竞争的目标交织在政府在行 政决策过程中，例如发展市场经济与确保社会公平，以及发展经济 与治理环境等。这些重要的行政决策目标经常可能处于互相矛盾和 对立状态；处理这些行政决策目标的轻重缓急的次序安排问题也会可 能造成行政决策目标的不确定性。另一方面，行政决策目标动态变 化发展很经常，政府受到多种权益需求和政治格局的影响，行政决策 目标会随着权益需求结构和政治格局的经常变化发展而不断变化发 展。以上都使政府无法进行完全理性地行政决策的影响因素。 第二方面，行政决策的过程具备不确定性。行政决策过程并不 是固定不变的，而是一个动态变化发展的过程。行政决策系统在某 一时间、某一地点、由某些人人参与决策，以及参与决策的人注念 力是什么，兴趣点何在，权益需求偏好如何，决策涉及到相关人或 权益需求集团情况怎样。对此非一致性的人必然会有非一致性的 看法；同一个人在非一致性时间或非一致性地点也会有非一致性的 看法。例如注意力分配的局限性就也许造成行政决策过程的不确定 性。行政决策系统面对复杂的情况，注意力分配的局限性导致的其 理性的信息处理能力底下。行政决策过程的动态变化发展和注意力 分配的不确定性使行政决策很难达成最佳。 第三方面，经验的不确定性是行政决策者的顽疾。自己的经历 和经验往往作为人们在进行决策时最直接的依据，但是这些根深蒂 固的经验和印象具备不确定性。其一是人们记忆的对过去的事情的 印象是否清晰可靠具备不确定性。其二是即使记忆清晰可靠，怎么 评价、解释经验也具备不确定性。成功过去的经验也也许导致今天 失败。行政决策者的经验的不确定性使行政决策具备有限理性。 行政决策的有限理性维度研究 第四方面，对信息的解释和理解具备不确定性。同样的信息会 因为人的知识结构、经验经历、身份地位、权益需求和价值观的非 一致性而产生非一致性的解释和理解。信息量的增加并不能够变化 发展对信息解释和理解的不确定性。因而在行政决策过程当中行政 目标往往会有出现被替代的现象。行政决策者对信息的理解和解释 往往按照他们自己的经验来执行决策，行政决策过程作为一个组织 决策过程因此受到很大的影响。他们把真正的行政决策目标替代为 他们自己所理解的行政决策目标。 1 2 3 行政决策系统的有限理性 最后，从行政决策系统来看，也使得行政决策表现为有限理性。 参与决策的人员和决策过程之间往往具备复杂的系统结构，非一致 性的动机驱使他们的参与对决策结果影响很大。行政决策系统有两 个结构：参与结构和决策结构。参与结构是指行政决策的各个系统 怎样参与决策。有关的规章制度事先决定行政信息系统、行政咨询 系统和行政决策中枢系统以何种方式在哪个阶段参与到行政决策 活动。“规章制度决定了行政决策系统，而行政决策系统决定了决 策者参与决策的机会。决策结构分为开放式结构、专业化结构和等 级化结构。开放式结构当中的每一个成员都能够有机会参与到所有 的决策过程。专业化结构当中的每一个成员都能够有机会参与到跟 自己专业有关的决策过程；而等级化结构当中的成员参与决策得机 会由他在行政决策系统当中所处的等级地位决定。( 齐明山，有限 理性与政府决策，新视野，2 0 0 5 年第0 2 期) 处于非一致性等级 的组织成员参与决策的机会是非一致性的。目前我国行政决策系统 以等级化结构较为常见。行政决策系统的有限理性的结果，一是问 题得到治理；二是问题被忽略即盲目的决策，例如行政决策机构采 齐明山，有限理性与政府决策，新视野，2 0 0 5 年第0 2 期 取管理措施是在没有了解到问题的所在之前。三是与问题实际无关 的决策，而是为了是否要解决问题的问题所进行的决策。第二、三 种情形更加普遍的存在于行政决策的有限理性的决策方式。 行政决策的有限理性维度研究 第二章行政决策的客观有限理性 行政决策的客观有限理性，指的是在行政决策的过程中，由于 决策者自身生理、心理资源的客观限制，加上外界环境的客观约束，