（行政管理专业论文）经济转型时期乡镇财政债务问题研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 乡镇财政是我国最基屡的一级财政，是我国财政体系的基础环节。自从1 9 8 3 年 建立以来，乡镇财政建设取得了令久瞩蟊瓣成绩，对巍圈农村基朦豉权建设，完整 财政体系朔促进农村社会经济发展等方面，都起到了积极的作用。但是出于改革的 滞后和现行乡镇财政本身的缺陷，其在运行中产生了一整不容忽视的问题，特剐楚 乡镇财政券字越来越大，债务越来越沉重，已经严重影跪到基层政府正常运行，影 响到地方经济发展影响到党和人民群众的密切关系，造成了社会上一毖不安定因 素，成为人们普遍关注魄润题之，如不及时磅究解决，势必形成魅致熬掘帮政爨 信用危机，危及基层政权。 本文遮焉公共辫致理论，根攘乡镇鼹滚麴特蕊帮实际，对乡镶怼致矮务进行了 重新界定，按照提出问题、分析问题和解决问题的基本思路，对多镇财政债务的危 害、形成聪因和解决办法滋行了深入的探讨，褥滋了我霞凌阶段大部分乡镇霓| 改债 务的存在熄一个蒋遍现象这一基本结论，提出了化解当前乡镇财政债务必须采取标 本兼治、蕊底抽薪的办法，有步骤分阶段地进行。 关键词：乡镳财政债务风险化解 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t b e i n g t h ep r i m a r y p a r to f o u rf i n a n c eo r g a n i z a t i o n ，t h ev i l l a g e sa n dt o w nf i n a n c ei sa t t h ef i r s tg r a s s r o o t sl e v e lb u th a sm a d et r e m e n d o u sa c h i e v e m e n t ss i n c e1 9 8 3 i ta p p e a r s m o r ea n dm o r ei m p o r t a n ta n dh a sp l a y e dag r e a tr o l eo ns t r e n g t h e n i n gt h eb a s i cp e o p l e s p o w e r , p r o m o t i n g t h ed e v e l o p m e n to ft h ec o u n t r y s i d e se c o n o m ya n d p e r f e c t i n gt h eb a s i c f i n a n c es y s t e ma sw e l l b u ti nt h em e a n t i m e ，t h e r ea p p e a r e ds o m es e r i o u sp r o b l e m s c a u s e db yt h eb a c k w a r di n n o v a t i o na n dt h e i m p e r f e c t i o no ft h ee x i s t i n gs y s t e m i n p a r t i c u l a r , t h ei n c r e a s i n gf i n a n c i a ld e f i c i ta n d d e b th a v eh i n d e r e dt h en o r m a lo p e r a t i o no f l o c a lg o v e r n m e n t ，h e n c ea f f e c t e di t se c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h ec l o s et i eb e t w e e n p a r t ym e m b e r sa n dt h em a s s e s ；t h e r e f o r et h e yh a v et h r e a t e n e dt h es t a b l ea n dq u i e ts o c i a l e n v i r o n m e n ta n db e c o m eo n eo ft h eh o tt o p i c s i ft h e yc o u l dn o tb es o l v e di nt i m e ，t h e y w o u l dl e a dt ot h ec r i s i so ff i n a n c e ，g o v e r n m e n tc r e d i ta n dg r a s s - r o o t sp o l i t i c a lp o w e r b a s e do nt h ep u b l i cf i n a n c i a lt h e o r y ，t h ec h a r a c t e r i s t i c sa n d p r a c t i c eo f t h ev i l l a g e s a n dt o w n sf i n a n c e t h ep a p e rg i v e san e we x p l a n a t i o no ni t sd e b t f o l l o w i n gt h eg e n e r a l t r a i no f r a i s i n g ，a n a l y z i n ga n ds o l v i n gp r o b l e m ，i tp r o b e st h eh a r m ，c a m ea n ds o l u t i o no f t h ep r o b l e m t h e nt h ec o n c l u s i o nt h a ti ti sac o m m o n p h e n o m e n o n i nc h m aa tp r e s e n th a s b e e nd r a w n t h e r e f o r ei tc o u l db es o l v e db yl o o k i n gi n t oi t sr o o tc a u s ea n ds y m p t o m s ， t a k i n g d r a s t i cm e a s u r e s b yp r o p e rs t e p sa n dp h a s e s k e yw o r d s ：v i l l a g e sa n dt o w n sf m a n c e d e b tr i s ks o l v e i i 独创性声明 本人声明所星交的学位论文是我个人在导师攒导下进行的研究工作及 取褥懿研究成巢。尽我所知，除文中艺羟标翡零l 潮靛内容岁 ，本论文举毽 含任何其他个人绒集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出 贡献的个入和集体，均己在文中良溺确方式标鹱。本入究全意识翔本声骥 的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：雷琴 日期：洲年眵月；o 自 学位论文版权使用授权书 本学健论文馋者完全了勰学校有关保襄、使恩学位论文的艘定，鄂： 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被套麓霾借阅。零入授投华中科技大学可以将本学键论文隐全部躐部 分内容编入有关数据靡进行检索，可以采用影印、缩印溅扫描等复制手段 保存霹汇编本学经论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文震予 不保密豳。 ( 请在戳上方框肉抒“4 ” 学位论文撵者签名：佯伢丐 日期：少【f 年甲月5 。日 指导教师签名： 日期1 ：年 华审科技大学矮垂学位论文 1前言 雯戆十一屠三孛垒会戳寒开始熬滋“袋产黎惑爨强裁”凳穰心戆农耱羧攀，蹙 农树生产缀留形式发雯了掇本变豫，势电姚弓l 起丁农挺收入分裂镶4 度豹孳螽憋变革， 从褥对农树基层缀织建设提出了新的爨裳。1 9 8 3 年，唇努院在颁布的漱予蜜譬亍政 彀努秀，建立乡镶藏露魏遴舞釜审辩懑，潼蓍乡镳竣瘵戆建立，黢墨建立多镱一缓 财政和相_ 】灏的预决算制廉，明确收入来源和开支滟阐。1 9 8 5 年，财政部颁发了乡 镇瓣政管璃试行办法，嘲穗艇定了多镳髓竣工 譬秘繁理蘸辩、谨努获救支麓鬻划分， 警灌塔裁嬲职奏蕊霞淡及蕴缓瓿蕊簿方霹熬嚣蘧，海建立多镶瓣羧箍供了法簿辕舞。 从此，我潮乡镇财政建谶滋入了一个崭新的历史甜麓，之后全鬻多镇财政瞽遮建立。 谶入丸十攀代以采，赡糟我国社会主义市燧经济体铡的戆立，墩挂经济的快遴发攫 殴获黠载秘裁躞孳夔嚣懿滚纯，多浚瓣致逶逮茨穗。乡镶瓣致熬发震登太黠筵逡霾 孛重经济发髅，巩骥农秘熬瀑政权建设，撩动农树妆疑各项事业遴步和完饕髓淑体系 建设等方磷，都发挥了戳缀作用。 蓄竞，多镇爨竣鸯多骥竣露溪费鞭蕤箍鬟薹零黩嚣力器爨；爱予枣蕊耩粼鬻溪 上存在着一定的缺陷或失激的区域，它不能充分供蝓农村公麸产黼，难以解决农村 缀济活动瓣婶裁效应阁憨，也不麓解决农挂经济静稔定笈藤随毯。这魏蒜癸多镶竣 瓣承霆莛嚣铃索璐臻鬟缺麓鳃驳蠢，鼹孬捷爨袭村公蓑产瑟，辫菠表嚣缝济溪臻癸 部效应，黻殿稳定农村经济的职髓。避熬职能的麓挥势必要跌定的财力俸绦障， 露这些财力媳筹集、分辩只毙壶乡镇财政部门来究媛，镊傍别敬豁门都不可皴代行 蒸职责。 其敬，乡镇财玻楚键避农村经漆发鼹期实域溅代化数重要力辍。我黧魁一个发 展巾的大黼，幅鼹辽阔，农挂人暇众多，农村经淤逐不发达，农妲基础逐不溅霹。 表蘧、表褥裙表懿楚嚣始终是襞嚣经济慈滚蠢蓉鑫笈震熬疆孛渗餐豢零羧簿瀚疆， 农业在我圈国民缀济中占肖特殊煎簧的地位。在实现农业现代化的进程中，浠磊乡 镇瓣政童缓竣间接遣参萼并发箨鬟要_ f 誉怒。在贯彩溺家对农孝雪濑嚣矮方赞豉黎，缝 华中科技大学硕士学位论文 进农村经济发展和实现农业现代亿中，乡镇财政肩负着重要历史使命。 第三，乡镇财政是圆家财政的擞露组成部分。在我国财政体系中，乡镇财政处 予最基瑟，可它是国家财政豹重要缝戏罄努。主簧表瑰为：一罴缝织收入鼹缝力正 在增强；= 是乡镇财政收入占全国地方财政收入的沈重较大。乡镇财政己成为地方 财政运行的稳固基础。 僵在乡镇魅致运行中爨形成豹馕务润题霉簧筏键去磅究熬决。我匡乡镇鬟季政赤 字和债务非常严重。据中国新闻网遴祷，全国乡镇财政负债保守估计也在2 0 0 0 亿元 一2 2 0 0 亿元左右，平均每个乡镇4 0 0 万元左右，有的乡镇，负债竟超过上千万元。更 为严重黪怒，许多乡镇魅欢赤字年攀毒，且不毽扩大，债务每冬增。有豹乡镇年年 拖久干部教师的工资，一顶就达3 0 多万元。乡镇财政债务已成为乡镇政府的沉重负 担，并对乡镇社会经济的发展带来了严重影响： 一楚蕤额债务影响了基瑟政投黪委零运转，玻寒职麓箨耀漆戳充分发撵。壶子 乡镇财政豳难，债务累积，政府只熊疲于应付，其所承担的丰余基本保障和公共职 能根本无法实现，很难满足农村对公抉产品的需求，制约了农村经济的发展。一些 乡镇大量接占专款、撼欠工程款，嚣蔽农韭等基懿设藏投入不足。许多乡镶职工数 月，甚至数年没拿工资，生活无法保障，人心不稳，工作褥过盥过，使乡镇政府处 于半瘫痪状态。 二是瓤矮债务哥麓会迸一步艇黧农民受整，辍碍农裁氆费敬革茨蹶裁遴行。在 现行体制下，巨额的乡镇债务是难以轻易消除的，因为乡镇财政基本没有偿还能力， 经济发展也不可能一朝一夕产生飞跃，可导致负债的因素依然存在，使得乡镇债务 透夔羹于一个“无底漏”，没有上级财藏懿支持，只蠢悫农民摊溅、集突，别炙途径。 税费改革厨，“三提五统”等收费项鞠取消，乡镇总财力减少，财政支出与收入矛盾 更加尖锐，容易造成农民负担的反弹，使得农村税费改革的成果大打折扣。 三楚夔辗债务影镌了竞与大爱辩众夔关系，筑及政痔信誉。乡镇受续瓣蘧，乍 看起来只鼹一般性的经济问题，但它的负面影响遗远超出于经济范畴。沉重的债务， 扭曲了乡镇的政府职能，损害了人民群众的切身利益。凡是负债过重的乡镇，干群 关系蘩魄较紧张，子郝藏痿蓄遍下瓣，多镶工终隰力重重，政毖售誊凄较低。 华中科技大学硕士学位论文 在国外，随着全球的分权化趋势，西方联邦制国家州以下地方政府的地位和作 露霜盏突囊。螽美国，燃蠢缝方政黪瓣重要性就备受关注：一楚燃帮遗方政赡部门 已经成为燕国经济中的煎要部分，遗体现在其支出强经接近国内总产值的1 4 和超过 国内公共支出的一半，二= 是在通过公共部门提供的所有劳务中，由州和地方政府提 馔兹教弯、交逶、禚巅、公共安全、卫生等，楚镪个人都菲零熟悉粒，并嚣它翻聪 日常生活产生了重大影响；三是在过去的3 0 多零中，州和地方政府经济活渤一直在 增长，它们在州和地方政府资金供成的经济分析中，一直有重隳的增长和变化。在 这一骛景下，怼致璎论赛对熊帮圭| 鹜方鬟季致懿礤究瞧逐步重程起浓，懿美国学黉费霉 著州和地方财政学一书堪称是研究的典范，该书验证和分孝斤了联邦财政体制中 的财政实践及问题，羹点是州和地方政府的行为和政策。关于地方政府举债的原因， 费雪谈为露三点：一楚必资本诗划掇镞资金，铡鳃学校、道路、邀厂、供鬟 承系统 等；二是支持和补贴个人和私有企她的资本计划投资；三是对短期支出或特种计划 提供现金支持。其中资本支出是借款的主要原因。地方政府借款的途径是出岱公债。 在謦逡，我藿学蠹瓣乡镇黠致戆骚究嚣阉苓长，鼓，t + 冬饯乡镇赡政建立戳屠 开始的。对乡镇财政债务的研究就爨迟，关于债务形成原因豹分析大都从收入和支 出两个环节入手，表现为收入的不飓和支出的失控，集中在以下几点：一是“分税 铡”不竞蓥，使乡镇缺乏稳定收入寒潺：二是缺乏援莛、透暖瓣转移支薅裁嶷：三 是事权和财权划分不统一；四是地方经济发展水平低；五是政府职能错位：六是乡 镇财政管理制度不健全；七是机构雍肿，财政供养人员过多。获于化解财政债务的 对羡罄燕对症下药。对多镶怼政馕务疆究，分爨淡蘧寡嚣豹多，挖藕瀑层次麴零强 少，治标的对策多，治本的对策少。因此，如何把公共财政理论贯彻至最基朦的乡 镇财政中去，解决目前迫切需要解决的乡镇财政债务问题，值得我们去探讨。 华中科技大学硕士学位论文 2乡镇财政债务存在的风险分析 2 1 乡镇财政债务的界定及分类 2 1 1 乡镇财政债务的界定 根据债的法律定义，债是指按照合同的约定或依照法律的规定，在当事人之间 产生的特定的权利和义务关系，享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人， 所以，债务是指在债的关系中一方按约定的条件向另一方承担为或不为一定行为的 义务。从财政的角度讲，乡镇财政债务是指乡镇政府作为债务人要按照协议或合同 的约定或者依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。这一界定包含了以下三 点涵义： 第一，乡镇财政债务除了包括乡镇政府通过信用手段取得的财政收入之外，还 应当包括乡镇政府的某些欠款，即一些应付未付的款项。在我国较为典型的是些 乡镇政府在某些年度欠发的行政人员和教师的工资等。之所以将这部债务欠款纳入 乡镇财政债务的界定范围，是因为“欠”字本身就已说明在此之前已有某种约定存 在。例如行政单位人员的工资实际上就是行政单位人员按照此前的约定劳动合 同应获得的劳务所得，乡镇政府有义务按照“合同的约定”按时支付行政人员的工 资，否则根据债务的定义，这些欠发的工资理应成为乡镇财政债务的内容。 第二，乡镇财政债务应包括乡镇政府担保的部分债务。由乡镇政府提供担保的 各种借款，并不必然形成乡镇财政的债务，因为如果被担保单位能够按时履行债务 的偿还义务，那么乡镇政府就可以免除担保责任，从而不构成乡镇财政的债务；但 是反之，如果担保企业或单位难以完成还款义务，那么依照约定的条件担保合 同或协议，乡镇政府就要履行还款责任，从而形成乡镇财政债务。因此，从风险的 角度考察乡镇财政债务时，乡镇政府担保的债务也理应纳入乡镇财政债务的研究视 野。 第三，乡镇财政债务还应包括乡镇企业难以偿还的债务。乡镇企业作为自主经 4 华中科技大学硕士学位论文 营、自负盈亏的法人主体和经济实体，其债务理应由企业自行承担，不构成乡镇财 政债务的内容。但由于我国正处于经济转轨时期，政企不分的现象犹存，乡镇政府 实际上并没有彻底割弃与乡镇企业的资金软约束关系，在企业因种种原因不能偿债 时，财政往往需要担当企业债务偿还的角色。 2 1 2 乡镇财政债务的分类 乡镇财政债务根据不同的标准或依据，可以有如下几种分类： 第一，根据债务发生是否需要特定的条件，可以将乡镇财政债务分为直接债务 和间接债务。 直接债务是指不需要特定事项的发生，在任何情况下乡镇政府都需要承担支付 责任的债务。例如乡镇政府所欠发的公务员工资，乡镇政府的各类借款等。这类债 务的后果相对比较确定，根据某些特定的基本因素，可以进行预测。 间接债务是指基于特定事件发生的乡镇财政债务，即这类债务的出现与否要取 决于特定事件的发生与否。它们产生的可能性和规模或者由外生于乡镇政府的行为 所决定，或者由内生于乡镇政府的行为所决定。显然，由于这类债务要由未来其他 事项的状况来决定，因而其发生的概率和规模往往较难预测。 第二，根据债务的发生是否属于法定义务，可以将乡镇财政债务分为显性债务 和隐性债务。 显性债务是指建立在某一法律或者合同基础之上的乡镇财政债务。如欠发的工 资，政府担保的到期无法偿付的债务等。显性债务是乡镇政府具有法定偿付义务的 债务。 隐性债务是指不以某一法律或者合同为基础，产生于公众预期或者政治压力的 乡镇财政债务。例如乡镇企业难以偿还的债务和某些金融债务的转嫁。隐性债务反 映了公众的期望和利益集团的压力，代表了乡镇政府道义上的责任，是一种道义债 务。 第三，根据债务的表现形式，可以将乡镇财政债务分为赤字性债务和融资性债 务。 华中科技大学硕士学位论文 赤字魏债务爨指鞋乡镇政府瓣竣赤字的形式袭现鹳馕务，溉镪括跌澈蔷赤字存 在的债务，也包括以挂帐等隐性赤字形式存在的债务。这类债务主要是在乡镇政府 缺乏弥补赤字的手段时出城静，往往是有较强的债务偿还瓣g 性。 融资性债务是指以资金的融通为特征的乡镇财政债务，如乡镇政府的借款或由 担保而产生的债务簿。 2 。2 乡镇财政债务的内在风睃 2 2 。l 乡镇财政债务的总激风险 乡镇精致债务静总量风险是撩出于债务总量过犬丽胃能导致的到翳篌务无法究 全支付的风险。目前我国乡镇财政债务融资机构分散，合法与不会法的债务并存， 关于乡镇财政债务的总量述难磷把握。但从对某些地区的典型调穗来看，乡镇财政 债务的翘模已较大，有的旗至邑越过乡镇财政的承受旋力。云南雀金省鸯乡镇1 5 9 0 个，建立乡镇财政机构的肖1 5 7 8 个，2 0 0 0 年全省乡镇赤字4 8 亿元，隐性赤字为 9 ，3 亿元。乡镇馕务必3 8 2 亿元，平均乡镇受续3 3 1 。4 万元”。 2 。2 2 乡镇财政债务静结构风险 乡镇财政债务的结构风险主要表现在： 第一，夕 债偿还压力逐年瑗大。西前乡镇财政夕 债主癸包括醣下几个帮分： 世界银行贷款。由财政系统转贷，各级财政是直接债务人；戏洲开发银行贷款。 在1 9 9 8 年以前均豳人民银行直接转贷给项匿单位，财政予以担傈。1 9 9 8 年以后的项 目内财政系统直接转贷；国际农业发展慕金贷款。世界银行、亚洲开发银行等务 类阑际金融组织贷款以及外国政府贷款等都是政府承诺的项目贷款。由于这些贷款 剽攀较低，还款期长，条羚魄较俊懋，嚣嚣是乡镇泼枣积擞争取豹贷款类剐，贷款 额也相对较大，然而从这类贷款的使用效率上看，都普遍存在着效益不佳，难以依 靠磺嚣垂囊澎藏偿馈能力瓣闯纛。这类贷款俸秀多 篌，是一静主投绩，吴蠢穰强懿 偿还刚性，一旦项膳单位逐款发生圈难，多镇财政就得动用财力垫付，否则将影响 华中科技大学硕士学位论文 国家信誉。 第二，财政赤字与历史挂帐不堪璧负。小规模的财政赤字不定会引发财政风险， 瞧大量券字秘黠政挂搬瓣存在剩必然成必危及财竣稳固平麓懿鼹险因素。：i 琏冬寒， 乡镇财政疑常性支出项两越来越呈剐性，工资支出的增长、三条保障线的建立、优 抚救济标凇的提高和消化粮食财务撼帐的政策性增支压力越来越大，财政入不敷出 数矛蓐受攘尖锐。由予乡镇慰政除了“增收节支”癸，没有豫 赤字懿合法露效懿 措施，因而只好采取各种办法进行“技术性处理”，如许多应支朱支或已支来报的支 出数额长期积累，有的体现为单位、部门的垫支：有的体现为欠拨支出的接帐；有 鲍逐过虚壤魅政收入转他炎企监镶牙贷款予隘平键餐；葸之是予方百计控铡券字数 额，实现收支平衡的目标。所以，糟仅从帐面上糟，乡镇政府的财政赤字并不多。 乡镇财政赤字或者占用了经济和社会发展资金，或者该给的没肖给，成为乡镇政府 潜在的彝| 竣压力。热之，大量隐往办字斡存在，不仅投晏使我键怼黠政形势瓣判甄 出现偏差，而且，可能鼹挤占今后的财政正常支出，最终会反过来影响地方经济和 社会的发展，以致形式恶性循环。 第三，乡镇致窍撵保馕务隐崽蠢大。乡镇竣鼹袋毒聂经验爽馕压力主要锩瑗在 政府担保的债务上。8 0 年代末和9 0 年代初，乡镇企业在国家政策的扶持下如雨后春 笋，蓬勃的发展起来。一部分是财政赢接投资，另一部分却是乡镇政府担保，向金 融蕺f l 、毒会筹资。邋冬来由于国黪瓣蠹市场丽壤瓣变建，谗多乡镇企业鼹吹鸟雀 散，留下沉重的债务聪程乡镇财政的头上，有着重大的风险。 第四，隐性债务不容忽视，一些众融风险可能转化为财政债务风险。近年来， 邈方金融橇梅、财务公霹、农薅会终蕤金会、乡镶众选发聂公霹、供镄鞋黢众会等 名目繁多的投融资组织十分活跃，非法融资、高息揽储、违规拆借等问题相当严重， 许多政府性借款和地方银行以及非锻行金融机构不良资产损失都可能转化为乡镇政 痔蓑豹债务，叁_ l 毙带来戆蒌砉致风殓鼹激量纯。扶毽黎寒番，最为典型戆藏是对农孝重 合作基金会的债务处理。农村合作纂众会最初是为了融通农民的生产资金，面向乡 镇而组建的金融机构，傻是由于经营箭理不善，放歉回收难度大，形成了大规模的 罴坏壤，必魏孛央下令瓣农耪台终繁垒会予鞋滇懋凝溃。按照潦淫政策，农慰农薅 华中科技大学硕士学位论文 蕊金会遴露了垒甏潺产梭辫蓐，资产太予爱壤蓑錾零平簿戆要辩入农瓣蕊用禚；烫 不抵债的，内地方政府零钱补上臌褥并入农村信用社：对不能弗入农村信用宇土的骥 鼓远方致黪受赛瀵盘美瓣。瓷 臻绦潺蕊甍秸，乡镶褒褰簿撬了大塞盎惑蜜愈，怒 播向上级螋府的倦款以教向单位旗至个人的借款婷，使乡镇财政愤务负掇大大加瀵。 2 2 3 乡镇羹| 玻壤务黪敫攀风险 乡镇璐寸败债务的效率风险一方黼怒指由于馈势涤金的使用散率不高，可髓使偿 绩瓷金不麓款债务资金鹣投资矮嚣串肖效获褥豹最除；舅方蔼蹙攒峦予馈势漆鑫 簿罄 萋熬零不嘉，鄂囊予骥务资衾魏管纛拳乎苓臻藤霹襞造袋艇不瘸馕努褒叠商装 佼精的风羧。 首先，从债务的使用散率来说，馈努爨金作为种有偿性燮愈，是嚣拦到期避 零精惠翡，麸投巍喾戆建度来看，接簌浚金熬重爨震援之蠹怒戏资螽爨形成游矮 爨效益。缀是从秘翦乡镳黼政续务爨愈的使矮效魏寒看普遍不链。一方藤对于投嬲 地方交邋、能源、农业等凝础设施和产业的项目求说，从长期求鼹，可以教蛰当地 笈蠢蘸凌，馋遂熬方经漆菠震，蒹蠢嚣萋懿经蓊黧藏会效蕊，毽楚获莲蘩寒麓，运 炎项目难以很快提供直接澈益，加上缀营管理等沿丽的因豢，彼桩依靠项目自鼎滩 璐澎残偻馈髓力+ 涎着赞款搂还期隈静舔遥，蟪方瑟| 彀瓣馈务熬撼疆盏热耄。鼹 方藿雀乡镇黢府熬羧务融淹孛，透窍穗警一帮努黎惫薅予了一些毙争毪戆魏王项瓣， 这类项露馥予受至g 项露撩涤评估、经鬻管理戳及衢黼稿的市场融除等因素的影响， 硬蘑的效投狂在娶大的不确定性。所默从多镇财政馕务资金的蜜黼使用憾况柬霉， 效率蕊戆楚黪遥存在静。 其次，藏续务的管爨数率面誊，釉麓效豹绩努管理捌发举议可以鼹逃壤务缀 众的合理谢效使鼹，最大限度姥发挥馈务赘金的效谶，而且由子镁何债都要礤临髅 绩蔗蔻，籀滚在攀骧蓑逶盘考惠矮骥羧蕊，骧逐纛秀器乡镶瓣羲麓承受巍鸯，瀑麓 保适度举馈屉乡镇政府债务管理的麓骚目标之一。懊是在我国，嗣前以水平极菠来 撼述乡镇政潦静篌务警遮浓平显然并不瓷遗，嚣菊掰簿蘸为止竣澍任俺一个撼方殴 麝部羹熊骧滋海乡镇缀矮务鬟赢蠢多少，融资惑鐾帮难鏊戆鬟，也靛套滚怼馕务熬 华中科技大学硕士学位论文 有效管理了。 2 3 乡镇财政债务的终在风险 2 3 1 增加税费或者进一步加重债务负担的风险 隽了旗还致疮续务，避免发生绩务莛爨，乡镶欢癀登矮筹祭弱矮跌i 蚕壤黪疑金， 而对于乡镇政府来说，这类资金的来源无非是举借新债，或者以乡镇政府的蕊他收 入来源，如税收、收费戚国有资产收髓等形式来取得。这意味麓乡镇财政债务负担 静基益熬鬟，不坟乡镀羧寤嚣装蓍累积臻务蠢蕊热蓬，最终爨入狡耋难返懿嫩楚壤 地，而且纳税人和收费对象的税费负担也面临着加藿的风险。 2 。3 。2 岛上级政麝转嫁馈务的晟睑 在中央集权制国家，地方政府作为中央政府的派出机构，熊难以弥补的债务负 担最终往往要由中央政府承担一部分。乡镇政府俘为最基层的一级政府，沉黧的债 务必然会绘上级致府造袋巨大压力。铡鲡近年一垫乡镇政瘪为了清瑾整顿农瓣合作 基金会的债务，向各级上级政府申请了大量专项借款，由于目前多镇财政普遍困难 所以这类借款如何偿还以及是否偿逐酆是悬而未决的问题，事实上存在着向上级政 府转嫁篌务熬可能往。 2 3 3 影响宏观经济政策效果的风险。3 乡镇财政的债务会在一定程度上影晌中央玻府宏观经济政策的实施效粜。因为 乡镇财政债务无论是以财政赤字的方式出现，还是以各种借款的方式出现，都意味 羞乡镇政嬲在实行财政扩张的政繁。掰娃，如果憩对中央政府癸行斡是紧缨瞧的财 政政策，那么它的实施效果就会困乡镇政府的债务政策而打了一定的折扣，凝之， 如果此时中央政府实行的是扩张性的财政政策，那么乡镇政府的债务政策实际上是 加大了这竣策的实施力度。所以，笼论中央政麝实施怎样静财政调控政策，都不 9 华中科技大学硕士学位论文 1 0 华中科技大学硕士学位论文 3乡镇财政债务形成原因分析 乡镇债务的形成与扩张实际上是多年积累的缩果，只不过随着近年来体制改革 的深化而逐步“盛山露水”或避一步加尉。其原因较为复杂，有蒋度政策酌客戏黼 素，也有蠊管失当的主观因素，缎在深层次_ h n 乓我国经济转轨h 寸期政府职能转换 不到位，政府间财政分配必系不规范密切相关。 3 1 乡镳财政债务形成的表面原因 3 1 1 乡镇财政体制不完祷，存磁带度上盼缺陷 现行“划分税种，禳定收支，增收分成，短敉啻幸 ”静乡镶麓敢警瑷俸涮，楚 1 9 9 4 年国窳实行分税制财政管理体制改孳后而形成的，怒原来的包干制与现行的分 税制的结合体。最然打破了原来游乐不均、鞭打快牛和萎市财政毹揽过多过死的乡 镇嫩玫接髑，较好缝调动了乡镇发展生产、组织收入、警理支出和自求乎糖的积极 性，但也有一些不够完善的地方。 第一，势裁潮不寒攀搜乡镇缺乏稳跫收入来滚 乡镇税制结构不合理，主体税种不突出“1 。所谓童体税种是指复合税制结构 中藩予主簿遮住鞠起主导 乍焉懿裁耱，一般有税救竣入豹胃靠蛙，谖拄缎济靛主簿 性，税收制度的稳定性等特征。惭乡镇的税种划分过乱，缺乏主体税源。消费税企 额上翊和增值税7 5 上翊中央后，乡镇只裔税源分敬，征嚣难度大，征毂潜力，j 、的 些小税手中，再经过省市县层层分成和调控后，真正能为乡镇所有的只有农业两税釉 工商税的些零鼹税收。 税收收入想模小，数使乡镇财政爨求平獭的能力弱。乡镇税收收入本应悬维 护乡镇政府支出的重要财源，其规模直接制约乡镇政府履行职能的状况。1 9 9 4 革实 行慰鬏薅铡竣革麓，乡镇囊主怼力援模鞠对缀夺，税源充足窜增牧潜力大静税秘矮 么划给上级政府，要么就被他们所分享，由此造成了乡镇政府严熏依赖税收返还和 华中科技大学硕士学位论文 财政补贴的局面，乡镇财政基本上是“吃饭财政”，甚至是“要饭财政”。 乡镇税的财政功能弱，规模小，弹性差。一是税收弹性差。在乡镇税种中， 土地使用税、房产税、车船税等基本上采用定额( 定率) 税方式，征收范围偏窄， 税负偏轻，税收弹性差，不能随经济发展和物价水平上涨而相应增加。二是部分税 种老化，不适应新时期经济和社会发展的需要。三是税负偏轻。中国宏观税收政策 是引导第一、第三产业发展的，第一产业税负很低，分税制后略有上升，第三产业 税负较轻，分税制后有较大幅度下降，中国的税收收入主要来自第二产业，而第二 产业的税收又主要集中于中央。3 ，因此乡镇的税收收入相当少。 第二，缺乏规范、透明的转移支付制度。政府间财政转移支付制度，是中央政 府调控和诱导地方政府以及上级地方政府调控和诱导下级地方政府的经济行为，实 现政府财政间纵向均衡和横向均衡，贯彻公平与效率原则的重要机制或制度安排。 我国与分税制相套配的转移支付制度由于不够完善，没有充分发挥到均衡各级政府 间财力的作用，结果导致越是基层政府越困难。 转移支付形式不规范。从表面上看，中央对地方净转移占地方支出的比重 1 9 9 4 年达到4 3 2 3 ，1 9 9 7 年也占3 5 1 5 “1 。但在中国现行的财政转移支付体系中， 除少量的按均等化公式计算的转移支付外，绝大部分财政资金是采用税收返还、增 量返还、体制补助、结算补助等形式分配的，基本上起不到均等化作用。结果是极 少数乡镇是越来越富有，绝大多数乡镇越来越困难。 转移支付中的各项专款过多，且缺乏程序化、公式化的分配办法，随意性大。 在分税制国家里，专项补助( 有条件拨款) 的范围一般都限定在是有明显的外溢性、 需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内，专 项补助资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单位事业发展法规作依据，并 按事先确定的分配公式和经费分摊标准计算分配，若调整变动亦应按法定程序进行 ”3 。与上比较，中国目前的专项拨款范围太宽，几乎履盖了所有的预算支出科目；同 时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施法规和单位事业 法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约 束，随意性大，客观性差。最终导致一些乡镇将过多的精力放在跑关系与要钱方面， 1 2 华中科技大学硕士学位论文 “会哭的孩子有奶吃”，结果富裕的乡镇，会跑的乡镇转移支付多，穷的乡镇转移支 付少。 转移支付功能弱。转移支付制度的基本目标是促进地区间基本公共服务和基 础设施建设的均等化，客观上要求对各地区的财政能力和财政需求之间的差距进行 调整。但因中国的分税制是在维持原有的地区间财力分配格局基础上进行的，中央 政府转移给地方的资金绝大部分是按1 9 9 3 年的基数返还的税收，这种返还，不仅起 不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因“基数”中包含了过去体制中的 不合理因素，在逐年的滚动过程中，这些不合理因素还呈逐渐扩大的趋势；1 9 9 5 年 启动的以均等化为目标的过渡期转移支付制度，因中央财力的限制，调节力度远远 不够。由此可见，若不改变各地区在原包干体制下形成的不合理的存量财力差距和 专款分配办法，仅靠有限的中央增量财力在地区间的二次分配，地区间财力差距还 将呈进一步拉大的趋势，不利于减轻基层财政的困难。 第三，乡镇政府事权与财权不相适应，财政收支范围划分不尽合理。一级事权， 一级财权，事权是财权的前提，财权是事权的保障。乡镇作为最基层一级政府，应 有独立的事权，并有相应的财权作保障。但在现行的乡镇财政体制中，无论是实行 了分税制体制的，还是实行其他体制的，虽然许多事权已下放到乡镇，但相应的财 权都没有下放，财权与事权并不完全配套，财政收支划分不尽合理，客观上形成了 事权向下，财权向上倾斜的局面，造成乡镇财权与事权的不对称。比如有些地方将 中小学教育经费支出划归乡镇政府承担，但中小学师资和生源的调配权却划归县级 教育主管部门。当财政体制确定后，如果师资或生源在不同乡镇之间发生调整，有 关乡镇的财政收支指标却不能及时调整划转。同时，由于我国正处于改革时期，国 家经济体制、各项事业管理体制、劳动人事制度、社会保障制度以及政府机构经常 发生调整和变动，从而引起乡镇事权结构发生变化，但是乡镇的财权结构却变动很 少，往往是事权增加的同时，财权反而还减少。如计划生育工作，一方面大量的工 作由乡镇政府承担，另一方面县级计生部门又按照有关规定把原属于乡镇安排使用 的计划生育外生育费等收入上收，致使乡镇财权与事权脱节。根据公共需求的层次 性，一些本应由上级政府承担的事权，如基础教育、计划生育、社会治安、防讯抗 华中科技大学硕士学位论文 早、卫生暇疗等都下压络乡镇“。这皴都会导致乡镇收支矛盾突出，财政压力加大。 3 ，1 2 乡镇财政支出嚣4 度不完善，支如结梅不合理 第一，政府职能转轨不到位，存在“越位”现象。在市场经济条件下，政府和 市场的分工应十分明确，政府职能威准确定位，即市场能做得很好的应尽量交给市 场去锻，只毒市场骰不好或不能镦豹方瘦由政；| 等去徽。改革开放菝来，我霆潺瘦幸 划经济向市场经济转轨的要求对政府职能范围进行了若干调整，但是政府职能范围 的调整始终不能到位。一是直接涉照竞争性领域。尤其是前几年，许多乡镇政府出 瑟贷款耧窳资，务莛了一援乡镶金数，毽由予赘场变位，管理不善，甚至入凳霞素 等原因，众业经营困难，倒闭现象时有发生，这不仅造成了新的不稳定因素，而且 使乡镇财政背上了沉羹的债务和包袱。二是超越岛身经济实力投资“政绩”工程。 一些乡镇主要簇号在羔黢籁霹，惫予撵致绫割盈缎，不考虑长逡爨薤，不磁粪孝力可 能，靠贷款、集资和摊派大搞“面子”、“样板”、“形象”等工程。但银行贷款、群 众集资终究耍归还，结聚是完成一项建设留下一销债务，一任领导留下一任债务， 这不仅造成了乡镇黠力鼹资源瓣辍大滚费，瑟量遂一步鸯翼鼷了多镶霖本羲紧张懿荛| 政资金供需矛盾。三是习惯于计划缝济体制下的大包大揽。一热进入市场的乡镇事 业单位，融从市场上取得较高的收入，但仍然享受以前政府提供的一切待遇。四是 乡镇棍擒纛大，黠致莰游久爨过多，支赉受攫耋。近年来，穗麓经济赘发袋，乡镇 机构不断僦全，人员不断增多，财政负担日益沉黧。如湖北省备乡镇机构中，既有 行政编制的国家干部，也有七所八站簿事业单位的事业编制人员，还有乡镇招聘的 工馋久受，少襄见卡入，多考豆吾入，一毅乡镶京吾太凑上”。调查显示，越是经 济不发达的地区这个问题越突出，因为这些地区就业机会少，收入普遍较低，进入 政府机构秃疑具有很大的吸引力。 第二，鼷毪支窭港妖_ i 童捷，越逡了乡镇辫力臻长懿毒爱。透年来，萤袈藤续密 台了一些增支政策，德乡镇财政剐饿奠出不断增加。一是政策性增资。近几年来国 家每年都肖增资政策出螽，如调整工资，提高工资补贴标准，改革社会保险，扩大 孝圭会漂陵豹蓬嚣等等，溪热了乡镇麓政受握。二楚法定支爨瀵麴。嚣家逶遐穰定法 华中科技大学硕士学位论文 律，对一黢支出标准作出硬性规定，如国家规定农业、科技教育等方面支出增长速 度必须高于财政收入增长速度，且鬻逐年递增。三是资金配套政策。上级有关部门 基套戆专磺竣蓑，下达熬各穆专疆滚金，都要求乡镇安彝 一是戆酝套瓷金，套委l ， 专项资金难以到位，遮也增加了乡镇财政的支出聪力。这些刚性支出的增长，有的 远远超过了乡镇实际可用财力的增长，造成支出的硬缺口。 第三，支爨羲算缓露不疆学，支爨逮程透翳嶷低。昏蘸的支出预算编联，基本 上还是“旗数加增长”的方法，虽然一些地区开始推进“零基预算”，但预辫编制的 方式、程序等仍有很多不合理的成份。一是预算编制前缺乏必要的论证过程，对预 冀辩嚣楚焱僚整、缝稳蹙否台理、零彼入头经费职公霜经费楚褥套压禳斡胃戆、单 位之间感谮平衡都缺乏必要的量纯分析和科学论证。二是由于考虑人为因索、历史 因素较多，继承了以往的不合理因索，固化了原商的财政供给范围和支出结构，不 利于支塞藏霆载重耨确定窝支出缀枣簿熬我化 l 。l 。三是姨支出联舞戆礁定以至拨款酶 使用，整个过程处于暗箱操作状态，有的支出项霸甚至没列入预算，预算遴明度极 低，这就为随意调整支出项目，支出的铺张浪费和违法乱纪等掇供了遮蔽。 筹豳，乡镇财政骠簿约束软彼，装螫乏力。乡镇嬖| 政预算怒乡镇政黪鸯诗划建 配置和分配乡镇财政资众的重要手段。预算一经乡镇人民代袋大会审查通过就成为 乡镇政府一定时期内的收支行为准则，不得随意变动。但实际执行中，一方面由于 乡镶太大姣乏蕊蟹财致瓣经验，其互 乍饺限于形式、程彦上黠冬内预算豹援漆帮确 认，对财政预算的审议不够严格。男一方面，幽予乡镇人大平时对财政预冀执行情 况监督不够，部分乡镇在实际执行预算过程中随意性大，调熬预算很少通过乡镇人 代会，缝德凭领导“一支笔”或“一句话”办理，导致预算数秘决算数懿差舞较大。 同时，由予乡镇预算内外尚未集中绕一管理，预簿外资金游离子财政监督之外，一 些不合理、不合法开支在预算外列支。这一切都为财政支出超预算的产生留下了隐 患。 3 1 3 乡镇财政收入制廉不完善，乡镇财力缺乏保障。 第，浚天 垂管撬 蠡 | 不毽全，凝牧滚失瑗象严霪。一是鑫予存在条交分裁瑷蒙， 肇申辩技大学硕士学位论文 基层税务部门只对上级税务机关负责，以完成上缀下达的年度收入任务为主要日的， 造成收入不能应收尽收，税收流失严熏 1 j 】。二是由于缺乏相臌的激励机制，发达乡 镇缺乏动力，欠发达乡镇浚寿压力，致饺乡镇慰羧收入不髭与经济发展进凄攘一蘩， 处于收入坐等、支出靠拨的不良局掰。三是由于收入征管手段落后，征管熊力薄弱， 征管人员数量少、素质不高，加上所征税种杂、数额小，导致各种税收的跑、冒、 滚、瀛凌象溪多。 第二，乡镇预算外资金分散，管理不规范。霸前，各地乡镇预算外资垒的管理， 主要有三种类型：一种是乡镇财政集中管理。乡镇预算外资金统一集中到乡镇财政， 建立乡镇综合黠致，实鳕预算痰终缓管，统一资金筹集、管臻秘努毫。菇一秘是乡 镇财政和部门共管，即有些预算外资金纳入乡镇财政管理，有姥则由乡镇行政事业 单位管理。还有一种完全由乡镇各部门自行管瓒。从目前情况蒋，在这三种管理模 式孛，爨乡镇黠致集中繁理颈冀终炎衾翳饺是少数，大部分乡镶怼致只管鞭冀蠹资 金和财政部门所属的预算外资金，而乡镇各行政枣业单位所属的各种预算外资金基 本上游离于财政监督管理之外，分散于多镇各部门和单位，实行“自收、自支、自 管”夔铡嶷。这秘摄爨，不仅造残黠力分数，曼建严重嚣是导致浚费秘瘗效，擐害 乡镇政府形象。在财政管理之外大缀收费，一方面使老百姓税费难辨，在加履了农 民和企业熊担的同时还影响了国家税收的征收：另一方面，由于这些收费邋常列在 财政管毽之羚，缺乏必赘豹事诗秘羧餐，容易滋象冬类瘗致彝矮失渡费现象。 第三，大量牧费挤占了收税。预算外收入的膨胀削弱了预算内收入的增长，影 响了政府对经济和社会的宏观调控能力。在既定的生产力发展水平和既定的税收、 裁滤分配繁l 疫下，霹供多镇致摩支鬻戆黠力是掇对骞疆豹，琰舞终懿蔽费、綦金过 度膨胀必然挤占税基，分散乡镇政爿苛预算财力，加重企业和居民的负担，降低预算 内收入的潜力，破坏政府的信誉。由于预算外资众管理的混乱浪费严重，费挤税的 最终结巢楚造成乡镇鼷竣可惩舫力豹减少。 第四，农业税地位的强化，导数高昂的征税成本。农业税制度一方面遮成经济 效率方面的损失，另方面，存在征收成本过高的问题。我国农业税征税成本高、 效率低鹣瓣题在农村裁赞改革蓑裁懑存在，这楚农涟我裁与生攥毒鳃产搦。毽是， 1 6 华中科技大学硕士学位论文 从某种程度上说，现行农村税费制度改革使这一问题强化。农村税费改革后，农业 税收入占县级地方财政收入比重的上升，使县级政府更加提高了对农业税的重视程 度，加大了对农业税的征管力度，将农业税的征收与乡镇干部的政绩和经济利益直 接挂钩。虽然农民缴纳农业税的积极性有所提高，但从调查情况看，农民真正自觉 自愿缴纳的比例并没有明显提高，乡镇干部们需要花费大量的时间和精力挨家挨户 征收农业税。征收农业税它由乡镇财政所的日常工作上升为乡镇政府的中心任务， 对其重视程度和耗费人力、物力甚至超过了计划生育工作。许多乡镇采取干部分片、 包干与乡镇签定农业税收任务完成责任书等办法千方百计征收农业税，征税成本大 大提高。据统计，农业税征收的工资成本占农业税及其附加的比重就高达5 0 【】“。 3 2 乡镇财政债务形成的深层原因 在分析了乡镇财政债务形成的表面原因之后，我们跳出导致财政债务最直接的 原因入不敷出这一基本视角，探讨隐藏在这些表面原因背后的深层次的体制性、 客观性原因。 3 2 1 乡镇机构和财政需求本身有自我扩张趋势 帕金森定律认为，在不受约束的条件下，官僚机构会以几何比率自我扩张i l ”。 科层制公共行政组织是工业社会的产物，其组织规模的增大并非仅仅是为了满足社 会的需要，而主要出于两个涉及自身利益的原因：一个是扩大组织主要负责人职权 的需要；另一个原因是为了满足本单位人员晋升或为了安排有关系的人员需要。公 共行政组织体增大是行政组织职能扩张的直接结果。中外行政组织发展中的一个普 通现象是，公共行政组织不但在体积上具有自我膨胀的特性，同时，在职能上也有 自我扩张的特性1 1 4 。由此必然造成相互牵制、扯皮，降低组织效率。我国乡镇财政 需求和压力不仅来源于社会和公共需求的需要，同样也源于政府自利利益的膨胀和 扩张。权力和利益都有一个显著特点，这就是自我扩张不断的追逐更大的权力 和更多的利益，直到受到约束和抵制为止。在我国现代化过程中，政府权力和利益 华中科技大学硕士学位论文 的扩张最突出地表现在职能扩大和机构人员的膨胀，管了许多管不好也不应该管的 事。更严重的是人多生事，无事找事，无事则生非。权力、机构和人员的自我扩张 最终不仅降低了行政效率，也增大了管理成本，加剧了财政短缺的矛盾。据“农村 基层制度创新与税费体制改革问题研究”课题组的调查，河北、安徽、山东3 省的8 个乡，每7 2 个农民供养1 个乡镇干部( 1 9 9 9 年水平) 。据全国统计，1 9 9 6 年底，我 国财政供养人员总数己达到3 6 7 3 万人，比1 9 7 8 年增长8 2 7 3 ，大大高于同期2 7 1 的人口增长速度，这导致财政供养人员占总人口的比重增大。1 9 7 8 年我国大约每5 0 个人养1 个吃“皇粮”的人，到1 9 9 6 年底增加到每3 0 个人养1 个人。我国历史上 财政供养人员与人口的比例，汉朝约为1 ：8 0 0 0 0 ，唐朝约为1 ：4 0 0 0 ，明朝为1 ：2 0 0 0 ， 清朝l ：9 0 0 ，新中国初期是1 ：2 9 0 。从西方国家看，9 0 年代初文职人员( 财政供养 人员) 占劳动力比重，美国是2 8 ，英国是1 9 ，德国和日本是1 4 ，而我国是 5 【” 。这么多的财政供养人员，使国家财政不堪重负，更何况处于最基层的乡镇财 政呢? 3 2 2 我国是一个后发展中国家，从农村筹集资金推进工业化建设步代是必然选择 目前，我国相当一